0360/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artº 4º, n.º 2 do Dec. Lei 3/A/98, de 26 de Janeiro (que passou com a mesma redacção para o artº 4º, n.º 3 do Dec. Lei 251/2002, de 22 de Novembro) ao dispor que o Alto-comissário Para a Imigração e Minorias Étnicas usufruirá “de estatuto remuneratório” equivalente ao de subsecretário de Estado não lhe confere o direito à subvenção vitalícia prevista no artº 24º, nº 1, da Lei 4/85, de 9 de Abril.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. ..intentou a presente ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, pedindo a condenação do seu Presidente na prática de um acto de atribuição da subvenção mensal vitalícia a que tem direito.

Em síntese alegou o seguinte:

a) FACTOS

- exerceu interpoladamente o mandato de Deputado à Assembleia da República, desde 3 de Junho de 1976 até 9 de Março de 2005;

- em 29 de Janeiro de 1996, tomou posse como Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (Despacho do Primeiro-Ministro, publicado na II Série do Diário da República, n.º 26, de 31 de Janeiro de 1996);

- suspendendo, em consequência, o seu mandato como Deputado, que assumira em 27 de Outubro de 1995;

- em 25 de Outubro de 1990, o autor retomou o mandato de Deputado à Assembleia da República, quando – na sequência da exoneração do Primeiro – Ministro do XIII Governo Constitucional – cessou automaticamente as funções de Alto-Comissário;

- em 10 de Novembro de 1999, foi novamente nomeado Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas, através do Despacho do Primeiro – Ministro, publicado na II Série do Diário da República n.º 273, de 23 de Novembro de 1999, de novo suspendendo o seu mandato de Deputado;

- em 6 de Abril de 2002, no seguimento da cessação de funções do Primeiro – Ministro do XIV Governo Constitucional, deixou de exercer o cargo de Alto-comissário, não tendo desta feita, reassumido o seu mandato de Deputado à Assembleia da República;

- em Maio de 2002, requereu ao Secretário - Geral da Presidência do Conselho de Ministros a atribuição do subsídio de reintegração, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artº 31º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos – aprovado pela Lei 4/85, de 9 de Abril;

- em Outubro de 2002, foi informado, pelo Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, do deferimento do seu pedido – ou seja, a partir daquela data o autor passou a receber o solicitado subsídio de reintegração;

- em 20 de Fevereiro de 2004, em virtude do falecimento do Deputado Acácio Barreiros, assumiu novamente o mandato de Deputado, que exerceu até 9 de Março de 2003, razão pela qual foi obrigado a devolver parte do subsídio de reintegração que havia recebido, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artº 31º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos (na redacção que lhe foi dada pela Lei 16/87, de 1 de Junho);

- em 15 de Junho de 2005 requereu ao Presidente da Assembleia da República a atribuição de subvenção mensal vitalícia ao abrigo do disposto no artº 24º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos;

- através do ofício n.º 456/SG/2005, de 14 de Outubro de 2005, subscrito pela Secretária-Geral da Assembleia da República, foi notificado do projecto de decisão de indeferimento do seu pedido de atribuição mensal vitalícia, tendo-lhe sido concedido o prazo de dez dias úteis para se pronunciar;

- em 26 de Outubro de 2005 o autor apresentou a sua resposta;

- pelo ofício 03/GABSG/2006, de 5 de Janeiro de 2006, recebido no dia seguinte, subscrito pela Secretária-Geral da Assembleia da República foi o autor notificado do despacho de 22 de Dezembro de 2005 do Presidente da Assembleia da República, que indeferiu o seu pedido de atribuição de subvenção mensal vitalícia.

B) DIREITO À SUBVENÇÃO MENSAL VITALÍCIA

Pelo artº 6º, n.º 7 do Dec. Lei 296/A/95, de 17 de Novembro (Lei Orgânica do Governo), foi criado na Presidência do Conselho de Ministros, o Alto-Comissário para a Imigração, posteriormente denominado Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas;

O Decreto-Lei 3-A/96, de 26 de Janeiro, institui o enquadramento normativo do Alto-Comissário “na dependência da Presidência do Conselho de Ministros, beneficiando assim da especial autoridade que lhe advém da relação directa com o Primeiro-Ministro” (4º parágrafo, in fine do preâmbulo do referido diploma).

De acordo com o disposto no n.º 1 do artº 4º do diploma mencionado, o “Alto-Comissário é nomeado e exonerado pelo Primeiro-Ministro”. Segundo o n.º 2 daquele mesmo preceito “O Alto-comissário usufruirá de estatuto remuneratório e disporá de gabinete equivalentes aos de subsecretários de Estado”.

A concessão ao Alto-Comissário de estatuto remuneratório equivalente ao de subsecretário de Estado manteve-se inalterada pelos diplomas que nesta matéria se sucederam ao Dec. Lei 3-A/96, de 26 de Janeiro (Dec. Lei 251/2002, de 22/11 e Dec. Lei 27/2005, de 4/2).

Tal equivalência estatutária do Alto-Comissário a um membro do Governo remete-nos assim para o Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos, aprovado pela Lei 4/85, de 9 de Abril. De facto, o Estatuto Remuneratório de Cargos Políticos aplica-se aos subsecretários de Estado, enquanto membros do Governo – cfr. al. b) do n.º 2 do artº 1º; artº 14º; n.º 1 do artº 24º e n.º 1 do artº 31º - pelo que o correspondente regime jurídico é extensível ao Alto-Comissário, na medida da equivalência estatutária de que este beneficia.

Nos termos do artº 1º, n.º 1 a Lei 4/85, de 9 de Abril, “regula o estatuto remuneratório dos titulares de cargos públicos”. Por sua vez, esse estatuto compreende um primeiro título dedicado às “remunerações dos titulares de cargos políticos” e um segundo título devotado às “subvenções dos titulares de cargos políticos”, subdividido em subvenções vitalícias (artºs 24º a 30º) e subsídio de reintegração (artº 31º). Deste modo, o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos não se restringe aos aspectos remuneratórios “stricto sensu”, mas abrange igualmente as matérias atinentes às subvenções.

É por isso manifestamente infundada a interpretação restritiva constante dos pareceres da Auditoria Jurídica da Assembleia da República, que reduz a equivalência do estatuto remuneratório do Alto-Comissário apenas aos aspectos relativos aos vencimentos auferidos pelos subsecretários de Estado.

Não colhendo ainda argumentar com a existência de situações idênticas, relativamente às quais a jurisprudência administrativa, bem como o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República já se pronunciara no sentido de não conferir o direito à subvenção mensal vitalícia (Provedor de Justiça antes da Lei 9/91, de 9 de Abril e Presidente da Comissão para a Integração Europeia – artº 6º, n.º 7 do Dec. Lei 185/79, de 20 de Junho) uma vez que nesses casos a lei referia-se a “remunerações idênticas às de ministro” e “vencimentos” inerentes ao cargo de Secretário de Estado. E o mesmo acontece com os cargos de Governador e Secretários Adjuntos do Governo de Macau e Comissário Europeu. Com efeito relativamente aos cargos de Governador e Secretários Adjuntos do Governo de Macau foi-lhes concedido a “categoria” correspondente à de Ministro e de Secretário de Estado do Governo da República. O comissário Europeu não dispõe de equiparação legal.

Em conclusão a fundamentação do acto de indeferimento perverte a intenção do legislador do Dec. Lei 3-A/96, de 26 de Janeiro.

Computado o tempo de exercício de funções pelo autor, enquanto Deputado e enquanto Alto-comissário é forçoso concluir que o mesmo reúne os requisitos exigidos para a atribuição da subvenção mensal vitalícia, de acordo com o disposto no artº 24º, 1 do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos.

No presente caso não qualquer discricionariedade, pelo que à luz do quadro jurídico aplicável é possível afirmar que a atribuição ao autor da subvenção mensal vitalícia se impunha como um acto administrativo legalmente devido.

Acresce ainda a circunstância da Presidência do Conselho de Ministros já ter, anteriormente, concedido ao autor um subsídio de reintegração, cujo âmbito subjectivo de aplicação coincide com o da subvenção mensal vitalícia (cfr. artº 31º, 1 do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos). Dado que o requisito subjectivo já foi reconhecido para efeitos de atribuição do subsídio de integração, verifica-se uma verdadeira situação de auto-vinculação da decisão administrativa.

Contestou a Assembleia da República, pugnado pela improcedência do pedido e alegando em síntese:

Constatamos que o cargo de Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas não se encontra directamente incluído no elenco dos “titulares de cargos políticos” para efeitos da Lei 4/85, de 9/4.

Resta ponderar se tal cargo de Alto Comissário não se deverá considerar indirectamente incluído em tal elenco, por força da remissão efectuado pelo artº 4º, n.º 3 do Dec. Lei 251/02, de 22/11 (anterior artº 4º, n.º 2 do Dec. Lei 3/A/96, de 26/1) para o “estatuto remuneratório de um membro do Governo (Subsecretário de Estado) titular de cargo político incluído naquele elenco.

Para esta tarefa devemos apelar a outros exemplos de normas remissivas semelhantes:

- No caso do Alto Comissário contra a Corrupção, entendeu-se, no Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, que a norma remissiva “…deve ser entendida como abrangendo a matéria das subvenções vitalícias e do subsídio de reintegração previstos no Título II da Lei 4/85, de 9/4…”. A norma remissiva constante do artº 11º, n.º 3 da Lei 45/86, de 1/10 tinha a seguinte redacção: “Ao Alto-Comissário contra a Corrupção é conferido estatuto equivalente ao de Ministro, com as inerentes honras, regalias, categoria, remunerações e demais direitos”. A norma remissiva ora em apreço apenas faz equivaler o “estatuto remuneratório”, não se referindo como no caso do Alto-comissário para a Corrupção ainda às “regalias e demais direitos”.

- No caso do Provedor de Justiça, na vigência da Lei 81/77, de 22/11, entendeu-se, no Supremo Tribunal Administrativo, que não lhe era aplicável o subsídio de reintegração pois a norma remissiva em causa estabelecia que o mesmo tinha “honras, direitos, categoria, remunerações e regalias idênticas às de ministro…”.

- No caso do Presidente da Comissão para a Integração Europeia, em que a norma remissiva dizia que “para efeitos de vencimento, protocolares ou de representação… tem os direitos e as prerrogativas inerentes ao cargo de Secretário de Estado…” entendeu-se no conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República que não havia direito ao subsidio de reintegração consagrado no Estatuto Remuneratório dos Cargos Políticos.

- No caso do Governador e Secretários Adjuntos do Governo de Macau perante a norma remissiva onde se estabelecia que tais cargos concediam a “categoria correspondente à de Ministro e de Secretário de Estado da República, respectivamente, entendeu-se na Procuradoria Geral da República, no STA, que tal equiparação não relevava para efeitos de atribuição da subvenção mensal vitalícia a que aludia a Lei 4/85, de 9/4;

- No caso do Comissário Europeu, designado pelo Estado Português também o Supremo Tribunal Administrativo entendeu não lhe ser aplicável a subvenção prevista no artº 24º, 1 da Lei 4/85, de 9/4.

Voltando ao caso dos autos, a equivalência que decorre da lei é apenas para efeitos remuneratórios, ou seja, o respectivo titular, enquanto exercer o lugar, deve ser remunerado em termos idênticos aos de Subsecretário de Estado. Por outro lado, de acordo com o entendimento do STA (Pleno da 1ª Secção de 17-5-93, recurso n.º 25.580), só o efectivo exercício de funções de membro do Governo (ou de deputado à Assembleia da República, ou de Juiz do Tribunal Constitucional, não magistrado de carreira) dão direito a tal subsídio. Não estão aí contemplados os casos de equiparação legal, como acontece, por exemplo, quanto ao uso de viatura oficial (cfr. artº 4º, n.º 1, d): “outros membros do Governo e entidades que por lei lhes estejam equiparadas”)

Também não pode relevar o argumento da auto-vinculação da Administração, por não estarmos no domínio do exercício de poderes discricionários.

Foi proferido despacho saneador.

Não havia matéria de facto controvertida e as partes prescindiram de alegações.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão estão assentes por acordo das partes os seguintes factos:

a) o autor exerceu interpoladamente o mandato de Deputado à Assembleia da República, desde 3 de Junho de 1976 até 9 de Março de 2005;

b) Em 29 de Janeiro de 1996, tomou posse como Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (Despacho do Primeiro-Ministro, publicado na II Série do Diário da República, n.º 26, de 31 de Janeiro de 1996);

c) Suspendendo, em consequência, o seu mandato como Deputado, que assumira em 27 de Outubro de 1995;

d) Em 25 de Outubro de 1990, o autor retomou o mandato de Deputado à Assembleia da República, quando – na sequência da exoneração do Primeiro – Ministro do XIII Governo Constitucional – cessou automaticamente as funções de Alto-Comissário;

e) Em 10 de Novembro de 1999, foi novamente nomeado Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas, através do Despacho do Primeiro – Ministro, publicado na II Série do Diário da República n.º 273, de 23 de Novembro de 1999, de novo suspendendo o seu mandato de Deputado;

f) Em 6 de Abril de 2002, no seguimento da cessação de funções do Primeiro – Ministro do XIV Governo Constitucional, deixou de exercer o cargo de Alto-Comissário, não tendo desta feita, reassumido o seu mandato de Deputado à Assembleia da República;

g) Em Maio de 2002, requereu ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros a atribuição do subsídio de reintegração, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artº 31º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos – aprovado pela Lei 4/85, de 9 de Abril;

h) Em Outubro de 2002, foi informado, pelo Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, do deferimento do seu pedido – ou seja, a partir daquela data o autor passou a receber o solicitado subsídio de reintegração;

i) Em 20 de Fevereiro de 2004, em virtude do falecimento do Deputado Acácio Barreiros, assumiu novamente o mandato de Deputado, que exerceu até 9 de Março de 2003, razão pela qual foi obrigado a devolver parte do subsídio de reintegração que havia recebido, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artº 31º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos (na redacção que lhe foi dada pela Lei 16/87, de 1 de Junho);

j) Em 15 de Junho de 2005 requereu ao Presidente da Assembleia da República a atribuição de subvenção mensal vitalícia ao abrigo do disposto no artº 24º do Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos;

l) Através do ofício n.º 456/SG/2005, de 14 de Outubro de 2005, subscrito pela Secretária-Geral da Assembleia da República, foi notificado do projecto de decisão de indeferimento do seu pedido de atribuição mensal vitalícia, tendo-lhe sido concedido o prazo de dez dias úteis para se pronunciar;

m) Em 26 de Outubro de 2005 o autor apresentou a sua resposta;

n) Pelo ofício 03/GABSG/2006, de 5 de Janeiro de 2006, recebido no dia seguinte, subscrito pela Secretária-Geral da Assembleia da República foi o autor notificado do despacho de 22 de Dezembro de 2005 do Presidente da Assembleia da República, que indeferiu o seu pedido de atribuição de subvenção mensal vitalícia.

2.2. Matéria de direito

A questão a decidir é a de saber se a norma remissiva constante do artº 4º, n.º 2 do Dec. Lei 3/A/98, de 26 de Janeiro Este diploma legal foi modificado pelo Dec. Lei 251/2002, de 22 de Novembro e a norma em causa passou com a mesma redacção para o artº 4º, n.º 3. impõe a aplicação do artº 24º, n.º 1 da Lei 4/85 de 9 de Abril (Estatuto Remuneratório dos titulares de cargos políticos) ao Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas.

A norma em causa tem a seguinte redacção:

“O Alto – Comissário usufruirá de estatuto remuneratório e disporá de gabinete equivalentes ao de subsecretário de Estado”.

A Lei 4/85, de 9 de Abril, tem como epígrafe “Estatuto Remuneratório dos Titulares dos Cargos Políticos”, no artº 1º, n.º 2, al. b) considera, entre outros, titulares de cargos políticos os “membros do Governo” e o artº 24º, 1, concede aos “membros do Governo” (após determinado número de anos de exercício de tais funções) o direito a uma subvenção mensal vitalícia.

Tendo em atenção as posições assumidas pelas partes, descritas no relatório, o litígio anda à volta da articulação da norma remissiva e das normas para onde remete: o autor pretende que a remissão compreenda não só as remunerações a que alude o Titulo I da Lei 4/85, mas ainda as subvenções a que alude o Título II da mesma Lei; a ré defende que a mesma remissão se limita aos aspectos remuneratórios, excluindo as subvenções.

O autor invoca, no essencial, a letra da lei – considerando não haver razão para uma interpretação restritiva, minimizando os argumentos da ré com recurso a casos semelhantes; e, subsidiariamente, a “auto - vinculação” da Administração, por em momento anterior, lhe ter aplicado o regime previsto na referida lei, e o ter sido considerado titular de um cargo político para efeitos da Lei 4/83 de 2 de Abril (Controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos).

Vejamos se tem razão.

A letra da lei não tem o sentido unívoco de considerar que o Alto – Comissário beneficia das subvenções previstas no Título II da Lei 4/85.

Desde logo, em termos semânticos a expressão estatuto remuneratório não inclui, em geral, todos os direitos e regalias de um determinado estatuto. A remuneração corresponde à compensação, ou contrapartida do trabalho prestado Remuneração: acto ou efeito de remunerar; paga de um trabalho, de um serviço prestado; recompensa, prémio, salário, honorários, gratificação, galardão; receber a a justa remuneração do seu trabalho” – Grande Enciclopédia Portuguesa Brasileira, Vol 25, pág. 75. . Ora a subvenção em causa, como teremos oportunidade de explicitar melhor adiante, não remunera o trabalho, antes compensa a interrupção do trabalho habitual.

Depois e tendo agora em conta o texto legal no seu conjunto, notamos que a Lei 4/85, apesar de se autodenomiar “Estatuto Remuneratório de cargos políticos”, é dividida em dois títulos um dos quais com a epígrafe “Remunerações dos titulares dos cargos políticos” e outro com a epígrafe “Subvenções dos titulares de cargos políticos”. Esta divisão mostra que o próprio legislador entendeu que uma coisa era remunerações e outra coisa era subvenções. E se é verdade que no artº 1º diz que a presente lei regula o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, o certo é que esse artº 1º está incluído no Título I, ou seja, no Título dedicado às remunerações. Da divisão da Lei 4/85, em dois títulos, não se deduz que estatuto remuneratório seja um género com duas espécies, tudo indicando, pelo contrário, que o “estatuto remuneratório” a que se refere o artº 1º, n.º 1, porque incluído na divisão relativa às remunerações, se limite a esta espécie.

Por outro lado, o entendimento de que basta uma remissão ou equiparação a um cargo dos previstos na Lei 4/85, não é suficiente para que seja aplicável todo o regime aí previsto. Veja-se, por exemplo o que se passa no artº 4º, n,º 1, al. d):

“Têm direito a veículos para uso pessoal os titulares dos seguintes cargos políticos: (…) d) Outros membros do Governo e entidades que por lei lhes estejam equiparadas”.

A referência a “entidades que por lei lhes estejam equiparadas” só é explicável se a equiparação a membro do Governo, feita na lei remissiva, não for bastante para a atribuição do direito a veículo para uso pessoal. De outro modo, não se entenderia o aditamento. Este argumento foi usado por este Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 17/6/93 (Pleno da 1ª Secção), recurso 25.580, quando entendeu que o artº 24º, 1 da referida Lei 4/85 era aplicável apenas às entidades aqui expressamente previstas e não aos cargos equiparados: “a redundância seria manifesta se fosse de acolher a tese do recorrente – as equiparações em direitos e regalias constantes de outros diplomas bastariam para conceder aquele direito” (estava em causa o cargo de Provedor de Justiça, na redacção inicial do artº 8º da Lei 81/77, de 22 de Novembro, segundo o qual “O provedor de Justiça tem honras, direitos, categoria, remunerações e regalias idênticas às de Ministro”) A lei viria a ser alterada em 10 de Outubro de 2005, através da Lei 52/A/2005, que no artº 3º deu nova redacção ao citado artº 9º, o qual passou a dizer: “O Provedor de Justiça tem os direitos, honras, precedência, categoria, remunerações e regalias idênticas às de ministro, incluindo as constantes da Lei 4/85, de 9 de Abril, designadamente nos n.ºs 1 e 2 do seu artº 12º.”.

