Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. DO OBJETO DO RECURSO
1. AA, melhor identificado nos autos, intentou ação administrativa especial contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA), indicando como contrainteressado o FUNDO DE PENSÕES DE MACAU, na qual peticionou: i) se declare nulo ou anulado o ato impugnado praticado pelos serviços da entidade demandada em 3.05.2004 que lhe indeferiu o pedido de reconhecimento do direito à pensão de aposentação global, a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau, com rateamento de encargos; ii) se condene a CGA a reconhecer a situação jurídica subjetiva do direito à atribuição da pensão de aposentação global com rateamento de encargos; iii) se condene a CGA a adotar as operações necessários à transferência para o Fundo de Pensões de Macau do seu direito de pensão sobre os descontos efetuados para Portugal; iv) se condene a CGA a pagar ao autor a quantia correspondente ao total das pensões de aposentação que deixou de auferir a partir de 26.06.2004, a liquidar acrescida de juros compensatórios; v) se condene a CGA à reparação dos danos patrimoniais de montante nunca inferior a EUR 50.000,00 e danos não patrimoniais de montante nunca inferior a EUR 5.000,00, acrescidos de juros moratórios; e vi) se condenem os titulares da Direção da CGA no pagamento de sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso que vier a verificar-se no cumprimento da sentença.
2. O TAC de Lisboa, concluindo não assistir ao Autor o direito à condenação da Entidade Demandada ao reconhecimento, processamento e pagamento de pensão unificada, com rateamento, nos termos peticionados e prejudicado o conhecimento dos demais pedidos formulados na petição inicial, por sentença de 13.02.2019, julgou a ação totalmente improcedente e absolveu a entidade demandada do pedido.
3. O Autor interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 2.12.2021, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida.
4. Desse acórdão o Autor, ora RECORRENTE, interpôs o presente recurso de revista, apresentando alegações que terminam com as seguintes conclusões:
I. A questão sub judice prende-se com a garantia dada pela Declaração Conjunta dos Governos da República Portuguesa e da República Popular da China sobre a Questão de Macau, assinada em Beijing a 13 de Abril de 1987, de os funcionários e agentes dos serviços públicos de Macau aí permanecerem após a transferência de poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China, observando-se o princípio do rateamento da pensão de aposentação, já contemplado antes da passagem de Macau para a China;
Daí resultando o direito do Autor de ser aposentado pela Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) ao abrigo do art. 6º do Anexo 1 da Declaração Conjunta e art. 28º da Lei Básica da RAEM, em condições não menos favoráveis do que as anteriores.
A Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau foi aprovada para ratificação pela assembleia da República, por unanimidade, em 11 de Dezembro de 1987, ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 38-A/87 de 14-12, publicada no Diário da República I série de 16-05-1988 e no Boletim Oficial de Macau de 07-06-1988, estando depositado nas Nações Unidas.
No ponto 3 do artigo 2º da Declaração Conjunta dos Governos da República Portuguesa e da República Popular da China acordaram que "Os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais".
No art. 6º do Anexo I da Declaração Conjunta, com o mesmo valor deste acordo, por força do art. 7º, esclareceu-se em que consistia essa política, aí se consagrando que "Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que tenham previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais e trabalhar com vencimentos, subsídios e benefícios não inferiores aos anteriores. Os indivíduos acima mencionados que forem aposentados depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência".
Fez-se também constar no ponto 12 do art. 2º da Declaração Conjunta que "esta política permanecerá inalterada durante cinquenta anos e será transposta para a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau".
II. O Autor cumpriu serviço militar como oficial miliciano de 09-10-1972 a 19-06-1975.
Em 17-11-1977, ingressou na Administração Pública Portuguesa, no quadro do Instituto de Informática do Ministério das Finanças.
A partir de 22-09-1983, o Autor passou a prestar serviço na Direcção dos Serviços de Finanças de Macau, ao abrigo do nº 1 do art. 69º do Estatuto Orgânico de Macau (EOM) aprovado pela Lei Constitucional nº 1/76 de 17-02 (nº 1 do art. 66º da revisão operada pela Lei nº 23-A/96 de 29-07).
1.6) A 26.04.1988 o autor foi exonerado, a seu pedido, do lugar que ocupava no Instituto referido em 1.2), data em que ingressou nos quadros de pessoal da Administração Pública de Macau.
1.7) Até 25.04.1988, o autor, na qualidade de subscritor da entidade demandada, efetuou os descontos legais para a aposentação e a pensão de sobrevivência.
1.8) A partir de 26.04.1988, em face do vínculo definitivo que estabeleceu com a Administração Pública de Macau, nos termos referidos em 1.6), o autor inscreveu-se e passou a efetuar os descontos legais para o Fundo de Pensões de Macau, passando à situação de ex-subscritor da CGA.
1.9) À data de 25.04.1988, o autor contava com 13 anos e 10 meses de tempo de serviço prestado como militar e na Administração Pública da República Portuguesa, e descontado para a entidade demandada.
1.33) A 12.03.2014 foi publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, II Série, N.º 11, por extrato, o despacho de 25.02.2014 da Sra. Secretária para a Administração e Justiça, com o seguinte teor:
«1. AA, técnico superior assessor principal, 4.º escalão, da Direção de Serviços de Finanças, com o número de subscritor ...50 do Regime de Aposentação e Sobrevivência, desligado do serviço de acordo com o artigo 262.º, n.º 1, alínea a), do ETAPM, em vigor, ou seja, aposentação obrigatória por limite de idade - fixada, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 107/85/M, de 30 de novembro, com início a 24 de novembro de 2013, uma pensão correspondente ao índice 735 da tabela em vigor, calculada nos termos do artigo 264.º, nºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 1, alínea a), ambos do Estatuto referido, por contar 36 anos de serviço, acrescida do montante relativo a 7 anos de antiguidade, nos termos da tabela a que se refere o artigo 4.º, conjugado com os artigos 7.º, 8.º e 9.º da Lei n.º 2/2011.»
2. Nos termos do artigo 264.º, n.º 3, do ETAPM, é assegurado pelo Governo da RAEM o encargo correspondente a 616/1000 do valor fixado, equivalente a 22 anos, 2 meses e 5 dias contados em relação ao tempo em que exerceu funções públicas e efetuou descontos em Macau.»
III. A referida norma do nº 1 do art. 69º do EOM (posterior nº 1 do art. 66º) estabelecia que o pessoal dos quadros dependentes dos órgãos e soberania da República poderá, a seu requerimento ou com a sua anuência, e com autorização do respectivo Ministro e concordância do Governador, prestar serviço, por tempo indeterminado, no território de Macau, contando-se para todos os efeitos legais, como efectivo serviço no seu quadro e categoria, o tempo de serviço prestado nessa situação.
O tempo de serviço prestado em Macau na situação descrita contava para efeitos de aposentação nos quadros da República, nos termos do nº 3 do art. 24º do Estatuto da Aposentação (EA), aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 09-12, que considera como prestado pelo subscritor no seu quadro de origem o serviço desempenhado em regime de comissão de serviço ou requisição previsto na lei.
De acordo como o art. 4, nº 2 do Decreto-Lei nº 205/86, de 28.07, o território de Macau era responsável pelos encargos com a aposentação dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações (CGA) em relação a todo o tempo de serviço que lhe tenha sido prestado pelo referido pessoal, nos termos estabelecidos nos artigos 19º e 63º do EA.
Dispondo o art. 19º do EA que "as quotas e indemnizações relativas a tempo de serviço prestado às autarquias locais e demais entidades responsáveis, nos termos do art. 63º, pela aposentação pertencem às mesmas entidades, sendo as que a Caixa arrecadar levadas em conta na atribuição dos encargos respectivos, incluindo os mencionados no art. 7 do art. 63.".
E dispondo o nº 7 do art. 63º do mesmo EA que "Os encargos com as pensões de aposentação pelo Ultramar do pessoal que tenha sido subscritor da Caixa são suportados por esta e pelos serviços e entidades referidos nos nºs 1, 2 e 4, em função do tempo de serviço respectivo, competindo à Caixa, quando tiver arrecadado as quotas correspondentes, a transferência para os serviços ultramarinos das importâncias destinadas a satisfazer esses encargos".
Isto é, através do Decreto-Lei nº 205/86, de 28.07, ficou expressa e claramente definido que o pessoal recrutado à República ao abrigo do nº 1 do artº 69º (posterior nº 1 do art. 66º) do EOM para prestar serviço no território de Macau contava o tempo de serviço no quadro de origem para todos os efeitos legais, e continuava a descontar quota sobre a remuneração correspondente ao cargo pelo qual estava inscrito na CGA, que para efeito desse desconto recebia do competente serviço do território de Macau as quantias devidas.
Ficou também expressa e claramente definido que ao pessoal em questão era aplicável o princípio consagrado nos arts. 19º e 63º do EA para serviços, entre eles as províncias ultramarinas, aí designado no respectivo preâmbulo de princípio da participação na responsabilidade pelos encargos com as pensões de aposentação do respectivo pessoal (9º e 10º parágrafos do ponto 5).
Sendo o mesmo aplicável ao Autor.
O Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/98/M de 21-12, não afasta o direito do Autor, o qual mantém os mesmos direitos e garantias que sempre teve.
Sendo aquela Declaração Conjunta um tratado de direito internacional ratificado pelo Decreto do Presidente da República n.º 38-A/87, de 1 de dezembro, DR, n.º 113, de 16.05.88, e no Boletim de Macau n.° 23, de 07.06.88, estará nessa medida aquele tratado reconhecido no direito interno sem necessidade de transposição das suas normas para a legislação nacional, de acordo com o princípio da receção automática do direito internacional convencional, consagrado no n.º 2 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa.
E que, assim sendo, a regra do rateamento ao tempo vigente, constante do artigo 6.º, n.º 2, alínea d), do Estatuto Orgânico de Macau, artigo 264.º, n.º 3, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau e artigos 19.º e 63.º, n.º 7, do Estatuto de Aposentação, foi absorvida pela mencionada cláusula da Declaração Conjunta.»
IV. Por outro lado, o facto de o Autor não ter optado pelas soluções preconizadas pelo Decreto-Lei nº 357/93, de 14-10, pelo Decreto nº 14/94M, de 03-02, e pelo Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13-04, não afastou os seus legítimos direitos, sendo válida a sua opção tácita de permanecer em Macau após a transferência dos poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China, continuando a observar-se necessariamente o princípio do rateamento da pensão de aposentação.
V. A alegada falta de previsão legal é uma falsa questão, que deve ser interpretada a contrario.
Apenas se exige previsão legal expressa, nos casos em que a responsabilidade pelo pagamento transita na totalidade para a CGA, e que correspondem a situações de contagem de tempo de serviço prestado em Portugal e Território de Macau (rateadamente) ou somente prestado em Território de Macau.
Aí, a fundamentação tem de resultar da previsão normativa, porque significa um acréscimo de despesas para o Estado (transição de encargos fundamentada) e implica a necessária transferência de fundos do Fundo de Pensões de Macau para a Caixa Geral de Aposentações.
Já a responsabilidade pelo pagamento decorrente do tempo de serviço efectivamente prestado em Portugal e em Território de Macau, não prevê quaisquer responsabilidades acrescidas para o Estado, porque o particular/ Interessado/ funcionário efectuou os descontos respectivos durante esse mesmo período que irá ser considerado no futuro para efeitos de aposentação.
Daí que não se vislumbre necessidade de fundamentação.
Não há uma transição. Há uma responsabilidade em nome próprio.
Em que cada parte assume o encargo correspondente ao tempo de serviço prestado e de descontos efectuados.
Assim:
É assegurado pelo Governo da RAEM o encargo correspondente a 616/1000 do valor fixado, equivalente a 22 anos, 2 meses e 5 dias contados em relação ao tempo em que exerceu funções públicas e efetuou descontos em Macau;
Deve ser assegurado pela CGA o encargo correspondente a 384/1000 do valor fixado, equivalente a 13 anos e 10 meses contados em relação ao tempo em que exerceu funções públicas e efetuou descontos pela Administração em Portugal e no serviço militar.
VI- O Tribunal a quo errou, resultando do enquadramento jurídico-legal a violação das cláusulas do ponto 3 do artigo 2.º e o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau.
E bem assim,
o vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da receção automática do direito internacional convencional — art. 8.º, n.º 2 da CRP; do direito a segurança social - art 63.º n.º 1 da CRP; do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice - art. 63 n.º 4 da CRP; do princípio do não retrocesso social - arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP; do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança - arts. 1.º 2.º e 63° n.º 2 da CRP.
VI. O Tribunal a quo concluiu que já antes da transferência da soberania de Macau para a República Popular da China, a pensão de aposentação era calculada e paga aos funcionários da Administração Pública de Macau em função exclusivamente do tempo de serviço prestado em serviços públicos do Território, sem estar prevista qualquer repartição de encargos entre o Fundo de Pensões de Macau e a CGA relativamente à responsabilidade pelo pagamento da pensão aos mesmos funcionários, por inexistir base legal para tanto.
Sendo que os citados artigos 19.º e 63.º do Estatuto da Aposentação, apenas eram aplicáveis aos funcionários dos quadros da República, quando o recorrente pertencia já aos quadros da Administração Pública de Macau.
Entendendo que não existe assento legal para a atribuição de uma pensão de aposentação unificada da CGA e do Fundo de Pensões de Macau,
Mas errou, com o devido respeito.
VII. O Acórdão do TCAS limitou-se a confirmar o constante da Sentença e do citado Parecer do Provedor da Justiça:
"XLIII. Destas disposições conclui-se, por conseguinte, que já antes da transferência da soberania de Macau para a República Popular da China, a pensão de aposentação era calculada e paga aos funcionários da Administração Pública de Macau em função exclusivamente do tempo de serviço prestado em serviços públicos do Território. E já nessa altura, portanto, não podia haver qualquer repartição de encargos entre o Fundo de Pensões de Macau e a aqui entidade demandada relativamente à responsabilidade pelo pagamento da pensão aos mesmos funcionários, uma vez que não foi aprovado qualquer diploma que vinculasse a Caixa Geral de Aposentações nesse sentido e estabelecesse, nesses casos, a forma de repartição dos encargos.
XLIV. Como tal, a pretensão do autor, não tendo acolhimento normativo, tem de ser julgada improcedente, dado que não encontra respaldo normativo. Tal seria o suficiente para julgar totalmente improcedente a pretensão, sem mais, atento o teor do artigo 66.º, n.º 2, e 71.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o que tivemos oportunidade de deixar estabelecido preliminarmente supra, nos §§ I a XV da presente fundamentação fáctico-jurídica."
VIII. Ora, Prova do inverso, e reflexo da pretensão do Autor, é o que resulta do Boletim Oficial de Macau, II Série, N.º 43, de 27.10.1999, sob o título FUNDO DE PENSÕES, referente aos seguintes despachos de 18.10.1999 do Exmo. Sr. Secretário-Adjunto para os Assuntos Sociais e Orçamento,
Tanto os despachos, como a sua publicação, são anteriores à data da transferência dos poderes da Administração Portuguesa para a Popular da China, ocorrida em 20 de Dezembro de 1999.
«1. BB, chefe de serviço hospitalar, 3º escalão, dos Serviços de Saúde de Macau, com o número de subscritor 8389-5 — fixada, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 107/85/M, de 30 de novembro, com início a 1 de Novembro de 1999, uma pensão correspondente ao índice 580, calculada nos termos do artigo 264.º, n.ºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 2, ambos do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 62/98/M, de 28 de Dezembro, por contar 33 anos de serviço, acrescida do montante relativo a 6 prémios de antiguidade, nos termos da tabela 2 a que se refere o artigo 180º, nº 1, do mencionado estatuto.
2. Pensão fixada, por antecipação, nos termos do artigo 4º, nº 2 do Decreto-Lei nº 45/99/, de 13 de Setembro.
3. No pagamento desta pensão ter-se-á presente que as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 431/1000, e 569/1000, que correspondem a 14 anos, 3 meses e 8 dias e 18 anos, 10 meses e 4 dias.
4. A responsabilidade pelo pagamento da respectiva pensão transita para a CGA, nos termos do artigo 14º, nº 4, do Decreto-Lei nº 14/94/M, de 23 de fevereiro, conjugado com o artigo 10º, nº 3, do Decreto-Lei nº 357/93, de 14 de Outubro, e artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 45/99/M, de 13 de Setembro."
«1. CC, técnico superior assessor, 2º escalão, dos Serviços de Finanças de Macau, com o número de subscritor 9936-8 - fixada, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 107/85/M, de 30 de novembro, com início a 28 de Junho de 1999, uma pensão correspondente ao índice 440, calculada nos termos do artigo 264.º, n.ºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 2, ambos do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 62/98/M, de 28 de Dezembro, por contar 28 anos de serviço, acrescida do montante relativo a 5 prémios de antiguidade, nos termos da tabela 2 a que se refere o artigo 180º, nº 1, do mencionado estatuto.
2. No pagamento desta pensão ter-se-á presente que as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 349/1000, e 651/1000, que correspondem a 10 anos e 11 dias e 18 anos, 9 meses e 4 dias."
«1. DD, enfermeiro-graduado, 3º escalão, dos Serviços de Saúde de Macau, com o número de subscritor 1814-7 — fixada, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 107/85/M, de 30 de novembro, com início a 18 de Novembro de 1999, uma pensão correspondente ao índice 335, calculada nos termos do artigo 264.º, n.ºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 2, ambos do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 62/98/M, de 28 de Dezembro, por contar 33 anos de serviço, acrescida do montante relativo a 6 prémios de antiguidade, nos termos da tabela 2 a que se refere o artigo 180º, nº 1, do mencionado estatuto.
2. Pensão fixada, por antecipação, nos termos do artigo 4º, nº 2 do Decreto-Lei nº 45/99/, de 13 de Setembro.
3. O encargo com o pagamento da pensão cabe, na totalidade, ao Território de Macau.
4. A responsabilidade pelo pagamento da respectiva pensão transita para a CGA, nos termos do artigo 14º, nº 4, do Decreto-Lei nº 14/94/M, de 23 de fevereiro, conjugado com o artigo 10º, nº 3, do Decreto-Lei nº 357/93, de 14 de Outubro, e artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei bº 45/99/M, de 13 de Setembro."
IX. Ora, o caso do identificado CC, técnico superior assessor, 2º escalão, dos Serviços de Finanças de Macau, com o número de subscritor 9936-8 - é idêntico ao do Autor:
- tendo prestado serviço em Portugal e em Macau, verifica-se que a responsabilidade pelo pagamento é rateada em função da permilagem ( as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 349/1000, e 651/1000, que correspondem a 10 anos e 11 dias e 18 anos, 9 meses e 4 dias).
Já no caso de BB, verifica-se que a responsabilidade pelo pagamento também é rateada em função da permilagem (as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 431/1000, e 569/1000, que correspondem a 14 anos, 3 meses e 8 dias e 18 anos, 10 meses e 4 dias), mas neste caso, a responsabilidade pelo pagamento da respectiva pensão transita para a CGA, nos termos do artigo 14º, nº 4, do Decreto-Lei nº 14/94/M, de 23 de fevereiro, conjugado com o artigo 10º, nº 3, do Decreto-Lei nº 357/93, de 14 de Outubro, e artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº45/99/M, de 13 de Setembro.
O mesmo sucedendo com DD, em que o encargo com o pagamento da pensão cabe, na totalidade, ao Território de Macau, mas a responsabilidade pelo pagamento da respectiva pensão transita para a CGA, nos termos do artigo 14º, nº 4, do Decreto-Lei nº 14/94/M, de 23 de fevereiro, conjugado com o artigo 10º, nº 3, do Decreto-Lei nº 357/93, de 14 de Outubro, e artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 45/99/M, de 13 de Setembro.
X. Da simples leitura destes 3 casos, decorre inevitavelmente o seguinte:
A responsabilidade pelo pagamento a cargo da CGA, em situações de serviço prestado em Portugal e Território de Macau (rateadamente) ou apenas em Território de Macau, tem de estar fundamentada em termos normativos, porque significa acréscimo de despesas para o Estado (transição de encargos fundamentada) e implica a necessária transferência de fundos do Fundo de Pensões de Macau para a Caixa Geral de Aposentações.
Já a responsabilidade pelo pagamento decorrente do tempo de serviço efectivamente prestado em Portugal e em Território de Macau, não prevê quaisquer responsabilidades acrescidas para o Estado, porque o particular/ Interessado/ funcionário efectuou os descontos respectivos durante esse mesmo período que irá ser considerado no futuro para efeitos de aposentação.
Daí que não se vislumbre necessidade de fundamentação.
Não há uma transição para a CGA. Há uma responsabilidade em nome próprio.
XI. Voltando à situação do referido CC:
- pensão com início a 28 de Junho de 1999, no pagamento da qual, "ter-se-á presente que as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 349/1000, e 651/1000, que correspondem a 10 anos e 11 dias e 18 anos, 9 meses e 4 dias."
Decorre daqui que o Interessado terá passado a exercer funções em Macau a partir de 17 de Junho de 1989, correspondentes a 10 anos e 11 dias, contabilizados até 28 de Junho de 1999.
Pelo que, à data de 01.01.1986, ou seja, da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 115/85/M, de 28 de dezembro, que aprovou o Estatuto da Aposentação e Sobrevivência dos funcionários e agentes dos serviços públicos do território da Região Administrativa Especial de Macau, o referido CC não se encontrava a satisfazer os encargos para aquele Fundo de Pensões.
E ainda assim, como se verifica, o mesmo viu ser-lhe reconhecido o direito à contagem integral:
- do tempo de serviço prestado no Território de Macau - correspondentes a 10 anos e 11 dias, da responsabilidade do Fundo de Pensões
- do tempo de serviço prestado em Portugal - correspondentes a 18 anos, 9 meses e 4 dias, da responsabilidade do orçamento do Estado (Portugal).
XII. A data de 01.01.1986 releva para efeito da consideração do tempo de serviço, em termos de salvaguarda dos direitos daqueles que prestaram serviço público de Portugal ou da antiga administração ultramarina, desde que o trabalhador se encontrasse a exercer funções em 1 de Janeiro de 1986 - , por força do nº 4 do artº 20º do Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro.
Constando do nº 1, daquele mesmo artigo, que a bonificação do tempo de serviço prestado antes de 1 de Janeiro de 1986 continua a relevar para efeitos de aposentação e sobrevivência.
XIII. E, na verdade, o Fundo de Pensões de Macau valorou todo o tempo de serviço que o Autor prestou em Portugal e em serviço militar.
O mesmo se verificando com o referido CC, tal como o BB ou com DD.
Para o Autor contabilizou 36 anos de serviço, calculada nos termos do artigo 264.º, nºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 1, alínea a), ambos do ETAPM, assegurando o Governo da RAEM, nos termos do artigo 264.º, n.º 3, do ETAPM, o encargo correspondente a 616/1000 do valor fixado, equivalente a 22 anos, 2 meses e 5 dias contados em relação ao tempo em que exerceu funções públicas e efetuou descontos em Macau.
O cômputo total daqueles 36 anos, incluem necessariamente os 13 anos e 10 meses.
Para o referido CC, contabilizou 28 anos de serviço, calculada nos termos do artigo 264.º, nºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 2, ambos do ETAPM, em que as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 349/1000, que correspondem a 10 anos e 11 dias, e de 651/1000, que correspondem a 18 anos, 9 meses e 4 dias.
Para o referido o BB, contabilizou 33 anos de serviço, calculada nos termos do artigo 264.º, nºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 2, ambos do ETAPM, em que as responsabilidades do Território e do Orçamento do Estado (Portugal), são respectivamente, de 431/1000, que correspondem a 14 anos, 3 meses e 8 dias, e de 569/1000, que correspondem a 18 anos, 10 meses e 4 dias.
Não há qualquer dúvida sobre a correcta valoração do tempo de serviço do Autor.
E não cabe ao Fundo de Pensões a responsabilidade pelos restantes 384/1000 da pensão fixada ao Autor.
Essa responsabilidade recai sobre a CGA relativamente aos 13 anos e 10 meses.
XIV. A interpretação dada ao nº 3 do Artº 7 do Decreto-Lei n.º 115/85/M, de 28 de Dezembro, que aprovou o Estatuto da Aposentação e Sobrevivência dos funcionários e agentes dos serviços públicos do território, pelo Parecer do Provedor da Justiça, patentes nas conclusões XXXVI a XLIII da 1ª instância, e que foram confirmadas pelo Acórdão do TCAS recorrido, não se afigura correcta.
"Concorrendo tempo de serviço pelo qual o funcionário ou agente tenha descontado para outra instituição de previdência, fora do Território, a pensão assegurada por este último será calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado em serviços públicos de Macau."
A referência feita a "pensão assegurada por este último" quer significar a ocorrência, em último lugar, de tempo de serviço prestado em Macau, fazendo incidir sobre o Fundo de Pensões a tarefa de determinar o valor da mesma, contabilizando o tempo de serviço pelo qual o funcionário ou agente tenha descontado para outra instituição de previdência, fora do Território, mas ressalvando que o Fundo de Pensões apenas assegurará a pensão calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado em serviços públicos de Macau.
"Este último" refere-se ao Fundo de Pensões, como aquele que tem a tarefa, a final, de efectuar toda a contabilização do tempo de serviço, por ser perante aquele (Fundo de Pensões) que é apresentado o pedido de aposentação.
Não faz qualquer sentido a interpretação feita pelo douto Tribunal a quo, segundo a qual, o tempo de serviço de Portugal deixou de ser contado em Macau.
XV. Da falta de aplicação deste regime ao Autor, resulta:
A violação das cláusulas do ponto 3 do artigo 2.º e o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau.
E o vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da receção automática do direito internacional convencional - art. 8.º, n.º 2 da CRP; do direito a segurança social - art 63.º n.º 1 da CRP; do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice - art. 63 n.º 4 da CRP; do princípio do não retrocesso social - arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP; do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança - arts. 1.º 2.º e 63º n.º 2 da CRP.
XVI. A Declaração Conjunta Luso Chinesa sobre a Questão de Macau estabelece que: “Os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais” (artigo 2.º, (3), parte final), e que “Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que tenham previamente trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau podem manter os seus vínculos funcionais e continuarão a trabalhar com vencimentos, subsídios e benefícios não inferiores aos anteriores. Os indivíduos acima mencionados que forem aposentados depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência'’ (Anexo I, artigo VI).
A Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau foi ratificada e publicada, pelo que vigora no direito nacional por força do n.º 2 do art. 8.º da CRP, com primazia sobre as normas de direito ordinário.
Conforme a cláusula 2 (3) e artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta, art. 98 da Lei Básica, e diversa outra legislação, o vínculo funcional mantém-se após o estabelecimento da RAEM para os funcionários que optem por continuar ao seu serviço.»
Garantido como estava, e está, ao mais alto nível, não precisava o pessoal que optou por ficar ao serviço da RAEM de negociar qualquer regime no âmbito do Grupo de Ligação Luso Chinês. E nem o regime que lhe foi atribuído poderia ser alterado por lei interna de forma menos favorável, porque está estabelecido pela Declaração Conjunta, que é um tratado internacional convencional, com primazia sobre o direito interno.
XVII. O retomo à China deu-se em 20.12.1999, mas esse retomo não ditou a total rutura do sistema jurídico anterior. Antes peio contrário, o princípio consagrado é o da continuidade do ordenamento jurídico, mantendo-se as leis vigentes basicamente inalteradas.
O art. 264.º, n.º 3 do ETAPM está em vigor, sendo aplicável ao rateamento do valor da pensão de aposentação entre a RAEM e Portugal, pelo que nada falta ao regime de aposentação estabelecido na Declaração Conjunta para a mesma poder ser processada de acordo com as regras então vigentes.»
XVIII. O ato impugnado, que negou ao autor a pensão de aposentação global com encargos rateados entre a CGA e o FPM, padece de vício de ilegalidade por violação de lei, por violar as cláusulas do ponto 3 do artigo 2.º e o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau.
O mesmo ato padece ainda de vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da receção automática do direito internacional convencional - art. 8.º, n.º 2 da CRP; do direito a segurança social - art 63.º n.º 1 da CRP; do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice - art. 63 n.º 4 da CRP; do princípio do não retrocesso social - arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP; do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança - arts. 1.º 2.º e 63° n.º 2 da CRP.
Sendo tais vícios determinantes da anulabilidade desse ato ou, em alternativa, da sua nulidade, nos termos do art 133° n° 2 al. d) do CPA, consoante se entenda que foram ou não violados os conteúdos essenciais dos direitos constitucionais fundamentais indicados.
E bem assim, geradores de responsabilidade civil extracontratual, pela qual se peticionou a correspondente indemnização.
XIX. "Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado", como determina o nº 4 do Artº 63º da CRP
A desconsideração do tempo de serviço relativamente ao qual o interessado descontou para a Caixa Geral de Aposentações, colide ostensivamente com aquela consagração do princípio do aproveitamento total do tempo de trabalho para efeitos de pensões de velhice e invalidez, como entendem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ou o princípio da articulação de tempos de trabalho e de regimes, como refere Ilídio das Neves.
O Autor tem direito aos restantes 384/1000 do valor fixado para os 13 anos e 10 meses, contados em relação ao tempo em que exerceu funções públicas.
XX. Por outro lado, o princípio do Estado de direito democrático, consagrado, após a revisão constitucional de 1982, no artigo 2.º da Constituição, «postula uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas [razão pela qual] a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica» (nestes mesmíssimos termos, vide acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 303/90, publicado no Diário da República, 1.ª Série, de 26.12.1990, e n.º 4/2003, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 13.02.2003).
XXI. Numa perspectiva diferente, que não podemos deixar de observar e de concluir, é a da: Inconstitucionalidade do ponto 3 do artigo 2.º e o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau - por violação do direito a segurança social - art 63.º n.º 1 da CRP; do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice - art. 63 n.º 4 da CRP; do princípio do não retrocesso social - arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP; do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança - arts. 1.º 2.º e 63° n.º 2 da CRP - , quando interpretado no sentido de excluir do seu âmbito de aplicação e protecção, os casos, como o do Autor, que optassem por permanecer em Macau sem pedir a integração nos serviços da República Portuguesa;
Ou seja,
A situação dos funcionários que não tendo optado pelas soluções preconizadas pelo Decreto-Lei nº 357/93, de 14-10, pelo Decreto nº 14/94M, de 03-02, e pelo Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13-04, escolheram tacitamente permanecer em Macau após a transferência dos poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China.
Inconstitucionalidade, essa, que deve ser declarada.
5. A entidade demandada CGA, aqui RECORRIDA, produziu contra-alegações pugnando pela não admissibilidade do recurso, formulando as seguintes conclusões:
A. Na ótica da CGA, o Recorrente, através do presente pedido de Revista, mais não pretende que uma terceira via de recurso quanto à reapreciação das mesmas questões já submetidas ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e ao Tribunal Central Administrativo Sul.
B. No caso vertente, o presente pedido de Revista, face à previsão do artigo 150.º do CPTA e da jurisprudência que na matéria se vem firmando – supra invocada em Alegações –, não deverá ser admitido, sendo que os argumentos ora apresentados pelo Recorrente configuram matéria sobejamente apreciada quer pela primeira quer pela segunda instância.
C. Não obstante, não merece censura o douto Acórdão do TCAS, de 2021-12-02, no qual se conjugam as razões de facto e de direito que permitem claramente apreender as razões que sustentam a decisão proferida.
D. Como bem fundamenta a decisão recorrida, remetendo para decisão proferida em primeira instância, “[O] Governo da República Portuguesa estabeleceu as medidas adequadas, permitindo i) a integração do pessoal em causa nos quadros da República, ou ii) a sua aposentação por Macau com transferência do pagamento da pensão para a aqui entidade demandada, ou ainda iii) a desvinculação da função pública mediante o pagamento de uma compensação pecuniária. Estas medidas foram aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 14/94M, de 23 de fevereiro (diploma do Governo de Macau), sendo que, posteriormente e por existir ainda um número significativo de cidadãos nacionais não abrangido pelas medidas atrás expostas, foi publicado o Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de abril, que veio permitir o (re)ingresso na Administração Pública de Portugal dos trabalhadores, não pertencentes aos quadros, vinculados à Administração Pública de Macau até 28 de fevereiro de 1998. Vide pontos 1.12) e 1.13) do probatório.
E. Acrescentando que “LXXXIV. Na sequência das medidas acima referidas, todos os cidadãos nacionais tiveram oportunidade, mediante opção expressa, de reatar o vínculo com a Administração Pública de Portugal, o que nem sequer era prejudicado pela manutenção de funções no território de Macau. Com efeito, malgrado as objeções formuladas pelo autor, os funcionários que pretendessem permanecer em Macau poderiam ter optado pela integração nos quadros do funcionalismo da República Portuguesa e mesmo assim manter-se a prestar serviço na Região Administrativa Especial de Macau, ao abrigo de licença especial permitida pelo Decreto-Lei n.º 89-G/98, de 13 de abril. Se o fizessem, já veriam ser-lhes assegurado o direito de manter a inscrição na entidade demandada e de por esta serem aposentados, de acordo com a legislação em vigor.”
F. De facto, todos os cidadãos nacionais tiveram oportunidade, mediante opção expressa, de reatar o vínculo com a Administração Publica portuguesa, o que nem sequer era prejudicado pela manutenção de funções no território de Macau. Se o fizessem, já veriam ser-lhes assegurado o direito de manter a inscrição na entidade demandada e de por esta serem aposentados, de acordo com a legislação em vigor.
G. Sucede que, como bem pondera a decisão recorrida: “LXXXV. Não foi essa a opção do autor: tendo logo a 26.04.1988 sido exonerado, a seu pedido, do lugar que ocupava na Administração Pública Portuguesa e ingressando nos quadros de pessoal da Administração Pública de Macau, e tendo optado, em 1995, por permanecer no território de Macau sem lançar mão de nenhuma das opções que a legislação vigente lhe oferecia, o autor cessou a sua qualidade de subscritor pela entidade demandada.”
H. Tudo se resume, portanto, ao facto de o Recorrente não ter optado expressamente por reatar o vínculo com a administração pública da República Portuguesa através da sua integração nos quadros dos respetivos serviços. Oportunidade que, como bem fundamentam as instâncias, foi facultada através das medidas sucessivamente aprovadas pelo Governo.
6. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 10.03.2022, proferido em sede de apreciação preliminar, do qual se extrai:
“(…)
8. Ora pese embora a convergência decisória havida nas instâncias temos que a questão objeto de dissídio envolve a realização de operações lógico-jurídicas complexas e de algum melindre e dificuldade, convocando e compatibilizando muito diversos instrumentos e variado quadro normativo [internacional e nacional/interno], pelo que se revela a necessidade de emissão de concreta pronúncia sobre a temática por parte deste Supremo, tanto mais que se trata de questão suscetível de poder vir a ser recolocada, cientes de que o juízo firmado não se mostra como totalmente imune à dúvida, carecendo de um melhor e mais esclarecido aprofundamento e reanálise, de molde a dissiparem-se as dúvidas e assegurar-se a boa administração da justiça.
9. Flui do exposto que se justifica o afastamento, in casu, da regra da excecionalidade das revistas para garantia de uma mais exata aplicação do direito, impondo-se a necessidade de admissão do recurso. (…).
