14/2025 1.ª S/PL - Tribunal de Contas

(sumário elaborado pelo juiz relator) 1. O contrato celebrado ao abrigo do ato de adjudicação anulado por sentença judicial produziu todos os seus efeitos, pelo que, no plano dos factos, os mesmos não são passíveis de serem anulados. 2. Cumpriria ao ISS, IP, constatar a impossibilidade absoluta do cumprimento do determinativo final da sentença do TAF e invocá-la nos termos do artigo 175.º, n.º 2, do CPTA. 3. Ainda que possa estar em curso programa para a aquisição de alimentos, e que o ISS, I.P., disponha de disponibilidade financeira para adquirir esses produtos, tal terá de ter lugar no âmbito de um outro procedimento constituído para o efeito, porquanto este foi já integralmente cumprido, atento o seu objeto. 4. Tratando-se, substancialmente, de um novo contrato, que não pode ser fundado na execução da sentença anulatória, está o mesmo, necessariamente, sujeito a fiscalização prévia – cf. art.º 46.º, n.º 1, al. b) e 2, da LOPTC. 5. O contrato submetido a fiscalização prévia especial pelo ora recorrente não foi antecedido de procedimento prévio, não tendo sido observado o procedimento legalmente exigível, ou mesmo qualquer outro procedimento, pelo que, em face da preterição total do procedimento legalmente exigido, o contrato em causa enferma de nulidade, nos termos do disposto no artigo 284.º, n.º 2, do CCP, ex. vi o artigo 161.º, n.º 2, alínea l) do CPA. 6. Configurando a preterição total de procedimento de formação do contrato fundamento para ser proferida decisão de improcedência, atenta a redação do artigo 17.º-A, n.º 5, da Lei n.º 30/2021, o acórdão recorrido ajuizou de acordo com a factualidade apurada e o quadro normativo aplicável, ao julgar não procedente o pedido de fiscalização prévia apresentado pelo ISS, IP, e ao declarar imediatamente cessados os efeitos do contrato objeto de fiscalização prévia nos referidos autos.

1.ª Secção – PL Data: 22/04/2025 Recurso Ordinário: 4/2025 Processo: 33/2024 RELATOR: Paulo Nogueira da Costa TRANSITOU EM JULGADO EM 08/05/2025 Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Plenário da 1.ª Secção: RELATÓRIO O Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) interpôs recurso ordinário, para o Plenário da 1.ª Secção, do Acórdão n.º 4/2025 da 1 ª S/SS, de 04/02/2025, que julgou não procedente o pedido de fiscalização prévia especial apresentado por aquele instituto, e declarou imediatamente cessados os efeitos do “ Contrato ara o Fornecimento do GéneroAlimentar Pescada ara Cozer n.º 3 Porcionada no Âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC (Contrato n.° 24LA2001000040 – Processo n.° 2001/20/0001575 – NPD 2222000080)", outorgado em 03/09/2024 entre o Instituto da Segurança Social I P e a cocontratante OS , objeto de fiscalização prévia especial nos autos. No recurso, o ISS, I.P. formulou as seguintes conclusões: O presente recurso vem interposto do Acórdão n.º 4/2025, de 04 de Fevereiro de 2025 - 1ª S/SS que recusou o visto ao “Contrato para Fornecimento do Género Alimentar Pescada para Cozer n.º 3 porcionada, no âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC” celebrado com os GRANTE – INDUSTRIA & DISTRIBUIÇÃO ALIMENTAR, LDA. A recusa do visto fundamentou-se no entendimento do TdCque o contrato submetido a fiscalização não decorria do cumprimento da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, mas ao invés um novo contrato não precedido do procedimento de prévio de formação legalmente exigido, que é causa de nulidade, nos teremos do disposto nos artigos n.ºs 161.º, n.º 2, alínea l) e 284.º, n.º 2 ambos do Código de Procedimento Administrativo (doravante, CPTA). Com o devido respeito o ora Recorrente não se pode conformar com a apreciação firmada por parte dos Digníssimos Juízes subscritores do Acórdão, com o qual se discorda em absoluto dos seus fundamentos, mormente no que concerne à conclusão que decidiu da nulidade do contrato por total ausência de procedimento de formação, julgando improcedente o pedido de fiscalização prévia especial apresentado pelo Requerente. Por decisão proferida no processo de contencioso pré-contratual n º 211/22 8BELRA com termos no TAF de Leiria, foi o ISS, I.P. condenado nos seguintes termos: Anular a decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada (FEMAR); A excluir a proposta da Contrainteressada (FEMAR); e a Adjudicar a proposta da Autora (OS GRANTE). Ou seja face à condenação do TAF de Leiria salvo melhor e douto entendimento em cumprimento do ali decidido, outra solução não restava ao ISS, I.P. que em execução da decisão judicial, adjudicasse a proposta aos GRANTE, através da outorga de contrato. Nos termos gerais de direito administrativo estando no caso aqui em apreciação perante um ato anulado por uma decisão judicial, de acordo com o previsto no n.º 2 do artigo 163.º do CPA , a produção de efeitos da anulação decretada pelo órgão jurisdicional retrotrai à data em que o mesmo foi proferido. No caso em apreço o mesmo é dizerque a anulação da decisão de adjudicação tomada pelo Conselho Diretivo do Recorrente, à FEMAR, tem os seus efeitos anulados à data dessa decisão. Ou seja a decisão anulatória do ato adjudicatório para além do efeito constitutivo que é fazer desaparecer da ordem jurídica o ato invalidado, para além de outros efeitos que se poderia elencar, tem ainda um efeito reconstitutivo - Alínea C) da decisão -, pois impõem que seja tomada uma nova decisão de adjudicação, com a consequente celebração e outorga do contrato que resultante dessa decisão. Assim tendo-seadecisãoadjudicatória à FEMARcomoanulada àdatada suaprolaçãopelo TAF de Leiria, todos os seus efeitos ficam anulados de forma subsequente, especificamente os efeitos da execução do contrato, o qual apenas terá relevância no campo dos efeitos jurídicos decorrentes de uma situação de facto, nos termos previstos no n.º3 do artigo 162.º do CPA . Deste modo não havendo ual uer im edimento à realiza ão material do contrato porquanto o seu objeto é possível de executar – estamos perante uma prestação de facto fungível e a execução enquadra-se no âmbito das atribuições do Recorrente, estando em curso um programa ao abrigo do qual são adquiridos alimentos como aquele que é objeto do contrato - bem assim como a existência de enquadramento financeiro para tal execução, salvo melhor opinião, não estamos perante uma impossibilidade do objeto do contrato. Por outro lado a leitura ue su ra se faz em termos de conse uências substantivas da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, salvo melhor opinião, tem inteiro respaldo em termos processuais, nos termos das normas do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Porquanto como decorre do artigo 173 º 1 do CPTA o dever de executar uma sentença incluirá, seguramente, o poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites do caso julgado. Salvo melhor e douta opinião entende o Recorrente que nos termos previstos no artigo 173.º, n.º 1 do CPTA, a lei deixa em aberto a possibilidade de reintegração da ordem jurídica violada mediante o reexercício do poder de autoridade, e de uma eventual substituição do ato inválido, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas. Todavia , no caso em apreço , essa possibilidade do reexercício do poder de autoridade , com a substituição do ato inválido, nem sequer está na livre disposição do Recorrente, pois é a própria decisão, nos termos da alínea C) da sentença proferida, a impor o conteúdo de um novo ato expurgado da invalidade, ou seja, a impor que seja praticado um novo ato de adjudicação, que terá como corolário lógico a celebração de um novo contrato, como de resto sucedeu com o contrato ora em apreço. Por outro lado salvo o devido respeito entende o Recorrente que o douto Tribunal de Contas não faz uma leitura condizente com o sentido global do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 15.o6.2023, proferido no âmbito do Processo n.º o1o87/16.oBALSB o1o87/16, pois, coloca a tónica da “impossibilidade jurídica da prática de um novo ato adjudicatório”, quando esteja causa uma impossibilidade não apenas jurídica, mas também factual ou material do próprio objeto do contrato, o que não acontece no caso aqui em presença. O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) aduz que “ ( … ) a declaração jurisdicional de inexistência de causa legítima de inexecução por impossibilidade, depende necessariamente do sentido em que for decidida a questão de saber qual o conteúdo da execução, já que só em relação a comportamentos certos e determinados faz sentido perguntar se a sua prática é ou não impossível” acrescentando depois, relativamente a um contrato de empreitada de obra pública, já totalmente executado à data da prolação da sentença anulatória da decisão de adjudicação que “(...) é conceitualmente inadmissível uma adjudicação de uma empreitada que se encontra já plenamente executada, pois tratase de um acto de procedimento necessariamente antecedente e não subsequente à realização da obra. Ou seja, executada integralmente a empreitada e recebida definitivamente a obra, a Administração fica objetivamente impossibilitada de emitir novo acto da natureza do anterior, isento do vício que o inquinava. Ora com a devida vénia e salvo o devido res eito ela inter reta ão do douto Tribunalde Contas, relativamente à conclusão vertida no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, a conclusão retirada pelo referido Tribunal, tem objetivamente factos, no que tange à impossibilidade do objeto contratual, que em nada se pode reconduzir à questão em apreço na sentença do TAF de Leiria, que o Recorrente, deu execução, pois o objeto contratual aqui em questão é em tudo diferente do objeto contratual de uma empreitada que se encontra concluída e totalmente realizada à data da anulação jurisdicional da decisão adjudicatória. E reitere-se a nosso ver éexatamente or existirem diferen as dis ares entre o objeto do contrato em presença no contrato que o Recorrente, se dispõe a executar, na sequência do cumprimento imposto pelo TAF de Leiria, de emitir uma nova decisão de adjudicação, que se compreende a argumentação citada no Acórdão do STA, ao transcrever a opinião de Mário Aroso de Almeida, quando afirma que “Em suma, a ficção jurídica, noutras circunstâncias praticável, que vai buscar ao passado os ingredientes necessários à confecção do novo acto considerando os elementos de facto e de direito existentes no momento da emissão do acto anulado não é aqui utilizável dada a impossibilidade de restituição à autoridade administrativa da pretérita liberdade de decisão”, Pois justamente o referido autor quando refere “ ( ) noutras circunstâncias praticáveis (..)”, parece inequivocamente referir-se às situações de facto em que o objeto do contrato seja factual e materialmente possível, como é o caso de um fornecimento corrente de bens alimentares previsto no contrato sujeito a processo de fiscalização prévia, e não a situações de facto consumado, como a realização de uma empreitada já concluída, cuja única forma de dar o tal “efeito constitutivo” conferido pela sentença anulatória, seria seguramente destruir a obra e construir uma nova. No caso em apreço a aceitar-se uma interpretação geral e abstrata que se retiraria do Acórdão do STA, no sentido de que sempre que estejamos perante um contrato já executado, não mais é possível dar execução a uma sentença que anula uma decisão adjudicatória, sem cuidar do seu real, efetivo e concreto objeto, e impõe a prolação de uma nova decisão, expurgada dos vícios que invalidaram a primeira, no caso aqui em apreciação representaria um inegável e irreparável prejuízo para o interesse público. Com efeito verificando-se que: objeto do contrato é factual e materialmente possível; o contratante público dá a devida execução ao que lhe é imposto pela decisão do TAF de Leiria (Alínea c) do excurso decisório que impôs uma nova decisão de adjudicação); e o adjudicatário quer efetivamente executar o contrato, em obediência aos fundamentos que Ihe conferiram vencimento, Mal se com reenderia ue fosse aceitável inter retar a osi ão do STA no sentido de considerar impossível a prática de um novo ato adjudicatório e a execução de um novo contrato, posição que o douto Tribunal de Contas parece querer extrair do Acórdão, sendo que tal seria, salvo o devido respeito, incoerente do ponto de vista da boa gestão dos recursos públicos. Pois a consentir-se tal inter reta ão restaria ao cocontratante “ OS GRANTE ” face à impossibilidade de execução do contrato, demandar o Recorrente, no sentido de obter uma indemnização, conduzindo a que o Recorrente, em particular, e o erário público em geral, se vissem duplamente penalizados, pois não só ficariam privados da aquisição do produto alimentar para satisfazer uma necessidade continuada imposta por uma política pública de satisfação das necessidades dos mais pobres e carenciados, como ainda seria penalizado com a satisfação de uma indemnização compensatória ao adjudicatário, único meio de ressarcir o ganho de causa na ação do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria. Saliente-se que essa não foi a interpretação do douto Tribunal de Contas em situação análoga à que está aqui em análise, veja-se os processos de fiscalização prévia n.º 336/2o22 e n.º 337/2022, relativo aos contratos n.º 2001/19/00075 e n.º 2001/19/00076, em que esteve em causa uma situação de anulação da decisão de adjudicação, impondo o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no Processo n.º 19oo/17.4BEPRT, a anulação da primitiva decisão de adjudicação e, consequentemente, condenando o Recorrente, a uma nova adjudicação, sendo que o contrato estava já parcialmente executado De destacar ainda que em sede de execução de sentença o Tribunal Administrativo impôs a adjudicação na sua globalidade e não apenas ao remanescente que se encontrava por executar do contrato celebrado e objeto de anulação consequente Reitera-se ue no caso em a re o – or o osi ão ao ue ocorre no Acórdão de revista do STA citado por esse Venerando Tribunal – coexistem diversos fatores que impõem um enquadramento legal e resposta distinta, a saber. O objeto do contrato que veio a ser anulado pelo TAF de Lisboa é o fornecimento de um bem alimentar; A despesa autorizada pela RCM n.º 103/2023, de 3o de agosto, constitui uma decisão de contratar que abrange um valor de despesa e uma quantidade de bens muito superiores ao objeto do contrato anulado jurisdicionalmente, e para um período temporal também superior; A execução do contrato que veio a ser anulado era imprescindível, sob pena de o Estado Português, através do Recorrente, violar deveres prioritários de prossecução do interesse público, no apoio às pessoas mais carenciadas – o que fundamentou, aliás, o pedido de levantamento do efeito suspensivo, que foi deferido pelo Tribunal d. Por razões que se prendem com dificuldades de execução por parte do adjudicatário e cocontratante iniciais, o Recorrente, e o cocontratante promoveram uma modificação objetiva do contrato, consubstanciada numa redução da respetiva execução. Ora, a situação de facto é totalmente idêntica à que o Recorrente, enfrentou no Processo n.º 19oo/17.4BEPRT-A, nos termos do qual, após o Recorrente, ter dado execução à sentença contratando com o adjudicatário preterido apenas os bens remanescentes face ao contrato anulado, o Tribunal veio a ordenar ao Recorrente, com definição inclusive de pena pecuniária compulsória em caso de incumprimento, que procedesse à contratação direta de (novos) bens a fornecer – o que era suscetível de ser executado atendendo à autorização de despesa existente e à necessidade de aquisição desses bens por parte do Recorrente. Na celebração do contrato aqui em apreço não ocorre uma situação de objeto impossível porque, conforme tem vindo a firmar o Supremo Tribunal Administrativo, que “são de objeto impossível os atos cujos efeitos na situação concreta, sejam jurídica ou fisicamente impossíveis." É que contrariamente ao que foi decidido e no entendimento do Recorrente bem no Colendo Acórdão do STA, de 15/o6/2o23, no caso vertente é possível proceder à reconstituição da situação atual hipotética a que se reconduz a execução da sentença anulatória. Também conforme unanimemente decide a jurisprudência administrativa «A execução duma decisão judicial anulatória de ato ilegal consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos atos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado.» (Acórdão Tribunal Central Administrativo Sul, de 26/11/2015, Processo n.º 9840/13). É que no âmbito da execução de decisões judiciais anulatórias a Administração deve procurar reconstituir a situação atual hipotética, atividade que passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa pela prática dos atos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem. De onde decorre que a decisão judicial anulatória possui por um lado um efeito constitutivo o qual, por regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento – o que ocorre mesmo que o contrato celebrado com base no ato anulado tenha sido executado. Éque a decisão anulatóriapossui igualmente um outro efeito reconstitutivo veja-se Mário Aroso de Almeida: «a existência efectiva, na sequência de anulação, da possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi anulado é essencial para que, ao mesmo tempo, se justifique e seja possível a substituição do acto anulado por outro, no reexercício da mesma competência. E isto por uma razão simples: se, no caso em apreço, não existe a possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi anulado, isso deve-se ao facto de já não subsistir, no plano dos factos, a necessidade de interesse público a que o acto anulado pretendeu dar resposta, mercê da alteração irreversível do quadro factual entretanto ocorrida. (..). Reconhecer isto é, naturalmente, reconhecer relevância à situação de facto constituída pelo acto anulado, e o reconhecimento de que o novo acto substitutivo do acto anulado não viria a dar hoje resposta a uma necessidade de interesse público deixou de existir em consequência do acto anulado e, portanto, no reconhecimento dos efeitos irreversíveis que a execução material do acto anulado produziu no plano dos factos (..).», “Renovação do acto anulado e causa legítima de inexecução: revisitação do tema”, in CJA, n.º 73, págs. 28 e 29. A que acresce serem com o devido respeito por esse douto Tribunal os argumentos para considerar que as situações dos contratos n.º 2001/19/o0075 e n.º 2001/19/o0076 se apresentarem com “diferenças determinantes” se afigura “ilusória” e, algo, “contraditória”, pois o que no fundo esse Tribunal está a considerar é que caso os GRANTE decidam com base na sentença anulatória avançar com uma ação executiva, o TdC não levantará qualquer óbice à concessão do visto do contrato celebrado. Ora tal posição não nos parece nem materialmente nem formalmente coerente caso se atente à materialidade subjacente da situação, uma vez que as duas situações acima identificadas são em tudo idênticas à presente, estamos a falar do cumprimento integral dos termos de uma sentença. Não ode também ser desconsiderado ue em causa se encontra o fornecimento de um bem alimentar a pessoas carenciadas e que, o lapso de tempo durante o qual tramitam os processos juntos dos Tribunais administrativos gera graves prejuízos e dificuldades de gestão por parte do Recorrente, a quem cumpre garantir o apoio alimentar a um grupo, infelizmente bastante alargado, de pessoas. Acrescente-se ue a adjudica ão aos GRANTE foi na se uência de senten a do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, proferida no processo n.º 211/22.8BELRA , Unidade Orgânica I, já transitada em julgado, e nesse sentido, salvo o devido respeito, decisão que se tornou firme e produz efeitos jurídicos dentro e fora da esfera jurídica dos sujeitos. Ocasojulgado materialproduzosseusefeitosporduasvias:podeimpor-se nasuavertente negativa, por via da exceção de caso julgado no sentido de impedir a reapreciação da relação ou situação jurídica material que já foi definida por sentença transitada e pode impor-se, na sua vertente positiva, por via da autoridade do caso julgado, vinculando o tribunal e as partes a acatar o que aí ficou definido em quaisquer outras decisões que venham a ser proferidas. A fi ura do caso jul ado visa arantir a coerência e a di nidade das decisões judiciais expressando o efeito positivo do caso julgado, tratando-se da vinculação de um tribunal de uma ação posterior ao decidido numa ação anterior. Ora a razão da força e autoridade do caso julgado compreende-se pela necessidade de certeza do direito e da segurança nas relações jurídicas. Como referiu Alberto dos Reis «se uma nova sentença pudesse negar o que a primeira concedeu, ninguém podia estar seguro e tranquilo, a vida social, em vez de assentar sobre uma base de segurança e de certeza, ofereceria o aspecto da insegurança, da inquietação da anarquia.» Esse efeito positivo assenta pois numa relação de prejudicialidade: o objeto da primeira decisão constitui questão prejudicial na segunda ação, como pressuposto necessário da decisão de mérito que nesta há-de ser proferida, neste sentido pode ver-se o Acórdão Supremo Tribunal de Justiça de 12/07/2011, Processo n.º 129/07.4TBPST.S115 , o qual dispõe que «para além do caso julgado, que constitui um obstáculo a uma nova decisão de mérito, há igualmente que atender à autoridade do caso julgado, a qual tem antes o efeito positivo de impor a decisão.» O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 06/03/2008 Processo n . º 08B40216 quando refere que: «(.….) a excepção de caso julgado tem por fim evitar a repetição de causas e os seus requisitos são os fixados no art. 498.º do CPC : identidade de sujeitos, de pedido e de causa de pedir. A autoridade de caso julgado, diversamente, pode funcionar independentemente da verificação da tríplice identidade a que se aludiu, pressupondo, porém, a decisão de determinada questão que não pode voltar a ser discutida (….)». E de acordo com Miguel Teixeira de Sousa in “ O Objecto da Sentença e o CasoJulgado Material”, BM) 325, págs. 49 e ss., «(..) quando vigora como autoridade de caso julgado, o caso julgado material manifesta-se no seu aspecto positivo de proibição de contradição da decisão transitada: a autoridade de caso julgado é o comando de acção, a proibição de omissão respeitante à vinculação subjectiva à repetição, no processo subsequente, do conteúdo da decisão anterior e à não contradição da decisão antecedente.» Ora estando em causa nos presentes autos um contrato elaborado em cumprimento do determinado pela douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, já transitada em julgado, a decisão proferida por aquelo douto Tribunal constitui relativamente a estes autos, autoridade de caso julgado, vinculando, com a devida vénia e salvo o devido respeito, esse douto Tribunal, a decidir segundo o que anteriormente foi decidido pelo poder judicial, já transitado em julgado. Aliás conforme voto de vencido da Mmª Juiz Maria de Fátima Mata-Mouros assim, se«Preservando a uniformidade na aplicação do Direito, os tribunais devem respeitar as decisões dos outros tribunais e procurar a coerência entre decisões, ainda que pertencentes a jurisdições distintas e autónomas.» Nesse sentido o Recorrente está obrigado a cumprir com o determinado pela Douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiro, ou seja, está obrigado a executar aquela sentença, sob pena, caso o não faça, de se ver a braços com um forçoso incumprimento, com todas as consequências legais que tal acarreta para o erário público e para a boa gestão dos recursos públicos. Nem se deve olvidar comojá acima mencionado de que a decisão de que ora se recorre não foi unânime, existindo um voto vencido, devendo para todos os efeitos ter-se em consideração a Declaração de Voto, Mm.ª Juiz Maria de Fátima Mata-Mouros, na qual foi realizada uma escrupulosa e perfuntória análise da situação aqui em apreço, na qual foi realizada uma escrupulosa e perfuntória análise da situação aqui em apreço, onde sufraga o entendimento de que o contrato da execução de uma decisão judicial já transitada em julgado (sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, em o3/o6/2024) não se encontra sujeito a fiscalização prévia, por não se enquadrar em nenhuma das alíneas do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC, nomeadamente na alínea b). Aliás, nesse mesmo sentido se pronunciou o TdC nas decisões proferidas no Processo n°. 