01995/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São nulos os actos de licenciamento que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território em vigor (art.52º, nº 2, alínea b), do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro).

II- Os actos nulos, que não produzem quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (art. 134º, nº 1 do CPA), não são susceptíveis de ratificação, reforma ou conversão (art. 137º, nº 1 do CPA), ou seja, não são susceptíveis de se tornarem actos válidos por qualquer forma de convalidação.

III- O art. 77º do DL nº 100/84, de 29 de Março, reporta-se à revogação, reforma ou conversão de actos válidos ou inválidos meramente anuláveis, ou seja, a actos que tenham produzido quaisquer efeitos jurídicos, excluíndo-se pois da previsão da norma os actos nulos.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., identificado a fls. 2, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação do despacho da PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE FELGUEIRAS, de 16.04.98, que determinou a nulidade do seu anterior despacho de 06.11.97, pelo qual fora deferido o pedido de licenciamento para a construção de um anexo com a área de 50 m2.

Por sentença daquele tribunal, de 23.07.2002 (fls. 47 e segs.), foi o recurso julgado improcedente.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes

CONCLUSÕES:

1- Da prova produzida resulta que a obra realizada pelo recorrente foi licenciada pela Câmara Municipal de Felgueiras, nos termos em que se encontra construída, pelo que o recorrente não violou o alvará de construção, que permite uma área de 50 m2 de construção para o anexo;

2- O RPDM, sob o art.º 15°, do concelho de Felgueiras permite que naquela área sejam construídos anexos cuja "a soma das várias áreas de ocupação dos anexos não pode exceder 10% da área total do terreno, nem 50% da área de ocupação do edifício principal";

3- O prédio urbano do recorrente contém 495m2 e o edifício principal 67,5m2, embora a Mm.ª Juíza talvez por mero lapso, indique atribua apenas 33 m2 de área de implantação do edifício principal, sendo certo que a própria recorrida refere que a construção principal ocupa 67,5 m2 e não os 33m2 referidos pela Mm.ª Juíza;

4- Pelo que, de acordo com o PDM de Felgueiras, com base na medição efectuada pela recorrida de 67.5 m2 da construção principal, sempre será permitido ao recorrente construir um anexo de 33,75 m2, como aliás a Presidente recorrida alude, quer no acto recorrido, quer na douta contestação, e não os 50 m2 que se encontra licenciado pelo alvará de 06/03/98;

5- Ocorrendo precisamente a conversão do acto logo que se expurgue a aludida ilegalidade que possibilitou uma construção que ultrapassa 16,25 m2 aquilo que é permitido, dado que esta consiste precisamente no aproveitamento dos elementos válidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro acto que seja legal. Cfr. Marcello Caetano in Manual de Direito Administrativo, pag. 559, Vol I, 10.ª edição, 1984, Almedina.

6- Pelo que, da declaração de nulidade do acto resultam grandes prejuízos para o recorrente, assumindo apenas um carácter puramente dilatório, prejudicando o serviço público prosseguido pela Câmara Municipal ao ocupar os seus serviços administrativos e técnicos com a produção de um novo procedimento administrativo, perfeitamente inútil e evitável com a conversão do acto que licenciou a obra de 06/03/98;

7- Destarte, resulta uma manifesta violação do "Principio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos" e "Princípio da igualdade e da proporcionalidade";

8- Assim, a sentença recorrida violou, para além de outras, as normas do art.º 77° do Dec. Lei n.º 100/84, de 29 de Março e os artigos 4.º, 5.º n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo.

Termos em que deve o presente recurso ser provido e, em consequência, ser revogada a douta sentença recorrida, substituindo-se por outra que converta o acto de licenciamento declarado nulo, com as legais consequências.

II. A autoridade recorrida contra-alegou nos termos do articulado de fls. 74 e vº, cujo conteúdo se dá por reproduzido, sustentando a improcedência do recurso e a consequente manutenção da sentença recorrida.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o parecer de fls. 86, cujo conteúdo se dá por reproduzido, sustentando o improvimento do presente recurso jurisdicional e a consequente confirmação da sentença recorrida.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença recorrida considerou assentes, com interesse para a decisão da causa, os seguintes factos:

1. Para o prédio urbano propriedade do recorrente, sito no lugar de Monte ..., Freguesia de Lagares, Felgueiras, inscrito na matriz respectiva sob o artigo 240 foi aprovado por despacho de 06 de Novembro de 1997 da Presidente da Câmara de Felgueiras, no uso de competências delegadas pela Câmara Municipal, no âmbito do processo de obra n.º 17/97 a construção de um anexo com 50 m2, em 1 piso, volume de construção de 125 m3 e cércea de 2,50 e de um muro de vedação de 21 m, este último a título provisório;

2. Para titular aquela autorização foi emitido o alvará de licença de construção n.º 141/98 constante de fls. 69 do Processo Instrutor e que aqui se dá por reproduzido;

3. Dá-se por reproduzido os projectos de arquitectura constantes de fls. 1 a 67 do Processo Instrutor apenso;

4. A área onde a construção foi licenciada está abrangida pelo PDM de Felgueiras, sendo que no seu art. 15° se determina que "a soma das várias áreas de ocupação dos anexos não pode exceder 10% da área total do terreno, nem 50% da área de ocupação do edifício principal".

5. O terreno em questão tem 495m2 e o edifício principal 33m2 e existem já construídos no referido terreno um anexo de 16m2 e um de 20m2, este último não licenciado e embargado;

6. Foram emitidos informação do Gabinete do Plano Director em 9 de Abril de 1998, parecer jurídico e parecer técnico em 7 de abril de 1998 e 16 de abril de 1998, constantes de fls.8 7, 86 e 94 e cujo teor aqui se dá por reproduzido;

7. Em 16 de Abril de 1998 pela recorrida foi proferido o seguinte despacho: "Concordo. Considerem-se nulos os licenciamentos pelas razões e com base nas informações. Ordene-se demolição do embargado e embarguem-se totalmente as obras, exigindo-se que venha clarificar situação e licenciar conveniente e adequadamente respeitando-se legislação em vigor para o efeito. Caberá ao infractor seriedade e esclarecimento sobre o que tem e o que pretende. A Câmara deverá igualmente avaliar através da fiscalização, confirmando decisão que já registo, mas quero tenha efeitos após confirmação que deva ser de imediato." - ACTO RECORRIDO;

8. O recorrente foi notificado daquela decisão em 18 de Junho de 1998, conforme certidão constante dos autos a fls. 7, cujo teor aqui se reproduz;

9. O recurso contencioso deu entrada em tribunal em 02 de Julho de 1998;

O DIREITO

A sentença impugnada julgou improcedente recurso contencioso de anulação do despacho da PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE FELGUEIRAS, de 16.04.98, que determinou a nulidade do seu anterior despacho de 06.11.97, pelo qual fora deferido o pedido de licenciamento apresentado pelo recorrente para a construção de um anexo com a área de 50 m2, com fundamento em violação, por parte daquele primeiro despacho, do disposto no art. 15º do Regulamento do PDM de Felgueiras.

A sentença considerou improcedentes as duas questões colocadas pelo recorrente na sua alegação, consistentes na imputação ao acto recorrido dos seguintes vícios: (i) violação do art.77º do DL nº 100/84, de 29 de Março, por a autoridade recorrida não ter procedido à conversão e aproveitamento do primeiro acto; (ii) violação dos arts. 4º e 5º, nº 2 do CPA, que consagram os princípios da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos dos cidadãos e da igualdade e da proporcionalidade.

Na sua impugnação para este STA, o recorrente insiste na invocação de tais questões, agora sob a forma de erros de julgamento imputados à sentença sob recurso.

Nenhuma razão lhe assiste, como, sucintamente, se dirá.

1. Quanto à violação do art.77º do DL nº 100/84, de 29 de Março, dúvidas não há de que o despacho de 06.11.97, da Presidente da Câmara de Felgueiras, ao licenciar a construção de um anexo com área superior à permitida pelo art. 15º do RPDM, é um acto nulo, uma vez que viola disposição expressa de plano municipal de ordenamento do território (art. 52º, nº 2, alínea b), do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro).

Ora, os actos nulos, que não produzem quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (art. 134º, nº 1 do CPA), não são susceptíveis de ratificação, reforma ou conversão (art. 137º, nº 1 do CPA), ou seja, não são susceptíveis de se tornarem actos válidos por qualquer forma de convalidação.

São determinações expressas da lei, pacificamente reafirmadas pela jurisprudência deste Supremo Tribunal.

E não colhe a argumentação do recorrente, de que aquela norma geral do CPA (art. 137, nº 1) é afastada pela aplicação do art. 77º do DL nº 100/84, de 29 de Março, segundo o qual “as deliberações dos órgãos autárquicos, bem como as decisões dos respectivos titulares, podem ser por eles revogadas, reformadas e convertidas” nos termos ali fixados.

É que esta norma da LAL reporta-se, naturalmente, à revogação, reforma ou conversão de actos válidos ou inválidos meramente anuláveis, ou seja, a actos que tenham produzido quaisquer efeitos jurídicos, excluíndo-se pois da previsão da norma os actos nulos que, como se disse, não produzem quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (art. 134º, nº 1 do CPA).

Como referem Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, “Código do Procedimento Administrativo”, 5ª edição, em anotação ao art. 141º, “apesar de o legislador se reportar à revogação de actos inválidos, o que é certo é que, obviamente, apenas se quer referir à revogação de actos meramente anuláveis. Com efeito, sabendo-se da impossibilidade jurídica de revogação de actos nulos (cfr. alínea a) do nº 1 do artigo 139º) a referência feita pelo legislador à figura da invalidade ... apenas se poderá entender como referente aos actos meramente anuláveis”.

É também a opinião de Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, que, em anotação ao art. 141º do seu Código do Procedimento Administrativo, referem ser “evidente que a «invalidade» a que se referem a epígrafe e o nº 1 deste preceito (bem como os outros preceitos subsequentes), é apenas a do acto anulável, não a invalidade do acto nulo, que esse é insusceptível de revogação”.

Tudo o que se disse a propósito da revogação é naturalmente reportável à reforma ou conversão do acto.

A conversão é um acto administrativo de segundo grau, pelo qual se aproveitam os elementos válidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro acto que seja legal.

Não é pois concebível, à face do nosso ordenamento jurídico, a pretendida reforma ou composição de um acto nulo, desprovido de qualquer efeito jurídico que pudesse positivamente ser aproveitado ou regenerado.

Ao decidir que o acto contenciosamente recorrido (que determinou a nulidade do anterior despacho de licenciamento, por violar norma do RPDM de Felgueiras), não violou o art. 77º do DL nº 100/84, de 29 de Março, a sentença impugnada fez, pois, correcta aplicação da lei, improcedendo as conclusões 1 a 5 da alegação do recorrente.

2. Quanto à alegada violação dos arts. 4º e 5º, nº 2 do CPA, é no mínimo estranha a sua invocação pelo recorrente.

Com efeito, a consagração legal de casos de invalidade absoluta ou nulidade constitui um imperativo decorrente da natureza fundamental dos interesses postergados, cuja violação se revela incompatível com um regime de mera anulabilidade Cfr., neste sentido, Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, Vol. I, pág. 547

São pois razões fundamentais de interesse público que levam o legislador a determinar os actos que ficam sujeitos à cominação da nulidade, afastando-se do regime regra da anulabilidade.

É, justamente, o caso dos actos que violam disposições expressas de plano municipal de ordenamento do território (art. 52º, nº 2, alínea b), do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro), regras que são, como se diz na sentença sob recurso, “seguramente determinadas pela avaliação da relevância essencial dos aspectos urbanísticos na sociedade portuguesa actual”.

Ou seja, foi justamente a “prossecução do interesse público” que determinou a prolação do acto contenciosamente recorrido, pelo qual foi declarada a nulidade do despacho de 06.11.97, não fazendo pois qualquer sentido a invocação de violação do art. 4º do CPA.

Como não faz sentido algum, pelos mesmos motivos, a invocação de violação do “princípio da igualdade e da proporcionalidade”, consagrado no art. 5º do mesmo Código, desde logo porque os interesses particulares do recorrente, eventualmente lesados pelo acto, cedem imperiosamente perante o interesse público atrás referido de protecção dos aspectos urbanísticos e de ordenamento do território, interesse mais vasto e de incidência social detido pela própria comunidade no seu todo.

De qualquer modo, e como se afirma na sentença, “dos autos não resulta, nem o recorrente alega, que o acto contenciosamente impugnado tenha visado outros fins que não os visados pela lei”, ou que demonstre um tratamento diverso ou desigual de situações semelhantes, por parte da Administração.

Improcedem assim, igualmente, as conclusões 6 a 8 da alegação do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença impugnada.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €.

Lisboa, 9 de Abril de 2003.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro