024/25.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I - Tendo o Autor se limitado a indicar a CGA como contrainteressada, foi nessa qualidade que foi citada, pelo que não pode o tribunal condená-la no pedido de condenação que contra ela foi deduzido, implicando a procedência da exceção de ilegitimidade passiva da CGA, por falta de indicação como entidade demandada na ação, para se poder defender contra o pedido que contra ela foi formulado, o que determina a sua absolvição da instância, nos termos conjugados dos n.ºs 1 e 2 e da al. e), do n.º 4, do artigo 89.º do CPTA. II - A deliberação do Plenário do CSMP, que reitera e mantém as anteriores pronúncias do CSMP, relativas ao pedido de informação apresentado pelo Magistrado do Ministério Público sobre o entendimento do CSMP acerca se tem direito à inscrição na CGA no período em que exerceu as funções de representante do Ministério Público, em que não era magistrado, não consubstancia uma definição do direito para o caso concreto, por não traduzir o exercício de poderes jurídico-administrativos que visem produzir efeitos jurídicos externos sobre a esfera jurídica do ora Autor, de modo a poder ser configurado como a prática de um ato administrativo que possa ser impugnável em juízo, nos termos conjugados dos artigos 148.º do CPA e 51.º do CPTA. III - A pronúncia emitida pelo Plenário do CSMP, não pode ser configurada como traduzindo a prática de um ato administrativo, o que depende não apenas do seu teor, mas dos exatos termos em que a pretensão foi requerida pelo interessado ao CSMP, por o requerente ter solicitado ser informado sobre o entendimento da sua entidade empregadora, determinando a procedência da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado, nos termos da al. i), do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA. IV - Ainda que fosse de considerar a tese do Autor, de a deliberação impugnada consistir num ato administrativo, produtor de efeitos jurídicos externos, definidor da situação jurídica do Autor, o mesmo sempre seria inimpugnável, nos termos do artigo 53.º do CPTA, por mera confirmatividade em relação às anteriores pronúncias emitidas.

Espécie: Ações administrativas de atos dos órgãos superiores do Estado Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO AA, devidamente identificado nos autos, intentou neste Supremo Tribunal Administrativo (STA), contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP) , indicando como Contrainteressada a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA) , ação administrativa de impugnação da deliberação do Plenário do CSMP, de 06/11/2024, pela qual foi indeferida a pretensão do Autor e, consequentemente, “ não se pronunciando o CSMP em modo diverso do entendimento da C.G.A e, ao invés, concordando com a posição manifestada por este organismo. ”. Argumenta, em síntese, que a questão essencial colocada é saber se no período temporal entre 30/11/1983 e 30/09/1987, período em que o Autor exerceu funções como Representante do Ministério Público na comarca ..., verificava-se ou não a obrigatoriedade da sua inscrição na CGA, logo, se deviam ter sido efetuados descontos para a CGA. A Entidade Demandada, CSMP, contestou, defendendo-se por exceção, pugnando pela procedência da exceção dilatória de ilegitimidade passiva do CSMP e, consequentemente, ser absolvido da instância na parte respetiva e, por impugnação, argumenta que os atos impugnados não padecem dos vícios que lhes são assacados ou de quaisquer outros que afetem a sua validade, pedindo a improcedência da ação com a sua consequente absolvição do pedido. A CGA também veio invocar a sua ilegitimidade passiva para estar em juízo, considerando estar em causa um pedido de condenação à prática de ato devido. Notificado o Autor das contestações em que foi invocada a matéria de exceção, assim como da apensação do processo administrativo, nada veio dizer ou promover em juízo. O Ministério Público foi notificado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo n.º 7 do art.º 84.º e do n.º 4 do artigo 85.º, ambos do CPTA, designadamente, da junção do respetivo processo administrativo instrutor, mas não emitiu qualquer pronúncia. Em 12/05/2025 foi proferido despacho de saneamento da causa em que dele consta que a ação se mostra erradamente estruturada quanto ao seu objeto (pedido) e quanto aos seus respetivos sujeitos, o que dita a procedência das exceções suscitadas de: de inimpugnabilidade da deliberação impugnada e de ilegitimidade passiva da CGA como Contrainteressada para se poder defender contra o pedido consequente, de condenação a refazer o cálculo da pensão. Promovendo-se a notificação do Autor para se pronunciar sobre a procedência das referidas exceções, que determinam a absolvição da Entidade Demandada e da Contrainteressada dos pedidos, obstando ao prosseguimento da causa e ao conhecimento do mérito da causa, o Autor reiterou os termos em que configura a ação e conclui pugnando pela não existência de nenhuma das exceções suscitadas, invocando dever prevalecer o princípio da tutela jurisdicional efetiva, de consagração constitucional, previsto nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 e na lei ordinária, no artigo 2.º do CPTA e, em consequência, que deve o Tribunal conhecer do fundo da questão objeto da presente ação conforme peticionado. SANEAMENTO PROCESSUAL O Tribunal é competente, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea ix) do ETAF. As partes têm personalidade e capacidade judiciárias. Da ilegitimidade passiva da CGA Conforme resulta dos autos, a CGA vem suscitar a sua ilegitimidade passiva para, como Contrainteressada, se poder defender em relação ao pedido de condenação à prática de ato devido, o que se impõe agora conhecer e decidir. Conforme se extrai do despacho proferido, os pressupostos processuais são aferidos nos termos em que o Autor estruturou a ação em juízo, delimitada pelo seu objeto e pelos respetivos sujeitos . Quanto ao objeto , releva o pedido e a causa de pedir , decorrendo da petição inicial que o Autor vem impugnar a deliberação de 06/11/2024 do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), a qual indefere a pretensão do ora Autor, “ não se pronunciando o CSMP em modo diverso do entendimento da C.G.A. e ao invés, concordando com a posição manifestada por este organismo .”. Além disso, formula o Autor um pedido, que expressamente designa como sendo consequente , que consiste no pedido de “ condenação do contrainteressado a refazer o cálculo da pensão indevidamente feito ”. Porém, a CGA não foi indicada pelo Autor como Entidade Demandada para lhe poder ser deduzida tal pretensão, pois assume essa qualidade, unicamente, o Conselho Superior do Ministério Público. A CGA foi indicada meramente como Contrainteressada, o que significa que o Autor considera que a CGA possa ser diretamente prejudicada pelo ato impugnado ou tem um interesse legítimo na manutenção do ato impugnado (cfr. artigo 57.º do CPTA), mas sem que seja a demandada nos autos. Assim, o que resulta é que o Autor dirige um pedido contra a CGA, mas não logra demandá-la na presente ação. Tendo o Autor se limitado a indicar a CGA como Contrainteressada, foi nessa qualidade que foi citada, pelo que, não pode o tribunal condená-la no pedido de condenação que contra ela foi deduzido, por não ser Demandada na causa. Acresce que notificado o Autor para se pronunciar sobre a matéria de exceção suscitada nas contestações e dos termos do despacho exarado em 12/05/2025, o Autor optou por nada dizer ou nada promover em relação à CGA, designadamente, não requerendo a sua citação como Entidade Demandada nos autos. Assim, do que resulta assistir razão à CGA quanto à matéria de exceção suscitada, pois, efetivamente, não sendo Demandada na presente ação, não pode contra ela ser formulado o pedido de condenação à prática de ato devido. Falta um requisito processual para que possa ser conhecido o pedido condenatório, que consiste na demanda do sujeito a quem a condenação se dirige, isto é, a ação mostra-se incorretamente estruturada quanto ao seu objeto (pedido) e quanto aos seus respetivos sujeitos. Pelo exposto, será de julgar procedente , por provada, a exceção de ilegitimidade passiva da CGA, por falta de indicação pelo Autor como Entidade Demandada na ação para se poder defender contra o pedido que contra ela foi formulado, o que determina a sua absolvição da instância, nos termos conjugados dos n.ºs 1 e 2 e da al. e), do n.º 4, do artigo 89.º do CPTA. A Entidade Demandada, Conselho Superior do Ministério Público, é parte legítima e encontra-se devidamente representada. A ação administrativa é o meio próprio. Da fundamentação de facto Porque para conhecer da matéria de exceção sobre a inimpugnabilidade do ato, se torna necessário conhecer de matéria de facto, passa-se a julgar provados os seguintes factos, com base na alegação das partes e na prova documental junta aos autos: Em 22/04/202 o Autor apresentou requerimento, dirigido à Secretária-Geral da Procuradoria-Geral da República em que solicita saber qual a posição e entendimento jurídico da entidade empregadora sobre a questão colocada - cfr. Doc. 4 junto com a petição inicial e alegação constante do ponto 9 da petição inicial; Em 16/07/2024 a Secção Permanente do Conselho Superior do Ministério Público proferiu acórdão sobre o pedido antecedente apresentado pelo Procurador, ora Autor, de onde resulta o seguinte teor: “ (…) insistir no pedido de resposta relativamente ao pedido de informação já anteriormente suscitado em 19 de janeiro de 2024. Em suma, vem o Senhor magistrado visado requer [er) ao Conselho Superior do Ministério Público: i) informar sobre a circunstância interpretativa do Estatuto da Aposentação tal como defendido pela CGA e oportunamente requerido, sem resposta até agora, passado mais de um ano e meio e (ii) informar especificadamente, se a PGR subscreve tal entendimento da CGA e por razões de direito, bem como decisões definitivas eventualmente proferidas, tudo conforme artºs 152º e 153º do Código do Procedimento Administrativo; A informação assim solicitada reveste um carácter incomum, ainda que enquadrável nas atribuições desta secção permanente considerando a Deliberação n.º ...24 que compreende a delegação de poderes do Conselho Superior do Ministério Público na Secção Permanente, mais especificamente no seu artigo 1.º, alínea p) onde se prevê a apreciação da situação concreta dos magistrados requerentes da aposentação ou reforma e a emissão de informação reativa à verificação dos requisitos para a jubilação . Sendo certo que a emissão de informação se refere às entidades externas à PGR, e com se relaciona neste âmbito (CGA, Segurança Social, ADSE, etc), consideramos, porém, que numa interpretação extensiva, esta prestação de informação pode abranger o presente pedido. (…) (…) Deste parecer, foi o Senhor magistrado notificado em 21 de julho de 2022, tendo em 25 de julho apresentado novo requerimento onde expõe a sua discordância do entendimento sufragado na informação da Divisão de Apoio Jurídico da PGR. Considerando o teor do requerimento apresentado foi este remetido à Divisão de Apoio Jurídico para nova análise da argumentação aí expendida, para ponderação e manutenção da informação já anteriormente prestada no presente processo ou, caso se afigurasse pertinente, eventual alteração. (…) Apreciando o ora requerido foi elaborada a competente informação jurídica: (…) Não conformado com o entendimento comunicado, veio o Senhor magistrado e, janeiro de 2024 requerer e insistir no envio de uma posição deste CSMP. Ora, analisando toda a tramitação e acervo coligido no processo, somos de adotar a posição sufragada em ambas as informações produzidas pela DAJ. Não sendo obrigatória ao tempo, a entrega de contribuições por conta do empregador, a possibilidade de fazer essa entrega, à data de hoje, decorre de uma decisão que ao próprio compete traduzindo-se, como sucede em casos análogos, em desconto na remuneração salarial. (…) Pelo exposto, indefere-se a pretensão do Senhor Procurador da República, Dr. AA (…)” - Doc 5. junto com a petição inicial, para que se remete e se considera integralmente reproduzido; C) Em 06/11/2024, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público proferiu o acórdão, ora impugnado, em que resulta do seu teor: “(…) 1. A Secção Permanente do Conselho Superior do Ministério Público deliberou, por Acórdão de 16 de Julho de 2024, indeferir a pretensão do Senhor Procurador da República, Dr. AA, no sentido de este CSMP se subscreve o entendimento da Caixa Geral de Aposentações no sentido de que o requerente não reúne os requisitos para a jubilação, por, no período em que exerceu funções de representante do Ministério Público (não magistrado), não ter efectuado descontos para a CGA e, em caso afirmativo, por que razões. Notificado daquele acórdão, em 8 de Janeiro de 2024, veio o senhor Magistrado “recorrer” da referida deliberação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, por considerar a motivação infundamentada e contraditória, requerendo, por isso, uma reapreciação de tal questão pelo Plenário do CSMP. Tal “recurso” não vem fundamentado de facto nem de direito, cingindo-se a requerer uma reapreciação da sua pretensão por parte do Plenário do CSMP. (…) A ser assim, entendemos que a posição sufragada pela Secção Permanente é a correcta e a consentânea com as normas legais em vigor, não sendo de tomar qualquer posição contrária à veiculada pela Caixa Geral de Aposentações. III - DECISÃO Em face do exposto, acorda este Plenário do Conselho Superior do Ministério Público em - Indeferir a pretensão do Senhor Procurador da República, Dr. AA não se pronunciando o CSMP em modo diverso do entendimento da C.G.A. e, ao invés, concordando com a posição manifestada por este organismo .” - cfr. Doc. 6, junto aos autos, para cujo teor se remete e se considera integralmente reproduzido. Não se consideram provados quaisquer outros factos, com relevo para a decisão a proferir. Da inimpugnabilidade do ato impugnado 25. Nos termos invocados nos autos, mostra-se suscitada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato. 26. Como antes referido, os pressupostos processuais são aferidos nos termos em que o Autor estruturou a ação em juízo, delimitada pelo seu objeto e pelos respetivos sujeitos . 27. Decorre dos autos que o Autor vem intentar ação administrativa de impugnação, visando a anulação da deliberação de 06/11/2024 do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, vertida na alínea C) do julgamento da matéria de facto, a qual indefere a pretensão do ora Autor, “ não se pronunciando o CSMP em modo diverso do entendimento da C.G.A. e ao invés, concordando com a posição manifestada por este organismo .”. 28. Como o próprio Autor admite ao longo do seu articulado, na deliberação impugnada a Entidade Demandada assume o seu “entendimento” sobre a questão colocada - cfr. artigos 16.º, 17.º e 60.º da petição inicial. 29. O Autor refere que a deliberação impugnada, assume o “ entendimento ”, estribado “ apenas nos fundamentos aduzidos pela Divisão Jurídica da PGR, em parecer prévio ”, entendimento este que o Autor contesta, por “ entender precisamente o contrário ”, cfr. pontos 16 e 17 da petição inicial. 30. Por outro lado, compulsando a deliberação impugnada, dela se extrai que vem o Procurador, ora Autor, pedir uma reapreciação do acórdão proferido pela Secção Permanente do Conselho Superior do Ministério Público, que incide sobre um anterior pedido de informação apresentado pelo Autor. 31. Afigura-se evidente que a deliberação do Plenário do CSMP não consubstancia uma definição do direito para o caso concreto, por não traduzir o exercício de poderes jurídico-administrativos que visem produzir efeitos jurídicos externos sobre a esfera jurídica do seu requerente, ora Autor, de modo a poder ser configurado como a prática de um ato administrativo que possa ser impugnável em juízo, nos termos conjugados dos artigos 148.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e 51.º do CPTA, pois limita-se a declinar o pedido formulado pelo requerente para se pronunciar, emitindo o seu entendimento ou informar se considera que o interessado tem ou não o direito à inscrição na CGA no período em que exerceu as funções de representante do Ministério Público, em que não era magistrado. 32. A pronúncia emitida pelo Plenário do CSMP, não pode ser configurada como traduzindo a prática de um ato administrativo, o que depende não apenas do seu teor, mas dos exatos termos em que a pretensão foi requerida pelo interessado ao CSMP, por o requerente ter solicitado ser informado sobre o entendimento da sua entidade empregadora. 33. Por isso, em face da pretensão solicitada, em nenhum momento a Entidade Demandada deliberou no sentido de definir, com a autoridade de ato administrativo, enquanto decisão que no exercício de poderes públicos, visa produzir efeitos jurídicos externos, numa situação individual e concreta, a situação jurídica colocada pelo ora Autor. 34. Tanto mais que o Autor nunca apresentou um requerimento ao CSMP em que tivesse formulado o pedido de consideração do tempo de serviço e/ou realização dos referidos descontos, mediante assunção das quantias em causa pela sua entidade empregadora e consequente pagamento à CGA. 35. Com efeito, o Autor nunca formulou ao CSMP um pedido expresso para que o CSMP reconhecesse o seu direito como subscritor da CGA no período em causa e procedesse à sua inscrição em conformidade. 36. Diferentemente, o que o Autor fez foi apresentar um requerimento, primeiro, à Secretária-Geral da Procuradoria-Geral da República, nos termos constantes da al. A) do julgamento da matéria de facto, visando saber qual a posição e entendimento jurídico da entidade empregadora sobre a matéria questionada e depois, não concordando com o entendimento assumido, vir também a discordar do entendimento vertido no teor do acórdão da Secção Permanente do Conselho Superior do Ministério Público (cfr. al. B) do probatório), até voltar a pedir a reapreciação ao Plenário do CSMP, que ultimou com a deliberação ora impugnada. 37. Em todas as ocasiões não se descortina qualquer pedido formulado pelo Autor à Entidade Demandada para que esta decida sobre a matéria, antes para se pronunciar sobre se concorda com o entendimento assumido pela CGA, e depois limita-se a solicitar reapreciações do entendimento assumido, com vista a obter a emissão da posição que considera ser a correta. 38. Por isso, desde o primeiro momento, a pretensão do interessado que foi dirigida ao CSMP é a de ser informado sobre o entendimento da sua entidade empregadora sobre a matéria que está em causa e não que a Entidade Demandada decida sobre ela. 39. Tal como antes aduzido, a deliberação ora impugnada não consiste num ato administrativo para poder ser impugnado, não produzindo efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, pelo que a presente ação administrativa tem por objeto a impugnação de uma deliberação que não traduz a prática de um ato administrativo, verificando-se a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado , nos termos da al. i), do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA. 40. E como nenhuma pretensão foi dirigida ao CSMP pelo Autor, não pode o Tribunal usar mão do previsto no n.º 4 do artigo 51.º do CPTA. 41. De resto, ainda que a deliberação impugnada não tivesse o conteúdo de constituir uma mera informação ou parecer sobre a matéria questionada pelo Autor, estando a Entidade Demandada a informar o seu entendimento e se fosse de considerar a tese do Autor, de que está em causa um ato administrativo, sempre estaria em causa um ato meramente confirmativo de outro anteriormente emitido sobre a mesma matéria, pelo que, o ato impugnável seria um ato meramente confirmativo e, consequentemente, inimpugnável, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 53.º do CPTA. 42. Por isso, não tem sustento convocar o princípio pro actione ou de tutela jurisdicional efetiva como pretende o Autor, para que se conheça sobre o mérito da causa, por a isso obstarem exceções dilatórias, assim qualificadas pelo legislador, cujo efeito jurídico, previsto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 89.º do CPTA, consiste em obstar a que o Tribunal conheça do mérito, dando lugar à absolvição da instância. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: Julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva da Caixa Geral de Aposentações e absolvê-la da instância; Julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado e absolver o Conselho Superior do Ministério Público da instância. Custas pelo Autor. Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Pedro José Marchão Marques.