Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:
- I –
A.. e mulher recorrem da sentença do T.A.F do Funchal que julgou improcedente a acção em que pediam a condenação do MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ a construir os muros de suporte das terras que ladeiam a estrada nova implantada sobre a propriedade dos recorrentes e, subsidiariamente, a pagar-lhes uma indemnização de 6.000.000$00, acrescida dos juros legais.
Nas suas alegações, o recorrente enuncia as seguintes conclusões:
I - Salvo o devido respeito e melhor opinião, a douta sentença deve ser revogada e, substituída por outra que condene o recorrido, Município de Santa Cruz a:
"Condenado à construção de muros de suporte das terras que ladeiam a estrada nova sub-judice, implantadas sobre a propriedade dos AA, tendo em vista evitar e prevenir danos futuros de desmoronamento e derrocadas, na extensão e valor/preço que forem definidos parcialmente nesta lide pelos peritos, bem como, em custas e condigna procuradoria”;
II – Assentavam a sua pretensão no essencial num contrato informal e verbal havido entre os próprios e o R. Município de Santa Cruz através dos seus representantes legais, através do qual:
- –Os recorrentes cediam gratuitamente o terreno para a construção da nova estrada alegada;
- -Desde que, ou em contrapartida o Município assegurasse a drenagem eficiente das águas e a construção de muros que sustentassem as terras.
III – Os Recorrentes não sabem como o Tribunal assentou na alínea b) um facto emergente de contrato informal, uma vez que inexiste fundamentação mínima;
IV - No Relatório Pericial de fls. 226 a 232 destes autos produzido por Especialistas do Laboratório Regional de Engenharia Civil da RAM é cientificamente demonstrado:
Resposta ao quesito 2 dos A.A.:
“ (…) na visita ao local, foi possível observar que ao longo do arruamento não existem valetas (…)
Resposta ao quesito 3 dos A.A.:
“ (…) o talude apresenta indicação próxima do 90º, não tendo sido executado quaisquer estruturas de suporte (…) podem dar origem a deslizamento e derrocadas.
Resposta ao quesito 6 dos A.A.:
“ (…) o risco de desmoronamento ou deslizamento pode ser evitado por qualquer uma das soluções técnicas referidas, desde que, devidamente projectadas e executadas“.
Resposta ao quesito 3 do R.:
“ (…) sendo a sua estabilidade facilmente afectada pelos efeitos atmosféricos e/ou erosão (…).
V - Dos Relatórios Periciais resulta que os recorrentes têm razão na sua pretensão de construção de muros para evitar danos de deslizamento de terras em virtude desse perigo existir e o que está feito não oferece condições de segurança e estabilidade em conformidade com soluções técnicas adequadas, face à declaração de ciência do L.R.E.C..
VI - Os Recorrentes enquanto proprietários do prédio sub-judice tem direito de exigir quaisquer providências necessárias para eliminar o perigo ao Responsável pela sua criação, art. 1350º do Cód. Civil.
VII - O Tribunal "a quo" na sua douta e simples decisão violou normas, a saber:
- –da alínea f) do nº 1 do artº 64º da Lei 169/99 de 18 de Setembro em virtude que a Câmara Municipal cria, constrói e gere redes de Transportes, nomeadamente, estradas com as normais e legais condições de segurança;
- –alínea l) do nº 1 do 53º da mesma lei, na medida em que, o Recorrido ao não construir os muros de suporte viola o cumprimento das regras de segurança mínima a que está obrigado,
- –o artº 1350º do Cód. Civil., na medida em que o Recorrido, em face ao perigo de derrocada existente e reconhecida pelos peritos, tem o dever de preveni-lo com a construção de muros.
VIII - Neste sentido, a decisão Recorrida ser revogada e substituída por outra condenando o Recorrido à construção dos muros de suporte em conformidade com as regras técnicas.
IX – Entendemos que o facto emergente da alínea b) dos factos assentes deve ser eliminado e não pode constituir "caso julgado formal e material”.
X – Os contratos administrativos, sob pena de serem inválidos ou nulos, devem ser reduzidos a escrito, artº 184 do Cód. de Procedimento Administrativo
XI - A eliminação e nulidade relativo ao facto contratual emergente da alínea b) dos "factos assentes” impõe-se porque:
- -Foi claramente violada a norma do art. 188º do C.P.A.;
- –Inexiste deliberação camarária para a alienação a título gratuito dos terrenos pertencentes aos Recorrentes, pelo que foi violada a norma da alínea f) do nº1 do art. 64º da Lei 169/99 de 18 de Setembro, ou seja, não existe formação da vontade do recorrido através dos órgãos próprios para a cedência gratuita do terreno;
- –O Recorrido não cumpriu o requisito constante do art 11º do Código das Expropriações quanto à aquisição gratuita dos terrenos em questão, pelo que, as normas dos nºs 1, 2, 5, 6 e 7 desse artº foi violada pela decisão recorrida;
- –Por fim, foi claramente violada a norma do artº 36 nº 1, alíneas a) e b) do Código das Expropriações, quanto à forma do contrato administrativo em matéria de aquisição de imóvel.
XII – Em suma, deverá ser revogada a decisão ora impugnada e condenar-se o recorrido nos termos do pedido relevado na conclusão I.”.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público opina no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e mantida a sentença impugnada.
O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.
- II –
O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:
- 1.Os AA são donos e possuidores de um prédio sito às Lamarejas, Santa Cruz, com área total de 23450 m2, composto por pastagens e cultura arvense de regadio e a parte urbana por uma casa de habitação com área coberta de 72 m2 e um logradouro de 361 m2, a confrontar a Norte com a Levada dos Tornos, a Sul com o Caminho, Rosa de Gouveia e Outros, Leste com Herdeiros de Martinho de Carvalho e a Oeste com José de Freitas Vigário e Outros, inscrito na matriz cadastral sob o art. 10º da Secção “AC”, o rústico, e sob o art. 519º o urbano, descrito na C R P de Santa Cruz sob o nº 01013/090196 e inscrito a seu favor sob a inscrição G-1.
- 2.Na sequência das conversas havidas entre os AA e os representantes do R, aqueles decidiram ceder sem dependência de processo expropriativo e gratuitamente os terrenos necessários a realizar uma obra de construção civil pelo R.
- 3.A CMSC mandou remover terra e rocha aquando da realização da obra.
- 4.O prédio rústico referido tem cultivados limoeiros, anoneiras, batatas e outras verduras.
- 5.O Réu, através da Câmara Municipal de Santa Cruz, manifestou aos AA e vizinhos a intenção de alargar e pavimentar um caminho de ligação existente ao Sítio do Ribeiro do Eixo as Lamarejas, Stª Cruz, a fim de servir as acessibilidades das populações agrícolas.
- 6.O valor de mercado por m2 do terreno dos AA é de 19€, não tendo havido expropriação.
- 7.O deputado ... e o vereador da Câmara Municipal de Santa Cruz Sr. ..., invocando a representação da Câmara Municipal de Santa Cruz, contactaram os AA, tendo em vista acordarem a possibilidade do atravessamento do dito caminho na propriedade dos AA.
- 8.A Câmara Municipal de Santa Cruz alargou o dito arruamento e pavimentou-o em cimento.
- 9.A Câmara Municipal de Santa Cruz não murou o dito caminho ou arruamento.
- 10.O R deixou as terras que ladeiam a estrada nova sem quaisquer muros de suporte.
- 11.O caminho já existia há vários anos.
- 12.O caminho já atravessava há muitos anos a propriedade dos AA e o dito alargamento e pavimentação visou permitir a passagem de carros.
- 13.A Câmara Municipal de Santa Cruz construiu apenas uma vala de drenagem de águas, conforme fotografia de fls. 231.
- III –
Na presente acção, que a sentença recorrida julgou totalmente improcedente, os Autores alegaram ter acordado com o Réu a cedência gratuita de parte de um terreno seu onde existia um caminho particular a fim de o mesmo ser alargado e pavimentado, permitindo a passagem de carros. Como contrapartida desta cedência, o Réu ter-se-ia comprometido verbalmente a construir ao longo das margens desse arruamento muros de suporte de terras, no sentido de evitar desmoronamentos e desabamentos. A obra foi feita mas não foram construídos muros nem valetas para circulação e drenagem de águas, de modo que as terras que ladeiam a estrada nova ficaram instáveis, oferecendo perigo de desmoronamento ou deslizamento, que a ocorrer criará danos à propriedade agrícola dos Autores.
O pedido era de condenação do Município a construir os muros de suporte das terras que ladeiam a nova estrada tendo em vista prevenir danos de desmoronamento e derrocadas, na extensão e valor/preço que forem definidos pelos peritos; subsidiariamente, para o caso de o Município não querer realizar essas obras, devia o mesmo ser condenado a pagar aos Autores a quantia de Esc. 6.000.000$00, valor do terreno ocupado pela estrada municipal.
A sentença recorrida, depois de indicar os factos que o colectivo considerara provados, fundamentou a sua decisão da seguinte maneira:
“A factualidade provada não permite ao tribunal (órgão funcional e organicamente independente em que o juiz administra a justiça – Ac. T. Const. nº 472/95) concluir por qualquer conduta ilícita por parte do Réu ou seus órgãos.
De facto, não se provou qualquer acordo ou contrato entre as partes no sentido do amuramento das terras ou da estrada e também não se provou que os factos dados como provados configurem outra ilicitude ou fonte de responsabilidade civil (art. 483º CC e DL 48051)”.
Uma sentença judicial como a que vem impugnada, fundamentada que está, literalmente, em meia dúzia de linhas (as quais incluem uma citação ociosa de acórdão do T. Constitucional) só por casualidade poderia ter decidido com acerto.
Vejamos se assim aconteceu.
Os Autores e ora recorrentes centraram a causa de pedir da acção no incumprimento, pelo recorrido, de um acordo verbal pelo qual, como contrapartida da cedência gratuita do seu terreno para alargamento e pavimentação do caminho nele existente, a Câmara se dispôs a construir muros de suporte de terras ao longo dele, com vista a prevenir deslizamentos e desmoronamentos.
À vista da matéria de facto que se considerou provada, com origem nas respostas do tribunal colectivo à base instrutória (fls. 313), fácil é concluir que não ficou provada a existência desse acordo. Os factos provados não se lhe referem, e o artigo em que se perguntava se “como contrapartida a essa cedência ficou verbalmente acordado com os referenciados representantes do Réu que seria da responsabilidade da edilidade a construção de muros de suporte de terras ao longo das margens desse arruamento, a fim de serem evitados futuros desabamentos e desmoronamentos” (artigo 5º) obteve do colectivo uma resposta concludente de não provado.
Deste modo, a acção não podia triunfar com base na dita estipulação ou compromisso verbal – pudesse ele, ou não, ser qualificado de contrato administrativo. E a conclusão da sentença, embora servida por tão escassos considerandos, está correctamente tirada.
Mas essa não foi a única causa de pedir de que os Autores se quiseram prevalecer. De facto, e como resulta da leitura da petição inicial (fls. 102), eles invocaram, a par do acordo verbal com o Município, a circunstância de a obra ter sido efectuada pelo Réu com “remoção de terras e rochas” mas “sem cuidar de murar a estrada e as terras à sua margem”, e deixando de “construir valetas para circulação e drenagem de águas”. O Réu teria deixado a estrada nova “sem quaisquer muros de suporte, situação que constitui perigo iminente de desmoronamento ou derrocada” e de “deslizamento de terras”, o que, “a ocorrer criará danos à propriedade agrícola dos A.A.”, além da contingência de terem de “responder civil e criminalmente por eventuais futuros danos” se desse deslizamento “vierem a ser afectados terceiros”, pois, afinal, “são os seus terrenos que estão sem suporte”.
Esse “comportamento” do Réu integrar-se-ia nos chamados actos de gestão pública, sendo os tribunais administrativos “competentes em razão da matéria para apreciar danos decorrentes de actos de gestão pública” – pretendendo os A.A., nesta lide, “que sejam tomadas medidas de prevenção de danos decorrentes de actos de gestão pública (…)”.
Logo, se bem que pecando por alguma insuficiência na fundamentação de jure (omitindo, designadamente, qualquer referência aos preceitos do D-L nº 48.051), o pedido de condenação do Réu na construção do muro de suporte estribava-se igualmente numa actuação material da câmara susceptível de acarretar a responsabilidade do Réu, a qual seria exercida, preferentemente, não pela forma da indemnização (apenas pedida em alternativa), mas da condenação a prestação de facto, que seria a via adequada a evitar a ocorrência de danos ao património dos ora recorrentes.
Consciente de que a acção se apoiava também nesta fonte alternativa, a sentença não deixou de dizer que não encontrava nos factos provados matéria para uma condenação fundada em responsabilidade civil.
Mas será assim?
No recurso jurisdicional, os recorrentes insurgem-se contra a sentença, brandindo contra ela, em síntese, os seguintes argumentos:
- a)A alínea b) dos factos assentes carece de fundamentação mínima, desconhecendo-se donde o Tribunal a pôde retirar; deve, por isso, ser eliminada.
- b)Resulta do relatório pericial elaborado, em especial da resposta aos quesitos 2, 3 e 6 dos A.A. e 3 do Réu que os recorrentes têm razão na sua pretensão de construção de muros para evitar danos de deslizamento de terras, pois esse perigo existe - o que está feito não oferece condições de segurança e estabilidade em conformidade com soluções técnicas adequadas.
- c)Os Recorrentes, enquanto proprietários do prédio sub judice, têm direito a exigir quaisquer providências necessárias para eliminar o perigo ao responsável pela sua criação, com base no art. 1350º do Código Civil.
- d)Houve violação das seguintes normas: art. 184º do CPA (na conclusão XI menciona-se o art. 188º, mas decerto que por lapso), art. 64º, nº 1, al. f), do Dec-Lei nº 169/99, de 18.8, art. 11º, nºs 1, 2, 5, 6 e 7 e 31º, nº 1, als. a) e b), do Código das Expropriações.
A al. B) da matéria de facto assente, por cuja eliminação os recorrentes pugnam, reporta-se à selecção da matéria de facto feita na audiência preliminar, corresponde, grosso modo, ao ponto 2 da matéria de facto reproduzida na sentença, e o respectivo texto reza da seguinte maneira (fls. 126 verso):
B) Na sequência das conversas havidas entre os Autores e os representantes do Réu aqueles decidiram ceder sem dependência de processo expropriativo e gratuitamente os terrenos necessários.
Dispondo o nº 2 do art. 511º do C.P.C. que “as partes podem reclamar contra a selecção da matéria de facto, incluída na base instrutória ou considerada como assente, com fundamento em deficiência, excesso ou obscuridade”, e acrescentando o nº 3 que “o despacho proferido sobre as reclamações apenas pode ser impugnado no recurso interposto da decisão final”, parece que à parte que omitiu esta reclamação estará vedado, no recurso da sentença, discutir a selecção da matéria de facto – designadamente quanto ao excesso de matéria dada como assente. Afigura-se, assim, que os recorrentes, não tendo reclamado do despacho em questão (v. a acta de audiência preliminar de fls. 126), não podem agora aspirar a que a dita alínea seja eliminada.
Além disso, e mesmo que a impugnação do despacho fosse oportuna, a pretensão dos recorrentes careceria de qualquer fundamento material. As razões invocadas para a eliminação desta alínea seriam, se bem se percebe a sua alegação: i) Esta alínea incorpora a existência de um contrato administrativo que não está provado; ii) Os contratos administrativos têm de ser reduzidos a escrito, sob pena de serem nulos (art. 184º do C.P.A.). Ora:
- -na alínea não se diz que houve um “contrato administrativo”, e se essa qualificação tivesse sido dada, não podia prevalecer, pois constitui uma conclusão de jure que não teria lugar nesta fase e seria completamente deslocada desta peça processual;
- -a existência de um acordo para a cedência “gratuita” e “sem precedência de processo expropriativo” não foi inventada pelo juiz da causa, antes resulta, ipsis verbis, do alegado pelos Autores na petição inicial – vide artigo 6º.
Relativamente à violação do art. 64º, nº 1, al. f), da lei das autarquias locais, resultaria de não existir deliberação da câmara para a cedência do terreno.
Não se discerne com facilidade que consequência querem os recorrentes retirar desta arguição para a boa sorte do recurso jurisdicional. Pela via do acordo de vontades, o pedido de condenação que formulam não poderia prescindir da existência de uma estipulação válida, e não nula por falta de um acto ou formalidade legal; pela via da responsabilidade por acto (ou omissão) no domínio da gestão pública, a causa de pedir é constituída pela obra realizada sem os trabalhos tecnicamente indispensáveis à estabilização das terras agrícolas envolventes, pouco importando que esses actos ou formalidades tenham sido omitidos.
De qualquer modo, a disfunção em causa e a factualidade que a integra não foram invocados pelos Autores na petição inicial (ou na réplica), pelo que é deslocada a censura que com esse fundamento dirigem agora contra a sentença recorrida.
Cumpre ainda tomar posição sobre a suposta violação dos arts. 11º, nºs 1, 2, 5, 6 e 7 e 31º, nº 1, als. a) e b), do Código das Expropriações.
É que, como os Autores reconheceram na petição e o tribunal a quo deu como assente, não houve expropriação, ou, se se preferir, aquisição do terreno pela via expropriativa.
Em parte alguma foi alegada a existência de uma declaração de utilidade pública, ou se fez menção do acto pelo qual a dita expropriação se tivesse consumado (amigável ou litigiosamente).
Sendo assim, é de todo inoperante a invocação de normas que pertencem ao processo expropriativo e cujo desrespeito pode, sem dúvida, afectar a regularidade do processo expropriativo ou mesmo inquinar o acto administrativo de expropriação, mas não contribuir para o resultado que os Autores, na presente acção, pretendem obter (os preceitos em causa reportam-se à necessidade de proposta de aquisição pela via do direito privado e à indemnização pela interrupção da actividade agrícola).
Resta, ainda, a argumentação dos recorrentes tendente a demonstrar que a acção, face à prova produzida, devia triunfar com base na causa de pedir alternativa da responsabilidade por acto de gestão pública.
E nesse aspecto há que reconhecer que lhes assiste razão.
Efectivamente, ficaram demonstrados, entre outros, os seguintes factos (a numeração corresponde à utilizada supra em II):
