01500/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Os actos administrativos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento de território são nulos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, no exercício de acção pública, interpôs recurso contencioso para declaração de nulidade, do despacho do Presidente da Câmara Municipal do Sardoal, de 1 de Outubro de 1993, que deferiu o licenciamento da construção de uma moradia, e das deliberações da Câmara Municipal do Sardoal, de 30 de Junho de 1993 e 21 de Julho de 1993, que autorizaram afastamentos aos limites do logradouro, inferiores aos previstos no Plano de Pormenor da Tapada da Torre e um índice de área bruta habitacional de 370m², excedendo a prevista no Plano de Pormenor, respectivamente.

Por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de 3 de Fevereiro de 2003 foi concedido provimento a tal recurso contencioso e declarada a nulidade das deliberações da Câmara Municipal do Sardoal de 30 de Junho de 1993 e 21 de Julho de 1993, bem como do despacho do Presidente da Câmara Municipal do Sardoal, proferido em 1 de Outubro de 1993.

Inconformada com esta decisão, a ora recorrente Câmara Municipal de Sardoal interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:

“1º Conforme reconhece a douta decisão recorrida existiu um erro na publicação da planta de síntese do Plano de Pormenor da Tapada da Torre do Sardoal;

2º A recorrida tem desenvolvido esforços sérios e objectivos no sentido da correcção deste erro, mostrando-se tal matéria profundamente documentada nos autos e aproximando-se a conclusão do processo prévia à publicação;

3º As normas imperativas do Plano de Pormenor violadas, pelas deliberações camarárias, estavam inquinadas pelo erro na publicação da planta de síntese;

4º Caso o mesmo não tivesse acontecido as deliberações camarárias respeitavam o Plano de Pormenor que foi aprovado pelas entidades competentes e que foi publicado desconforme. Daí que,

5º Não poderá haver imperatividade de normas jurídicas de que se reconhece estarem inquinadas por erro na publicação. Pelo que,

6º Tais deliberações não violando normas jurídicas válidas não podem ser nulas. Assim sendo,

7º Deverá ser ordenada a revogação da douta decisão recorrida por outra que declare a ineficácia das deliberações camarárias de 30/6/93 e 21/7/93 e do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sardoal de 1/10/93, até que a rectificação da publicação ocorra, tornando-as então eficazes.

8º A douta decisão recorrida violou os artigos 127º e seguintes do C.P.A e o artigo 52º nº 2 b) do DL. 445/91 de 15/10”.

Igualmente inconformado com a sentença do TAC de Coimbra, A..., da mesma interpôs recurso jurisdicional, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

1º Conforme reconhece a douta decisão recorrida existiu um erro na publicação da planta de síntese do Plano de Pormenor da Tapada da Torre do Sardoal;

2º A recorrida tem desenvolvido esforços sérios e objectivos no sentido da correcção deste erro, mostrando-se tal matéria profundamente documentada nos autos e aproximando-se a conclusão do processo prévia à publicação;

3º As normas imperativas do Plano de Pormenor violadas, pelas deliberações camarárias, estavam inquinadas pelo erro na publicação da planta de síntese;

4º Caso o mesmo não tivesse acontecido as deliberações camarárias respeitavam o Plano de Pormenor que foi aprovado pelas entidades competentes e que foi publicado desconforme. Daí que,

5º Não poderá haver imperatividade de normas jurídicas de que se reconhece estarem inquinadas por erro na publicação. Pelo que,

6º Tais deliberações não violando normas jurídicas válidas não podem ser nulas. Assim sendo,

7º Deverá ser ordenada a revogação da douta decisão recorrida por outra que declare a ineficácia das deliberações camarárias de 30/6/93 e 21/7/93 e do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sardoal de 1/10/93, até que a rectificação da publicação ocorra, tornando-as então eficazes.

8º A douta decisão recorrida violou os artigos 127º e seguintes do C.P.A e o artigo 52º nº2 al.b) do DL. 445/91 de 15/10”.

Contra-alegou o Ministério Público formulando as seguintes conclusões:

a) O projecto aprovado pelos actos impugnados viola as previsões do Plano de Pormenor da Tapada da Torre, publicado no D.R. II Série de 10.04.92.

b) Por isso, como bem decidiu a douta sentença recorrida, tais actos (deliberações da Câmara Municipal de 30.06.1993 e 21.07.1993 e despacho do Presidente da Câmara de 01.10.1993), são nulos e de nenhum efeito, atento o disposto no artº 52º nº1 al. b) do DL 445/91, na redacção original.

c) Nestes termos deve manter-se esta sentença, por não padecer dos vícios indicados nas alegações dos recursos, assim se fazendo justiça.

Foram colhidos os vistos dos Exmºs Adjuntos, pelo que Cumpre decidir.

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos.

1º Em 1993/02/05 o recorrido particular A... requereu à Câmara Municipal do Sardoal o licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar no lote ...do loteamento Tapada da Torre, com 370m² e um afastamento aos limites dos logradouros laterais inferior a 3 m.

2º Este loteamento está abrangido pelo Plano de Pormenor da Tapada da Torre.

3º Por deliberação de 1993/06/30 a Câmara Municipal autorizou aquele afastamento e por deliberação de 1993/07/21 autorizou a área constante do projecto.

4º Por despacho de 1993/10/01 o presidente da Câmara Municipal deferiu o licenciamento da construção.

A estes factos, por resultarem dos autos, podemos acrescentar mais os seguintes:

5º Do Plano de Pormenor da Tapada da Torre (alteração), aprovado por despacho do Sr. Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 20/4/82, consta, além do mais, o seguinte: “...Área bruta habitacional (habitação unifamiliar 140 m2/fogo) – 8 260m2...As habitações unifamiliares deverão ser construídas com afastamentos aos limites dos logradouros laterais não inferiores a 3 m bem como em relação ao plano marginal dos acessos;

6º Sobre o pedido de licenciamento referido em 1, recaiu a Informação nº0-74/93 prestadas pelos Serviços da Câmara Municipal do Sardoal, com o seguinte teor: “O lote em causa não está conforme a planta síntese do PP da tapada da Torre (DR, II Série, de 10/IV/92). Como tem vindo a ser salientado, há toda a conveniência em proceder à correcção do lapso que levou à publicação da dita planta. A área bruta proposta (cerca de 370 m2) excede o previsto no PP (140 m2 extensível a 168 m2). O quarto de 18,32 m2 não tem área de iluminação e ventilação suficiente de acordo com o artº 71º do RGEU (1,54 m2 contra 1,83 m2). O afastamento aos limites do logradouro é inferior aos 3,00 m previstos no PP”.

Apurados estes factos, vejamos se a sentença recorrida merece a censura que lhe é dirigida pelos recorrentes.

Segundo estes, tal decisão viola os artigos 127º e seguintes do C.P.A e do artigo 52º nº2 b) do DL nº 445/91 de 15/10.

Os arts. 127º e segs. do CPA (pensamos que os recorrentes nos seguintes se querem referir aos arts. 128º a 132º, por tratarem da mesma matéria) regulam a eficácia do acto administrativo.

Sustentam ambos os recorrentes que tal violação (arts. 127º e ss. do CPA) advém do facto de na decisão do tribunal “a quo” «se ter reconhecido que existiu erro na publicação da planta de síntese do Plano de Pormenor da Tapada da Torre do Sardoal, caso o mesmo não tivesse acontecido as deliberações camarárias respeitavam o Plano de Pormenor que foi aprovado pelas entidades competentes e que foi publicado desconforme. Não poderá haver imperatividade de normas jurídicas de que se reconhece estarem inquinadas por erro na publicação, pelo que tais deliberações não violando normas jurídicas válidas não podem ser nulas».

Arrancam os recorrentes da ideia de que houve um erro na publicação da planta síntese do Plano de Pormenor da Tapada da Torre do Sardoal e que se não existisse tal erro os actos contenciosamente impugnados seriam legais.

Quando estes actos foram praticados ainda estava em vigor o DL. nº69/90, de 2/3, posteriormente revogado pelo DL. nº380/99, de 22/9 (artº159º). Assim, a legalidade dos actos administrativos impugnados tem que ser apreciada à luz do sistema legal então vigente (DL. nº69/90, e será sempre a ele que nos referiremos quando nenhum não identificarmos), de acordo com “O princípio «tempus regit actum», que manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação.” (cfr., i.a., Ac. STA de 4/7/2002-Rec. nº852/02).

