841/2025

Texto Integral

ACÓRDÃO Nº 841/2025

Processo n.º 1033/2025

Plenário

Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

IRelatório

1.O Partido Social Democrata (doravante, PSD) recorre para o Tribunal Constitucional, na qualidade de Partido Político concorrente à eleição no círculo eleitoral de Castelo Branco e ao abrigo do disposto nos artigos 31.º e 32.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, doravante LEOAL), da decisão proferida pelo Juízo Local Cível, Juiz 1, do Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco, que julgou improcedente a reclamação apresentada pelo recorrente da decisão que admitiu a candidatura apresentada pelo Partido Socialista (doravante, PS) à Câmara Municipal de Castelo Branco, considerando elegíveis os candidatos Sónia Cristina Cristóvão Mexia e Amândio Paulo Martins Nunes, nela constantes.
2.Depois da apresentação da Lista do PS à eleição no círculo eleitoral de Castelo Branco, o PSD apresentou impugnação ao abrigo do artigo 25.º, n.º 3, da LEOAL, suscitando a inelegibilidade de Sónia Cristina Cristóvão Mexia e de Amândio Paulo Martins Nunes.

Como fundamento, o impugnante convocou o disposto no artigo 7.º, n.º 1, da LEOAL, alegando que o cargo de vogal do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Castelo Branco titulado e exercido por Sónia Mexia e de coordenador municipal da Proteção Civil de Castelo Branco, titulado e exercido por Amândio Nunes, impedia as respetivas candidaturas à Câmara Municipal de Castelo Branco nos termos constantes da lista apresentada pelo PS.

Por despacho de 27 de agosto de 2025, o Juízo Local Cível, Juiz 1, do Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco indeferiu a impugnação, considerando Sónia Cristina Cristóvão Mexia e Amândio Paulo Martins Nunes elegíveis e determinando que se procedesse à publicação da lista do PS tal como foi apresentada e a par das demais (artigo 28.º da LEOAL).

3. O PSD veio depois reclamar da decisão ao abrigo do artigo 29.º, n.º 1, da LEOAL, grosso modo alegando os mesmos fundamentos apresentados na impugnação precedente.

Notificado para o efeito (artigo 29.º, n.º 2, da LEOAL), o PS respondeu, pugnando pela elegibilidade dos dois candidatos.

Por decisão de 4 de setembro de 2025, o Juízo Local Cível, Juiz 1, do Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco proferiu a decisão recorrida, indeferindo a reclamação.

Cumpre apreciar e decidir.

IIFundamentação

4.Com base em consenso entre sujeitos processuais ou prova documental junta aos autos, estão demonstrados os seguintes factos:
1. a)Por deliberação de 5 de agosto de 2022, a Câmara Municipal de Castelo Branco nomeou Sónia Cristina Cristóvão Mexia vogal do conselho de administração dos Serviços Municipalizados de Água, Saneamento e Resíduos Urbanos de Castelo Branco com efeitos em 15 de agosto de 2022, cargo e funções que vem exercendo desde então;
2. b)Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Castelo Branco de 7 de outubro de 2022, Amândio Paulo Martins Nunes foi nomeado Coordenador Municipal de Proteção Civil, em comissão de serviço, pelo período de três anos com efeitos a partir de 10 de outubro de 2022, cargo e funções que vem exercendo desde então;
3. c)Pelo Decreto n.º 8/2025, de 14 de julho, foi designado o dia 12 de outubro de 2025 para realização das eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais em todo o território nacional;
4. d)O PS apresentou candidatura aos órgãos autárquicos de Castelo Branco, incluindo, entre outros, como candidatos à Câmara Municipal de Castelo Branco Sónia Cristina Cristóvão Mexia e Amândio Paulo Martins Nunes, em data anterior a 18 de agosto de 2025.
5.A questão que importa conhecer respeita à elegibilidade de Sónia Cristina Cristóvão Mexia e de Amândio Paulo Martins Nunes para candidatura aos órgãos autárquicos de Castelo Branco. Atendendo a que a primeira foi nomeada administradora dos Serviços Municipalizados (SASR) de Castelo Branco e o segundo coordenador municipal da Proteção Civil do mesmo município, defende o recorrente que o artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da LEOAL, impede a sua participação no ato eleitoral. A decisão recorrida entendeu, porém, que não era assim: porque Sónia Mexia não se acha em situação de subordinação jurídica no desempenho das funções de administradora de SASR e porque a comissão de serviço (de três anos) para que foi nomeado Amândio Nunes termina antes da eleição (em 10 de outubro de 2025), a proibição de participação na eleição autárquica constante da norma citada seria, assim, inaplicável a ambos os candidatos.
1. 5.1.Tendo em vista garantir a isenção e independência dos eleitos para cargos autárquicos, o artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da LEOAL, faz incluir no estatuto de inelegibilidade os «funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção». A interdição de diretores autárquicos integrados na função pública de participarem nas eleições autárquicas é tributária da defesa da estabilidade da estrutura administrativa e pretende garantir a sua independência e distanciamento face ao ato eleitoral. A norma possui um âmbito de aplicação bastante restrito e articula três noções essenciais como condição do efeito proibitivo que estabelece. A norma dirige-se, desde logo, a (i) funcionários autárquicos, conceito que se tem entendido de forma lata, incluindo todas as pessoas integradas na orgânica da autarquia que desempenhem funções de forma subordinada, ou seja, sob supervisão e autoridade de terceiro também integrado na estrutura autárquica, ainda que não beneficiem do estatuto de funcionário público. A (ii) estrutura aqui em causa é entendida de forma abrangente, agregando ao conceito todas as entidades, dotadas ou não de personalidade jurídica, em que a autarquia haja participado no respetivo ato constitutivo através dos seus órgãos (v. g., a constituição de empresas municipais ou intermunicipais pela Câmara Municipal) e aquelas em que os órgãos autárquicos exerçam prerrogativas especiais de controlo (v. g., os poderes conferidos à Câmara Municipal para influir na atividade de uma sociedade de capitais públicos por uma participação maioritária ou dotada de direitos especiais que se traduzam em poderes diretores). Finalmente, o candidato e colaborador da autarquia deve exercer um cargo cujo conteúdo funcional resida em (iii) funções de direção. Está aqui em causa uma especial caracterização da missão, atribuições e competências do agente autárquico. Ainda que de alguma forma paradoxal com o carácter subordinado do estatuto do colaborador, decorrência da qualidade de ‘funcionário’ assinalada na norma, a inelegibilidade dirige-se apenas a quem assuma cargos de liderança no organigrama da autarquia, beneficiando de certa margem de liberdade para comandar certo segmento da sua atividade como atributo próprio compreendido no seu estatuto funcional (sobre esta causa de inelegibilidade, v. Acórdãos do TC n.ºs 745/93, 515/2001, 444/2009, 462/2009 e 551/2013; também, parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.º 112/2002 e Maria de Fátima Abrantes Mendes e Jorge Miguéis, Lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais, 1.ª reedição, atualizada, anotada e comentada, 2005, p. 169).
2. 5.2.Ora, no que respeita a Sónia Cristina Cristóvão Mexia, a questão afigura-se bastante evidente. Infere-se do constante de Factos a) que os serviços de abastecimento de água, saneamento e tratamento de resíduos urbanos foram municipalizados pela Câmara Municipal de Castelo Branco nos termos dos artigos 8.º a 18.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto (Regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais) e, segundo o mesmo item do acervo factual apurado, Sónia Mexia foi designada pelo executivo camarário como vogal do respetivo conselho de administração. As funções cometidas e desempenhadas pela candidata são, pois, as características de um órgão executivo colegial (cfr. artigo 13.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto) e, ainda que os administradores possam ser exonerados a todo o tempo pela Câmara Municipal (artigo 12.º, n.º 2, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto), o seu exercício de funções caracteriza-se pela desvinculação a hierarquia, estando-lhes garantida autonomia para o exercício do governo do serviço e programação da respetiva atividade, assim sem qualquer forma de subordinação a órgão terceiro que se pudesse dizer exercer uma posição de supremacia jurídica sobre o colégio ou seus membros.

