0302/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Dada a inexistência de uma regra semelhante à que consta actualmente do art. 45º do CPTA, na vigência da LPTA, o juízo sobre a eventual causa legítima de inexecução, só pode ser formulado em execução do julgado e nunca antes do julgamento do recurso contencioso de anulação de um acto administrativo.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório CÂMARA MUNICIPAL DE OVAR e A…………, S.A. vêm recorrer, para este Supremo Tribunal, da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto pelo Ministério Público e, em consequência, declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Ovar de 21/09/2000, que aprovara o projecto de especialidades e licenciara a construção de um edifício num prédio da Câmara Municipal, a requerimento da B…………, S.A. Nas suas alegações de recurso formularam, respectivamente, as seguintes conclusões: 1. 1. Conclusões da CÂMARA MUNICIPAL DE OVAR : A declaração da nulidade do ato recorrido decidida pelo digno Tribunal a quo consubstancia erro de julgamento, porquanto, numa perspetiva prático-concreta da questão que nos ocupa, enformada pela ponderação dos interesses envolvidos e, assim, numa interpretação normativa principiologicamente orientada, impõe-se concluir que inexiste necessidade ou utilidade na declaração de nulidade do ato em crise. A um passo, relativamente à situação de facto consolidada, temos que o ato declarado nulo aprovou o projeto de especialidades e licenciou a construção de um edifício com sessenta fogos e quatro estabelecimentos comerciais, tratando-se de uma habitação coletiva a custos controlados (para alojar famílias do Concelho com fracos recursos económicos), cuja construção estava completa, as frações alienadas a terceiros e habitadas, aquando da interposição do recurso contencioso de anulação. Acresce que aí vivem cerca de 200 pessoas, carenciadas, e nela vivem há mais de uma década (tempo suficiente para consolidar todos os efeitos práticos do ato em crise e fundar a existência de um legítimo interesse atendível na sua conservação e dos seus efeitos), tendo em torno desse local construído e organizado as suas vidas familiar, profissional e social, aí investido as suas economias, etc. A outro passo, ora sob o enfoque dos interesses envolvidos, inexiste um interesse público atual, concreto e inequívoco que imponha a declaração da nulidade do ato em apreço, por, em concreto, não resultarem verdadeira e efetivamente perigados, muito menos lesados, os interesses que a prescrição da gravosa consequência da nulidade visou salvaguardar. Por um lado, quanto à violação do Decreto n.º 42049 e ao interesse público militar, a entidade que o tutela reconhece expressamente inexistir efetiva lesão do interesse público tutelado pela construção de que cuidamos, afirmando já ter dado até parecer favorável a uma revisão legislativa que viabilizaria a pretensão edificativa, reduzindo significativamente a área abrangida pela servidão - cfr. doc. n.º 8 junto com o ri. a fls ... dos autos. Ademais, a Força Aérea Portuguesa nunca nada fez contra a edificação existente, mormente não interpôs qualquer ação ou tomou qualquer atuação junto do Ministério Público contra a construção, o que não apenas evidencia a inexistência de lesão concreta ao interesse tutelado, como, concomitantemente, corporiza a sua aquiescência relativamente ao edificado, relevando aqui, uma vez mais, o tempo passado, de mais de uma década, desde a deliberação em crise e desde a própria efetivação da construção (tempo passado que é suficiente para indiciar o reconhecimento pela entidade da situação fática estabilizada e consolidada). Inexiste, portanto, um interesse militar atual, concreto e inequívoco que imponha a declaração da nulidade do ato em crise. Por outro lado, em relação à nulidade da violação do PDM e ao interesse público municipal, a razão determinante da limitação regulamentar não faz já qualquer sentido, na medida em que a zona se encontra agora infraestruturada, tratando-se, ademais, de regras de edificabilidade resultantes do exercício de uma discricionariedade de planificação da própria entidade tuteladora do interesse público, que pode inclusivamente alterar essas regras se, do ponto de vista material, as mesmas já não se justificam. Pelo contrário, sob a perspetiva do interesse público municipal, somam-se razões contra a declaração de nulidade, entre o mais, relativas à paz social decorrente da proteção da situação de facto dos terceiros particulares de boa-fé que adquiriram e que habitam na edificação (proteção da confiança), bem como o interesse na boa gestão financeira dos recursos públicos, subjacente ao princípio da prossecução do interesse público. Por outro lado ainda, do ponto de vista do interesse privado, temos cerca de seis dezenas de famílias e cerca de 200 pessoas, de possibilidades financeiras limitadas, que, de boa-fé, confiaram na legalidade da atuação municipal e veem ora as suas casas e lares em risco de existência face à declaração de nulidade. Em conclusão, impõe-se a desaplicação ao caso concreto das normas do art. 52.º , n.º 1, aI. b) do DL n.º 445/91 , de 20 de novembro, e dos arts. 3.º, aI. a) e 16.º do Decreto n.º 42049, de 26 de dezembro de 1958, por violação dos princípios jurídicos e direitos constitucionais que se passam a enunciar, ou, se assim se entender, devem aquelas normas ser interpretadas em conformidade com a Constituição da República Portuguesa e, assim, com esses princípios e direitos constitucionais, sendo o resultado sempre o da não declaração da nulidade do ato em crise, sob pena de violação dos preceitos constitucionais que os consagram: princípio da boa-fé (art. 266.º, n.º 2 da CRP) e princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança dos particulares (ínsito ao Estado de Direito democrático plasmado no art. 2.º da CRP), princípio da proporcionalidade, na dimensão da necessidade e ou da proporcionalidade em sentido estrito (art. 266.º, n.º 2 da CRP), princípio da prossecução do interesse público ou interesses públicos municipais (art. 266.º, n.º 1 da CRP); direito fundamental à habitação (art. 65.º, n.º 1 e art. 13.º da CRP) - tudo nas concretas dimensões e com o concreto relevo alegado no texto das presentes alegações. Deste modo, a sentença recorrida, ao declarar a nulidade do ato em crise incorre em erro de julgamento por violação dos princípios jurídicos e direitos fundamentais que vimos de mencionar e dos normativos constitucionais que os consagram, especificamente, viola os arts. 266.º, n.ºs 1 e 2, 2.º, 65.º, n.º 1 e 13.º, todos da CRP. O que vimos de alegar conduz-nos, pois, à absoluta esterilidade da declaração de nulidade do ato em crise, materialmente e, portanto, sob o ponto de vista dos interesses públicos que, em abstrato, a determinam, por sobre eles preponderarem os demais interesses públicos e privados que, em concreto, pugnam no sentido da plena consideração da situação, de direito até, e de facto estabilizada e consolidada, que é a existência da edificação há mais de uma década. Essa plena consideração da situação (de direito e) de facto e dos interesses públicos e privados subjacentes à mesma devem, pois, jogar-se já nesta sede declarativa e não apenas em ulterior sede executiva, atenta a existência e expectável procedência de ulterior causa legítima de inexecução de sentença declarativa da nulidade, consubstanciada, entre o mais, no grave prejuízo para o interesse público municipal que a demolição da edificação ostensivamente significaria, em termos de paz social e (incomportável) esforço financeiro pela responsabilização civil da Autarquia, face à emissão do ato nulo. Bem como, no que se refere especificamente à violação da servidão militar, não ser sequer de equacionar, em sede de execução de sentença, uma indemnização pela violação em causa (pressupondo-se também aqui, obviamente, a existência da causa legítima de inexecução da demolição do edificado}, atenta a reconhecida inexistência de dano ou lesão concreta aos interesses aéreo-navais decorrente da construção. Em suma, numa perspetiva material e processual, a declaração de nulidade do ato em crise é desprovida de utilidade, razão pela qual, em último termo em prol da economia de meios processuais, não deve o ato, pura e simplesmente, ser declarado nulo, antes devendo manter-se na ordem jurídica. Deste modo, também a este passo e sob este enfoque, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao declarar a nulidade do ato em crise, entre o mais por violação do princípio da eficiência e economia de meios processuais. Sob outro enfoque, deve relevar-se que a principiologia que vimos de apreciar é a mesma que enforma a solução do atual n.º 4 do art. 69.º do RJUE (na redação da Lei n.º 60/2007 ), que consagra a consolidação do próprio ato nulo e da situação de facto criada e estabilizada ao abrigo do mesmo, obstando à própria declaração da nulidade do ato, por caducidade da possibilidade da sua declaração ou da ação pública, volvidos 10 anos sobre a nulidade. O que evidencia a premência de, em sede jurisprudencial e no que se reporta às situações criadas ao abrigo da legislação anterior, se atender à principiologia subjacente, em conformidade com o que vimos de alegar, em prol até da coerência e unidade do sistema. Por fim, atento tudo o exposto, temos que o estatuído nos arts. 51º do DL n.º 445/91 , 69.º, n.º 1 do ETAF de 1984 e 821º do CA, conjugados com o art. 51º, n.º 1 daquele ETAF, quando interpretados no sentido de compelir o Ministério Público a intentar recurso contencioso nas condições de facto de que cuidamos (em defesa de uma suposta legalidade democrática, que, salvo o devido respeito, que é muito, é cega e em nada promove a verdadeira e efetiva realização do interesse público, como vimos de demonstrar à saciedade), é inconstitucional por violação dos princípios e direitos constitucionais supra elencados, concretamente plasmados nos arts. 266.º, n.ºs 1 e 2, 2.º, 65.º, n.º 1 e 13.º, todos da CRP. Sendo que também sob este enfoque, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento por violação dos aludidos normativos constitucionais, ao encerrar entendimento diverso ao que vimos de criticar, devendo ser revogada por este Colendo Tribunal. 2. Conclusões do A…………, S.A. : 1. Deve acrescentar-se à matéria de facto dada como provada o seguinte facto, provado pelos documentos constantes do processo administrativo e do R.I. sob o n.º 8: Por ofícios datados de 07.12.1998 e 05.2.1999, a CM de Ovar terá então solicitado a reapreciação daquele parecer, sublinhando que o edifício a construir se destinava a habitação social e o facto de, em 1989 e 1991, a Direcção de Infra-estruturas da Força Aérea ter emitido parecer favorável à construção de dois edifícios «incluídos na mesma Zona de Protecção e com igual cércea». Deve ser retificado o erro de escrita do facto provado n.º 6, pois a data nele aposta é, erradamente, "7 de Setembro de 1998" em vez de Dezembro, como consta do doc. 7 anexo ao R.I. Dos factos julgados provados, destacam-se, para efeitos do presente recurso, os seguintes: O licenciamento em causa "deverá ficar condicionado à aprovação superior de alteração de âmbito limitado no Plano Diretor Municipal', pelo que, como tal, é decidido licenciar com a condição de "iniciar-se a tramitação do processo como alteração de âmbito limitado ao PDM... ", conforme factos provados 3 e 4; Em 2/11/1998 foi solicitado parecer pela Câmara Municipal, tendo a Força Aérea respondido (apenas) em 7/12/1998 (factos provados 5 e 6). Desta forma, o ato administrativo impugnado é um licenciamento sob condição, precisamente a de alteração do PDM, pelo que não viola este instrumento de gestão territorial, ao invés do decidido. De acordo com o facto provado 5, a Câmara Municipal de Ovar solicitou à Força Aérea o "respectivo parecer" o que consubstancia, em termos urbanísticos, uma "consulta a entidades exteriores ao município", que, nos termos do n.º 5 do artigo 35.° do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro, «[as] entidades consultadas […] devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 15 dias a contar da data da recepção dos elementos solicitados nos termos do n.º 2». De acordo com o n.º 7 da mesma disposição legal «[a] não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no n. o 5 entende-se como parecer favorável» (disciplina jurídica mantida no actual Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - cfr. artigo 13.°, portanto, com larga tradição e prática no espectro nacional). Nesta conformidade, tendo o parecer sido proferido fora daquele prazo - só deu entrada na CM de Ovar em 09.12.1998 -, tem de considerar-se favorável, por inequívoco comando legal. Sendo assim, tendo a sentença recorrida enveredado pela douta tese de que se exigia "autorização prévia" e que esta não foi atribuída, viola o disposto nos artigos 35.° , n. ° 7 do DL 445/91 e 141.°, 144.° e 124.°, n.º 1 alínea e) do CPA, para além de princípios de Direito que a seguir se identificam. E esta evidência não pode ser afastada pela redacção de um diploma legal de 1958, como o faz o Exmo. Senhor Juiz a quo, pois a norma em causa tem forçosamente de ser interpretada de acordo com a evolução jurídica e legal desde então verificada. Desta forma, interpretando atualizadamente os artigos 3.° e 16.° do citado Decreto n.º 42049, de 26 de Dezembro de 1958, forçoso é concluir que não estamos aqui perante a figura de ato administrativo autorizativo, mas sim de um parecer, obrigatório e facultativo, de uma entidade exterior ao município, para salvaguarda dos interesses públicos que lhe compete prosseguir e defender. Daí que se tenha forçosamente de ler "autorização prévia" como "parecer prévio", vinculativo caso seja emitido nos termos legalmente impostos. Da mesma forma vale o "silêncio administrativo", cuja ficção de decisão tácita tem necessariamente de operar, por imperativos legais, pelo que ao não emitir em tempo o parecer, ele deixou, naturalmente, de ser vinculativo e considera-se favorável, pelo que não pode fundamentar a pretendida nulidade do ato recorrido. Estamos, portanto, face a uma situação constitutiva de direitos, pois o particular ficou com uma posição de vantagem, vendo assim permitido o uso pleno (incluindo o jus aedificandi) do seu direito de propriedade. Desta forma, o particular está protegido pelo regime da não revogação de atos constitutivos de direitos, constante do Código do Procedimento Administrativo (CPA). O Decreto n.