1818/2o23, em SDV de 27/10/2023 e no Processo n.0 2911/2019, em SDV de 02.10.2019. Pelo que salvo melhor opinião entende o Recorrente que não se está perante um ato adjudicatório materialmente impossível, não sendo nulo o objeto do contrato, ao contrário do preconizado pelo douto Tribunal de Contas." 3 O Ministério Público emitiu parecer, ao abrigo do disposto no artigo 99.º, n.º 1, da LOPTC, no sentido da improcedência do recurso. 4 Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO DE FACTO 5 Na decisão recorrida foi dada por assente, por provada, a seguinte factualidade, não impugnada nestes autos de recurso, que se mantém: “Do contrato submetido a fiscalização prévia O Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) celebrou em 03/09/2024 com OS (cocontratante) o “Contrato para o Fornecimento do Género Alimentar Pescada para Cozer n.° 3 Porcionada no Âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC (Contrato n.º 24LA2001000040 – Process0 n.º 2001/20/0001575 – NPD 2222000080)”, pelo valor de 1.281.706,80€ (um milhão, duzentos e oitenta e um mil, setecentos e seis euros e oitenta cêntimos), destinado a ser executado entre 25 de outubro e 20 de dezembro de 2024. Do procedimento pré-contratual Por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, I.P. de 17/09/2020, foi aprovada a realização da despesa e a abertura de concurso público com publicidade internacional para “ Fornecimento de Género Alimentar – Pescada Congelada n º 3 para Cozer , pelo preço base de 1.716.335,02€ e com o prazo previsto de execução de 02 de novembro de 2021 a 31 de outubro de 2022. Os anúncios foram publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 188, de 25/09/2020, e no Jornal Oficial da União Europeia, n.º S188, de 28/09/2020. Após prorrogação de prazo para tal, foram apresentadas as seguintes propostas: CONCORRENTE VALOR GLOBAL FRIGUARDA – Produtos Congelados, Lda. 1.713.742,80 € ALBISABORES, Importação e Exportação de Produtos Alimentares, Lda. 1.714.341,60 € SOGENAVE - Sociedade Geral de Abastecimentos à Navegação e Indústria Hoteleira, SA. 1.402.923,14 € SABORFRIO Unipessoal, Lda. 1.260.105,00 € OS GRANTE - Indústria & Distribuição Alimentar, LDA 1.288.907,40 € PLATAFORMA FEMAR, SL 1.272.706,05 € No relatório final elaborado em 26/01/2022, o júri propôs a exclusão das propostas de FRIGUARDA – Produtos Congelados, Lda e de ALBISABORES, Importação e Exportação e a adjudicação do contrato à concorrente , pelo preço global de 1.272.706,05€ (um milhão, duzentos e setenta e dois mil, setecentos e seis euros e cinco cêntimos), ao qual acresce IVA à taxa legal em vigor, tendo graduado a proposta da concorrente OS GRANTE - Indústria & , em segundo lugar. Por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, I.P. de 03/02/2022 foi homologado aquele relatório final e adjudicado o contrato nos termos ali propostos, tendo sido ainda aprovada a minuta do contrato a celebrar. Notificada da adjudicação, a concorrente OS GRANTE - Indústria & Distribuição apresentou em 17/02/2022 impugnação administrativa junto do Presidente do Conselho Diretivo do ISS, I.P., a qual veio por este a ser julgada improcedente, por decisão proferida em 17/03/2022. Para além daquela impugnação administrativa, a mesma concorrente instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, contra o ISS, I.P., e tendo como contrainteressada a concorrente PLATAFORMA FEMAR SL, ação de contencioso pré contratual, que ali correu termos sob o n.º 211/22.8BELRA , pedindo a anulação da decisão de adjudicação. Na contestação apresentada nessa ação, o ISS requereu o levantamento do efeito suspensivo automático, nos termos do art.º 103º-A, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o que foi deferido por despacho proferido em 12/07/2022. Na sequência de tal decisão, em 28/07/2022 o ISS e a PLATAFORMA FEMAR SL, assinaram o “ Contrato para o Fornecimento do Género Alimentar Pescada Congelada n.º 3 para Cozer Porcionada no Âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas mais Carenciadas FEAC (Contrato n.º 2001/22/00062 – Processo n.° 2001/20/0001575)”, pelo preço global de 1.272.706,05€ (um milhão, duzentos e setenta e dois mil, setecentos e seis euros e cinco cêntimos), ao qual acresce IVA à taxa legal em vigor, para ser executado entre 25/03/2022 e 28/10/2022. O contrato foi submetido a fiscalização prévia neste tribunal, no processo que correu termos sob o n.º 1396/2022, tendo em Sessão Diária de Visto de 14/11/2022 sido concedido o visto, com a advertência de que o ISS deveria remeter adenda ao contrato com a nova calendarização do prazo de execução do fornecimento, logo que a mesma se encontrasse formalizada. Após modificação objetiva ao contrato formalizada em 11/09/2023, a execução deste concluiu-se em 31 de outubro de 2023, sendo considerados esgotados todos os seus efeitos pelas partes envolvidas. Posteriormente, por sentença proferida em 03/06/2024, já transitada em julgado, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria julgou a ação de contencioso pré-contratual totalmente procedente, nos seguintes termos: "Face ao exposto, julgo totalmente procedente a presente ação e, em consequência: Anulo a decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada; Condeno a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contrainteressada; Condeno a Entidade Demandada a adjudicar a proposta da Autora." Na sequência dessa decisão judicial, foi elaborada pela Unidade de Contratação Pública do De artamento de Administra ão e Património do ISS a informação n.º SCC-4517/2024, datada de 25/07/2024, na qual se informa o seguinte quanto à execução da sentença: “No que respeita à execução da execução da sentença, conforme os 3 pontos supra expostos, cabe dizer o seguinte; Em primeiro lugar será de salientar, no que concerne à defesa do interesse público da entidade adjudicante, que a execução da sentença que ocorrerá com a celebração de contrato com o concorrente OS GRANTE, não coloca em causa minimamente esse interesse publico, pois que o preço contratual apresentado pela melhor proposta no procedimento extinto foi de 1,82 € (um euro e oitenta e dois cêntimos), quando na execução do contrato a celebrar, por efeito da sentença, o preço de aquisição individual do mesmo género alimentar será de 1,78 € (um euro e setenta e oito cêntimos), o que, face às 72o.o6o unidades a adquirir, redundará numa redução global do custo de aquisição de 28.802,40 €. Quanto aos dois primeiros pontos da sentença em apreço e acima expostos, os mesmos encontram-se prejudicados por inutilidade superveniente da decisão. Com efeito, no que diz respeito à anulação da deliberação de adjudicação, por força da decisão do TAF de Leiria proferida no incidente de levantamento do efeito suspensivo, a decisão de adjudicação conduziu à celebração e outorga do contrato com a Plataforma FEMAR, SL, tendo o contrato sido executado de acordo com o que supra ficou exposto, nomeadamente com a modificação objetiva ao contrato, da qual decorre que o mesmo ficou executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2023. Pelo que, a decisão anulatória não tem qualquer virtualidade concreta de execução, sendo que de tal facto não resulta qualquer prejuízo para a adjudicatária Plataforma FEMAR, SL., em razão da execução contratual nos termos descritos. No que respeita ao segundo ponto da sentença a condenação à exclusão da proposta da concorrente Plataforma FEMSAR, SL também aqui se verifica a impossibilidade prática de execução da sentença, pois em decorrência da execução do contrato nos termos acima mencionados, não há possibilidade objetiva de dar execução a tal desiderato da sentença, não havendo, por consequência, sequer qualquer ato de contraditório a conceder à mencionada Plataforma FEMA, SL, na circunstância em que a mesma era parte do ação de contencioso pré-contratual (contrainteressada) tendo-se conformado com a decisão proferida, que se tornou caso julgado Caberá, assim, dar corpo à execução do terceiro ponto da sentença, qual seja a adjudicação da proposta do concorrente OS GRANTE, razão pela qual se emite a presente informação, propondo-se a adjudicação em conformidade com a proposta apresentada pela mesma. IV-PROPOSTA Deliberar a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente OS GRANTE Indústria & Distribuição Alimentar, Lda.", com o NIPC 515 167 282 e sede na Rua Serpa Pinto n.º 67, 2350-552, Torres Novas, tendente ao fornecimento do género alimentar Pescada Congelada para Cozer, n.º 3 porcionada, no âmbito do Fundo Europeu de Auxilio ás Pessoas Mais Carenciadas FEAC, na quantidade de 72o.o6o embalagens individuais de o,6oo km cada uma, com o preço unitário de 1,78 € (um euro e setenta e oito cêntimos), sendo o preço global de 1.288.go7,4o € (um milhão duzentos e oitenta e oito mil novecentos e sete euros e quarenta cêntimos), reportando-se 1.281.7o6,8o € (um milhão duzentos e oitenta e um mil setecentos e seis euros e oitenta cêntimos) à aquisição do género alimentar, e 7.2oo,6o (sete mil e duzentos euros e sessenta cêntimos), ao custo de transporte, acrescendo aos referidos valores o IVA à taxa legal. A aprovação da minuta de contrato anexa à presente informação para o fornecimento do referido género alimentar, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 98.º do CCP, na qual consta expressamente a data de execução do contrato. (..." O Conselho Diretivo do ISS, por deliberação de 12/08/2024, concordou com a informação apresentada e aprovou a proposta nela formulada, na sequência do que foi assinado o contrato submetido a fiscalização nos presentes autos. Da tramitação dos autos No âmbito do processo n.º 2312/2024, o DFP notificou o ISS através do através do ofício n.º 45704/2024, de 13/09/2024, nos seguintes termos: Fundamente legalmente como considera que o contrato em apreço pode ser outorgado em cumprimento de decisão judicial do Processo de contencioso pré-contratual n.º 211/22.8BELRA , atendendo a que na sequência do procedimento pré-contratual que o antecedeu foi outorgado contrato que se encontra integralmente executado por outro cocontratante, cf. Informação n.º SCC-4517/2024 de 25.07.2024. Remeta cópia dos seguintes documentos: extrato das atas da reunião do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P. que aprovou a decisão de contratar e a respetiva adjudicação; Relatório Preliminar fluxo do procedimento completo, extraído da Plataforma Eletrónica de contratação pública; Declaração de inexistência de conflitos de interesses a que se refere o n.º 7 do artigo 29o.º-A do CCP, subscrita pelo gestor do contrato, antes do início de funções, devidamente datada e assinada conforme modelo previsto no n.º 2 do anexo xiii ao referido Código; Evidência da publicitação do anúncio de adjudicação no JOUE e no portal BASE, nos termos do estabelecido n.º 1 do artigo 78.ºe do artigo 465.º, ambos do CCP, ou nova evidência que a anomalia na respetiva plataforma não está ultrapassada. Remeta ainda, a seguinte documentação financeira: Comprovativo, extraído do sistema informático de apoio à execução orçamental, do registo do compromisso, com evidência da respetiva numeração e data de registo; Extrato da conta corrente dos fundos disponíveis extraídos da aplicação informática e contabilística, de onde conste a informação de saldo de fundo disponível antes e após a inscrição do respetivo compromisso. O ISS respondeu em 09/10/2024, através do requerimento n.º 3089/2024, com o seguinte teor: A execução do contrato em apreço decorre do cumprimento de sentença transitada em julgado, cuja certidão do respetivo trânsito em julgado se junta (Doc_1_certidao_transito). Mais se esclarece que, atento o objeto do contrato – O fornecimento de género alimentar destinado às pessoas mais carenciadas, em execução de programa continuado e permanente de apoio às referidas pessoas -, não foi alegada, nem teria fundamento para o efeito, a impossibilidade de execução, por impossibilidade absoluta e definitiva da sua execução, pois que, como referido, a aquisição de géneros alimentares, como aquele que é objeto do contrato, continua a ser efetuada pelo ISS, I.P., em execução do programa de apoio às pessoas mais carenciadas – FEAC. Deste modo, face à continuada necessidade de aquisição do género alimentar, atenta a decisão do Tribunal Administrativo e a necessidade do seu cumprimento pelo ISS, I.P., impunha-se a celebração e execução do contrato. Dá-se as seguintes explicações e remetem-se os seguintes documentos: Em Sessão Diária de Visto de 18/10/2024, foi determinada a devolução do contrato para exercício do contraditório nos seguintes termos: Executado o contrato cuja celebração assentou em adjudicação que foi anulada, é juridicamente impossível a prática de novo ato de adjudicação, em sede de execução de sentença, como o reconhece o Supremo Tribunal de administrativo em acórdão ( 01087/16.oBALSB o1087/16) de 15-06-2023. O contrato seria assim nulo por impossibilidade do objeto, nos termos gerais de Direito, e nos do direito administrativo em particular, como resulta do artigo 133.°, n.° 2, al. a) do Código de Procedimento Administrativo. Adverte-se expressamente a entidade que a nulidade consiste num fundamento absoluto de recusa de visto, nos termos do art. 44.º, n.º 3, al. a) LOPTC. O ISS apresentou resposta em 13/12/2024, através do requerimento n.º 3741/2024, com o seguinte teor: “A – A Questão: No essencial, se bem interpretamos as razões e fundamentos da devolução do processo decidida pelo TdC em sessão de visto diário, estamos perante a impossibilidade jurídica de uma nova decisão de adjudicação, e consequentemente a impossibilidade de celebração e execução de um novo contrato, tendo em conta que o contrato resultante da decisão adjudicatória anulada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, no âmbito da ação de contencioso pré-contratual, que no referido tribunal correu termos sob o Processo n.º 211/22.8BELRA , já foi executado, e como tal, um novo contrato será nulo pela impossibilidade jurídica do seu objeto – o que sucederia, nos termos do invocado artigo 133.º (hoje, artigo 161.º), n.º 2, alínea c) (e não da alínea a) como, por lapso, consta da notificação recebida). B – Contraditório: Identificada a questão e os fundamentos que conduziram à decisão de devolução do processo, convirá por razões de clareza de exposição do Presente contraditório, relembrar os factos que conduziram à outorga do contrato submetido a processo de fiscalização prévia do TdC, no sentido de ao mesmo ser concedido visto, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 46.º da LOPTC. No âmbito do procedimento pré-contratual desenvolvido pelo ISS, I.P. por concurso público com publicação no JOUE, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 2o.º do CĆP, destinado à aquisição do género alimentar Pescada Congelada n.º 3 para cozer, no âmbito do FEAC, procedimento que internamente tem o n.º 2001/2o/o001575, na sequência do 2.º Relatório Final elaborado pelo júri do procedimento, o órgão com a decisão de contratar, o Conselho Diretivo do ISS, I.P., por deliberação tomada em 13.02.2022, exarada sobre a informação n.º SCC-548/2022, de 31.o1.2o22, decidiu adjudicar a proposta apresentada a concurso pelo operador económico, com sede em Espanha, “PLATAFORMA FEMAR, SL" (FEMAR); Na sequência da decisão adjudicatória referida na alínea anterior, o ISS, I.P. e a referida FEMAR celebraram o contrato n.º 2001722700062, em 28.07.2022; Inconformada com a decisão adjudicatária tomada pelo ISS, I.P., a concorrente OS GRANTE – INDÚŚTRIA & DISTRIBUIÇÃO ALIMENTAR, LDA. (OS GRANTE), ao abrigo do disposto no art.º 1oo.º e ss. do CPTA, veio intentar ação de contencioso pré-contratual, cuja ação se reconduz ao Processo n.º 211/22.8BELRA , que correu termos do TAF de Leiria, o qual já supra se fez alusão. Foi interposto incidente de levantamento suspensivo, o qual foi decidido favoravelmente ao ISS, I.P., Em face do levantamento do efeito suspensivo da ação de contencioso pré-contratual, o ISS, I.P., e a FEMAR, após ser concedido visto ao contrato pelo TdC, deram execução ao contrato. Na sequência de modificação objetiva ao contrato, outorgada por Adenda em 12.09.2023, o ISS, I.P. e a FEMAR, atento disposto no art.º 311.º e ss. do CCP, acordaram uma redução à quantidade de unidades individuais do género alimentar a adquirir, e consequente redução do preço global do contrato, conformedocumento que se anexa(Doc. 1_Adenda_Contrato_Inicial) O contrato em apreço, tendo em conta a modificação objetiva e a alteração à duração do prazo de execução contratual que da mesma decorreu, terminou em outubro de 2023; Por decisão proferida pelo TAF de Leiria na ação de contencioso pré- contratual já supra identificada, veio julgar procedente a ação intentada pelos OS GRANTE, tendo: Anulado a decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada (FEMAR); Condenado a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contrainteressada (FEMAR) Condenado a Entidade Demandada a adjudicar a proposta da Autora (OS GRANTE). Tendo em conta que se formou caso julgado, na ausência de recurso pelo ISS, I.P., ou pela contrainteressada FEMAR; Dando execução voluntária à sentença proferida, o ISS, I.P., por deliberação do Conselho Diretivo, tomada em 12.o8.2024, exarada sobre a informação n.º SCC-4517/2024, de 25.07.2024, deliberou adjudicar a proposta de OS GRANTE; Na sequência da deliberação referida na alínea anterior, entre o ISS, I.P., e OS GRANTE, foi celebrado o contrato 24LA2o011o0004o, destinado ao fornecimento do género alimentar Pescada Congelada; Contrato esse que é agora objeto do processo de fiscalização n.º 2315/2o24, o qual foi devolvido com os fundamentos acima elencados e sobre o qual se exerce o contraditório. Assim, sumariamente expostos que foram os factos conducentes ao processo de fiscalização prévia aqui em apreço, cumpre ao ISS, I.P. contraditar a invocada impossibilidade jurídica de um novo ato adjudicatório, e a consequente nulidade do contrato por alegada impossibilidade do seu objeto. Vejamos: O objeto do contrato em processo de visto junto do TdC é a aquisição de um produto alimentar, o qual integra um cabaz de 25 produtos que o ISS, I.P., enquanto entidade nacional com competência na matéria, distribur diretamente junto das populações mais carenciadas, em situação de severa privação material, fazendo-o abrigo de um fundo e programa da União Europeia, justamente conhecido por Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas, cuja abreviatura é designada por FEAC. O fundo e apoio em questão tem um carácter continuado encontrando-se atualmente em preparação uma nova fase de procedimentos (9.ª Fase), cujo financiamento já foi aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, em reunião de 24 de outubro de 2024, justamente a RCM n.º 161/2024, publicada no Diário da República n.º 218, 1.º série, de 11 de novembro de 2024. Sendo certo que, no que concerne a 8.º Fase do referido programa ou fundo de apoio, em termos de enquadramento financeiro, por força do n.º 6 da RCM citada no parágrafo anterior, foi alterada e reprogramada a RCM n.º 103/2o23, de 3o de agosto, permitindo a continuidade da aquisição dos produtos alimentares constantes do cabaz até 31 de dezembro de 2025. Ou seja, salvo melhor opinião, quer do ponto de vista do objeto contratual, quer do ponto de vista do enquadramento das autorizações financeiras, não existe nenhum impedimento à execução do contrato celebrado, em execução da decisão proferida pelo TAF de Leiria, que conduziu à outorga do contrato sujeito a processo de fiscalização prévia do TdC. Assim, não havendo do ponto de vista factual e financeiro qualquer obstáculo à execução do contrato sujeito a fiscalização prévia, na perspetiva do ISS, I.P., a questão a formular é se estamos ou não perante uma verdadeira impossibilidade de objeto do contrato, isto é, se o ato anulado, in casu, a decisão de adjudicação à FEMAR e o contrato que foi executado ao abrigo de uma decisão anulada, tem a virtualidade de poder impedir aquilo que nos parece ser a consequência lógica da anulação judicial da decisão de adjudicação. Nos termos gerais de direito administrativo, estando-se no caso aqui em apreciação perante um ato anulado por uma decisão judicial, de acordo com o previsto no n.º 2 do art.º 163.º do CPA , a produção de efeitos da anulação decretada pelo órgão jurisdicional retrotrai à data em que o mesmo foi proferido. No caso vertente, o mesmo é dizer que a anulação da decisão de adjudicação tomada pelo Conselho Diretivo do ISS, I.P., à FEMAR, tem os seus efeitos anulados à data dessa decisão. Ou seja, a decisão anulatória do ato adjudicatório, para além do efeito constitutivo que é fazer desaparecer da ordem jurídica o ato invalidado, para além de outros efeitos que se poderia elencar, tem ainda um efeito reconstitutivo - Alínea c) da decisão -, pois impõem que seja tomada uma nova decisão de adjudicação, com a consequente celebração e outorga do contrato que resultante dessa decisão. Assim, tendo-se a decisão adjudicatória à FEMAR como anulada à data da sua prolação, todos os seus efeitos ficam anulados de forma subsequente, especificamente os efeitos da execução do contrato, o qual apenas terá relevância no campo dos efeitos jurídicos decorrentes de uma situação de facto, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 162.º do CPA . Deste modo, na perspetiva do ISS, I.P., não havendo qualquer impedimento à realização material do contrato, porquanto o seu objeto é possível de executar – estamos perante um prestação de facto fungível e a execução enquadra-se no âmbito das atribuições do ISS, I.P., estando em curso um programa ao abrigo do qual são adquiridos alimentos como aquele que é objeto do contrato - bem assim como a existência de enquadramento financeiro para tal execução, salvo melhor opinião, não estamos perante uma impossibilidade do objeto do contrato. Por outro lado, a leitura que supra se faz em termos de consequências substantivas da decisão do TAF de Leiria, salvo melhor opinião, tem inteiro respaldo em termos processuais, nos termos das normas do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Ora, como decorre do artigo 173.º, 1 do CPTA o dever de executar uma sentença incluirá, seguramente, o poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites do caso julgado. Querèrá isto dizer que, nos termos previstos no artigo 173.º n.º 1 do CPTA, a lei deixa em aberto a possibilidade de reintegração da ordem jurídica violada mediante o reexercício do poder de autoridade, e de uma eventual substituição do ato inválido, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas. Só que, in casu, essa possibilidade do reexercício do poder de autoridade, com a substituição do ato inválido, nem sequer está na livre disposição do ISS, I.P., pois é a própria decisão, nos termos da alínea C) da sentença proferida, a impor o conteúdo de um novo ato expurgado da invalidade, ou seja, a impor que seja praticado um novo ato de adjudicação, que terá como corolário lógico a celebração de um novo contrato, como de resto sucedeu com o contrato que é objeto do processo de fiscalização prévia do TdC. Por outro lado, salvo o devido respeito, parece-nos que o TdC não faz uma leitura condizente com o sentido global do Acórdão do STA, pois este tribunal coloca a tónica da “impossibilidade jurídica da prática de um novo ato adjudicatório”, quando esteja causa uma impossibilidade não apenas jurídica mas também factual ou material do próprio objeto do contrato, facto que, como vimos supra, não acontece no caso aqui em presença. Com efeito, no Acórdão do STA, a questão é reconduzida às “causas legitimas de inexecução”. Ora, a leitura que o ISS, I.P., fez da sentença proferida pelo TAF de Leiria, pelos fundamentos e análise já suprarreferidos, é que não estamos perante uma qualquer causa legítima de inexecução. Na verdade, como se pode citar do referido Acórdão do STA, é aí referido que “(...) a declaração jurisdicional de inexistência de causa legítima de inexecução por impossibilidade, depende necessariamente do sentido em que for decidida a questão de saber qual o conteúdo da execução, já que só em relação a comportamentos certos e determinados faz sentido perguntar se a sua prática é ou não impossível” acrescentando depois, relativamente a um contrato de empreitada de obra pública, já totalmente executado à data da prolação da sentença anulatória da decisão de adjudicação que “..) é conceitualmente inadmissível uma adjudicação de uma empreitada que se encontra já plenamente executada, pois trata-se de um acto de procedimento necessariamente antecedente e não subsequente à realização da obra. Ou seja, executada integralmente a empreitada e recebida definitivamente a obra, a Administração fica objetivamente impossibilitada de emitir novo acto da natureza do anterior, isento do vício que o inquinava." Ora, voltando a ressalvar o respeito devido pelo interpretação do TdC, relativamente à conclusão vertida no Acórdão do STÀ que cita na sua devolução do processo, a conclusão retirada pelo referido Tribunal, tem objetivamente factos, no que tange ‘impossibilidade do objeto contratual que em nada se pode reconduzir à questão em apreço na sentença do TAF de Leiria que o ISS, I.P., deu execução, pois o objeto contratual aqui em questão é em tudo diferente do objeto contratual de uma empreitada que se encontra concluída e totalmente realizada à data da anulação jurisdicional da decisão adjudicatória. E a nosso ver, é exatamente por existirem diferenças dispares entre o objeto do contrato em presença no contrato que o ISS, I.P., se dispõem a executar, na sequência do cumprimento imposto pelo TAF de Leiria de emitir uma nova decisão de adjudicação, que se compreende a argumentação citada no Acórdão do STA, ao transcrever a opinião de Mário Aroso de Almeida, quando afirma que “Em suma, a ficção jurídica, noutras circunstâncias praticável, que vai buscar ao passado os ingredientes necessários à confecção do novo acto considerando os elementos de facto e de direito existentes no momento da emissão do acto anulado não é aqui utilizável dada a impossibilidade de restituição à autoridade administrativa da pretérita liberdade de decisão”, pois justamente o referido autor quando refere “(...) noutras circunstâncias praticável (..)”, parece inequivocamente referir-se as situações de facto em que o objeto do contrato seja factual e materialmente possível, como é o caso de um fornecimento corrente de bens alimentares previsto no contrato sujeito a processo de fiscalização prévia, e não a situações de facto consumado, como a realização de uma empreitada já concluída, cuja única forma de dar o tal “efeito constitutivo” conferido pela sentença anulatória, seria seguramente destruir a obra e construir uma nova. Resumido, no caso aqui sub judice, a aceitar-se uma interpretação, geral e abstrata, que se retiraria do Ácórdão do STA, no sentido de que sempre que estejamos perante um contrato já executado, não mais é possível dar execução a uma sentença que anula uma decisão adjudicatória, sem cuidar do seu real, efetivo e concreto objeto, e impõe a prolação de uma nova decisão, expurgada dos vícios que invalidaram a primeira, no caso aqui em apreciação conduziria, salvo o devido respeito, a um resultado inaceitável, porquanto representaria um inegável e irreparável prejuízo para o interesse público. Com efeito, verificando-se que: O Objeto do contrato é factual e materialmente possível; O contratante público dá a devida execução ao que Ihe é imposto pela decisão do TAF de Leiria – Alínea c) do excurso decisório que impôs uma nova decisão de adjudicação - e; O adjudicatário quer efetivamente e executar o contrato, em obediência aos fundamentos que Ihe conferiram vencimento; Mal se compreenderia que fosse aceitável interpretar a posição do STA, no sentido de considerar impossível a prática de um novo ato adjudicatório e a execução de um novo contrato, posição que o TdC parece querer extrair do Acórdão citado no oficio de devolução do processo de fiscalização prévia, sendo que tal seria absurdo do ponto de vista da boa gestão dos recursos públicos, pois a consentir-se tal interpretação restaria ao cocontratante OS GRANTE, face à impossibilidade de execução do contrato, demandar o ISS, I.P., no sentido de obter uma indemnização, conduzindo a que o ISS, I.P., em particular, e o erário público em geral, se vissem duplamente penalizados, pois não só ficariam privados da aquisição do produto alimentar para satisfazer uma necessidade continuada imposta por uma política pública de satisfação das necessidades dos mais pobres e carenciados, como ainda seria penalizado com a satisfação de uma indemnização compensatória ao adjudicatário, único meio de ressarcir o ganho de causa na ação do TAF de Leiria. Por fim, importa dizer que essa não foi a interpretação do TdC em situação análoga à que está aqui em análise, foi antes aquela que o ISS, I.P., perflha nas linhas que antecedem. Com efeito, quer no âmbito da celebração dos contratos n.º 20o1/19/o0075, relativo à aquisição de Brócolos Ultracongelados, e n.º 20o1/19/ooo76, relativo à aquisição de Espinafres Ultracongelados, e sucessivas Adendas, as quais deram origem, respetivamente aos processos de fiscalização prévia n.º 336/2o22 e n.º 337/2o22, contratos e respetivas adendas celebrados com aa cocontratante I.F.T. – Comércio Internacional Alimentar, S.A., esteve causa uma situação de anulação da decisão de adjudicação, inicialmente proferida pelo ISS, I.P., tendo então sido adjudicada a proposta do concorrente SOGENAVE, impondo o Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, no Processo n.° i9oo/17.4BEPRT, a anulação da primitiva decisão de adjudicação e consequentemente condenando o ISS, I.P., uma nova adjudicação, sendo que o contrato estava já parcialmente executado. Não pode deixar de sublinhar-se que, em sede de execução de sentença, o Tribunal Administrativo impôs a adjudicação na sua globalidade e não apenas ao remanescente que se encontrava por executar do contrato celebrado e objeto de anulação consequente. Reitera-se que, no caso em apreço – por oposição ao que ocorre no Acórdão de revista do STA citado por esse Venerando Tribunal – coexistem diversos fatores que impõem um enquadramento legal e resposta distinta, a saber: O objeto do contrato que veio a ser anulado pelo TAF de Lisboa é o fornecimento de um bem alimentar; A despesa autorizada pela RCM n.º 103/2o23, de 3o de agosto, constitui uma decisão de contratar que abrange um valor de despesa e uma quantidade de bens muito superiores ao objeto do contrato anulado jurisdicionalmente, e para um período temporal também superior; A execução do contrato que veio a ser anulado era imprescindível, sob pena de o Estado Português, através do ISS, I.P., violar deveres prioritários de prossecução do interesse público, no apoio às pessoas mais carenciadas – o que fundamentou, aliás, o pedido de levantamento do efeito suspensivo, que foi deferido pelo Tribunal; Por razões que se prendem com dificuldades de execução por parte do adjudicatário e cocontratante iniciais, o ISS, I.P, e o cocontratante promoveram uma modificação objetiva do contrato, consubstanciada numa redução da respetiva execução; Ora, a situação de facto é totalmente idêntica à que o ISS, I.P., enfrentou no Proc. n.º 19oo/17.4BEPRT-A, nos termos do qual, após o ISS, I.P., ter dado execução à sentença contratando com o adjudicatário preterido apenas os bens remanescentes face ao contrato anulado, o Tribunal veio à ordenar ao ISS, I.P., com definição inclusive de pena pecuniária compulsória em caso de incumprimento, que o ISS, I.P., procedesse à contratação direta de (novos) bens a fornecer – o que era suscetível de ser executado atendendo à autorização de despesa existente e à necessidade de aquisição desses bens por parte do ISS, I.P. Como se mencionou acima, não ocorre, na celebração do contrato aqui sub judice, uma situação de objeto impossível porque, conforme bem uniformemente o tem afirmado o Supremo Tribunal Administrativo, “são de objeto impossível os atos cujos efeitos na situação concreta, sejam jurídica ou fisicamente impossíveis”. É que, contrariamente ao que foi decidido, e bem, no Colendo Acórdão do STA, de 15/o6/2o23, no caso vertente é possível proceder à reconstituição da situação actual hipotética a que se reconduz a execução da sentença anulatória. Também conforme unanimemente decide a jurisprudência administrativa,“A execução duma decisão judicial anulatória de acto ilegal consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado” (Ac. TCAS, de 26/11/2015, Proc. n.º 9840/13). É que, no âmbito da execução de decisões judiciais anulatórias, a Administração deve procurar reconstituir a situação atual hipotética, atividade que passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa pela prática dos atos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem. De onde decorre que a decisão judicial anulatória possui, por um lado, um efeito constitutivo o qual, por regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento – o que ocorre mesmo que o contrato celebrado com base no ato anulado tenha sido executado. É que a decisão anulatória possui igualmente um outro efeito, reconstitutivo. A este propósito, chama-se à colação o que afirma AROSO DE ALMEIDA: “ a existência efectiva, na sequência de anulação, da possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi anulado é essencial para que, ao mesmo tempo, se justifique e seja possível a substituição do acto anulado por outro, no reexercício da mesma competência. E isto por uma razão simples: se, no caso em apreço, não existe a possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi anulado, isso deve-se ao facto de já não subsistir, no plano dos factos, a necessidade de interesse público a que o acto anulado pretendeu dar resposta, mercê da alteração irreversível do quadro factual entretanto ocorrida. (...). Reconhecer isto é, naturalmente, reconhecer relevância à situação de facto constituída pelo acto anulado, e o reconhecimento de que o novo acto substitutivo do acto anulado não viria a dar hoje resposta a uma necessidade de interesse público deixou de existir em consequência do acto anulado e, portanto, no reconhecimento dos efeitos irreversíveis que a execução material do acto anulado produziu no plano dos factos. ..." (em “Renovação do acto anulado e causa legítima de inexecução: revisitação do tema" in: CJA, n.º 73, págs. 28 e 29). No caso concreto, portanto, e porque persistiam os elementos fácticos que consubstanciam o interesse público a prosseguir com a aquisição do bem alimentar em causa, ademais orçamentalmente enquadrado na RCM n.º 103/2o23, de 3o de agosto, autorizadora da despesa, o ISS, I.P., entendeu proceder, neste caso, de forma rigorosamente igual àquela que lhe havia sido ordenada pelo Tribunal Administrativo de Lisboa, nos autos que correram termos sob o Proc. n.º 1900/17.4BEPRT-A . Não pode também ser desconsiderado que em causa se encontra o fornecimento de um bem alimentar a pessoas carenciadas e que, o lapso de tempo durante o qual tramitam os processos juntos dos Tribunais administrativos gera graves prejuízos e dificuldades de gestão por parte do ISS, I.P., a quem cumpre garantir o apoio alimentar a um grupo, infelizmente bastante alargado, de pessoas. No caso em apreço, veja-se que a ação foi proposta em 2022 e apenas em Junho de 2024 obteve decisão em 1.ª instância, ou seja, dois anos até à primeira decisão, num processo que possui, legalmente, natureza urgente. Acresce o seguinte. Sempre se afirme que, caso assim não venha a ser superiormente entendido por esse Venerando Tribunal, o ISS, I.P., poderia tr celebrado o presente contrato ao abrigo de um procedimento de ajuste direto, nos termos do artigo 24.°, n.º 1 alínea a) do CCP. Na verdade, o ISS, I.P., por deliberação datada de 14/o9/2o23 sob a Informação n.° SCC-5078/2023, de 13/09/2023, (que" se junta como Doc_2_decisão_contratar) autorizou a abertura de um procedimento de concurso público com publicidade no JOUE (anúncio publicado no JOUE 2023/S 183-5725o, tendo sido revogada a decisão de contratar, por deliberação de 22/o6/2o24, na sequência da homologação do 3.º Relatório Final, nos termos do qual todas as propostas foram excluídas (deliberação que se junta como Doc_3_decisao_revogacao), pelo que não deve agora entender-se que o contrato celebrado o foi em violação do princípio da concorrência, uma vez que o poderia ter sido por procedimento de ajuste direto por critérios materiais. C - Conclusão: Salvo melhor opinião, pelos fundamentos expostos, entende o ISS, I.P., que não estamos perante um ato adjudicatório materialmente impossível, não sendo nulo o objeto do contrato, devendo ao mesmo ser concedido, nos termos legais aplicáveis, o visto prévio necessário à sua execução Todavia, caso V. Ex.ªs assim não venham a entender, o que se admite sem conceder e a mero benefício de raciocínio, e atendendo a que não ocorre nulidade por impossibilidade de objeto, solicita-se que seja concedido o visto prévio, nos termos do artigo 44.º, n.º 4, com recomendação sobre a atuação futura, de modo a poder clarificar junto do ISS, I.P., a forma correta de atuar em situações idênticas, considerando estar em causa, sempre e exclusivamente, quer a prossecução do interesse público, quer o cabal cumprimento de decisões judiciais." DE DIREITO Conforme doutrina e jurisprudência constante e pacífica, o âmbito dos recursos é delimitado pelas conclusões formuladas no requerimento de recurso, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso [cfr. artigos 97.º , n.º 1, e 100.º , n.º 2, da LOPTC, e artigos 635.º , n.ºs 3 e 5, e 639.º , n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil (CPC), estes ex viartigo 80.º da LOPTC]. Tendo em conta este contexto normativo e o teor das conclusões efetuadas pelo recorrente, a questão em apreciação prende-se com saber se houve erro de julgamento no aresto sob recurso, ao ter o mesmo entendido que o contrato submetido a fiscalização não decorria do cumprimento da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leira, no âmbito do Processo n.º 211/22.8BELRA , configurando outrossim um novo contrato não precedido do procedimento prévio de formação legalmente exigido, o que configura causa de nulidade, nos termos dos artigos 161.º, n.º 2 , al. l) e 284.º, n.º 2 do CPTA, e, nessa medida, fundamento de decisão de improcedência, ao abrigo da previsão do artigo 17.º-A, n.º 5 da LOPTC. Na apreciação do recurso, o tribunal ad uem apenas está obrigado a decidir as questões que sejam submetidas à sua apreciação, e não a pronunciar-se sobre todos os argumentos produzidos nas alegações e conclusões de recurso, além de que não tem de se pronunciar sobre as questões cuja decisão fique prejudicada, tudo conforme resulta do disposto nos artigos 608.º , n.º 2, e 663.º , n.º 2, ambos do CPC . A posição da entidade recorrente poderá ser sintetizada no entendimento de que a decisão proferida no âmbito do processo n.º 211/22.8BELRA que correu termos junto TAF de Leiria, tendo anulado o ato adjudicatório, produzindo um efeito constitutivo de fazer desaparecer o ato anulado da ordem jurídica, impôs igualmente ao ISS, I.P. a obrigação de tomar nova decisão de adjudicação, com a inerente celebração e outorga do contrato daí decorrente. Alega igualmente que, contrariamente ao defendido na decisão recorrida, inexiste qualquer impedimento à realização material do contrato, porquanto se está perante uma prestação de facto fungível, sendo que a execução se enquadra no âmbito das suas atribuições, estando ainda em curso um programa ao abrigo do qual são adquiridos alimentos como aquele em causa no contrato fiscalizado, inexistindo assim, qualquer impossibilidade do objeto do contrato. Acrescenta, igualmente, que o Tribunal não seguiu a sua jurisprudência anterior, relativamente aos processos n.º 336/2022 e 337/2022, em tudo semelhantes à situação subiudice, discordando também nesta parte da argumentação da decisão aquo. A decisão recorrida, considerando, desde logo, estar o contrato sujeito a fiscalização prévia especial, fundamentou a decisão de indeferimento com a norma contida no artigo 17.º-A do n.º 5 da LOPTC, ao entender ter sido o contrato fiscalizado celebrado sem prévio procedimento administrativo, o que configura causa de nulidade do mesmo. O acórdão objeto de apreciação nestes autos recursivos, centrando a questão a decidir em saber se, estando já executado o contrato cuja adjudicação foi anulada pelo TAF de Leiria, poderia o ora recorrente celebrar novo contrato com base na sentença proferida por aquele Tribunal, entendeu que: "(..) Em circunstâncias normais – caso o efeito suspensivo decorrente da pendência da ação judicial não tivesse sido levantado – a decisão judicial seria proferida antes da assinatura e execução do contrato, o que permitiria a sua execução plena nos termos do citado Art.º 173.°, n.º 1 do CPTA: tudo se retroagindo ao momento imediatamente anterior à decisão de adjudicação que foi anulada, o ISS consideraria excluída a proposta da sociedade PLATAFORMA FEMAR, SL e proferiria nova decisão de adjudicação, desta feita à sociedade OS GRANTE - Indústria & Distribuição Alimentar, LDA. Na sequência dessa nova decisão de adjudicação, o contrato seria assinado com a nova adjudicatária e integralmente executado por esta, tudo se passando como se aquela primeira adjudicação nunca tivesse existido Sucede que não foi isto que aconteceu: o ISS requereu o levantamento do efeito suspensivo, o que foi deferido pelo tribunal, tendo sido assinado o contrato com a primeira adjudicatária, que o executou na íntegra ainda antes da prolação da sentença final pelo TAF de Leiria. Assim, quando a sentença de anulação do ato de adjudicação foi proferida, já o contrato se mostrava integralmente executado, como o ISS reconhece nas respostas apresentadas nos autos e também no parecer realizado pelos serviços e na decisão que determinou a nova adjudicação com a invocação da sentença judicial anulatória. Destarte, já não se mostra possível atuar como se o ato de adjudicação anulado nunca tivesse sido praticado, pois este produziu todos os efeitos a que se destinava – o contrato não só foi assinado, como foi integralmente executado. Isto mesmo é reconhecido pelo próprio ISS, tal como se explicitou, na informação n.º SCC 4517/2024, datada de 25/o7/2024, que esteve na base da decisão de celebração do contrato aqui em apreço. Com efeito, aí se admite que (sublinhados nossos) os “dois primeiros pontos da sentença (….) encontram-se prejudicados por inutilidade superveniente da decisão”, pois “por força da decisão do TAF de Leiria proferida no incidente de levantamento do efeito suspensivo, a decisão de adjudicação conduziu à celebração e outorga do contrato com a Plataforma FEMAR, SL, tendo o contrato sido executado de acordo com o que supra ficou exposto, nomeadamente com a modificação objetiva ao contrato, da qual decorre que o mesmo ficou executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2o23. Pelo que, a decisão anulatória não tem qualquer virtualidade concreta de execução”, mais se afirmando que “no que respeita ao segundo ponto da sentença, a condenação à exclusão da proposta da concorrente Plataforma FEMSAR, SL, também aqui se verifica a impossibilidade prática de execução da sentença, pois em decorrência da execução do contrato nos termos acima mencionados, não há possibilidade objetiva de dar execução a tal desiderato da sentença“ Ora, a ser assim, se o contrato “ficou executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2o23”, é totalmente ilógico e incongruente que o ISS tenha pretendido “dar corpo à execução do terceiro ponto da sentença, qual seja a adjudicação da proposta do concorrente OS GRANTE”, como naquela informação veio a concluir. Fica claro da leitura de tal informação que essa conclusão decorreu de uma avaliação que fez quanto a (no seu entender) estar salvaguardado o interesse público, pois “o preço contratual apresentado pela melhor proposta no procedimento extinto foi de 1,82 € (um euro e oitenta e dois cêntimos), quando na execução do contrato a celebrar, por efeito da sentença, o preço de aquisição individual do mesmo género alimentar será de 1,78 € (um euro e setenta e oito cêntimos), o que, face às 72o.o6o unidades a adquirir, redundará numa redução global do custo de aquisição de 28.8o2,4o €”. Ou seja, feitas as contas, o ISS chegou à conclusão de que celebrar um contrato para um novo fornecimento nos termos da proposta anteriormente apresentada seria vantajoso em termos de preço. Isso, porém, não altera o facto de ser já impossível dar cumprimento à sentença proferida – pode até o ISS considerar que o novo contrato será mais vantajoso por ser mais barato, mas será sempre um novo contrato e não aquele que foi o culminar do procedimento pré- contratual analisado pela sentença judicial – este, como reconhece o ISS, já se mostra “executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2o23” O procedimento pré-contratual lançado em 2o2o destinava-se a determinados fornecimentos, os quais – independentemente da posterior decisão judicial de anulação – foram cumpridos e executados pela adjudicatária com quem o ISS celebrou o contrato que foi alvo de visto no processo que correu termos neste tribunal sob o n.º 1396/2o22. Esse contrato foi assinado e deu origem a uma despesa que foi devidamente paga pelo ISS, como contrapartida dos fornecimentos prestados pela então adjudicatária O que o ISS pretendeu fazer com o contrato agora submetido a apreciação foi, uma vez que continuou a necessitar de fornecimento do mesmo produto, assegurar os fornecimentos subsequentes ao preço anteriormente apresentado pela concorrente preterida, por ter concluído que esse preço era mais vantajoso Contudo, trata-se de novos fornecimentos, geradores de nova despesa, que terá de ser paga pelo ISS a esta nova adjudicatária. Ou seja, com este contrato agora submetido a fiscalização não está o ISS a dar cumprimento à sentença: o cumprimento consistiria em repor a situação que existiria caso não tivesse sido praticado o ato anulado – ou seja, a assinatura e execução pela concorrente preterida do contrato a que se destinava o procedimento pré-contratual, relativo àqueles fornecimentos em concreto e que seriam pagos pela despesa anteriormente prevista. Do que aqui se trata não é do mesmo contrato, mas sim de um outro contrato – os fornecimentos objeto do procedimento foram já prestados, dizendo o contrato agora submetido a fiscalização respeito a fornecimentos subsequentes, a serem pagos por nova despesa a suportar pelo ISS. O postulado geral que se pode extrair do Art.º 45.º-A, n.º 1, alínea a) do CPTA (aditado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2o15, de 2 de outubro) é o de que, estando executado o contrato celebrado na sequência de um ato de adjudicação posteriormente anulado por sentença, se verifica uma causa legítima de inexecução da sentença por impossibilidade objetiva – vejase neste sentido, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 15/o5/2023 (disponível em www.dgsi.pt, com o n.° de processo: o1o87/16.oBALSB 01087/16). Neste acórdão aborda-se esta matéria com conclusões assentes em jurisprudência constante do mesmo STA no sentido de haver causa legítima de inexecução do julgado anulatório, por impossibilidade absoluta se, entretanto, o contrato tiver sido integralmente executado. Trata-se da noção normal de impossibilidade de execução de uma obrigação de prestação de facto (neste caso de cumprimento de uma decisão judicial) que se deve convolar noutro tipo de obrigação como a de indemnização. Como é bom de ver, este novo contrato agora apresentado não se circunscreve na execução da decisão judicial anulatória pois ela é impossível agora de ser cumprida. O novo contrato agora apresentado a fiscalização não é o contrato anterior já executado, mas sim um novo contrato no qual se evidencia uma total falta de procedimento Estava o ISS colocado, pois, perante uma impossibilidade objetiva de execução da sentença, o que constituía uma causa legítima de inexecução, nos termos do disposto no Art.º 163.º, n.º 1, tendo como consequência a indemnização da concorrente preterida, a fixar nos termos do Art.° 178.º, todos do CPTA Na verdade, subsiste, nessa hipótese, a via ressarcitória, a qual podia ou não vir a ser resolvida por um acordo extrajudicial ou judicial em que a entidade pública se vinculasse à celebração de um contrato da mesma natureza e género e com as mesmas condições, na possibilidade de estar preenchida a previsão do ajuste direto de que trata a alínea d) do n.º 1 do Art.º 26.º do Código dos Contratos Público. O que não podia o ISS fazer era celebrar um segundo (novo) contrato, num aproveitamento ilegítimo daquele anterior procedimento com invocação do aludido título judicial, como veio a fazer com o contrato que agora submeteu a fiscalização prévia. Mais se diga que – ao contrário do afirmado pelo ISS na resposta ao contraditório que apresentou nos autos – não está o TdC a contrariar as decisões proferidas nos processos que aqui correram termos sob os n.ºs 336/2o22 e 337/2o22, em que o ISS também figurava como adjudicante Compulsados tais processos, conclui-se que a situação subjacente apresentava diferenças determinantes. Desde logo, não estavam ali em causa contratos novos, mas sim adendas aos contratos celebrados na sequência do procedimento pré-contratual analisado na ação de contencioso. Por outro lado, os contratos que vieram a ser inicialmente celebrados na sequência das adjudicações entretanto anuladas não previam a totalidade das entregas constantes das propostas iniciais, mas apenas as entregas que ainda não tinham ocorrido. Por esse motivo (por não abarcarem os contratos iniciais a totalidade das entregas previstas nas propostas), a cocontratante preterida (e que teve ganho de causa), intentou ação de execução de sentença por apenso ao processo principal, tendo obtido nessa execução uma sentença do TAF que determinou a obrigação do ISS, I.P. a adquirir a totalidade das unidades, conforme a proposta inicialmente apresentada. E foi em execução dessa sentença proferida em sede de processo executivo que as adendas aí submetidas a fiscalização foram celebradas – ou seja, as adendas não se destinavam a executar a sentença de anulação da adjudicação, mas sim a sentença proferida em sede de execução e esta teve como pressuposto o facto de os contratos celebrados após o ato de adjudicação anulado não terem abarcado todos os fornecimentos constantes das propostas. 52 Como facilmente se conclui, essa situação de facto é distinta daquela que está subjacente ao contrato em apreciação neste processo: aqui estamos perante um contrato novo e não uma mera adenda a um contrato anterior e o contrato celebrado inicialmente nestes autos abarcou a totalidade das propostas apresentadas, não tendo ficado nada de fora do objeto contratual (independentemente das alterações objetivas posteriormente introduzidas – matéria relativa à execução do contrato e não à sua adjudicação). Em conclusão, e respondendo às questões acima enunciadas como objeto da presente decisão, desde logo não se pode considerar que o contrato sub judice tenha sido celebrado em cumprimento de uma decisão judicial, o que o afasta da jurisprudência supra citada que o excluiria de fiscalização prévia. Por outro lado, tratando-se de um contrato novo e não da formalização do contrato que foi o culminar do procedimento pré-contratual anterior, forçosamente se tem de concluir que o contrato agora sob apreciação não se mostra precedido de qualquer procedimento prévio de formação (mesmo o do ajuste direto por total ausência dos respetivos pressupostos, trâmites preparatórios e decisões). A preterição total do procedimento legalmente exigido é causa de nulidade, nos termos do disposto no Art.º 161.º, n.º 2, alínea l) do Código de Procedimento Administrativo (CPA) (...)." Foi, assim, entendido, na decisão recorrida, com os fundamentos expostos, que o contrato submetido a fiscalização prévia especial padecia de nulidade, nos termos do artigo 161.º , n.º 2, al. l) do CPA . Com propriedade, desde já se adianta. Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 158.º do CPTA, “ (A)s decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas”. Daqui decorre para a Administração o dever de executar as decisões proferidas pelos Tribunais, conforme previsto no artigo 173.º do CPTA. Como se refere no n.º1 do mesmo artigo “ (S)em prejuízo do eventualpoderdepraticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”. Concatenadas as normas em causa, resulta das mesmas, em abstrato, a obrigação para a Administração de, perante a anulação de um ato administrativo, reconstituir a situação atua hipotética, praticando novo ato expurgado dos vícios que conduziram à decisão anulatória. Transpondo o que se deixou exposto para o caso concreto, anulado o ato de adjudicação, dal decorreria, em abstrato, a obrigação de praticar novo ato no âmbito do procedimento em causa, que conduziria à adjudicação do procedimento à concorrente ordenada em segundo lugar, como, aliás, viria a determinar a sentença proferida pelo TAF. Porém, poderão existir situações em que a sucessão de factos que venha a ter lugar impossibilite a execução da sentença. É esse o sentido da previsão do artigo 163.º do CPTA, sob a epígrafe “ causas legítimas de aplicável o artigo 175.º, n.º 2 do CPTA. Conforme prescreve a referida norma: “ (S)ó constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excecional prejuízo para o interesse público na execução da ”, podendo a causa legítima de inexecução respeitar a toda a decisão ou a parte dela (cfr. n.º 2 do antedito artigo). Para Rodrigo Esteves de Oliveira (in Processo executivo: algumas questões” in Studia Iuridica, Coimbra Editora, 2005, pág. 252), no que concerne às duas causas legítimas de inexecução, a impossibilidade absoluta configura uma verdadeira “causa natural” da inexecução porquanto é imposta pela força dos factos, sendo que, relativamente ao excecional prejuízo para o interesse público, este consubstancia uma “causa administrativa”, pois “assenta num juízo político administrativo do legislador, e, como tal, tanto pode existir como não, na medida prevista ou ”. Do que se deixou exposto resulta que, ainda que da prolação da sentença declarativa que haja anulado o ato resulte um dever de reconstituição da situação atual hipotética e, com ela, a prolação de um novo ato, o devir poderá ter trazido um quadro factual que inviabilize a execução da sentença. Neste caso, refira-se, não ficará o administrado sem tutela, porquanto à semelhança do já previsto no artigo 45.º do CPTA, quando ainda constatada tal realidade em sede de processo declarativo, também ao abrigo dos artigos 166.º, 176.º, n.º 7, e 178.º do CPTA, a impossibilidade de execução da sentença confere àquele o direito a uma indemnização. Em face do que se deixou exposto, impor-se-á aferir se, no caso concreto, a decisão proferida pelo TAF era ainda passível de ser executada. A resposta a tal pergunta resulta desde logo da própria análise que os serviços do ISS, I.P. fazem, e que mostra vertida no ponto 2.14 dos factos provados, ainda que depois a conclusão extraída por aqueles não se mostre de acordo com a anterior fundamentação. Conforme resulta da factualidade provada, e nomeadamente do documento em causa, aquando da apresentação da contestação do ISS, I.P. em sede do processo n.º 211/22.8BELRA , o referido instituto veio requerer o levantamento do efeito suspensivo operado com a interposição da ação, o que viria a ser deferido. Em face de tal, o ISS, I.P. viria a celebrar com a concorrente Plataforma FEMAR, SL, o “ Contrato para o Fornecimento do Género Alimentar Pescada Congelada n.º 3 para Cozer Porcionada no Âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas mais Carenciadas FEAC (Contrato n.º , pelo preço global de 1.272.706,05€, para ser executado entre 25/03/2022 e 28/10/2022. Conforme se mostra assente nos autos, tal contrato viria a ser integralmente executado em 31/10/2023, sendo considerados esgotados todos os seus efeitos pelas partes envolvidas (cfr. ponto 2.12 do probatório, que não se mostra contestado). Verifica-se assim que o contrato celebrado pelo ISS, I.P. ao abrigo do ato de adjudicação anulado por sentença judicial, produziu os seus efeitos, pelo que, no plano dos factos, os mesmos não são passíveis de serem anulados. O fornecimento do alimento em causa, ainda que ao abrigo de um ato anulado, produziu os seus efeitos, não sendo passível de ser revertido, atenta desde logo a natureza perecível dos bens objeto do contrato, nomeadamente cerca de dois anos depois do fornecimento, o que configura uma causa legitima de inexecução ao abrigo do artigo 163.º, n.º 1, exviartigo 175.º, n.º 2. do CPTA, inviabilizando assim o cumprimento da previsão do artigo 173.º, n.º 1, do mesmo código. Cumpriria, pois, ao ISS, IP, constatar a impossibilidade absoluta do cumprimento do determinativo final da sentença do TAF e invocá-la nos termos do artigo 175.º, n.º 2, do CPTA, não obstante tal invocação poder dar lugar à interposição de um processo executivo pela Os , nos termos dos artigos 176.º e ss do CPTA, com a eventual fixação de uma indemnização pelo facto da inexecução. Discorda o recorrente, argumentando inexistir qualquer impedimento à realização material do contrato, sendo o seu objeto possível de executar, porquanto está em curso um programa ao abrigo do qual são adquiridos alimentos como aquele objeto do contrato, existindo igualmente enquadramento financeiro para tal execução. Não poderá, porém, proceder a argumentação aduzida pelo recorrente. A decisão proferida pelo TAF de Leiria, que o ISS, IP identifica como exequenda, foi proferida no âmbito do procedimento identificado no ponto 2.2 dos factos provados, isto é, o concurso público com publicidade internacional para “ Fornecimento de Género Alimentar – Pescada , pelo preço base de 1.716.335,02€ e com o prazo previsto de execução de 02 de novembro de 2021 a 31 de outubro de 2022, cuja realização de despesa foi aprovada pela deliberação do Conselho Diretivo do antedito instituto em 17/09/2020. Assim, ainda que conforme alegado pelo recorrente possa estar em curso um programa ao abrigo do qual são adquiridos alimentos como aquele objeto do contrato, e que exista enquadramento financeiro para a aquisição de tais alimentos, tal terá de ocorrer mediante a celebração de contratos antecedidos de procedimentos pré-contratuais desenvolvidos para o efeito. Foi o que, aliás, se verificou com o concurso público internacional para assinatura de “ Contrato para o Fornecimento do Género Alimentar Pescada para Cozer n.º 3 Porcionada no Âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC (Contrato n.º 24LA2oo1ooo04o – culminado com o ato sindicado no âmbito do processo que correu termos junto do TAF de Leiria. Sucede que, como se deixou já dito, os alimentos em causa viriam a ser fornecidos, esgotandose os efeitos do contrato celebrado ao abrigo do ato anulado, não sendo os seus efeitos de facto passíveis de serem anulados. Conforme refere com acerto o Digníssimo Magistrado do Ministério Público em sede de Parecer: “Não temos dúvidas de que a decisão do TAF de Leiria se tivesse sido proferida e transitado em julgado antes do início ou do termo da execução do contrato estabelecido entre o ISS,I.P. e a FERMAR teria de ser executada, em cumprimento do disposto no artigo 173.º, n.º 1, do CPTA. No entanto, a integral execução do contrato legitima a inexecução da decisão transitada em julgado do TAF de Leiria, porquanto estamos perante uma situação de impossibilidade absoluta de executar a decisão anulatória – c.f. n.º1, do artigo 163.º do CPTA”. Por sua vez, o facto de poder estar em curso um programa que permite a aquisição de produtos idênticos àquele aqui em causa, e de existir igualmente enquadramento financeiro para tal, não legitima a celebração de um novo contrato com idêntico objeto àquele já outorgado com a Plataforma FEMAR sem mais; ao invés, poderá apenas legitimar a abertura de novo procedimento concursal para o efeito, procedimento esse a ser concluído com a celebração de um novo contrato com objeto idêntico àquele aqui em causa. Situação semelhança à dos presentes autos, ainda que se esteja perante contratos de natureza distinta, é aquela julgada pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) no âmbito do Processo n.º 0187/16.0BALSB , mediante acórdão de 15/06/2023, como bem, aliás, considerou a decisão recorrida. Centrando o STA a questão a decidir em saber se, não obstante a previsão do artigo 173.