É certo que o carácter subordinado do agente público não se afigura particularmente importante na prossecução do escopo teleológico da norma: dir-se-ia, de resto, que o perigo para a autonomia e estabilidade da estrutura administrativa da autarquia que decorre da eleição de agentes autárquicos com funções de direção ou da sua participação no ato eleitoral não varia em função do respetivo estatuto funcional, se subordinado ou independente. Sucede, porém, que o texto legal reserva a inelegibilidade a «funcionários», como se disse e, tratando-se de uma norma que afeta sensivelmente as liberdades políticas dos visados, não se consente ao intérprete o recurso a fórmulas interpretativas que ampliem o âmbito de aplicabilidade da interdição para além da sua letra (interpretação extensiva ou analogia in mala partem) (v. Acórdão do TC n.º 515/2001).

Em face do exposto, não merece dúvidas que Sónia Cristina Cristóvão Mexia não se encontra abrangida pela proibição de participação no ato eletivo constante do artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da LEOAL, razão por que o recurso não merece procedência, neste segmento.

5.3. Amândio Paulo Martins Nunes, de sua parte, foi nomeado Coordenador Municipal da Proteção Civil de Castelo Branco (cfr. Factos b)), assumindo funções nos termos dos artigos 14.º-A e 15.º-A, ambos da Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro. A este incumbe-lhe dirigir os serviços municipais de proteção civil (artigo 15.º-A, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 65/2007), acompanhar e apoiar as operações realizadas na área do concelho (artigo 15.º-A, n.º 1, alíneas b) e f), da Lei n.º 65/2007), adotar as medidas de planificação e de prevenção contra sinistros que repute adequadas (artigo 15.º-A, n.º 1, alíneas c), d) e e), da Lei n.º 65/2007) e assegurar a articulação entre os organismos locais e nacionais de proteção civil (artigo 15.º-A, n.º 1, alínea g) e 2, da Lei n.º 65/2007). Se este elenco não deixa dúvidas que Amândio Nunes desempenha funções de direção no exercício do cargo de Coordenador Municipal da Proteção Civil (artigos 14.º-A, n.ºs 1 e 5, da Lei n.º 65/2007 e 10.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 49/2012, de 29 de agosto), a Lei expressamente consagra a sua integração na orgânica municipal (artigo 14.º-A, n.º 1, da Lei n.º 65/2007) e a sua subordinação ao Presidente da Câmara Municipal (cfr. artigos 14.º-A, n.º 3 e 15.º-A, n.º 2, ambos da Lei n.º 65/2007). Serve por dizer, a situação material de Amândio Nunes é inteiramente subsumível à norma prevista do artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da LEOAL, tornando-o inelegível para o ato eleitoral a realizar.

A decisão recorrida não discute esta conclusão, mas assinala que o mandato para que Amândio Nunes foi nomeado tem por termo final o dia 10 de outubro de 2025. Com base neste facto e porque, quando chegada a data de realização do ato eleitoral, o facto-fundamento da inelegibilidade estará esgotado, o Tribunal ‘a quo’ conclui que o candidato não está impedido de participar nas eleições calendarizadas para o dia 12 do mesmo mês.

As condições da nomeação de Amândio Nunes apuradas e vertidas para Factos b) confirmam o pressuposto de facto em que assenta o descrito juízo do Tribunal ‘a quo’, mas desde já adiantamos que o entendimento adotado não merece a nossa adesão. Na verdade, nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea d), parte final, da LEOAL, a inelegibilidade do agente autárquico prevista na norma apenas se entenderá precludida quando este suspenda o exercício de funções aquando da apresentação da lista para o ato eleitoral («salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem»). A apresentação da lista marca o ponto no tempo, pois, em que as condições de elegibilidade do candidato são controladas: caso nesta data se verifique o facto-fundamento de que depende a operatividade do disposto no artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da LEOAL, a participação no ato eleitoral ficará precludida. Compreende-se esta solução: se se entende que dada situação fáctica, seja o exercício de funções de direção com estatuto de subordinação, releva para efeitos daquela norma a ponto de precludir a sua participação na eleição, então terá de existir um razoável distanciamento temporal desde a cessação deste estado de coisas para que o efeito impeditivo seja inoperante, já que se trata da única forma de realizar o objetivo a que a norma se dirige. Seria desajustado e introduziria uma entorse inexplicável na equidade e equilíbrio do sistema que dado facto impedisse um sujeito de participar na eleição por se entender gerador de uma suspeita de inidoneidade do candidato e já não impedisse um outro com a justificação de que a situação quanto a este último cessaria nas vésperas da eleição.

Em face do exposto, o recurso procederá neste segundo segmento, importando declarar a inelegibilidade de Amândio Paulo Martins Nunes, como adiante se decidirá.

IIIDecisão

Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se conceder parcial provimento ao recurso interposto e:

a)Julga-se Amândio Paulo Martins Nunes inelegível à candidatura aos órgãos autárquicos de Castelo Branco;
b)No mais, confirma-se a decisão recorrida.

Sem custas, por não serem devidas (cfr. artigo 84.º, n.º 1, da LTC).

Lisboa, 22 de setembro de 2025 - António José da Ascensão Ramos - Gonçalo Almeida Ribeiro O relator, António José da Ascensão Ramos, que participou na sessão plenária por meios telemáticos, atesta o voto de conformidade ao presente acórdão dos Senhores Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros de Carvalho, José Teles Pereira, José Eduardo Figueiredo Dias, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano (que apresentou a seguinte declaração: “ Acompanha-se a decisão, sem prejuízo de no futuro, e em relação ao decidido na alínea b), e fruto de uma reflexão mais aturada, se poder vir a rever posição.”), Dora Lucas Neto, Afonso Patrão e do Senhor Presidente José João Abrantes.

Atesta o voto de vencimento parcial do Senhor Conselheiro Vice-Presidente Gonçalo de Almeida Ribeiro (conforme declaração junta).

António José da Ascensão Ramos

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não subscrevo a alínea

b) da decisão.

A finalidade precípua da inelegibilidade contemplada na alínea

d) do n.º do artigo 7.º da LEOAL é salvaguardar a independência e imparcialidade administrativas, evitando a infiltração da racionalidade eleitoral no domínio próprio da racionalidade burocrática. Ora, sendo esta a finalidade da disposição, seria incompreensível que abrangesse dirigentes intermédios, mas excluísse dirigentes superiores ou titulares de órgãos, como é o caso nos presentes autos, sujeitos ao poder de exoneração da Câmara Municipal. Para se alcançar esta conclusão, não é necessária nenhuma interpretação extensiva do preceito – ainda que me pareça que a posição firmada a este respeito no Acórdão n.º 515/2001, que equipara interpretação extensiva (um dos resultados possíveis da interpretação) e extensão analógica (um método de produção normativa), incorre num grave erro metodológico e constitucional −, pois a expressão «funcionários dos órgãos das autarquias locais», em que o termo «funcionário» não tem um sentido técnico rigoroso, pode perfeitamente ser interpretada, em conformidade com o espírito que a perpassa, como referindo-se ao universo das pessoas singulares que integram os organismos da autarquia ou dos entes por esta constituídos ou maioritariamente participados. Penso ainda que só esta interpretação está de acordo com o princípio da igualdade, ao contrário da subscrita pela maioria que fez vencimento, da qual resulta – como se reconhece, nolens volens, na fundamentação − uma distinção arbitrária entre dirigentes intermédios, onerados com a inelegibilidade, e dirigentes superiores ou equiparados, considerados elegíveis apesar de participarem na mesma ou em superior medida da razão em que se arrima a disposição legal.

Gonçalo de Almeida Ribeiro