De acordo com o artº 2º nº1 “os planos municipais compreendem: a) os planos directores municipais, que abrangem todo o território municipal; b) os planos de urbanização, que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas; c) os planos de pormenor, que tratam, em detalhe, áreas referidas nas alíneas anteriores”.

Os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo (artº 4º e 10º nº1), natureza jurídica que ainda mantêm actualmente (arts. 2º nº4 al. b) e 69º nº1 do DL. nº380/99).

O artº 122º nº1 da Constituição da República Portuguesa enumera quais os actos que têm de ser publicados no Diário da República, sancionando o seu nº 2 a falta de publicidade com a sua ineficácia jurídica.

O nº 3 deste mesmo artigo diz-nos que “a lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta”.

Ora, que os Planos de Pormenor têm que ser publicados no Diário da República resulta claramente dos nºs 1 a 4 do artº18º, sendo certo que o seu nº5 refere expressamente “o plano entra em vigor na data da publicação no Diário da República, adquirindo plena eficácia”. No mesmo sentido estatui o artº 81º e 148º do DL. nº380/99).

No caso dos autos, o Plano de Pormenor da Tapada da Torre (alteração) foi publicado no Diário da República, II Série, de 10/4/1992 (fls. 7 dos autos), pelo que estava em vigor, com plena eficácia desde aquela data.

Sucede, porém, que os actos contenciosamente impugnados (deliberação da CMS de 1993/06/30 a autorizar o afastamento lateral inferior a 3 m e a deliberação de 1993/07/21 da mesma entidade a autorizar a área constante do projecto, superior a 140 m2/fogo e o despacho de 1993/10/01 do Sr. Presidente da Câmara Municipal a deferir o licenciamento da construção) foram praticados após a publicação no Diário da República do respectivo plano de pormenor, ainda hoje inalterado.

Assim, como já acima se referiu, é face a esta norma, plenamente eficaz - o Plano de Pormenor da Tapada da Torre - que tem de se aferir a legalidade daqueles actos.

Não se entende, por isso, porque é que os recorrentes vêm defender que a decisão recorrida viola os arts. 127º e segs. do Código do Procedimento Administrativo, quando estes preceitos respeitam, como aliás já se referiu, à eficácia do acto administrativo e o que os mesmos recorrentes põem em causa é a eficácia de uma norma regulamentar-O Plano de Pormenor da Tapada da Torre.

Improcedem, perante o que fica exposto, as conclusões dos recorrentes no que tange à violação dos referidos preceitos do CPA.

Nas restantes conclusões os recorrentes entendem que a decisão do tribunal “a quo” viola o artº 52º nº2 al. b) do DL. nº445/91, de 15/10.

De acordo com este preceito “são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, em plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor”.

Um primeiro reparo se impõe. É que esta redacção do artº 52º nº2 al. b) do DL. nº445/91, de 15/10, resulta das alterações introduzidas pelo artº 1º do DL. nº250/94, de 15/10, portanto, de data muito posterior à prática dos actos contenciosamente impugnados, razão, por que, prima facie, a legalidade dos mesmos se deve aferir em função da lei vigente à data da prática dos mesmos.

Só que, o texto do preceito tido como violado pelos recorrentes na sentença corresponde ao texto do artº 52º nº1 al.b) do mesmo diploma legal (DL.nº445/91), texto este em vigor à data da prática de tais factos.

Não vinculando esta errada identificação o julgador, temos que a sentença não violou aquele preceito, pois que o mesmo diz serem nulos os actos administrativos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, o que a sentença declarou, pelo que tal preceito não foi violado.

Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações dos recorrentes.

Em concordância com tudo o exposto, não se verificando as apontadas violações à sentença recorrida, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a mesma.

Taxa de justiça e procuradoria pelo recorrente A..., que se fixam, respectivamente, em 300 euros e 150 euros.

Lisboa, 16 de Março de 2004.

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier