12831/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. O critério para averiguar da natureza jurídica lesiva dos actos de processamento mensal de abonos reside em saber se por esses actos a Administração procede à definição inovatória e unilateral da situação jurídica concreta do particular seu destinatário, no quadro da relação jurídica duradoura existente entre ambos ou se, pelo contrário, apenas são a tradução no plano dos actos materiais de operações de pagamento e emissão de recibo de quitação.

2. Este critério de análise é de aplicar independentemente da natureza substantiva específica dos abonos que estejam em causa, v.g., tenham a natureza de vencimento, de pensão de aposentação ou de pensão de sobrevivência.

3. Os actos que configuram operações materiais não são passíveis de ser sindicados no âmbito do recurso contencioso de anulação por inexistência do pressuposto processual da lesividade de direitos ou interesses legalmente protegidos - cfr. artº 268º nº 4 CRP.

José ...., com s sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, dela vem recorrer concluindo como segue:

1. É ilegal a Douta sentença recorrida, por entender que o acto recorrido carece de lesividade própria.

2. Tem-se dificuldade em entender o raciocínio plasmado na Douta sentença ora em crise; parece evidente que o processamento de um abono por montante inferior àquele que o Recorrente entende ser o devido tem, obviamente, lesividade própria.

3. A lesividade própria dos actos de processamento de abonos é admitida pela actual jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao entender que os actos de processamento de abonos não constituem meras operações materiais, mas verdadeiros actos administrativos individuais e concretos, que, se não forem impugnados, se consolidam na ordem jurídica como caso decidido.

4. Nos Ac. STA de 16/1/96 P.37417 e 4/6/96 P.39 985 decidiu esse Douto Supremo tribunal que tratando-se de actos de processamento mensais se não impõe a impugnação de cada um deles antes valendo a impugnação de um como impugnação de todos os subsequentes que enfermem do mesmo vício que os torna recorríveis.

5. Caracteriza ainda a jurisprudência dominante a ideia de que o indeferimento da impugnação de um abono relativo a um período não preclude nova impugnação do mesmo abono relativo a um outro período: Acs. STA 23/1/96 P.37 392 e 19/3/96 P.37 390).

6. Andou bem o Douto parecer do delegado do Ministério Público quando afirma que «os actos de processamento de vencimentos não constituem uma simples operação material mas sim um acto individual e concreto (...)»; «Ora, o acto aqui em causa tem natureza análoga a acto de processamento de vencimento o que equivale a dizer que não tem a apontada natureza de mera execução».

O Recorrido contra-alegou pugnando pela manutenção do julgado.

O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:

“(..)

Acompanho o recorrente na defesa que faz da (lesividade própria de cada acto de processamento de abonos pois de acordo com a jurisprudência que cita e seguida por este Tribunal, Acd. de 3.10.2002 - Rec. N° 04303/00, cada acto de processamento da pensão tem autonomia e lesividade próprias visto ser cada um deles um acto administrativo recorrível e não uma simples operação material.

E se, na verdade, os pressupostos da fixação da pensão do recorrente estão errados, como advoga, importará saber se são erros de facto e de direito ou simples erros materiais, notificáveis a todo o tempo, pela autoridade recorrida, como resulta do art° 148 do C.P.A o que excluí, a meu ver, a postura normal da recorrida em não querer acertar contas com o recorrente.

Pelo exposto, sou de parecer que o recurso merece provimento com o que deverá ser ordenado o ulterior prosseguimento dos autos. (..)”.

Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

Pelo Senhor Juis foi julgada provada a seguinte factualidade:

1- Maria Carlota de Morais Melo e Faro, aposentada da função pública desde 24/11/75, faleceu em 28 de Junho de 1999 – folhas 13 e 14 dos autos e 11 e 42 do PA;

2- À data do seu decesso, a respectiva pensão de aposentação era de 180.100$00 - folha 16 dos autos;

3- Em l de Setembro de 2000, foi homologado parecer de Junta Médica que atribuiu ao recorrente - seu filho – incapacidade permanente e total para o trabalho desde a data do óbito da mãe - folhas 43 e 60 do PA;

4- Em 22 de Setembro de 2000, dois Directores da CGA – por delegação de poderes do Conselho de Administração publicada no DR, II série, n° 125, de 30.05.00 - determinaram a pensão de sobrevivência do recorrente nos termos constantes de folhas 67 do PA, dada por reproduzida;

5- Esta decisão foi notificada ao recorrente nos termos que constam de folhas 16 dos autos, dada por reproduzida;

6- Em 12 de Janeiro de 2002, e a solicitação do recorrente, a CGA emitiu-lhe a "Declaração de Abono" que consta de folha 12 dos autos - dada por reproduzida - acto recorrido;

7- Em 31 de Janeiro de 2002, deu entrada em Tribunal o presente recurso contencioso.

DO DIREITO

Vem assacada a sentença proferida de incorrer em violação primária de direito substantivo por erro de julgamento em matéria de:

- natureza jurídica dos actos de processamento da pensão de sobrevivência ...................... ítens 1 a 6 das conclusões de recurso.

O discurso jurídico fundamentador em sede de sentença é o que se transcreve:

“(..)

Da falta de objecto

Diz a entidade recorrida que o presente recurso carece de objecto, pois que o documento de folha 12 dos autos - junto pelo recorrente - é um mero ofício informativo, proferido por um funcionário subalterno, na qualidade de chefe de serviço, o qual, em resposta ao solicitado pelo recorrente, se limita a

declarar o valor das pensões abonadas nos meses de Novembro e Dezembro de 2001 e Janeiro de 2002.

Há, todavia, que distinguir claramente entre o objecto deste recurso contencioso e a sua comprovação nos autos.

Objecto do recurso é o acto de processamento da pensão de sobrevivência do recorrente no mês de Dezembro de 2001.

É isso que resulte inequivocamente da petição inicial.

O documento junto pelo recorrente a folha 12 — que constitui uma "Declaração de Abono" emitida pelo Chefe do Serviço - apenas visa comprovar esse acto de processamento.

E, efectivamente, fá-lo de forma suficiente, na medida em que refere que "os valores mencionados são idênticos em Dezembro de 2001".

O recurso contencioso tem, pois, objecto definido, apenas se podendo questionar se o mesmo se encontra devidamente certificado nos autos.

A nosso ver, sim.

Nos termos do exposto, julgamos improcedente a questão da falta de objecto do recurso contencioso, suscitada pela entidade recorrida.

Da irrecorribilidade do acto

Diz a entidade recorrida que o acto de processamento da pensão de sobrevivência no mês de Dezembro de 2001 não é susceptível de impugnação contenciosa, pois constitui uma mera operação de execução do despacho de 22.09.00 que fixou ao recorrente a sua pensão de sobrevivência.

Entendemos - na linha de jurisprudência que se vem fixando - que os actos de processamento de vencimentos e pensões não constituem simples operações materiais, mas actos jurídicos individuais e concretos, susceptíveis de impugnação contenciosa - ver, entre outros, Ac. STA de 17.10.96, R°35285, e Ac. TCA de 31.05.01, R°2142.

Todavia, e sem prejuízo desta tese de fundo, tais actos de processamento só adquirem lesividade própria na medida em que inovem em relação ao acto administrativo que fixou a base ou parâmetros desse processamento.

Esta inovação pode emergir, desde logo, da alteração das circunstâncias factuais ou legais subjacentes àquela fixação.

No caso presente, o acto administrativo que fixou a pensão de sobrevivência do recorrente com base na pensão de aposentação auferida pela sua mãe à data do óbito, foi a decisão proferida por dois Directores da CG A - por delegação do CA - em 22 de Setembro de 2000.

O recorrente defende, agora, que o valor da sua pensão está incorrecto, dado que a sua base de cálculo - pensão de aposentação da sua mãe à data do óbito - não está bem determinada.

Explica que essa pensão base se encontra degradada, desde o início da década de noventa até ao óbito da sua mãe, em consequência da entrada em vigor dos diplomas que vieram instituir o novo sistema retributivo da função pública - DL n°353-A/89 de 16 de Outubro, DL n°393/90 de 11 de Dezembro, DL n°204/91 de 7 de Junho e DL n° 61/92 de l5 de Abril.

Alegando que esta situação fere os princípios constitucionais da equidade, justiça e igualdade, o recorrente defende a correcção da pensão base por aplicação analógica dos princípios constantes da Lei n°39/99 de 26 de Maio, e pede a declaração de nulidade do acto de processamento da sua pensão de sobrevivência de Dezembro de 2001.

Como vemos, o recorrente não invoca qualquer vício específico da situação jurídica definida por este acto de processamento da pensão, limitando-se a questionar a situação já fixada pela decisão de 22 de Setembro de 2000.

As circunstâncias factuais e legais invocadas - ver diversos diplomas mencionados - são as mesmas, quer em Setembro de 2000 quer em Dezembro de 2001.

Ressuma do exposto, cremos, que o acto de processamento de pensão impugnado no presente caso, carece de lesividade própria — artigo 268° n°4 da CRP - o que o torna contenciosamente insindicável.

Deve, por conseguinte, ser rejeitado o recurso contencioso por ilegal interposição - artigo 57° do RSTA.

Nos termos do exposto, julgamos procedente a excepção da irrecorríbilidade contenciosa do acto impugnado, e, com fundamento na sua ilegal interposição, rejeitamos o recurso contencioso. (..)”.

Diga-se, desde já, que o julgado em 1ª Instância é para confirmar.

No tocante à natureza jurídica do acto de processamento de vencimentos, em Ac. deste Tribunal Central Administrativo Sul proferido por esta mesma formação em 16.02.2005, no Rec. nº 11756/02, desenvolveu-se o quadro de fundamentação jurídica que se transcreve:

“(..)

De acordo com o probatório, temos como acto que ordena a reposição de esc. 399 798$00 o despacho de 17.07.2001, a verba em causa reporta-se ao período de 24/10/95 a 30/09/96 e resulta de pagamento feito a mais ao ora Recorrente, a título de “Vencimento, Subsídio de Turno, Subsídio de Risco e Horas Extra”.

O fundamento jurídico dos valores pagos repousa no despacho nº 14/90 de 22.Maio do Presidente da Câmara de Setúbal, que no ponto 1. dispõe, no tocante às remunerações dos Sapadores da C.B.S.S. que:

"1. Enquanto não for publicada a escala indiciaria para os bombeiros aplicar-se-á aos profissionais da C.B.S.S., com as necessárias adaptações e no espírito da equiparação que tem vindo a ser feita, a escala indiciária da PSP. “

A reposição ordenada louva-se também no mencionado despacho, no ponto 4., segundo o qual:

“4. O regime definido no ponto anterior deixará de aplicar-se a qualquer momento, desde que seja conhecida a tabela indiciaria própria, altura em que serão também feitos os acertos, para mais ou para menos, a que houver lugar.”

conjugado este ponto 4. do despacho nº 14/90 de 22.05 com a entrada em vigor do DL 373/93 de 4.11, que definiu o Estatuto Remuneratório dos Bombeiros.

1. acto constitutivo de direitos reserva de revogação anulatória

À luz do disposto no artº 16º nº 2 al. i) DL 184/89 de 02.06 a estrutura da remuneração base dos bombeiros é configurada por escalas indiciárias para os corpos especiais, estrutura específicamente definida pelo DL 373/93 de 4.11, diploma que em norma transitória formal determinou a data de 01.OUT.1989 como horizonte de eficácia dos efeitos da nova estrutura salarial nele contida - artº 13º do citado DL 373/83.

Portanto, por força do disposto no artº 13º do DL 373/83 de 4.11, estamos face a um retroagir de efeitos reportados a 4 anos para trás.

Também este diploma define os termos de integração da nova estrutura salarial, por reporte ao estatuído no artº 30º do DL 353-A/89 de 16.10, diploma que, como diz no seu preâmbulo, tem por objectivo no tocante ao DL184/89 “proceder ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais nele contidos, designadamente em matéria salarial, objectivo que se cumpre através do presente diploma.”.

Ainda de acordo com o DL 373/83 de 4.11, as categorias da carreira de bombeiro sapador são as constantes do Anexo nele incorporado, com os respectivos escalões de progressão e índices de reporte remuneratório, ex vi artº 17º nº 1 DL 184/89 de 02.06.

Pese embora a fixação da remuneração numa relação jurídica de direito público tenha assento na lei, a definição jurídica da situação remuneratória do Recorrente através de despacho do Presidente da Câmara Municipal de Setúbal no sentido da “aplicação da escala indiciária da PSP” constitui um acto de gestão regulamentar própria tendo em conta recurso financeiros próprios e tendo por escopo a realização de interesses próprios, no domínio da competência regulamentar autónoma de que gozam as autarquias (1) (2).

De facto, o despacho em causa tem por destinatários as pessoas jurídicas individualizadas através da qualidade de bombeiro sapador da Câmara Municipal de Setúbal que, teóricamente, qualquer pessoa poderia vir a revestir desde que contratada para o efeito pela autarquia; reveste, por isso, as qualidade de generalidade e abstracta inerentes aos regulamentos.

Estipula o mencionado despacho na cláusula nº 4 uma condição resolutiva,, cujos efeitos são reportados ao momento da entrada em vigor do diploma remuneratório próprio dos bombeiros sapadores e tendo em conta o conteúdo remuneratório legal do futuro diploma.

Por esta cláusula 4ª, atento o respectivo conteúdo no sentido de uma vez “conhecida a tabela indiciaria própria, (..) serão também feitos os acertos, para mais ou para menos, a que houver lugar”, garante-se o procedimento compensatório de reposição dos pagamentos indevidos através da destruição com eficácia retroactiva dos efeitos produzidos pelo despacho nº 14/90 de 22.Maio no que respeita ao quantum pago a mais nas remunerações.

Donde se conclui que o Presidente da Câmara Municipal de Setúbal , no tocante aos aumentos de ordenados dos bombeiros sapadores da autarquia, mediante reserva de revogação anulatória garantiu o poder de, mais tarde, pedir a restituição dos valores remuneratórios pagos indevidamente, prevendo a hipótese de “a escala indiciária da PSP” estabelecida como padrão remuneratório antecipado no despacho nº 14/90 ultrapassar os valores da futura “tabela indiciária própria” dos bombeiros sapadores.

O mesmo é dizer que os valores pagos a mais a título remuneratório não teriam cobertura legal por invalidade nos pressupostos de facto em função da previsão salarial da futura lei e, daí, cautelarmente para o que desse e viesse, se garantir o reembolso a favor da Administração.

Do que vem dito podem retirar-se duas consequências:

A primeira é que a definição inovatória e positiva com reflexos externos na situação jurídica do Recorrente no tocante aos aumentos remuneratórios deriva do despacho nº 14/90 de 22.Maio.

Logo, no caso concreto dos autos não são actos constitutivos de direitos os actos de processamento mensal dos vencimentos segundo a tabela indiciaria da PSP pois que o direito subjectivo ao aumento remuneratório é causalmente atribuído aos bombeiros sapadores no referido despacho nº 14/90 de 22.Maio.

Os actos de processamento mensal das remunerações dos bombeiros sapadores da Autarquia configuram, no que respeita aos aumentos derivados da aplicação da tabela indiciária da P.S.P, mais não são do que a constatação material - dito de outro modo, a operação material – no que respeita a cada bombeiro sapador do pagamento do vencimento e competente recibo de quitação, sendo certo que não é destes recibos de pagamentos que derivam quaisquer inovações de ordem jurídica nem o investimento dos destinatários em quaisquer situações jurídicas activas na relação jurídica destes com a Câmara Municipal de Setúbal. (3).

A segunda é que o ora Recorrente tem conhecimento desde o princípio de que a antecipação da actualização das tabelas remuneratórias dos bombeiros sapadores da C. M. de Setúbal estava sujeita a acertos nomeadamente a favor da Câmara se as tabelas salariais próprias fossem inferiores às da PSP.

Dito de outro modo, o ora Recorrente soube desde que foi publicitado o despacho nº 14/90 de 22.Maio que o determinado pelo Presidente da Câmara, no intuito claro de minorar as consequências negativas do atraso na saída do competente diploma de actualização salarial - o citado DL 373/93 que só saiu em NOV.1993, submetido ao princípio da concertação entre as Associações Sindicais representativas do sector e a ANMP – estava sujeito a correcções ou para mais – e neste caso, nada a contrariar na medida em seriam valores salariais de que o Recorrente seria credor – ou para menos cumprindo nesta hipótese, repor o quantitativo a mais recebido. (..)”

Pelo vem dito, o critério para averiguar da natureza jurídica lesiva dos actos de processamento de abonos reside em saber se pela prática desses actos a Administração procede à definição inovatória e positiva das circunstâncias, definindo unilateralmente a situação jurídica concreta do particular seu destinatário no quadro da relação jurídica duradoura existente entre ambos.

Este critério de análise é de aplicar independentemente da natureza substantiva específica dos abonos que estejam em causa, isto é, tenham eles a natureza de vencimento devido no quadro da relação jurídica de emprego público, de pensão de aposentação por termo da mencionada relação jurídica de trabalho ou, ainda, como no caso dos presentes autos, de pensão de sobrevivência.

De acordo com o elenco dos factos provados e como vem afirmado na sentença sob recurso, no tocante ao direito subjectivo ao abono a título de pensão de sobrevivência a definição da situação jurídica do Recorrido reside no despacho de 22.09.00 da Direcção da CGA que fixou o valor do abono em metade do valor da pensão de aposentação percebida pelo subscritor da CGA cujo decesso desencadeou o direito à pensão de sobrevivência na esfera jurídica do Recorrente, cfr. ponto 4. do probatório.

Despacho este notificado ao Recorrido através do ofício da CGA nº 432JO – 2.079.413 de 22.09.00 junto aos autos a fls. 16, cfr. ponto 5 do probatório.

Por conseguinte, todos os actos de processamento mensal de abono de pensão de sobrevivência mais não são do que a tradução no plano dos actos materiais das operações de pagamento e emissão do competente recibo de quitação, já que o específico quantum do abono por pensão de sobrevivência ficou jurídica e materialmente definido pelo despacho de 22.09.00.

E, de facto, é esta a regra, só assim não sendo nos casos em que o acto material surta efeitos jurídicos distintos dos do acto que executa, ou seja, contas feitas, sempre que extravase a definição da situação jurídica contida no acto administrativo que, supostamente, se limitaria a levar à prática de forma reiterada no tempo, pois nestas circunstâncias em que há um extravasar dos efeitos já definidos também há produção de efeitos jurídicos inovatórios.

Por força do disposto no artº 268º nº 4 da CRP (4) que estabelece a identidade de natureza entre actos administrativos e actos recorríveis, mostra-se garantida a sindicabilidade de quaisquer actos administrativos e, no tocante ao recurso contencioso de anulação, de actos lesivos de direitos dos particulares no sentido de constituirem uma decisão jurídico-pública da Administração que em si e desde logo encerra a definição substantiva da situação jurídica estabelecida entre a Administração e o particular e, por isso, configuram actos administrativos destinados a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

É pela inexistência do pressuposto processual da lesividade de direitos ou interesses legalmente protegidos que os actos que configuram operações materiais não são passíveis de ser sindicados no âmbito do recurso contencioso de anulação

Deste modo, improcede a questão suscitada nas conclusões de recurso no que tange ao assacado erro de julgamento sobre a natureza jurídica dos abonos mensalmente processados a título de pensão de sobrevivência.

Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e procuradoria em metade, sendo que a parte litiga com apoio judiciário.

Lisboa, 03.MAR.2005,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Coelho da Cunha)

(1) Vital Moreira, Administração autónoma e associações públicas, Coimbra Editora, pág.182.)

(2) Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo – Comentado, Almedina, 2ª edição, comentário III ao artº 114º CPA, pág. 513.

(3) Robin de Andrade, A revogação dos actos administrativos, Coimbra Editora, 1985, págs. 116/126 e 174/179

(4) Artº 268º nº 4 CRP – “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”