º 42049, de 26 de Dezembro de 1958, não estabelece uma proibição absoluta de edificação, mas tão-somente a sujeição de qualquer pedido de licenciamento a prévia autorização - parecer - (expressa ou tácita) por parte do Ministério da Defesa Nacional. Por outro lado, a parte do terreno em causa situa-se no limite da 2.ª zona de servidão (cujo regime é menos rígido do que o estatuído para a 1.ª zona de protecção) onde existem diversas construções. Acresce, ainda, o facto de o Senhor Chefe de Estado Maior da Força Aérea ter alegadamente garantido ao Senhor Presidente da CM de Ovar que, no processo de revisão que estava em curso no âmbito da referida zona de protecção, «esta área não iria ficar abrangida em qualquer zona de servidão», faltando apenas a publicação do novo diploma regulador o que, inequivocamente, aponta para uma situação de facto de desnecessidade da servidão com a sua consequente caducidade e extinção. Por conseguinte, o ato tácito cuja prolação ocorreu no último dos 15 dias que o Ministério da Defesa Nacional dispunha para se pronunciar sobre o pedido de licenciamento da B………… (dia 24.11.1998) e cujo conteúdo é, por determinação legal, favorável à construção pretendida, constitui um ato válido constitutivo de direitos, como tal insusceptível de revogação, como decorre expressamente do disposto no artigo 140° , n.º1, alínea b) do CPA . Qualquer entendimento contrário ao aqui demonstrado, que sempre se admite, parece constituir, na modesta opinião do Recorrente, uma grosseira violação aos mais elementares princípios de Direito, designadamente aos princípios da confiança, certeza e segurança jurídicas, valores fundamentais do Direito. No caso sub judice há uma "autorização prévia", ou seja, um parecer favorável (tacitamente favorável) à pretensão edificatória, e o facto de a CM de Ovar ter entendido solicitar um segundo parecer ao Ministério da Defesa relativamente à mesma pretensão não interfere com essa conclusão (até porque uma vez mais foi proferido fora de prazo). Inexiste, no caso presente, a julgada desconformidade com parecer vinculativo pressuposto da nulidade dos atos de licenciamento, nos termos do artigo 52º , n. ° 1, alínea a) do Decreto-Lei n.° 445/91 . Por outro lado, as servidões estão sujeitas aos princípios da necessidade e proporcionalidade, pelo que, de acordo com o novo facto que se pretende aditar e a resposta constante do facto provado 7, bem como haver diversas construções existentes na mesma 2.ª zona de protecção, terá de concluir-se inequivocamente pela desnecessidade da zona de protecção na parte alegadamente incidente sobre o prédio em causa, convicção que, aliás, sai reforçada pelo próprio teor do segundo parecer (expresso) emitido pelo Senhor Chefe de Estado Maior das Forças Armadas. Tendo presente que os pareceres das entidades exteriores ao município «só têm carácter vinculativo quando se fundamentem em condicionalismos legais ou regulamentares», a CM de Ovar nunca estaria vinculada à posição expressa pelo Senhor Chefe de Estado Maior - mesmo que esta tivesse sido tempestivamente comunicada -, porquanto se estriba na aplicação rígida de uma zona de protecção manifestamente desnecessária, como o parecem comprovar outras construções aí autorizadas, pelo que o Exmo. Senhor Juiz a quo deveria ter valorizado esta evidência. Por fim, tendo o ofício datado de 04.03.1996 (remetido pela CM de Ovar à Comissão de Coordenação da Região Centro) declarado que a área em que se insere o terreno camarário se rege pelas «regras do Espaço Urbano de categoria B», o pressuposto na sentença recorrida carece de comprovação, pois em lado algum consta como facto provado que o imóvel aqui em causa está inserido na classe de Espaço Urbano - subclasse C do PDM; O que foi dado como provado no facto 3 é a existência de um documento, a Informação da Divisão de Gestão e Administração Urbanística da Câmara Municipal de Ovar, com certo conteúdo, o que é bem diferente. E a prova do seu conteúdo está por demonstrar, o que é relevante, pois este contradiz o conteúdo do referido ofício datado de 04.03.1996 remetido pela CM de Ovar à Comissão de Coordenação da Região Centro ... Ora, a verificar-se que o terreno está inserido em Espaço Urbano subclasse B, e tendo presente que a alteração de âmbito limitado que se introduziu no PDM por deliberação da Assembleia Municipal de Ovar de 30 de Outubro de 1998 (ratificada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2000, de 17 de Maio) suprimiu o indicador habitações/ha para o espaço urbano, o empreendimento terá respeitado no essencial as prescrições resultantes daquele instrumento de planeamento, não havendo qualquer nulidade. Mas esta conclusão será igualmente válida no caso do imóvel em causa estar classificado como Espaço Urbano - subclasse C do PDM, pois o ato administrativo impugnado foi praticado precisamente sob condição de "alteração de âmbito limitado ao Plano Diretor Municipal”, conforme consta dos factos provados 3 e 4. E tal alteração de âmbito limitado foi introduzida no PDM por deliberação da Assembleia Municipal de Ovar de 30 de Outubro de 1998 (ratificada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2000, de 17 de Maio). Assim, o licenciamento impugnado foi proferido precisamente com a condição que está na base da nulidade judicialmente declarada (a da alteração do PDM), pelo que tal ato não viola claramente o PDM nem está ferido de nulidade. Deve, pois, ser a sentença corrigida e alterada em conformidade. 1.3. Contra-alegação do Ministério Público. O MINISTÉRIO PÚBLICO contra-alegou, concluindo, assim: 1ª Para o local onde foi requerida pela recorrida particular "B…………, Lda" a construção de 60 fogos e 4 estabelecimentos comerciais, estava em vigor, plenamente válido e eficaz, o Plano Director Municipal (PDM) de Ovar, que foi publicado no DR – Iª Série B, nº 157, de 95.07.10, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 66/95, com a alteração ratificada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 29, publicada no DR Iª Série - B, nº 141, de 2000.05.17. 2ª O PDM de Ovar, e mais concretamente a planta de ordenamento e os arts. 21° e 22°, do respectivo regulamento, prevê que a transição para espaço urbano existente se fará "tendo em conta a infra-estruturação básica e recorrendo a projectos de loteamento e ou planos de pormenor', sendo que, quando "essa transposição se efectuar através de projectos de loteamento, não poderão ser alteradas as regras estipuladas na regulamentação urbanística nº 1 do artigo 38° do presente Regulamento". 3ª E, em conformidade com este último preceito citado, que remete para a tabela do Anexo I, fixa para o "EU-C" (Espaço urbano potencial) um COS (coeficiente de ocupação do solo) e um CAS (coeficiente de afectação do solo) máximos de 0,30 e uma altura absoluta da edificação de 6,5 metros. 4ª O licenciamento camarário, titulado pelo Alvará de Licença de Construção nº 402/2002, permitiu a construção de edifícios em terreno classificado como espaço urbano (EU) potencial (C), e dentro do limite norte da servidão aeronaval. 5ª Ora, a construção licenciada, com a aprovação do projecto de arquitectura e o com o acto final de aprovação dos projectos de especialidades, tem um COS de 0,87 e um CAS de 0,35, bem como uma altura absoluta de 12,4 metros. 6ª Por outro lado, o Município de Ovar, no terreno a que se refere a construção, não elaborou nem executou qualquer projecto de loteamento, que não existe, assim como não existe para o local qualquer plano de pormenor, nem alteração de âmbito limitado ao PDM. 7ª Acresce, ainda, que o terreno onde foi licenciada a construção está englobado na 1ª zona de protecção da base aeronaval do Norte de Portugal, e a competente autoridade militar opôs-se a tal edificação, pois que a considerou inviável, não sendo possível a sua autorização. 8ª O art. 3°, do Decreto nº 42.049, de 1958.12.26, estipula que: "Na 1ª zona de protecção definida no art. 2º é proibida, sem autorização prévia de autoridade militar competente, a execução dos trabalhos e actividades seguintes: a) Construções de qualquer natureza, mesmo que sejam enterradas, subterrâneas ou aquáticas; (…). E, de acordo com o art. 16°, do mesmo diploma, "As câmaras municipais em cujas áreas administrativas se situam as zonas de servidão da base aeronaval do Norte de Portugal não poderão executar nem conceder licença para qualquer obra ou trabalho que, nos termos do presente decreto, necessite de autorização prévia sem que esta tenha sido efectivamente concedida " (meu sublinhado). 9ª Daqui resulta, sem margem para dúvidas que, nesta situação de servidão militar e havendo uma proibição de construção, nunca pode ocorrer deferimento tácito do pedido de autorização, na hipótese de não ser proferida qualquer decisão, dado que a licença depende sempre de autorização efectivamente concedida. 10ª Ou seja, aqui, o silêncio vale como recusa ou indeferimento de autorização, nem a decisão a proferir sobre o pedido está dependente de qualquer prazo: enquanto não for emitida autorização, não é permitida a construção urbana, contrariamente ao que querem fazer crer os recorrentes. 11ª Mais relevante ainda, quanto a nós, é que não se está perante a obrigatoriedade na emissão de um "parecer" (favorável ou desfavorável) de construção em zona de servidão militar, mas sim de "autorização" prévia para uma determinada e concreta construção. 12ª Daí que a autarquia municipal de Ovar, aqui recorrida, deveria ter indeferido o licenciamento ( art. 63° , nº 1, als. a) e c), do Decreto-Lei nº 445/91 , de 20/11), sem que houvesse qualquer violação de norma legal ou Constitucional. 13ª O art° 52°, nº 2, als. a) e b), do citado Decreto-Lei nº 445/91 , de 20/11, comina com a nulidade os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento de obras particulares que não estejam em conformidade com autorização legalmente exigível, e violem o disposto no plano municipal de ordenamento do território. 14ª A declaração de nulidade, de acordo com o estabelecido no art. 134º do CPA , produz efeitos "erga omnes" e "ex tunc", retroagindo à data da prática do acto, pelo que não permite o reconhecimento e a atribuição, pelo Tribunal, de "certos efeitos jurídicos à situação de facto entretanto consolidada à sombra de tal acto de autoridade administrativa, por força do simples decurso do tempo…”. 15ª É que a previsão inserida no nº 3 do citado art. 134º do CPA contempla as situações que já vinham sendo admitidas pela jurisprudência e pela doutrina em relação aos denominados "agentes putativos", o que não é o caso, uma vez que, em matéria de licenciamento urbano, a atribuição de efeitos jurídicos representaria, na prática, a sanação do acto nulo, o que é impossível. Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis, devem os presentes recursos serem julgados improcedentes e, consequentemente, ser mantida a decisão recorrida na íntegra, declarando-se nula a deliberação da Câmara Municipal de Ovar, tomada em reunião de 21 de Setembro de 2000, que defere o pedido de licenciamento que deu origem à emissão do Alvará a favor de B…………, S.A. 1.4. Adesão aos recursos pelo C………… SA e D………… SA Por requerimento de fls. 1018 os recorridos particulares acima identificados vieram declarar que, nos termos do disposto no art. 683º, 2, al. a) e n.º 3 do Cód. Proc. Civil, davam a “sua adesão aos recursos interpostos” pela Câmara municipal de Ovar e contra-interessado A………… SA. Por despacho de fls. 1099, foi admitida a requerida adesão. 1.5. Vistos Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de Facto A matéria de facto fixada na decisão recorrida é a seguinte: Em 27 de Abril de 1998, a recorrida particular B…………, SA, apresentou nos competentes serviços da Câmara Municipal Recorrida, um pedido de licenciamento para a construção de sessenta fogos e quatro estabelecimentos comerciais, no prédio rústico sito no lugar de ……/……, freguesia de …………, inscrito respectiva matriz sob o artigo 1818 e descrito na Conservatória competente sob o n.º 1328 da referida freguesia, cuja aquisição por compra foi posteriormente inscrita a favor do Município de Ovar pela inscrição G-1 de 23/03/2000 (Doc. n.º 2 anexo ao R.I. e fls. 59 e ss.); Com data de 30 de Setembro de 1998, a Requerente apresentou designado "aditamento ao projecto de arquitectura" de cuja memória descritiva consta (Doc, n.º 3 anexo ao RI.): " (…) Dessa acção resulta que a cércea máxima do edifício passará de 3 pisos acima do solo para 4 pisos acima do solo. Resulta também que, por razões de homogeneidade do conjunto, o número total de fogos passará de 60 para 64. (…)" 3. Consta da "Informação" da Divisão de Gestão e Administração Urbanística da Câmara Municipal de Ovar, datada de 18/11/98 (Doc. n 4 anexo ao RI.): "A pretensão situa-se em espaço urbano C potencial na planta de ordenamento do PDM, onde segundo respectivo regulamento é viável desde que integrada em plano de pormenor ou projecto de loteamento. A cércea máxima admitida para espaço urbano C é de 6,5 m (r/c + andar). A requerente pretende construir um edifício de quatro pisos, pelo que o deferimento da pretensão deverá ficar condicionado à aprovação superior de alteração de âmbito limitado no Plano Director Municipal. (…)" 4. Consta da acta n.º 33/98, da reunião ordinária da Câmara Municipal de Ovar, realizada em 19 de Novembro de 1998 (Doc. n.º 5 anexo ao RI.): "Deliberação: Deliberado, por unanimidade, concordar com a implantação e volumetria propostas devendo iniciar-se a tramitação do processo como alteração de âmbito limitado ao PDM devendo o proponente acordar com a Câmara as contrapartidas inerentes. " 5. Com data de 2/11/1998, subscrito pelo Vereador com competências delegadas da Câmara Municipal de Ovar, foi remetido ao Director de Infraestruturas da Força Aérea, o ofício n.º 4699, tendo por assunto o "Processo n.º 1204/DGAU/98 – B…………, Ld." - Construção de 60 fogos e 4 estabelecimentos comerciais no lugar de …… - …… em …………", com o seguinte teor (Doc. n.º 6 anexo ao RI.): "Junto remeto a V. Ex.ª 2 exemplares do processo referido em epígrafe, solicitando se digne enviar o respectivo parecer, atendendo a que a pretensão insere-se na 1.ª zona de protecção da Base Aeronaval do Norte de Portugal. " 6. Em resposta ao ofício referido no ponto anterior, o Chefe de Gabinete do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, subscreveu o of.° n.º 18282, datado de 7 de Setembro de 1998, do qual consta (Doc. n.7 anexo ao RI.): "Relativamente ao assunto em epígrafe, tendo por base o Decreto n. º 42049 de 26DEZ58 e face aos elementos que nos foram submetidos a apreciação, acoberto do ofício em referência, em que a firma B…………, Ld.ª, solicita autorização para um edifício colectivo, sito em ……, …… - …………, nesse concelho, encarrega-me Sua Excelência o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea de informar V.Ex.ª, que a Força Aérea Portuguesa não pode viabilizar a construção pretendida, por se encontrar abrangida pelas restrições impostas pelos artigos 2.º e 3.º do Decreto acima referido. (…)" Consta do ofício n. ° 007177, datado de 3/5/1999, subscrito pelo Chefe de Gabinete do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, dirigido ao Presidente da Câmara Recorrida (Doc. n.º 8 anexo ao RI.): "(…) o assunto exposto no ofício em referência nos mereceu a melhor atenção, mas, atentos os condicionalismos legais vigentes, não é possível autorizar o pedido formulado. No entanto, esclarece-se V. Ex. a de que está em curso, no Ministério da Defesa Nacional, uma revisão global dos diplomas sobre servidões militares e que os estudos que estão a ser desenvolvidos, com parecer favorável da Força Aérea, apontam para uma redução significativa das actuais áreas de servidão militar, pelo que não fica excluída a hipótese de vir a ser viabilizado o projecto apresentado por V. Ex. a quando for publicada nova legislação sobre esta matéria. (…) Consta da acta n.º 13/99, da reunião ordinária da Câmara Municipal de Ovar, realizada em 20 de Maio de 1999, no ponto "Processo n." 1204/DGAU/98 – B…………, Ld.ª - Construção de 60 fogos e 4 estabelecimentos comerciais no lugar de …… - …… em ……… - Parecer da Força Aérea", (Doc. n.º 9 anexo ao RI.): "(,..) Deliberação: Deliberado, por unanimidade, aprovar o projecto de arquitectura” Consta da acta n.º 22/2000, da reunião ordinária da Câmara Municipal de Ovar, realizada em 21 de Setembro de 2000, no ponto "Processo n.º 1204/DGAU/98 B…………, Ld.ª - Construção de Blocos habitacionais e comerciais sitos no lugar do ……/……, freguesia de ……… (Doc. n.º 1 anexo ao R.I. "Deliberação: Deliberado, por unanimidade, emitir licença de construção nos termos das informações técnicas". Por despacho de 29 de Setembro de 2000 foi autorizada a emissão do Alvará de Licença de Construção n.º 402/2002. 2.2. Matéria de Direito Foram interpostos dois recursos, que apreciaremos separadamente. 2.2.1. Recurso interposto pela Câmara Municipal de Ovar Vejamos, antes de mais, as razões que levaram a sentença a declarar a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Ovar, de 21 de Setembro de 2000, que aprovou o projecto de especialidades e licenciou a construção de um edifício de sessenta fogos e quatro estabelecimentos comerciais. A sentença recorrida considerou que a deliberação em causa era nula, por entender que o acto impugnado violava o disposto no art. 38º do PDM aplicável. Para tanto referiu que de acordo com os limites constantes da tabela constante do “anexo I” da RCM que aprova o PDM de Ovar (na redacção aplicável) para a categoria de espaço considerada, encontram-se previstos coeficientes de afectação (CAS) e ocupação (COS) do solo, de 0,3,devendo o edificado respeitar a altura máxima de 6,5 metros. Sucede porém, conclui a sentença, que “ do projecto em apreço resulta um COS de 0,87, um CAS de 0,35, e uma altura de 12,4 metros, sem que haja nota da existência de um qualquer plano de pormenor, prévio, ou mesmo que o prédio se insira num específico projecto de loteamento ”. Daí ter concluído pela violação do artigo 38º do PDM aplicável. Entendeu ainda a sentença recorrida que a deliberação impugnada sofria de outra nulidade, que consistia na falta de autorização prévia, da autoridade militar competente, por força dos artigos 3º e 16º do Dec. 42049, de 26 de Dezembro de 1958, dada a localização do prédio em zona de protecção definida por aquele diploma. Decidiu ainda a sentença recorrida que de acordo com o art. 134º , 3 do CPA a atribuição de efeitos putativos ao acto nulo, apenas assume relevância em sede de execução de sentença. A recorrente insurge-se contra a decisão recorrida imputando-lhe diversos vícios. Para o seu conhecimento, seguiremos a ordem das respectivas conclusões. Nas conclusões 1ª a 4ª a recorrente põe em destaque a situação de facto consolidada, sublinhando que, no local, vivem actualmente mais de 200 pessoas carenciadas e, portanto, não se verificar a lesão dos interesses que a prescrição da nulidade visa salvaguardar. Relativamente a estas questões a sentença recorrida entendeu que só em sede de execução do julgado podem relevar. E tem razão. Ao presente processo não é aplicável o CPTA e, portanto, não existe a possibilidade de antecipar a apreciação da existência de causa legítima de inexecução (art. 45º do CPTA). Entendemos que a sentença decidiu bem. Em sede de execução do julgado será ponderada a eventual existência de causa legítima de inexecução ponderando-se, aí, a relevância do interesse em manter, ou não, a situação jurídica constituída ao abrigo do acto nulo, ou não. Relativamente à violação do Decreto 42.049 ( conclusões 5ª a 7ª ) alega a recorrente que a entidade militar competente já deu autorização para uma revisão legislativa. Esta argumentação é inconcludente. Os actos de licenciamento devem aplicar a lei vigente na data da sua prolacção, pelo que a futura alteração da lei não é fundamento para afastar a violação da lei aplicável. Quanto à alegada violação do PDM ( conclusões 8ª a 21ª ) a recorrente não põe em causa a desconformidade do projecto com o art. 38º do PDM, mas volta a colocar a questão da ponderação dos interesses, considerando que “ a perspectiva do interesse público municipal, somam-se razões contra a declaração de nulidade, entre o mais, relativas à paz social decorrente da protecção da situação de facto dos terceiros particulares de boa fé que adquiriram e habitam na edificação (protecção da confiança), bem como interesse