101/2004 1.ª S/SS - Tribunal de Contas

1. Nos termos do art.º 19.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro, que aprovou o OE de 2003, aplicável à celebração de contratos de empréstimo, o recurso ao crédito para aplicação em projectos de investimento com comparticipação comunitária não está excepcionado da proibição genérica de agravamento do endividamento líquido municipal. 2. Um projecto com comparticipação de fundos comunitários homologado em 2003 não integra a previsão do art.º 20.º, n.º 6 da Lei n.º 107-B/2003, de 31 de Dezembro. 3. As disposições legais violadas, porque de indiscutível natureza financeira, constituem fundamento para a recusa do visto, nos termos da al. b) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

Transitou em julgado em 05/07/04 ACÓRDÃO Nº 101 /2004 – 15 JUNHO – 1ªS/SS Processo nº 771/2004 A Câmara Municipal de Gouveia remeteu a este Tribunal, para efeitos de fiscalização prévia, o contrato de empréstimo celebrado com o Banco Espírito Santo, S.A., no valor global de € 115,726, 75, destinado a financiar o projecto de “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial de Gouveia”. São os seguintes os factos apurados: Em 8 de Fevereiro de 2001, o então Presidente da Câmara de Gouveia propôs a contracção de “um empréstimo de médio e longo prazo até ao montante de trezentos milhões de escudos”, destinado exclusivamente ao “financiamento complementar dos projectos de investimento de natureza municipal e intermunicipal comparticipados pelo FEDER e aprovados no âmbito do QCA 2000/2006”; De acordo com a acta de 12 de Fevereiro, a Câmara, em reunião extraordinária, deliberou por unanimidade solicitar à Assembleia Municipal a necessária autorização, reiterando que o produto do empréstimo se destinaria ao financiamento dos projectos atrás referidos; No dia 8 de Fevereiro de 2001 foram igualmente consultadas seis instituições bancárias, às quais foram pedidas propostas para aquele empréstimo; Recebidas propostas de cinco bancos, estas foram objecto de análise comparativa em 15 e 16 de Fevereiro; Em 17 do mesmo mês, em sessão ordinária da Assembleia Municipal de Gouveia e sob a epígrafe “empréstimo FEDER”, o Senhor Presidente da Câmara prestou esclarecimento sobre a proposta apresentada, salientando que não haveria “qualquer obra nova, para além das que estão já no Plano de Actividades” ; Em 20 de Março de 2001, em reunião ordinária, a Câmara deliberou adjudicar o empréstimo ao BES, o que foi notificado a este Banco em 4 de Abril; Por ofício de 2 de Maio de 2003, ou seja mais de dois anos depois, o actual Presidente da Câmara veio oficiar ao Presidente da CCR Centro sobre a candidatura do projecto – já aprovado e homologado pelo Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente – sobre “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial de Gouveia”, isto para efeitos de “bonificação de juros em linhas de crédito ao investimento autárquico no QCA III” ; Em 20 do mesmo mês de Maio, o Senhor Presidente da Câmara oficiou ao BES sobre “a formalização do financiamento até 300.000 contos”, indicando o projecto enunciado em 2.7.; Por ofício de 7 de Novembro de 2003, a CCR Centro informou a Câmara de que, por despacho de 25 de Outubro de 2003 do Ministro competente, o mencionado projecto fora aprovado (aliás, “homologado”, como expressamente consta do documento respeitante àquele projecto); Na reunião da Câmara de 11 de Dezembro de 2003 (Acta nº 24/03), o Senhor Presidente da Câmara fez aprovar as “cláusulas contratuais do empréstimo de médio e longo prazo – linha de crédito bonificado – no montante de € 115.726,75”, a celebrar com o BES; De acordo com esta minuta (cláusula 2ª), o empréstimo tem “por finalidade atender às necessidades de financiamento do projecto designado “Ampliação e Requalificação da Zona Industrial de Gouveia”; Em 20 de Dezembro de 2003, a Assembleia Municipal de Gouveia aprovou a proposta de clausulado do contrato; O contrato de empréstimo foi outorgado em 12 de Novembro de 2003, o que merece particular relevo pois a sua assinatura precedeu de um mês a aprovação do clausulado pela Câmara e pelo próprio órgão deliberativo, o que nos leva a concluir que, com a respectiva apresentação nestes dois órgãos, se pretendeu obter a ratificação do acto de outorga do Senhor Presidente da Câmara. À factualidade atrás descrita acresce que: De acordo com o Memorando da Direcção-Geral da Administração Local (DGAL) de 8 de Agosto de 2003, o montante final (corrigido na 2ª fase), decorrente para o Município de Gouveia do rateio previsto no artigo 19º da Lei do OE/2003, foi de € 733.282,00; Nos termos do Memorando da DGAL de 17 de Março de 2004, de acordo com o rateio previsto no nº 3 do artigo 20º da Lei do OE/2004 (1ª fase), o montante atribuído ao Município de Gouveia foi de € 699.374,00. Prevê o artigo 23º da Lei nº 42/98 , de 6 de Agosto, que os municípios podem contrair empréstimos (nº 1), nele se elencando (nº2) ainda os princípios que devem orientar o endividamento municipal – rigor e eficácia – bem como os objectivos a prosseguir: minimização de custos, prevenção de excessiva concentração temporal da amortização e não exposição a riscos excessivos. A contracção de empréstimos pelos municípios depende, nos termos do artigo 53º da Lei nº 169/99 , de 18 de Setembro, da aprovação ou autorização da Assembleia Municipal, devendo o pedido de autorização ao órgão deliberativo do município ser obrigatoriamente acompanhado de informação sobre as condições praticadas por três ou mais instituições bancárias, conforme exigido pelo nº 5 do artigo 23º da Lei nº 42/98 . Assim sendo, e uma vez aprovado ou autorizado o recurso ao crédito bancário, designadamente para aplicação em investimentos (nº 2 do artigo 24º da Lei nº 42/98 ), a contracção do empréstimo efectiva-se pela outorga do contrato respectivo, sendo este o momento próprio para avaliar o regime legal aplicável. No caso em apreço, e apesar de o início do procedimento prévio ter tido lugar ainda em 2001, certo é que, à data da assinatura do contrato de empréstimo, vigorava a Lei nº 32-B/02, de 30 de Dezembro, que aprovou o OE de 2003. Esta Lei - que sucedeu à Lei nº 16-A/2002 , de 31 de Maio, pela qual foi aprovado o Orçamento Rectificativo de 2002 e cujo artigo 7º introduziu fortes restrições ao endividamento municipal tendo em vista garantir os objectivos do Governo em matéria de défice público – manteve e reforçou no seu artigo 19º a proibição do aumento do endividamento líquido dos municípios. Assim, esta disposição legal, além de proibir (nº2) o recurso ao crédito aos municípios que já tivessem excedido os limites fixados no seu nº 1, fez depender, para os restantes, o acesso a novos empréstimos de um rateio (nº 3) do montante global das amortizações efectuadas em 2001, o qual foi corrigido na 2ª fase do ano económico em função das amortizações efectuadas em 2002 (nº 7). Desta disciplina apenas foram excepcionados (nº 6) os empréstimos para o EURO 2004. Este quadro legal muito restritivo mantém-se no ano económico de 2004. Com efeito, em 31 de Dezembro de 2003, foi publicada a Lei nº 107-B/2003 , que aprovou o Orçamento de Estado para 2004, cujo artigo 20º, epigrafado “endividamento municipal em 2004”, dispõe que não podem ser contraídos pelas câmaras municipais empréstimos que impliquem o aumento do seu endividamento líquido no decurso do presente ano orçamental. No nº 3 da mencionada disposição legal prevê-se (como já se dispunha na Lei que aprovou o OE de 2003) que “o montante global das amortizações efectuadas pelo municípios no ano de 2002 será rateado para acesso a novos empréstimos”, o que se efectivou por força do Decreto-Lei nº 57/2004 , de 19 de Março, nos termos previstos no seu artigo 59º. A Lei nº 107-B/2003 , no seu artigo 20º , veio, contudo, excepcionar àquela proibição genérica (nº 6) os empréstimos e amortizações destinados ao financiamento de projectos com comparticipação de fundos comunitários, admitindo ainda empréstimos para saneamento financeiro (nº 7) e contratos de reequilíbrio financeiro (nº8) em caso de desequilíbrio estrutural ou ruptura financeira. A previsão respeitante ao financiamento dos projectos atrás referidos retomou uma das excepções admitidas pela alínea c) do nº 1 do artigo 7º da Lei nº 16-A/2002 , mas afastada na Lei do OE 2003 ; porém, na lei actualmente em vigor a contracção do empréstimo depende da verificação dos requisitos fixados no Despacho Conjunto nº 177/2004, dos Ministros das Finanças e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (nºs 6 e 8 do artigo 20º da Lei nº 107-B/2003 e artigo 59º do Decreto-Lei nº 57/2004 , de 19 de Março), despacho este publicado no DR, II Série, de 27 de Março último. Entre outras condições releva, para o caso em apreço, a de que os projectos a considerar são tão só os que foram ou venham a ser homologados entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2004. Face à factualidade apurada e ao regime legal aplicável, o Exmº Presidente da Câmara Municipal de Gouveia foi confrontado com as seguintes questões: Tendo a adjudicação deste empréstimo ocorrido em 2001, qual o motivo que justificou a outorga do contrato em Novembro de 2003? Sobre a matéria, o ilustre Autarca veio esclarecer que, embora a linha de crédito específica e bonificada tenha sido aprovada pela Assembleia Municipal em Fevereiro de 2001, “a candidatura aos subsídios do FEDER foi homologada em 29 de Setembro de 2003” e “a homologação da bonificação pela CDDR [ocorreu] em 7 de Novembro de 2003”. Considerando os montantes atribuídos por rateio ao Município em 2003 e 2004, este empréstimo foi enquadrado em algum deles? A resposta foi no sentido de que nenhum desses montantes foi considerado, já que, conforme o disposto no nº 6 do artigo 20º da Lei nº 107- B/2003, é possível “excepcionar do endividamento global dos municípios os empréstimos e amortizações destinados ao financiamento de projectos com comparticipações de fundos comunitários”. Qual o motivo para o envio do contrato para fiscalização prévia apenas em 13 de Abril de 2004, quando foi celebrado em Novembro de 2003? O Exmº Presidente da Câmara veio explicar este desfasamento, que qualifica de “involuntário”, pelas “enormes mudanças que se verificaram…quer na mudança de instalações, quer na troca de hardware e software…”. Face ao exposto, urge concluir que, atenta a data da outorga do contrato, o regime que lhe era aplicável é o do artigo 19º da Lei nº 32-B/2003, sendo também evidente que, no quadro desta disposição, não estava aberta qualquer excepção à proibição genérica de agravamento do endividamento líquido que respeitasse a projectos de investimento com comparticipação comunitária. Daí que apenas restasse ao Município o recurso ao montante do rateio que lhe foi atribuído, ou seja - por referência ao valor final definido em Agosto de 2003 - € 733.282,00. Só que, tendo à data da celebração do contrato sido utilizada já a quantia de € 639.778,00, o montante restante era inferior (€ 93.504,00) ao valor fixado para o empréstimo em apreço (€ 115.726,75). Dada a amplitude concedida à afectação dos montantes rateados pelos municípios, nada haveria a objectar ao recurso, pela Câmara Municipal de Gouveia, ao montante que lhe foi atribuído em 2004. Porém, a resposta do Senhor Presidente da Câmara não permite concluir ser essa a vontade da autarquia, já que pretende recorrer à excepção prevista no nº 6 do artigo 20º da Lei nº 107-B/2003 . Ora, dependendo o acesso a estes empréstimos do estatuído pelo despacho conjunto a que se refere a parte final daquele nº 6, evidente se torna que a circunstância de o projecto, cujo co-financiamento se visa com este empréstimo, ter sido homologado em 2003 o exclui do âmbito do quadro permissivo estatuído para 2004. Termos em que não é possível, como o pretende o Exmº Presidente da Câmara, considerar o empréstimo em apreço à luz da previsão do nº 6 do artigo 20º da Lei nº 107-B/2003 . Resta, assim, concluir que, agravando-se com este empréstimo o endividamento líquido da Câmara Municipal de Gouveia, ele viola a proibição constante do nº 2 do artigo 19º da Lei nº 32-B/02, de 30 de Dezembro, aplicável à data da outorga do contrato. Tal violação persiste face ao disposto nos nºs 2 e 6 do artigo 20º da Lei nº 107-B/2003 , de 31 de Dezembro. Assim e face ao exposto, sendo as disposições legais violadas de indiscutível natureza financeira, acorda-se em Subsecção da 1ª Secção do Tribunal de Contas em recusar o visto ao contrato de empréstimo em apreço, com fundamento em violação directa de norma financeira, conforme decorre da alínea b) do nº 3 do artigo 44º da Lei nº 98/97 , de 26 de Agosto. São devidos emolumentos. Diligências necessárias. Lisboa, em 15 de Junho de 2004. OS JUÍZES CONSELHEIROS Adelina Sá Carvalho – Relator José Luís Pinto Almeida Lídio de Magalhães Fui presente O Procurador-Geral Adjunto