Se no artº 24º, 1, não era feita qualquer referência a “entidades que por lei lhes estejam equiparadas” era por se entender que o legislador dava relevo apenas ao exercício efectivo das funções inerentes aos cargos aí previstos, que de resto não incluía todos os cargos políticos previstos na Lei 4/85 (não incluía, por exemplo, os Membros do Conselho de Estado, nem os Ministros da República para as regiões autónomas, nem os juízes do Tribunal Constitucional que fossem juízes de carreira). Assim, quer a restrição do âmbito dos titulares de cargos políticos que beneficiavam das subvenções, quer a inexistência de qualquer apoio literal a estender esse benefício aos cargos equiparados, denuncia um entendimento do legislador no sentido de limitar as subvenções aos cargos taxativamente previstos.

De notar ainda que as modificações do quadro legal, quanto ao âmbito de aplicação subjectiva da Lei 4/85, de 9 de Abril, mostram que o legislador não considera bastante a mera equiparação do cargo, pois tem vindo a incluir no elenco da referida lei cargos equiparados. Foi assim que fez com os seguintes cargos:

- Governador e Secretário Adjunto de Macau, através da Lei 26/95, de 18 de Agosto;

- Provedor de Justiça, através da Lei 52/A/2005, de 10 de Outubro, que deu nova redacção ao artº 9º da Lei 9/91, de 9 de Abril, alterada pela Lei 30/96, de 14 de Agosto.

A evolução histórica mostra que o legislador alargou expressa e casuiticamente o âmbito de aplicação subjectiva a casos, cuja razão de ser o justificasse O Tribunal Constitucional, declarara, entretanto, inconstitucional o artº 24º, 1 da Lei 4/85, por violação do princípio da igualdade ao excluir o Governador e Secretários Adjuntos de Macau Através dos acórdãos 457/99, de 13 de Julho de 1999 e 545/99, de 13 de Outubro de 1999. . Ora, estes cargos a que a lei estendeu o âmbito subjectivo, já estavam anteriormente equiparados a membros do Governo, e continuaram a existir outros casos onde era feita a equiparação a membros do Governo que não foram aqui incluídos. Tal sucedeu, além do mais, com o cargo de Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (em causa nesta acção), cujo regime legal foi modificado pelo Dec-Lei 251/2002, de 22 de Novembro e o artº 4º, n.º 4 foi mantido com idêntica redacção ao artº 4º, nº 2 do Dec. Lei 3-A/96, de 26 de Janeiro .

Finalmente, as subvenções referidas nos artigos 24º e seguintes da Lei 4/85, justificam-se para proteger os titulares de alguns cargos públicos pelos inconvenientes que o exercício dessas funções podem acarretar para a continuidade e o desenvolvimento normal das suas carreiras profissionais como expressão de protecção da própria função. Daí que a subvenção seja determinada pela (i) essencialidade, na perspectiva pública, dos mesmos cargos e (ii) pela possibilidade de um prejuízo na esfera jurídica do titular do cargo devido à interrupção da sua actividade privada. Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 457, de 13 de Julho de 1999, ponto 9, cuja argumentação, neste aspecto foi retomada pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/99, de 13 de Outubro.

No caso dos autos (admitindo haver possibilidade de prejuízo) não existe equiparação entre a essencialidade das funções para o Estado Português entre membro de Governo e Alto-Comissário em apreço para o Estado Português. Ou seja, não existe uma necessidade de compensação que seja justificada pelo próprio interesse público de protecção do cargo devido à sua essencialidade para o Estado Português. As funções atribuídas ao Alto-Comissário, sendo sem dúvida da mais alta importância são fundamentalmente as previstas nos artigos 2º e 3º do Dec-Lei 3/A/96, de 26 de Janeiro.

Nos termos do artº 2º, incumbe ao Alto – Comissário promover a “consulta e o diálogo com entidades representativas de imigrantes em Portugal, bem como o estudo da temática da inserção dos imigrantes e das minorias étnicas, em colaboração com os parceiros sociais, as instituições de solidariedade social e outras entidades públicas ou privadas com intervenção neste domínio”. Nos termos do n.º 3: “Os serviços da Administração Pública com responsabilidades nas áreas de atribuição do Alto-Comissário prestam a colaboração por ele solicitada e dão sequência às suas iniciativas”.

Estas funções de natureza administrativa, estudo e planeamento, dizem respeito a um aspecto concreto da vida social (apoio aos imigrantes e minorias étnicas) que, sendo embora relevante, não está no mesmo grau de essencialidade para o Estado Português que as funções de membros do Governo, e por isso, necessitado da mesma especial protecção.

Do exposto resulta uma correspondência entre o sentido literal, sistemático, histórico e teleológico das regras aplicáveis, segundo o qual a remissão para o estatuto remuneratório dos subsecretários de Estado, compreende os aspectos remuneratórios, sem abranger portanto as subvenções reguladas nos artigos 24º e seguintes da Lei 4/85.

Resta, finalmente, abordar a questão subsidiariamente levantada pelo autor, quando alegou que a Administração se auto-vinculou a considerá-lo abrangido pela Lei 4/85. Neste ponto o autor invoca (i) ter sido considerado pelo Tribunal Constitucional titular de um cargo político para efeitos de declaração de riqueza e que (ii) ter-lhe sido atribuída, em tempo, a subvenção a que alude o artº 31º (subsídio de reintegração) da Lei 4/85.

Esta argumentação é também inconcludente.

A Lei 4/83, de 2 de Abril sobre a epígrafe “Controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos” tem um âmbito de aplicação não coincidente com o da Lei 4/85. Basta comparar o artº 4º da Lei 4/83 com o artº 1º da Lei 4/85 para notarmos que o “controle público da riqueza” se estende a titulares de cargos não incluídos na Lei 4/85 (v.g. governador civil, presidente e vogal da câmara municipal e, finalmente entidades equiparadas). Deste modo a inclusão do autor no âmbito de aplicação da Lei 4/83 em nada contribui para definir o seu direito à subvenção referida nos artigos 24º e seguintes da Lei 4/85.

A invocada auto-vinculação da Administração, também não tem aqui qualquer peso, uma vez que a mesma só relevaria no âmbito de poderes discricionários.

A auto-vinculação é, a par da lei, uma das limitações juridicamente admissíveis do exercício poder discricionário e consiste no anúncio prévio dos critérios de acordo com os quais a Administração Pública vai exercer o seu poder discricionário e, desse modo, satisfazer o princípio da igualdade de tratamento FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol II, Coimbra, 2002, pág. 94. Daí a forma lapidar do sumário do acórdão deste Supremo Tribunal de 20-3-2003, proferido no processo 0401/03: “A questão da violação do princípio da auto-vinculação da Administração só se pode colocar em relação aos actos praticados no exercício de poderes discricionários”. No domínio da estrita vinculação legal (como é o caso) não tem qualquer relevo a anterior prática da Administração. O que importa é saber se o autor tem ou não direito à subvenção que lhe foi indeferida. Um anterior erro de direito não pode servir de pretexto para infringir a lei, uma vez que a Administração está adstrita ao princípio da legalidade (cfr. artº 266, 2, da CRP).

Do exposto resulta que a acção deve ser julgada improcedente.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção acordam em julgar a acção improcedente.

Custas pelo autor.

Lisboa, 7 de Novembro de 2006. – São Pedro (relator) – João Belchior - Edmundo Moscoso.