na boa gestão financeira dos recursos públicos, subjacente ao principio da prossecução do interesse público ”. Daí que, a seu ver, se imponha a desaplicação das normas do art. 52º, 1, b) do Dec. Lei 445/91 de 20 de Novembro e dos artigos 3º, a) e 16º do Dec. Lei 42049, de 26 de Setembro de 1958, sob pena de violação do princípio da boa - fé; segurança jurídica; proporcionalidade; prossecução do interesse público; direito à habitação. A questão que a recorrente coloca é a de saber se pode antecipar-se, na apreciação dos vícios dos actos administrativos, o interesse público determinante de justa causa de inexecução. O alegado nas conclusões 8ª a 19ª destina-se a tentar demonstrar que, no presente caso, a execução do acto contraria o interesse público, por várias razões, entre as quais o desalojamento de 200 pessoas, o pagamento de indemnizações a terceiros de boa fé, etc. Mas, como já referimos, no âmbito da LPTA a apreciação das razões de interesse públicas que legitimavam o incumprimento do julgado anulatório apenas poderiam ser apreciadas em sede de execução do julgado. Ora, a sentença decidiu isso mesmo, ou seja, que só em sede de execução de julgado se apreciaria a existência ou não de causa legítima de inexecução. Portanto, apesar de ser decretada a nulidade do acto, a ponderação de interesses subjacente à legítima inexecução ainda não foi feita. Deste modo a alegada violação de princípios constitucionais que pressupõe a prevalência da nulidade sobre a inexecução não existe, pois essa ponderação haverá de ser feita oportunamente. Mas, prevendo a lei a oportunidade de tal ponderação (na execução do julgado e na invocação de causa legítima onde prevalecerá o interesse público) o regime processual (então vigente) não ofende tais princípios, na justa medida, em que relega para momento próprio a sua ponderada aplicação. Daí que também nesta parte o recurso deve ser julgado improcedente. Alega ainda a recorrente que os artigos 51º do Dec. Lei 445/91, 69º, 1 do ETAF de 1984 e 821º do Código Administrativo interpretados no sentido de “ compelir o MP a intentar recurso contencioso nas condições de facto de que cuidamos (em defesa de uma suposta legalidade democrática, que, salvo o devido respeito, que é muito, é cega e em nada promove a verdadeira e efectiva realização do interesse público, como vimos e em nada promove a verdadeira realização do interesse público), é inconstitucional por violação dos princípios constitucionais supra elencados e plasmados nos artigos 266º, n.º 1 e 2, 65º, n.º 1 e 13º da CRP ” ( conclusão 20ª e 21ª ). A invocada inconstitucionalidade não tem qualquer sentido. O MP ao agir em defesa da legalidade, exerce uma legitimidade que lhe é conferida por lei e que visa precisamente garantir a legalidade da ordem jurídica, designadamente, em situações em que são proferidos actos de deferimento nulos . É até absurdo considerar que o MP não pode impugnar actos nulos só porque a manutenção do estado gerado pelo acto nulo seja da conveniência de quem praticou o acto ou daqueles que beneficiam dos efeitos produzidos pelo acto ilegal. É nestas situações (diferimento de actos nulos) que mais se justifica a intervenção do MP para defesa da legalidade objectiva, sob pena dos interesses gerais lesados com o acto nulo não poderem ser defendidos. É, portanto, evidente que não tem qualquer sentido a alegada inconstitucionalidade do art. 51º do Dec. Lei 445/91 e 69º, 1 do ETAF de 1984 e 821º do CA ao atribuirem legitimidade ao MP para intervir processualmente na defesa da legalidade objectiva. Deve, em suma, o recurso da Câmara Municipal de Ovar ser julgado totalmente improcedente. 2.2.2. Recurso do A………… SA Apreciaremos o recurso seguindo a ordem das respectivas conclusões, como já fizemos no recurso da Câmara Municipal de Ovar. Na conclusão 1ª pretende o recorrente que se dê como provado que por ofícios de 9-12-1999 e de 12-3-1999 a CM Municipal de Ovar terá então solicitado a reapreciação daquele parecer, sublinhando que o edifício a construir se destinava a habitação social e “ o facto de, em 1989 e 1991, a Direcção de Infra-Estruturas da Força Aérea ter emitido parecer favorável à construção de dois edifícios incluídos na mesma Zona de Protecção e com igual cércea ”. A pretensão do recorrente é irrelevante para o julgamento do recurso. De nada vale a Câmara Municipal de Ovar ter pedido a reapreciação do caso, nem a respectiva justificação para tanto, uma vez que em resposta de tal pedido nunca chegou a ser dada autorização expressa. Por outro lado a invocação de um outro pedido de parecer que mereceu reposta favorável também é irrelevante para este caso, uma vez que nada obsta a que as autoridades militares dêem pareceres favoráveis – quando se verifiquem os pressupostos para tanto. Não estando concretizado o caso em que foi emitido parecer favorável nem sequer é possível fazer qualquer comparação, sendo portanto uma situação sem qualquer relevância para este caso Na segunda conclusão pretende o recorrente que seja rectificado o erro de escrita no ponto 6, pois onde está escrito 7 de Setembro de 1998, deve estar 7 de Dezembro de 1998. Tem razão o recorrente, passando a ler-se, no ponto 6 da matéria de facto “(…) datado de 7 de Dezembro de 1998 , do qual consta (Doc. N.º 7 anexo ao R.I.) … Na conclusão 3ª o recorrente destaca dois factos dados como provados, a partir dos quais nas conclusões seguintes, sustenta as duas teses essenciais do seu recurso: (i) o acto impugnado é um licenciamento sob condição de alteração do PDM e, tendo este sido alterado, cumpriu-se aquela condição. Portanto, em suma, não pode o acto de licenciamento violar este instrumento de gestão territorial; (ii) o parecer desfavorável foi emitido fora de prazo e portanto depois de ter havido uma autorização prévia tácita irrevogável por ser constitutiva de direitos. Impõe-se apreciar cada uma destas teses. (i) Deferimento condicionado à alteração do PDM e verificação dessa condição. Alega o recorrente que conforme resulta dos pontos 3 e 4 da matéria dada como provada o deferimento da pretensão ficou condicionado à aprovação superior de alteração de âmbito limitado no Plano Director. Desta forma, o ato administrativo impugnado é um licenciamento sob condição, precisamente a de alteração do PDM, pelo que não viola este instrumento de gestão territorial, ao invés do decidido (conclusão 4ª). Esta argumentação é desenvolvida nas conclusões 24ª a 30ª é a seguinte: “(…) Por fim, tendo o ofício datado de 04.03.1996 (remetido pela CM de Ovar à Comissão de Coordenação da Região Centro) declarado que a área em que se insere o terreno camarário se rege pelas «regras do Espaço Urbano de categoria B», o pressuposto na sentença recorrida carece de comprovação, pois em lado algum consta como facto provado que o imóvel aqui em causa está inserido na classe de Espaço Urbano - subclasse C do PDM. O que foi dado como provado no facto 3 é a existência de um documento, a Informação da Divisão de Gestão e Administração Urbanística da Câmara Municipal de Ovar, com certo conteúdo, o que é bem diferente. E a prova do seu conteúdo está por demonstrar, o que é relevante, pois este contradiz o conteúdo do referido ofício datado de 04.03.1996 remetido pela CM de Ovar à Comissão de Coordenação da Região Centro. Ora, a verificar-se que o terreno está inserido em Espaço Urbano subclasse B, e tendo presente que a alteração de âmbito limitado que se introduziu no PDM por deliberação da Assembleia Municipal de Ovar de 30 de Outubro de 1998 (ratificada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2000, de 17 de Maio) suprimiu o indicador habitações/ha para o espaço urbano, o empreendimento terá respeitado no essencial as prescrições resultantes daquele instrumento de planeamento, não havendo qualquer nulidade. Mas esta conclusão será igualmente válida no caso do imóvel em causa estar classificado como Espaço Urbano - subclasse C do PDM, pois o ato administrativo impugnado foi praticado precisamente sob condição de "alteração de âmbito limitado ao Plano Diretor Municipal”, conforme consta dos factos provados 3 e 4. E tal alteração de âmbito limitado foi introduzida no PDM por deliberação da Assembleia Municipal de Ovar de 30 de Outubro de 1998 (ratificada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2000, de 17 de Maio). Assim, o licenciamento impugnado foi proferido precisamente com a condição que está na base da nulidade judicialmente declarada (a da alteração do PDM), pelo que tal ato não viola claramente o PDM nem está ferido de nulidade . (…)” O recorrente começa por discordar da prova do facto n.º 3. Neste ponto deu-se como provado que consta da informação da Divisão de Gestão e Administração Urbanística que “ a pretensão situa-se em espaço Urbano C potencial na planta de ordenamento do PDM …”. Diz o recorrente que consta de um ofício da CMO que o edifício se encontra em espaço urbano de categoria B. Quanto à localização da área de intervenção o recorrente não tem razão. Em resposta ao ofício da CMO de 4-3-96 a Comissão de Coordenação da Região Centro, respondeu o seguinte: “Em referência ao ofício e assunto supracitados, informo V.Exa. que esta Comissão Regional considera que: 1 – A área de intervenção deste plano insere-se, de acordo com o PDM, em Espaço Urbano Existente C e Espaço Urbano Potencial C. O regulamento do PDM considera que estes espaços se caracteriza, por: carácter rural, baixa densidade e reduzido nível de funções. (…)”. Portanto, a facto de ter havido um ofício da CMO referindo a inserção do terreno em causa numa outra categoria, tal não era verdade como decorre da resposta a esse ofício dada pelo Comissão de Coordenação da Região Centro e constava das outras informações da própria CMO. Deste modo não há dúvidas de que o terreno em causa estava inserido em Espaço Urbano Existente C e Espaço Urbano Potencial C, tal como foi assumido na informação referida na sentença e que consta de folhas 60 dos autos. De resto a Câmara Municipal de Ovar nunca pôs em causa este facto, como decorre da sua contestação e das alegações do presente recurso. Deste modo as conclusões 24ª a 27ª improcedem. Alega, todavia, o recorrente que, mesmo assim, ou seja, mesmo estando certa a referida inserção, o acto de licenciamento não viola o PDM, pois teria sido proferido sob uma condição que, mais tarde, se verificou. Neste ponto a recorrente não tem razão, como facilmente se verá. Foi efectivamente dado como provado que na informação referida no facto n.º 3, a pretensão da requerente não cumpria os parâmetros definidos no PDM: “ A cércea máxima admitida para espaço urbano C é de 6,5 metros (rc/+ andar). A requerente pretende construir um edifício de 4 pisos, pelo que o deferimento da pretensão deverá ficar condicionado à aprovação superior de alteração de âmbito limitado no Plano director Municipal ” – facto.º 3. O licenciamento nestas condições é, efectivamente, um licenciamento sob condição suspensiva e que, portanto, se efectivamente fosse verdade que mais tarde foi alterado o PDM permitindo a cércea da operação urbanística em causa, o recorrente teria razão: ter-se-ia verificado a condição. Mas não foi assim que as coisas se passaram. O PDM foi efectivamente alterado por via da Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2000 (DR I Série B, n.º 141, em17 de Maio), mas apesar dessa alteração a construção em causa continuou a não cumprir o PDM alterado. Note-se que a sentença apreciou a conformidade do licenciamento com o PDM alterado, como se pode ver de fls. 748. De acordo com esse PDM a construção deveria respeitar uma altura máxima de 6,5 metros, quando a edifício em causa apresenta uma altura de 12,4 metros. Ora, deixando de lado os demais parâmetros – também referidos na petição inicial – a verdade é que é evidente e manifesta a desconformidade entre a construção com uma altura de 12,4 metros e a altura máxima permitida para o espaço ora em causa (espaço urbano C). Por outro lado é verdade que para os espaços urbanos C, segundo o anexo I, publicado junto com a alteração do PDM aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2000 - a altura máxima permitida é de 6,5 metros – cfr. folhas 106 dos autos . Também é verdade que o edifício tinha uma altura absoluta de 12,4 metros, facto que nem sequer é posto em causa pelo recorrente. Portanto, a tese de que houve um licenciamento condicional e que mais tarde se verificou a condição não é exacta. Improcede, assim, o alegado nas conclusões 28ª a 30ª. (ii) Autorização tácita constitutiva de direitos. A tese do recorrente, neste ponto, é – em termos sintéticos – a de que quando a Câmara foi informada do parecer desfavorável já tinha decorrido o prazo para tal parecer ser emitido, daí considerar ter havido um parecer favorável tácito, constitutivo de direitos, com a seguinte argumentação: “(…) De acordo com o facto provado 5, a Câmara Municipal de Ovar solicitou à Força Aérea o "respectivo parecer" o que consubstancia, em termos urbanísticos, uma "consulta a entidades exteriores ao município", que, nos termos do n.º 5 do artigo 35.° do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro, «[as] entidades consultadas […] devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 15 dias a contar da data da recepção dos elementos solicitados nos termos do n.º 2». De acordo com o n.º 7 da mesma disposição legal «[a] não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no n. o 5 entende-se como parecer favorável» (disciplina jurídica mantida no actual Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - cfr. artigo 13.°, portanto, com larga tradição e prática no espectro nacional). Nesta conformidade, tendo o parecer sido proferido fora daquele prazo - só deu entrada na CM de Ovar em 09.12.1998 -, tem de considerar-se favorável, por inequívoco comando legal. Sendo assim, tendo a sentença recorrida enveredado pela douta tese de que se exigia "autorização prévia" e que esta não foi atribuída, viola o disposto nos artigos 35.° , n. ° 7 do DL 445/91 e 141.°, 144.° e 124.°, n.º 1 alínea e) do CPA, para além de princípios de Direito que a seguir se identificam. E esta evidência não pode ser afastada pela redacção de um diploma legal de 1958, como o faz o Exmo. Senhor Juiz a quo, pois a norma em causa tem forçosamente de ser interpretada de acordo com a evolução jurídica e legal desde então verificada. Desta forma, interpretando atualizadamente os artigos 3.° e 16.° do citado Decreto n.º 42049, de 26 de Dezembro de 1958, forçoso é concluir que não estamos aqui perante a figura de ato administrativo autorizativo, mas sim de um parecer, obrigatório e facultativo, de uma entidade exterior ao município, para salvaguarda dos interesses públicos que lhe compete prosseguir e defender. Daí que se tenha forçosamente de ler "autorização prévia" como "parecer prévio", vinculativo caso seja emitido nos termos legalmente impostos. Da mesma forma vale o "silêncio administrativo", cuja ficção de decisão tácita tem necessariamente de operar, por imperativos legais, pelo que ao não emitir em tempo o parecer, ele deixou, naturalmente, de ser vinculativo e considera-se favorável, pelo que não pode fundamentar a pretendida nulidade do ato recorrido. Estamos, portanto, face a uma situação constitutiva de direitos, pois o particular ficou com uma posição de vantagem, vendo assim permitido o uso pleno (incluindo o jus aedificandi) do seu direito de propriedade. Desta forma, o particular está protegido pelo regime da não revogação de atos constitutivos de direitos, constante do Código do Procedimento Administrativo (CPA). O Decreto n.º 42049, de 26 de Dezembro de 1958, não estabelece uma proibição absoluta de edificação, mas tão-somente a sujeição de qualquer pedido de licenciamento a prévia autorização - parecer - (expressa ou tácita) por parte do Ministério da Defesa Nacional. Por outro lado, a parte do terreno em causa situa-se no limite da 2.ª zona de servidão (cujo regime é menos rígido do que o estatuído para a 1.ª zona de protecção) onde existem diversas construções. Acresce, ainda, o facto de o Senhor Chefe de Estado Maior da Força Aérea ter alegadamente garantido ao Senhor Presidente da CM de Ovar que, no processo de revisão que estava em curso no âmbito da referida zona de protecção, «esta área não iria ficar abrangida em qualquer zona de servidão», faltando apenas a publicação do novo diploma regulador o que, inequivocamente, aponta para uma situação de facto de desnecessidade da servidão com a sua consequente caducidade e extinção. Por conseguinte, o ato tácito cuja prolação ocorreu no último dos 15 dias que o Ministério da Defesa Nacional dispunha para se pronunciar sobre o pedido de licenciamento da B………… (dia 24.11.1998) e cujo conteúdo é, por determinação legal, favorável à construção pretendida, constitui um ato válido constitutivo de direitos, como tal insusceptível de revogação, como decorre expressamente do disposto no artigo 140° , n.º1, alínea b) do CPA . Qualquer entendimento contrário ao aqui demonstrado, que sempre se admite, parece constituir, na modesta opinião do Recorrente, uma grosseira violação aos mais elementares princípios de Direito, designadamente aos princípios da confiança, certeza e segurança jurídicas, valores fundamentais do Direito. No caso sub judice há uma "autorização prévia", ou seja, um parecer favorável (tacitamente favorável) à pretensão edificatória, e o facto de a CM de Ovar ter entendido solicitar um segundo parecer ao Ministério da Defesa relativamente à mesma pretensão não interfere com essa conclusão (até porque uma vez mais foi proferido fora de prazo). Inexiste, no caso presente, a julgada desconformidade com parecer vinculativo pressuposto da nulidade dos atos de licenciamento, nos termos do artigo 52º , n. ° 1, alínea a) do Decreto-Lei n. °445/91 . Por outro lado, as servidões estão sujeitas aos princípios da necessidade e proporcionalidade, pelo que, de acordo com o novo facto que se pretende aditar e a resposta constante do facto provado 7, bem como haver diversas construções existentes na mesma 2.ª zona de protecção, terá de concluir-se inequivocamente pela desnecessidade da zona de protecção na parte alegadamente incidente sobre o prédio em causa, convicção que, aliás, sai reforçada pelo próprio teor do segundo parecer (expresso) emitido pelo Senhor Chefe de Estado Maior das Forças Armadas. Tendo presente que os pareceres das entidades exteriores ao município « só têm carácter vinculativo quando se fundamentem em condicionalismos legais ou regulamentares», a CM de Ovar nunca estaria vinculada à posição expressa pelo Senhor Chefe de Estado Maior - mesmo que esta tivesse sido tempestivamente comunicada -, porquanto se estriba na aplicação rígida de uma zona de protecção manifestamente desnecessária, como o parecem comprovar outras construções aí autorizadas, pelo que o Exmo. Senhor Juiz a quo deveria ter valorizado esta evidência. ” O recorrente defende, em boa verdade, duas teses: houve autorização tácita e, mesmo que assim não seja, tal parecer (ainda que negativo) não é vinculativo. Julgamos que as teses do recorrente não têm razão de ser. Ainda que pudesse ter havido uma autorização tácita favorável (por ter decorrido o prazo de 15 dias a contar da data da recepção do ofício de 2-11-98) o parecer desfavorável recebido na Câmara Municipal de Ovar, em 11-12-98, revogou-a . Assim, mesmo na hipótese sustentada pelo recorrente, ainda que tivesse havido autorização tácita, a mesma foi revogada pela não autorização expressa de 11-12-98. Como a falta autorização expressa foi anterior ao acto de licenciamento, mas posterior à alegada autorização tácita, não tem razão de ser a tese do recorrente, segundo a qual havia parecer favorável das autoridades militares. A segunda tese também é manifestamente improcedente. O art. 16º do Dec. N.º 42049 (junto ao processo a fls. 68 e seguintes) diz-nos que “ As Câmaras Municipais em cujas áreas administrativas se situam zonas de servidão da base aeronaval do Norte de Portugal não poderão executar nem conceder licenças para qualquer obra ou trabalho que, nos termos do presente decreto, necessite autorização prévia sem que esta tenha sido efectivamente concedida .” O art. 3º do mesmo diploma legal determinava que era proibida – sem autorização prévia da autoridade militar competente, além do mais, “ a execução dos trabalhos e actividades seguintes: a) construções de qualquer natureza, mesmo que sejam enterradas, subterrâneas ou aquáticas ”. Deste modo, quer a exigência quer o carácter vinculativo da autorização prévia são inegáveis, pois resultam clara e expressamente da lei. Do exposto resulta que também este recurso não merece provimento. Decisão Face ao exposto, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento a ambos os recursos. Custas pelo recorrente A………… – SA. Sem custas o recurso da Câmara Municipal de Ovar, por isenção da mesma. Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José .