º do CPTA impor o reexercício do poder de autoridade pela Administração, o facto de um contrato de fornecimento de bens estar já integralmente executado configura uma impossibilidade absoluta de executar a decisão anulatória, atente-se no decidido por aquele Tribunal no aresto em causa: “(…) Em termos abstractos pode dizer-se que, a execução de um contrato decorrente de um acto de adjudicação anulado por falta de forma, não impede sempre a prática de um novo acto de conteúdo idêntico ao do anulado, mas agora devidamente fundamentado. Nestas condições o novo acto fundamentado, com o mesmo sentido do anulado, reporia a legalidade do procedimento, tornaria válido contrato celebrado já executado. E, ainda que tardiamente, o novo acto convalidava os efeitos produzidos pelo acto anulado repondo a legalidade. Contudo, também é verdade, que a prática do novo acto (fundamentado) com sentido contrário, isto é, adjudicando o contrato a outro concorrente já não é possível, pois o contrato já se mostra integralmente executado Daí que, relativamente a este último tipo de situações este Supremo Tribunal, tenha considerado haver impossibilidade jurídica de renovar o acto anulado: (....) Este entendimento veio a ser igualmente acolhido Pleno da 1ª Secção do STA: “I- Anulado, por violação de lei, um despacho de adjudicação de uma empreitada, haverá causa legítima de inexecução desse julgado anulatório, por impossibilidade, nos termos do nº 2 do art. 6º do DL nº 256-A/77 , de 17 de Junho, se, entretanto, a empreitada tiver sido plenamente executada e a obra concluída e recebida pelo adjudicante. Il - Um novo acto de adjudicação seria, aliás, nulo, por versar sobre objecto impossível - art. 133° , nº 2, al. c) do CPA - uma vez que já não era possível, através do novo acto, produzido embora com inteira legalidade, modificar o sentido inicial da decisão, inexistindo agora a alternativa de decisão que a escolha da "proposta mais vantajosa" prevista na norma do art. 97° , nº 1 do DL nº 405/93 (actual art. 105° , nº 1 do DL nº 59/99 ) visa iniludivelmente garantir."- Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 13-3-2003, proferido no processo 04414oª Este acórdão do STA (Pleno), justificou este entendimento, nos termos seguintes: "(...) Os casos de impossibilidade de execução reportam-se naturalmente às situações em que a Administração se encontra impossibilitada de dar execução ao julgado por existência de um impedimento irremovível (ad impossibilia nemo tenetur). A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido, em situações similares à dos autos, que haverá causa legítima de inexecução por impossibilidade, nos termos do citado normativo, se, entretanto, a empreitada tiver sido adjudicada e a obra definitivamente concluída e recepcionada pelo adjudicante, casos em que ao interessado restará, nos termos do art. 7º do citado DL nº 256-A/77 , ou em acção autónoma, exigir da Administração a indemnização a que se julgue com direito (cfr. os Acs. de 21.02.2001 – Rec. 41.885-A, de 09.06.98 – Rec. 29.166, e de 17.10.96 – Rec. 28.237-B). Cremos ser esta a orientação correcta, atentos o conceito normativo de “impossibilidade” atrás apontado, e a natureza do acto administrativo objecto de anulação contenciosa Na verdade, e como se refere no Ac. deste Pleno de 12.11.97 – Rec. nº 22.444-A, “a declaração jurisdicional de inexistência de causa legítima de inexecução por impossibilidade, depende necessariamente do sentido em que for decidida a questão de saber qual o conteúdo da execução, já que só em relação a comportamentos certos e determinados faz sentido perguntar se a sua prática é ou não impossível”. O julgado cuja execução se pretende anulou, por ilegal, um despacho de adjudicação de uma empreitada de obra pública, pelo que o conteúdo da respectiva execução se traduziria necessariamente na prolação de um novo despacho de adjudicação daquela empreitada, expurgado da ilegalidade que viciou o acto anulado, depois de praticados os actos procedimentais necessários. Ora, como se refere no último dos arestos atrás citados, é manifesta a impossibilidade de uma tal execução, por uma razão lógica elementar: definindo a lei a adjudicação como “a decisão pela qual o dono da obra aceita a proposta do concorrente preferido” (arts. 102º, nº 1 do DL nº 4o5/93, de 1o de Dezembro, em vigor à data do acto anulado, e 11o°, nº 1 do DL nº 59/99 , de 2 de Março, hoje vigente), é conceitualmente inadmissível uma adjudicação de uma empreitada que se encontra já plenamente executada, pois trata-se de um acto de procedimento necessariamente antecedente e não subsequente à realização da obra. Ou seja, executada integralmente a empreitada e recebida definitivamente a obra, a Administração fica objectivamente impossibilitada de emitir novo acto da natureza do anterior, isento do vício que o inquinava. Aliás, como se observa no Ac. de o9.o6.98, citado, se a Administração produzisse novo acto de adjudicação, agora expurgado da ilegalidade viciadora do anteriormente anulado, tal acto seria nulo, por versar sobre objecto impossível – art. 133°, al. c) do CPA/91, actual art. 133°, nº 2, al. c) do CPA/96 – uma vez que já não era possível, através do novo acto, produzido embora com inteira legalidade, modificar o sentido inicial da decisão, inexistindo agora a alternativa de decisão que a escolha da “proposta mais vantajosa” prevista na norma do art. 97° , nº 1 do DL nº 405/93 (actual art. 105° , n° 1 do DL n° 59/99 ) visa iniludivelmente garantir. Pelo que a impossibilidade, enquanto causa legítima de inexecução, é já constatável in casu pelo simples facto de estar totalmente executada a empreitada e concluída e recepcionada a obra, e não, como alega a recorrente, só a partir de uma reanálise das propostas e dos resultados derivados dessa reanálise (...)" Com a fundamentação acabada de transcrever, o STA pronunciou-se no sentido de que “ é efectivamente verdade que estando o contrato (assente no acto anulado) integralmente executado é juridicamente impossível retomar o procedimento e adjudicar ao titular do direito à execução do julgado, um contrato que já foi cumprido." A idêntica conclusão necessariamente se chegará, também, nos presentes autos, não obstando a tal que no caso apreciado pelo STA se esteja perante um contrato de prestação de serviços, contrariamente ao que refere o recorrente, tendo aquele Tribunal recorrido à fundamentação de uma situação semelhante ocorrida no âmbito de um contrato de empreitada. Com efeito, à semelhança do que se verificava naquele processo, mostrando-se integralmente executado o contrato celebrado, e os seus efeitos, esgotou-se o procedimento. Por esse facto, ainda que possa estar em curso programa para a aquisição de alimentos, e que o ISS,I.P., disponha de disponibilidade financeira para adquirir esses produtos, tal terá de ter lugar no âmbito de um outro procedimento constituído para o efeito, porquanto este foi já integralmente cumprido, atento o seu objeto. É, precisamente, a natureza do alimento e objeto do contrato –“Fornecimento do Género Alimentar Pescada para Cozer n.º 3 porcionada, no âmbito do Fundo Europeu de Apoio às já cumprida, que impede que, fornecido o produto em causa, seja repetida a prestação. Note-se, igualmente, que, se a situação sub iudice apresenta similitudes com aquela que foi objeto de apreciação pelo STA no processo em causa, diferentemente, tais similitudes não ocorrem em relação às realidades apreciadas no âmbito dos processos de fiscalização prévia n.º 336/2022 e 337/2022. É que, contrariamente ao que se verifica nos presentes autos, naqueles, e como expressamente reconhece a entidade aqui recorrente, o contrato estava apenas parcialmente executado, não sendo, desde logo por esse facto, aquelas decisões transponíveis para estes autos. Acresce, igualmente, que, conforme é salientado no acórdão recorrido, estavam ali em causa adendas a contratos celebrados na sequência do procedimento pré-contratual analisado na ação de contencioso, e não já contratos novos, sendo ainda que as adendas submetidas a fiscalização não visavam a execução da sentença da anulação da adjudicação, mas a sentença proferida em sede de execução, situação distinta daquela aqui em causa. Alega ainda o recorrente que a adjudicação e o contrato submetido a fiscalização tiveram lugar na sequência da sentença do TAF de Leiria, proferida no âmbito do Processo n.º 221/22.8BELRA , a qual se mostra já transitada em julgado, produzindo por isso efeitos jurídicos dentro e fora da esfera jurídica dos sujeitos, vinculando assim este TdC, por força da autoridade de caso julgado, a decidir de acordo com o que foi decidido pelo tribunal administrativo. O instituto da autoridade do caso julgado, à semelhança do que se verifica com a exceção do caso julgado, visa proteger a certeza e segurança jurídicas, naquele caso, através do reconhecimento de validade a uma decisão de mérito transitada em julgado, fora dos limites do processo em que a mesma foi decidida, de modo que não seja passível de ser discutida a mesma questão noutro processo distinto. Regressando à factualidade provada, da mesma resulta incontrovertido que, por decisão do TAF de Leiria, em sede do processo su ra identificado, foi decidido anular o ato sindicado, excluir a proposta apresentada pela então adjudicatária, bem como condenar ali o ISS, IP, a proceder à prolação de novo ato de adjudicação do procedimento à concorrente autora naquele processo. O entendimento vencedor em sede da decisão recorrida, e que neste aresto é acolhido, não contende em momento algum com o dispositivo daquela sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, em sede de processo declarativo. Diferentemente, a este Tribunal de Contas foi submetido para fiscalização prévia especial um contrato que, no entender do recorrente, configura a execução daquela sentença, entendimento esse que não logrou vencimento neste Tribunal. Porém, tal não contende com a decisão judicial declarativa proferida pelo TAF, a qual se imporá não só às partes como àqueles que se situam fora da relação jurídica ali dirimida, situando-se antes, no limite, em sede de execução daquela. Deste modo, a decisão aquo proferida pelo TdC não contende com a decisão do TAF de Leiria, ou com o instituto do caso julgado material, pelo que improcede a argumentação do recorrente também nesta parte. De tudo quanto se deixou exposto, não padece de censura o entendimento que logrou vencimento no acórdão objeto de recurso, de que o contrato submetido a fiscalização configura um verdadeiro contrato novo, que não se mostra reconduzível ao procedimento pré-contratual levado a cabo pelo ISS, IP, e melhor identificado no ponto 2.1 do probatório. Por conseguinte, tratando-se, material ou substancialmente, de um novo contrato, que não pode ser fundado na execução da sentença anulatória, está o mesmo, necessariamente, sujeito a fiscalização prévia – cf. art.º 46.º, n.º 1, al. b) e 2, da LOPTC. Desta premissa extrai-se, assim, a conclusão de que o contrato submetido a fiscalização prévia especial pelo ora recorrente não foi antecedido de procedimento prévio, não tendo sido observado o procedimento legalmente exigível, ou mesmo qualquer outro procedimento, pelo que, em face da preterição total do procedimento legalmente exigido, o contrato em causa enferma de nulidade, nos termos do disposto no artigo 284.º, n.º 2, do CCP, ex . vio artigo 161.º , n.º 2, alínea l) do CPA . Configurando a preterição total de procedimento de formação do contrato fundamento para ser proferida decisão de improcedência, atenta a redação do artigo 17.º-A , n.º 5 da Lei n.º 30/2021 , o acórdão recorrido ajuizou de acordo com a factualidade apurada e o quadro normativo aplicável, ao julgar não procedente o pedido de fiscalização prévia apresentado pelo ISS, IP, e ao declarar imediatamente cessados os efeitos do “ Contrato ara o Fornecimento do Género Alimentar Pescada para Cozer n.º 3 Porcionada no Âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC (Contrato n.° 24LA2oo1ooo04o - Processo n.° , outorgado em 03/09/2024 entre o Segurança Social, I.P. e a cocontratante OS GRANTE - INDÚSTRIA & DISTRIBUIÇÃO , objeto de fiscalização prévia especial nos referidos autos. DECISÃO Em face do exposto, decide-se julgar improcedente o presente recurso e, consequentemente, manter o acórdão recorrido. Emolumentos legais, ao abrigo do artigo 16.º, n.º 1, al. b) e n.º 2, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96 , de 31/5) Registe e notifique. Os Juízes Conselheiros, Paulo Nogueira da Costa – Relator Participou na sessão e assinou digitalmente o acórdão Sofia David – Adjunta Participou na sessão e votou favoravelmente o acórdão António Francisco Martins – Adjunto Participou na sessão e votou favoravelmente o acórdão