0450/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é anulável o despejo administrativo do local onde uma associação religiosa tem a sua sede e pratica actos de culto, mas licenciado para o comércio, se, nos termos previstos no artº 29º da Lei nº 16/2001, de 22 de Junho, não estiver demonstrado que não existe uma alternativa adequada à realização dos mesmos fins.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A A..., associação religiosa com sede na Rua ...– Aveiro, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra, recurso contencioso de anulação da deliberação de 11 de Abril de 2002, que ordenou o despejo “do local onde a recorrente tem a sua sede e efectua actos de culto”. Por sentença de 3 de Julho de 2003, o Tribunal Administrativo do Circulo negou provimento ao recurso contencioso. Inconformada, a impugnante recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões: I – A Recorrente é uma associação religiosa que tomou de arrendamento o local visado pela deliberação recorrida, para o exercício de culto, com o acordo do senhorio; II - O art. 29º da Lei nº 16/2001 estabelece que havendo acordo do proprietário, a utilização para fins religiosos do prédio ou da fracção destinados a outros fins, não pode ser fundamento de objecção, nem de aplicação de sanções, pelas autoridades administrativas ou autárquicas, enquanto não houver uma alternativa adequada à realização dos mesmos fins; III- Interpretação do art. 29º da Lei nº 16/2001 , bem como do art. 8º do RGEU aprovado pelo decreto 38382, de 7 de Agosto de 1951, no sentido propugnado pela recorrida, de poder ser ordenado o despejo do locado nos termos da deliberação recorrida, sempre teria como consequência a inconstitucionalidade material de tais normas, por violadoras do princípio constitucional da liberdade religiosa, estabelecido pelo art. 41º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa; IV- Acresce que, prevendo o nº 2 do citado art. 29º da Lei nº 16/2001 que o disposto no seu nº 1 não prejudica o direito dos condóminos recorrerem a juízo nos termos gerais, tal não tem outro significado ou interpretação que não seja a de que a legitimidade para a oposição ao que o parágrafo 1. permite pertence exclusivamente aos condóminos e terá de ser exercida judicialmente; V- A deliberação recorrida é contrária ao disposto no citado art. 29º da Lei 16/2001 e, por isso, padece do vício de violação da lei e desrespeita o princípio da legalidade contrariando o art. 3º do CPA , que deve orientar os actos da Administração, pelo que deve ser anulada; VI- Foi erradamente aplicado ao caso o disposto no nº 1, do art. 29º da Lei nº 16/2001 e erradamente interpretado e aplicado ao caso o disposto no parágrafo 2. do mesmo artigo.” Não foram apresentadas contra-alegações. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “ A A... vem recorrer do douto Acórdão que negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Aveiro, de 11.04.02, que ordenou o despejo administrativo da recorrente do rés-do-chão do prédio sito na Rua ..., em Aveiro. Nas conclusões das suas alegações, diz a recorrente: a Recorrente é uma associação religiosa que tomou de arrendamento o local visado pela deliberação recorrida, para o exercício de actos de culto, com o acordo do senhorio; o art. 29º da Lei nº 16/01 estabelece que havendo acordo do proprietário, … a utilização para fins religiosos do prédio ou da fracção destinados a outros fins, não pode ser fundamento de objecção, nem de aplicação de sanções, pelas autoridades administrativas ou autárquicas, enquanto não houver uma alternativa adequada à realização dos mesmos fins; a interpretação do art. 29º da Lei nº 16/01, artº 29 bem como do art. 8º do RGEU aprovado pelo decreto 38382, de 7.8.51, no sentido propugnado pela recorrida de poder ser ordenado o despejo do locado nos termos da deliberação recorrida, sempre teria como consequência a inconstitucionalidade material de tais normas, por violadoras do princípio constitucional da liberdade religiosa, estabelecido pelo art. 41º, nº 1 da CRP; acresce que, prevendo o nº 2 do art. 29º daquela Lei que o disposto no seu nº 1 não prejudica o direito dos condóminos recorrerem a juízo nos termos gerais, tal não tem outro significado ou interpretação que não seja a de que a legitimidade para a oposição ao que o parágrafo permite pertence exclusivamente aos condóminos e terá de ser exercida judicialmente. a deliberação recorrida é contrária ao disposto no art. 29º da Lei nº 16/01 e, por isso, padece de vício de violação de lei e desrespeita o princípio da legalidade contrariando o art. 3º do CPA , que deve orientar os actos da Administração, pelo que deve ser anulada; foi erradamente aplicado ao caso o disposto no nº 1 do art. 29º da Lei nº 16/01 e erradamente interpretado e aplicado ao caso o disposto no parágrafo 2. do mesmo artigo. A Recorrente, como se vê das conclusões – onde, nos termos do nº 1 do art. 690º do CPC se delimita o objecto do recurso – limita-se a invocar os vícios apontados à deliberação camarária recorrida não atacando, directamente, a douta decisão proferida no TAC de Coimbra. Pretende, assim, a Recorrente imputar à douta decisão os vícios da deliberação camarária que ordenou o despejo administrativo, pelo que, aquela decisão violaria as disposições legais invocadas. Na douta decisão recorrida invocou-se o douto Acórdão deste Tribunal, de 02.10.23, recº nº 1102/02. Este douto Acórdão, cujos fundamentos nos dispensamos de invocar, responde a todas as questões suscitadas pela Recorrente. Assim sendo, o recurso não merece provimento.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: 1º - A recorrente é arrendatária do prédio sito no rés-do-chão da Rua ..., em Aveiro e aí exerce o seu culto religioso. 2º- A fracção está licenciada para o comércio. 3º- Em Setembro de 1999 houve uma queixa à PSP dizendo que o culto se fazia muito para além das 22 h e que as pessoas ao saírem permaneciam no local e faziam barulho. 4º- Por despacho de 2000/05/08 o vereador da Câmara Municipal de Aveiro ... fixou o prazo de seis meses para a recorrente desencadear o procedimento administrativo com vista à alteração do uso fixado na licença de utilização. 5º- Em 2000/06/05 a recorrente respondeu dizendo que as diligências deviam ser feitas junto do senhorio. 6º- A Câmara Municipal notificou a proprietária da fracção para proceder à legalização da utilização naquele prazo de seis meses. 7º- Nem a recorrente nem a proprietária requereram a legalização da utilização da fracção no prazo referido. 8º- Por despacho de 2001/12/21 o presidente da Câmara Municipal ordenou a cessação da utilização da fracção devido à desconformidade do uso dado relativamente ao fim a que a fracção está afecta, previsto no alvará de licença de utilização nº 146, concedida em 12/11/1976. 9º- Em Fevereiro de 2002 a recorrente informou a Câmara Municipal não dispor de outro espaço. 10º- Por deliberação de 2002/04/11 a autoridade recorrida ordenou o despejo administrativo da recorrente, nos termos dos arts. 109º , nº 1 e 2, e 92º , nº 3 e 4 do DL 555/99 , de 16/12, alterado pelo DL nº 177/2001 , de 04/06. 2. O DIREITO Nos termos da alegação da recorrente, a sentença recorrida está afectada de erro de julgamento pela mesma razão que a deliberação impugnada padece do vício de violação da lei. Ambas fizeram incorrecta interpretação e aplicação do disposto no art. 29º da Lei nº 16/2001 de 22 de Junho (Lei da Liberdade Religiosa). No recurso contencioso discute-se a legalidade da deliberação de 11 de Abril de 2004 que ordenou o despejo do local onde a impugnante tem a sua sede e efectua actos de culto. A sentença negou provimento ao recurso, julgando que a deliberação “não comporta qualquer violação à Lei 16/2001 ”. E, pelas razões que passamos a expor, que são, em parte, diferentes dos motivos da decisão judicial, entendemos que esta é de manter. O despejo teve por base de facto a circunstância de, num prédio da cidade de Aveiro, a respectiva fracção autónoma correspondente ao rés-do-chão esqº, com licença de utilização para comércio, estar a ser usada como local de culto sem que a ocupante tivesse cessado tal utilização no prazo de seis meses que a autoridade recorrida lhe havia fixado para o efeito e teve por fundamento de direito o disposto no art. 109º , nºs 1 e 2 do DL nº 555/99 de 16.12. A recorrente não discute a exactidão daqueles pressupostos de facto do acto administrativo. A sua discordância filia-se apenas no art. 29º da Lei nº 16/2001 de 22.6 que, a seus olhos, levaria, no caso concreto, a considerar ilegal o despejo administrativo. Chamemos, então, o texto das leis em causa. São elas: (i) Artigo 109º do DL nº 555/99 , de 16 de Dezembro 1 – Sem prejuízo do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 281/99 de 26 de Julho, o presidente da câmara municipal é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou de suas fracções autónomas quando sejam ocupados sem a necessária licença ou autorização de utilização ou quando estejam a ser afectos a um fim diverso do previsto no respectivo alvará. 2 – Quando os ocupantes dos edifícios ou suas fracções não cessem a utilização indevida no prazo fixado, pode a câmara municipal determinar o despejo administrativo, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 92º . (ii) Artigo 29º da Lei nº 16/2001 de 22 de Junho 1 – Havendo acordo do proprietário, ou da maioria dos condóminos, no caso de edifício em propriedade horizontal, a utilização para fins religiosos do prédio ou da fracção destinados a outros fins não pode ser fundamento de objecção, nem da aplicação de sanções, pelas autoridades administrativas ou autárquicas, enquanto não existir uma alternativa adequada à realização dos mesmos fins. O disposto no nº 1 não prejudica os direitos dos condóminos recorrerem a juízo nos termos gerais. Não há dúvida que a situação concreta do caso em apreço cabe no âmbito de incidência de ambos os preceitos. É claro, também, que desta pluralidade normativa não resulta qualquer colisão ou incompatibilidade de regimes, que implique a revogação parcial da lei urbanística pela posterior lei da liberdade religiosa. A Administração continua investida no poder-dever de ordenar o despejo dos prédios e/ou fracções destinados a outros fins e que estejam a ser utilizados como locais de culto religioso e as determinações das normas de competência de índole urbanística – DL nº 555/99 de 16.12, na nova redacção do DL nº 177/2001 , continuam a ser critério de validade da decisão administrativa. Na verdade, como decorre do respectivo enunciado linguístico, sem margem para perplexidade, o art. 29º da Lei da Liberdade Religiosa não opera, em favor das igrejas, a validação legislativa das situações de utilização indevida, para fins religiosos de locais destinados a outros fins. O seu alcance é bem mais modesto. Definiu uma situação contraposta, que, a verificar-se, não legaliza a ocupação, mas, apesar da ilegalidade, impede, com aquele fundamento, o despejo administrativo. A propósito, justificando a medida, disse o legislador, no Projecto de Lei nº 27/VIII: “ a inoponibilidade transitória de objecções ou sanções administrativas à utilização para fins religiosos de prédios destinados a outros fins, enquanto não existir uma alternativa adequada, é uma medida considerada indispensável por muitas igrejas e comunidades religiosas com poucos recursos ”. Temos, portanto, que o legislador ordinário, na sua liberdade conformadora, para assegurar a efectivação da “liberdade de religião e de culto” (art. 41º da CRP) não sacrificou, nesta matéria, de modo absoluto e definitivo, os interesses que o Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, aprovado pelo DL nº 555/99 de 16.12, visa acautelar com o despejo administrativo. Numa escolha irrepreensível à luz do princípio da proporcionalidade, harmonizou os distintos valores em presença e fixou um regime no qual a compressão dos interesses urbanísticos, em benefício da liberdade de culto, é de natureza temporária e se faz apenas se obtido o “acordo do proprietário, ou da maioria dos condóminos” e, na estrita medida do necessário, “enquanto não existir uma alternativa adequada”. O mesmo é dizer, respondendo agora, directamente, à arguição da recorrente, que na interpretação feita pela Administração e pela sentença recorrida, no sentido “de poder ser ordenado o despejo do locado”, a norma do art. 29º , nº 1 da Lei nº 16/2001 , não viola o princípio constitucional da liberdade religiosa estabelecido pelo art. 41º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa. Dito isto, é inequívoco que, neste regime, as normas dos nºs 1 e 2 do art. 109º do DL nº 555/99 de 16.12 aproveitam à decisão administrativa impugnada e que a norma do art. 29º da Lei nº 16/2001 de 22.6 é favorável à pretensão da recorrente. Ora, os pressupostos do despejo administrativo, previstos no RJUE, estão provados. O local tem licenciamento para comércio e está a ser usado para a prática do culto religioso. Na sentença apenas se deu como assente que “em Fevereiro de 2002 a recorrente informou a Câmara Municipal não dispor de outro espaço”. Todavia, tal facto só prova a existência material da informação em si mesma e não a verdade do respectivo conteúdo. E compulsado o processo instrutor apenso, verificamos que, em sede procedimental, não há prova directa da inexistência de alternativa adequada. O mesmo acontece neste processo judicial no qual a inexistência de local alternativo apropriado ao fim religioso prosseguido no prédio em causa, nem sequer foi alegada. Sem mais, não pode o julgador, do único facto conhecido – acto de informação – inferir, por mera ilação presuntiva, a exactidão material do facto comunicado. As máximas da experiência não lho autorizam. Estamos, assim, numa situação de “non liquet” em relação a este facto que é uma das condições necessárias à legitimação da persistência da utilização para fins religiosos da parte do prédio mandada despejar e que está licenciada para comércio. Dito isto, importa saber qual é a parte em desfavor da qual se deve resolver a dúvida relativa a tal facto – (in)existência de alternativa adequada. Não obstante estar cada vez mais em crise o entendimento que a repartição do ónus da prova em recurso contencioso de anulação fica na dependência da “presunção da legalidade dos actos administrativos”, com a consequência de que sempre que houver dúvidas em matéria de pressupostos de facto, o “non liquet ” se há-de resolver em desfavor do recorrente contencioso, (cf. na doutrina Rui Machete, “Algumas Notas sobre a chamada Presunção da Legalidade dos Actos Administrativos” , in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Soares Martinez , p. 727, Aroso de Almeida, in CJA nº 20, pp. 45/50 e Vieira de Andrade, “ A Justiça Administrativa” , 3ª ed., pp. 279/283 e na jurisprudência, entre outros, os acórdãos STA de 1999.11.24 – recº nº 32 434; de 2000.01.26 – recº nº 37 739, 2002.01.24 – recº 48 154 e de 2002.12.03 – recº nº 47 574) no caso em apreço, sempre incumbiria à recorrente demonstrar que, à data da prática do acto impugnado não dispunha de alternativa adequada à realização do seu fim religioso. A este resultado se chega pela linha que defende que “não existe no contencioso administrativo qualquer inversão do ónus da prova, mas a simples aplicação da regra geral do art. 342º do C. Civil e que, portanto, “como quer que se conceba o objecto do processo no recurso directo de anulação, sempre caberá ao recorrente, de acordo com os princípios gerais de repartição do ónus da prova demonstrar a realidade dos factos que fundam a sua pretensão de anulação” (neste sentido Rui Machete, loc.cit, p. 227 e acórdãos STA de 2001.10.03 – recº nº 44 162 e de 2003.11.13 – recº nº 1104/03). Ao mesmo aportaremos, ainda, pelo caminho proposto por Aroso de Almeida ( CJA nº 20, pp. 45/50), que sufragamos, como critério orientador, para quem, no contencioso de anulação, tendo em conta a “inversão das posições processuais das partes, por comparação com as posições que lhes pertencem na relação jurídica substantiva”, “as regras de distribuição das consequências da falta de prova não devem ser, por isso, estabelecidas em função da posição formal que as partes ocupam no quadro da relação processual, por referência ao direito do recorrente à anulação do acto impugnado, mas atendendo às posições que correspondem às partes na relação material que se encontra subjacente ao recurso”. Na verdade, ainda nesta outra perspectiva, tratando-se de um facto que aproveita à sua pretensão de manter, temporariamente, a ocupação do prédio e, do mesmo passo, é impeditivo da pretensão de despejo consubstanciada no acto impugnado, é razoável, aplicar, neste caso, os critérios gerais do ónus da prova consagradas no art. 342º, nºs 1 e 2 do C. Civil, fazendo recair sobre a recorrente o risco da falta de prova da inexistência de alternativa adequada. Não há, pois, razão, para, como decidiu a sentença recorrida, anular o acto administrativo contenciosamente impugnado. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 200€ (duzentos euros) Procuradoria: 100€(cem euros) Lisboa, 07 de Dezembro de 2004. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – An tónio Madureira .