7. O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou.
8. Com dispensa dos vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
•
II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:
9. Estando o objeto do recurso delimitado pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar a seguinte questão:
- Se o acórdão recorrido errou ao julgar que não assiste ao RECORRENTE o direito à atribuição da pensão de aposentação global com rateamento de encargos, nos termos peticionados, fazendo errada interpretação e aplicação, nomeadamente, do disposto nos art.s 2.º, n.º 3, 6.º e VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau, 28.º da Lei de Bases da Região Administrativa Especial de Macau [LBRAEM], 6.º, n.º 2, alínea d), do Estatuto Orgânico de Macau [EOM], 264.º, n.º 3, e 265.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau [aprovado pelo DL n.º 87/98/M, de 21 de dezembro (ETAPM)], 19.º, 23.º e 63.º do Estatuto de Aposentação [EA], 7.º, n.º 3, do DL n.º 115/85/M, de 28 de dezembro [aprovou o Estatuto da Aposentação e Sobrevivência dos Funcionários e Agentes dos serviços públicos do território), e 4.º, n.º 2, do DL n.º 205/86, de 28 de julho;
- Se o julgado incorre em inconstitucionalidade por alegadamente infringir o princípio da receção automática do direito internacional convencional (art. 8.º, n.º 2 da CRP), o direito à segurança social (art. 63°, n.º 1, da CRP), o direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice (art. 63.º, n.º 4, da CRP), o princípio do não retrocesso social (art.s 2.º, 9.º al. d), e 63.º, n.º 3, da CRP) e o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança (art.s. 1.º, 2.º e 63.º, n.º 2, da CRP).
•
III. FUNDAMENTAÇÃO
III. i. DE FACTO
10. As instâncias deram como assente a seguinte factualidade:
1.1) O autor cumpriu serviço militar como oficial miliciano no período compreendido entre 09.10.1972 e 29.06.1975.
1.2) A 17.11.1977 o autor ingressou na Administração Pública Portuguesa, no quadro do Instituto de Informática do Ministério das Finanças.
1.3) A 22.09.1982 o autor passou a prestar serviço na Direção dos Serviços de Finanças de Macau, em regime de requisição.
1.4) A 13.04.1987, no prosseguimento das negociações que vinham decorrendo, os Governos da República de Portugal e da República Popular da China outorgaram a Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau, nos termos da qual o Governo da República Popular da China voltaria a assumir o exercício da soberania sobre o território a 20.12.1999, subordinando aquela Declaração, além do mais, aos seguintes pontos: «2 - O Governo da República Popular da China declara que, em conformidade com o princípio «um país, dois sistemas», a República Popular da China aplicará, em relação a Macau, as seguintes políticas fundamentais:
» […]
» 3) O Governo da Região Administrativa Especial de Macau e o órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau serão ambos compostos por habitantes locais. O chefe do Executivo será nomeado pelo Governo Popular Central com base nos resultados de eleições ou consultas realizadas em Macau. Os titulares dos principais cargos públicos serão indigitados pelo chefe do Executivo da Região Administrativa Especial de Macau para serem nomeados pelo Governo Popular Central. Os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau podem manter os seus vínculos funcionais. Os nacionais portugueses e de outros países poderão ser nomeados ou contratados para desempenhar certas funções públicas na Região Administrativa Especial de Macau;
» […]
» 12) As políticas fundamentais acima mencionadas e os respetivos esclarecimentos no anexo I à presente Declaração Conjunta serão estipulados numa lei básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China pela Assembleia Popular Nacional da República Popular da China e permanecerão inalterados durante 50 anos.
» […]
» ANEXO I
» Esclarecimento do Governo da República Popular da China sobre as políticas fundamentais respeitantes a Macau
» […]
» VI
» Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que tenham previamente trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau podem manter os seus vínculos funcionais e continuarão a trabalhar com vencimentos, subsídios e benefícios não inferiores aos anteriores. Os indivíduos acima mencionados que forem aposentados depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência.
» A Região Administrativa Especial de Macau poderá nomear os portugueses e outros estrangeiros que tenham previamente trabalhado nos serviços públicos de Macau, ou que sejam portadores do bilhete de identidade permanente da Região Administrativa Especial de Macau, para desempenharem funções públicas (salvo em alguns dos principais cargos públicos). A Região Administrativa Especial de Macau poderá ainda contratar portugueses e outros estrangeiros para servirem como conselheiros ou em funções técnicas especializadas. Os portugueses e outros estrangeiros que sejam nomeados ou contratados para desempenharem funções públicas na Região Administrativa Especial de Macau serão admitidos apenas a título pessoal e serão exclusivamente responsáveis perante a Região Administrativa Especial de Macau.
» A nomeação e promoção dos funcionários e agentes públicos serão feitas com base em critérios de qualificação, experiência e habilitações. O sistema previamente vigente em Macau de acesso, disciplina, promoção e normal progressão dos funcionários públicos manter-se-á basicamente inalterado […]».
1.5) A Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau, referida em 1.4), foi aprovada para ratificação pela Assembleia da República, por unanimidade, a 11.12.1987, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 38-A/87 de 14 de dezembro, e publicada no Diário da República, I série, de 16.05.1988 e no Boletim Oficial de Macau de 07.06.1988, estando depositada nas Nações Unidas.
1.6) A 26.04.1988 o autor foi exonerado, a seu pedido, do lugar que ocupava no Instituto referido em 1.2), data em que ingressou nos quadros de pessoal da Administração Pública de Macau.
1.7) Até 25.04.1988, o autor, na qualidade de subscritor da entidade demandada, efetuou os descontos legais para a aposentação e a pensão de sobrevivência.
1.8) A partir de 26.04.1988, em face do vínculo definitivo que estabeleceu com a Administração Pública de Macau, nos termos referidos em 1.6), o autor inscreveu-se e passou a efetuar os descontos legais para o Fundo de Pensões de Macau, passando à situação de ex-subscritor da CGA.
1.9) À data de 25.04.1988, o autor contava com 13 anos e 10 meses de tempo de serviço prestado como militar e na Administração Pública da República Portuguesa, e descontado para a entidade demandada.
1.10) A 21.12.1989 o Governo Português de Macau publicou o Decreto-Lei n° 87/89/M, aprovando o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM).
1.11) Com o avanço do processo de transição, e como previsto na Declaração Conjunta referida em 1.4), a Assembleia Nacional da República Popular da China adotou a 31.03.1993 a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, para entrar em vigor no dia 20.12.1999.
1.12) Aprovada a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, a República Portuguesa desenvolveu o enquadramento legal do designado - processo de integração‖, dando-se início à publicação de vários diplomas legais regulamentando os termos da integração dos funcionários que prestavam serviço em Macau nos serviços da República, entre os quais o Decreto-Lei n.º 357/93 de 14 de outubro, aplicado a Macau pelo Decreto-Lei n.º 14/94/M de 23 de fevereiro, e o Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de abril, que veio permitir o ingresso na Administração Pública de Portugal dos trabalhadores, não pertencentes aos quadros, vinculados à Administração Pública de Macau até 28 de fevereiro de 1998.
1.13) No âmbito dos mencionados diplomas, Portugal concedeu as seguintes opções aos funcionários que decidiram regressar a Portugal:
a. integração nos serviços da República;
b. aposentação com transferência da responsabilidade das pensões de aposentação e de sobrevivência para a aqui entidade demandada, incluindo antecipação da aposentação;
c. desvinculação da Administração Pública mediante compensação.
1.14) Nenhum dos diplomas emitidos pela República Portuguesa disciplinou a situação dos funcionários que optassem por permanecer em Macau sem pedir a integração nos serviços da República Portuguesa.
1.15) Em maio de 1995 o autor optou por permanecer na Região Administrativa Especial de Macau.
1.16) A 20.12.1999, às 24.00h., operou-se a transferência do exercício da soberania sobre Macau da República Portuguesa para o Governo da República Popular da China.
1.17) Nessa mesma data de 20.12.1999 a Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau aprovou a Lei n.º 1/1999, designada como Lei da Reunificação.
1.18) A 24.03.2000, o contrainteressado Fundo de Pensões de Macau remeteu ao autor o ofício n.º ...00, no qual consignou, além do mais, o seguinte: «[…] são considerados, por este Fundo, os períodos de 09/10/72 a 29/06/75 e 17/11/77 a 25/04/88, equivalente a 13 anos e 10 meses (conforme ofício ...22....0658667 de 04/11/99 da CGA), tempo em que o Sr. AA prestava serviço militar e na função pública em Portugal, como tempo de serviço para efeitos de aposentação. Mais informo que, nos termos do n.º 3 do artigo 264.º do ETAM em vigor, a pensão do trabalhador assegurada pela RAEM só pode ser calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado em serviços públicos de Macau.» (cf. doc. 8 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.19) A 25.02.2004, aproximando-se a data de 26.06.2004, em que perfazia o tempo para poder exercer o direito à aposentação, o autor dirigiu um requerimento ao Conselho de Administração da entidade demandada requerendo o reconhecimento da responsabilidade que lhe cabia no pagamento da parte da pensão na proporção do tempo de serviço prestado e descontado para Portugal, devendo em conformidade praticar todos os atos necessários à efetivação do seu direito, de forma a não prejudicar a sua passagem à aposentação na data devida (cf. doc. 9 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.20) Em resposta ao requerimento referido em 1.19), a entidade demandada expediu a 15.03.2004 instrumento escrito, com a referência «ofício n.º ...06», subscrito pelo Senhor Diretor Coordenador da Caixa Geral de Aposentações, EE, declarando que não lhe era possível dar satisfação à pretensão requerida «[…] por não existir estrutura jurídica que [suportasse] as relações financeiras entre a Caixa e o Fundo de Pensões, em virtude de o Estatuto Orgânico de Macau ter caducado a sua vigência com a entrada em vigor da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, e não ter sido celebrado qualquer convénio ou protocolo na matéria no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto Portugal/China» (cf. doc. 10 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.21) O autor deu conhecimento do teor da comunicação referida em 1.20) ao contrainteressado, solicitando um ajuste de posições entre ambas as instituições (cf. doc. 11 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.22) A 14.04.2004 o aqui autor interpôs recurso hierárquico da decisão comunicada pelo ofício referido em 1.20) para o Conselho de Administração da entidade demandada (cf. doc. 12 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
1.23) A 27.04.2004 foi elaborado em papel timbrado da entidade demandada um instrumento escrito, sob a designação «Parecer», com a referência «AA», subordinado ao assunto «Recurso hierárquico necessário», com o seguinte teor: «O presente “recurso hierárquico necessário” vem interposto por AA, ex-subscritor da CGA n.º ...67, técnico superior assessor de informática da Direção dos Serviços de Finanças de Macau, do ato administrativo consubstanciado no ofício da Caixa n.º ...06, de 15 de março de 2004, que alegadamente lhe indeferiu a pretensão apresentada para que a Caixa Geral de Aposentações reconheça a responsabilidade que lhe cabe no pagamento de parte da pensão de aposentação a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau, violando, assim, o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta LUSO-CHINESA sobre a QUESTÃO de MACAU, assinada em 1987.
» No recurso acima referido, entre outras considerações de natureza meramente opinativa, o recorrente considera que, de acordo com a cláusula constante do artigo VI do Anexo I da acima aludida Declaração Conjunta LUSO-CHINESA sobre a QUESTÃO de MACAU, o direito à pensão global é-lhe assegurado por aquela, nos termos da qual Portugal e a República Popular da China se comprometeram a assegurar que a pensão de aposentação dos funcionários que continuassem ao serviço de Macau e se aposentassem depois da transferência de soberania teria lugar, em conformidade com as regras vigentes, em condições não menos favoráveis do que as fixadas anteriormente àquela data.
» Invocando, ainda, o facto de que, sendo aquela Declaração Conjunta um tratado de direito internacional ratificado pelo Decreto do Presidente da República n.º 38-A/87, de 1 de dezembro, DR, n.º 113, de 16.05.88, e no Boletim de Macau n.° 23, de 07.06.88, estaria nessa medida aquele tratado reconhecido no direito interno sem necessidade de transposição das suas normas para a legislação nacional, de acordo com o princípio da receção automática do direito internacional convencional, consagrado no n.º 2 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa.
» E que, assim sendo, a regra do rateamento ao tempo vigente, constante do artigo 6.º, n.º 2, alínea d), do Estatuto Orgânico de Macau, artigo 264.º, n.º 3, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau e artigos 19.º e 63.º, n.º 7, do Estatuto de Aposentação, foi absorvida pela mencionada cláusula da Declaração Conjunta.
» IRRECORRIBILIDADE
» O recurso deve ser rejeitado por ter sido interposto de um mero ofício informativo, que não contém qualquer decisão sobre o seu pedido e foi assinado por autoridade sem competência própria para, isoladamente, deferir ou indeferir tal tipo de pretensão (por efeito da conjugação dos artigos 108.º e 108.º—A do Estatuto de Aposentação, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214/83, de 25 de maio, a competência delegada deve ser exercida por número de Diretores nunca inferior aos dois membros do órgão delegante - Conselho de Administração da CGA).
» Assim, não vindo interposto de um ato administrativo, e sendo que, nos termos do artigo 166.° do Código do Procedimento Administrativo, só destes cabe recurso hierárquico, o recurso deve ser rejeitado por carência de objeto.
» Impõe-se, contudo, que se tome uma posição sobre a pretensão deduzida.
» QUESTÃO DE FUNDO
» Antes do mais, convém tecer algumas considerações a respeito do pessoal da função pública que prestou serviço em Portugal e posteriormente na Administração Pública de Macau e que, de acordo com a legislação publicada no sentido de resolver as questões decorrentes da transferência da soberania do território de Macau para a República Popular da China, pôde optar pela sua integração ou ingresso nos quadros da República ou pela passagem à aposentação com transferência do pagamento da respetiva pensão para a Caixa Geral de Aposentações.
» Independentemente das considerações expendidas pelo recorrente, importa, por um lado, analisar os direitos que assistem àquele, em função do tempo de serviço prestado como ex-funcionário da Administração Pública de Portugal, e, por outro, dar resposta ao facto de não ter sido consagrado para o pessoal que, tendo prestado serviço em Portugal, optou por se manter vinculado à Administração Pública de Macau e, a partir de 20 de dezembro de 1999, à Região Administrativa Especial de Macau (RAEM).
» Analisemos, então, estas questões:
» Segundo os elementos existentes no processo do interessado, verifica-se que este, sendo funcionário (técnico superior de informática principal) do Instituto de Informática, passou a exercer funções, em regime de requisição, na Direção dos Serviços de Finanças de Macau, a partir de 22 de setembro de 1982. Em 26 de abril de 1988, foi exonerado, a seu pedido, do lugar que ocupava naquele Instituto, data em que ingressou nos quadros de pessoal da Administração Pública de Macau.
» Em consequência da situação descrita e no que respeita ao regime previdencial, resulta que o interessado foi subscritor da CGA até 25 de abril de 1988, tendo efetuado os descontos legais para a aposentação e a pensão de sobrevivência, e que, depois dessa data, em face do vínculo definitivo que estabeleceu com a Administração Pública de Macau, passou a efetuar os descontos legais para o Fundo de Pensões de Macau.
» O artigo 22.º do Estatuto da Aposentação determina a eliminação do subscritor da CGA que cessa a título definitivo o exercício do respetivo cargo público, podendo, porém, readquirir essa qualidade se vier a ser investido noutro cargo público, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, também do Estatuto da Aposentação.
» O recorrente é, assim, um ex-subscritor da CGA, contando para efeitos de aposentação, conforme apuramento constante do respetivo processo individual, 13 anos e 10 meses de serviço prestado na Administração Pública da Metrópole e no serviço militar.
» E, dado que satisfaz o requisito mínimo de 5 anos de subscritor, tem direito a ser aposentado quando atingir o limite de idade ou vier a ser julgado incapaz para o exercício das respetivas funções (artigo 40.º do EA), sendo então a respetiva pensão calculada por referência à remuneração correspondente ao cargo por que estava inscrito na CGA à data de cessação definitiva de funções (1988.04.25) e ao tempo relevante para a aposentação, segundo a fórmula consagrada no n.º 1 do artigo 53.º do EA, mas sem prejuízo da aplicação do regime da pensão mínima que, em função do tempo de serviço contado, estiver em vigor à data da aposentação.
» Concretamente no que respeita às relações entre o regime da CGA e o Fundo de Pensões de Macau, deve ter-se presente o seguinte:
» No intuito de resolver o problema do funcionalismo público, de nacionalidade portuguesa, que vinha prestando serviço em Macau, por efeito da transferência do território de Macau para a soberania da República Popular da China, que ocorreu às 24 horas do dia 19 de dezembro de 1999, o Governo da República Portuguesa estabeleceu previamente as medidas adequadas, permitindo a integração do pessoal em causa nos quadros da República, ou a sua aposentação por Macau com transferência do pagamento da pensão para a CGA, ou ainda a desvinculação da função pública mediante o pagamento de uma compensação pecuniária. Estas medidas foram aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 14/94M, de 23 de fevereiro (diploma do Governo de Macau).
» Posteriormente, por existir ainda um número significativo de cidadãos nacionais não abrangido pelas medidas atrás expostas, foi publicado o Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de abril, que veio permitir o ingresso na Administração Pública de Portugal dos trabalhadores, não pertencentes aos quadros, vinculados à Administração Pública de Macau até 28 de fevereiro de 1998.
» Na sequência das medidas acima referidas, todos os cidadãos nacionais tiveram oportunidade, mediante opção expressa, de reatar o vínculo com a Administração Pública de Portugal, sendo de salientar que quer a opção pela integração nos quadros da função pública, quer a opção pela aposentação com transferência das pensões para a CGA acarretaram a transferência de fundos do Fundo de Pensões de Macau para esta Caixa como comparticipação, em certa medida, nos encargos futuros que a mesma Caixa terá de suportar com o pagamento das pensões.
» Apesar das medidas aprovadas peio Governo, um pequeno grupo de cidadãos nacionais, cujo número exato se desconhece mas no qual se inclui o recorrente, não fez opção expressa por nenhuma dessas medidas, o que significa que fez opção implícita pela integração nos quadros de pessoal do funcionalismo da Região Administrativa Especial de Macau, sob a soberania da República Popular da China, com todas as consequências legais inerentes a essa situação.
» A este propósito, é de referir que o pessoal em causa poderia ter optado pela integração nos quadros do funcionalismo da República Portuguesa e mesmo assim manter-se a prestar serviço na RAEM, ao abrigo de licença especial permitida pelo Decreto-Lei n.º 89-G/98, de 13 de abril.
» Foi o que fez um grupo significativo de funcionários e agentes, estando-lhe, em consequência, assegurado o direito de manter a inscrição na CGA e de por esta ser aposentado, de acordo com a legislação em vigor.
» Assim, este pessoal terá direito a ser aposentado com base na remuneração correspondente, à data da aposentação, no respetivo cargo de origem (na República Portuguesa) enquanto que o recorrente — e outro pessoal em situação idêntica —, sem prejuízo da pensão a que tiver direito pela RAEM, apenas poderá aposentar-se pela CGA na qualidade de ex-subscritor e nas condições atrás expostas.
» No que respeita à cláusula constante do artigo VI do Anexo I da referida Declaração Conjunta LUSO-CHINESA sobre a QUESTÃO de MACAU, que, segundo o recorrente, se reporta ao direito à pensão global - nos termos da qual Portugal e a República Popular da China se comprometeram a assegurar que a pensão de aposentação dos funcionários que continuassem ao serviço de Macau e se aposentassem depois da transferência de soberania teria lugar, em conformidade com as regras vigentes, em condições não menos favoráveis do que as anteriores temos a dizer que, independentemente da questão do princípio da receção automática do direito internacional convencional, consagrado no n.º 2 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa, ser aplicável a esta situação, os casos idênticos ao do recorrente ficaram contemplados na Lei Básica da RAEM, Lei Constitucional que prevalece sobre o invocado artigo 264.º, n.º 3, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau — rateamento da pensão o qual se deverá ter como tacitamente revogado pelo artigo 98.º, segundo parágrafo, daquele Lei, como a seguir se verá.
» Assim, tal como o Estado Português decidiu assumir a responsabilidade com o pessoal integrado ou que ingressou, nos termos dos diplomas acima aludidos, nos serviços públicos da República, ainda que os fundos transferidos pelo Fundo de Pensões de Macau não cheguem para cobrir os encargos futuros com pensões a pagar pela CGA, regra idêntica se encontra consagrada no referido segundo parágrafo do artigo 98.º da Lei Básica da RAEM, o qual determina que “Aos funcionários e agentes públicos, que mantenham os seus vínculos funcionais e gozem, conforme a lei anteriormente vigente em Macau, do direito às pensões de aposentação e de sobrevivência e que se aposentem depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau ou aos seus familiares, a Região Administrativa Especial de Macau paga as devidas pensões de aposentação e sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência.”
» De igual modo, o artigo 60.º, n.º 2, alínea d), do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de fevereiro, e os artigos 19.º e 63.º, n.º 7, do Estatuto de Aposentação, que conjuntamente com o acima referido artigo 264.º, n.º 3, do ETAPM, constituíam o acervo normativo das regras de rateamento de pensões, pela mesma razão, nunca poderiam ser absorvidos, por desnecessários, no direito interno português através da invocada cláusula da mencionada Declaração Conjunta, já que ambas as situações sobre matéria de aposentação estão contempladas nos respetivos ordenamentos jurídicos, quer no da República Portuguesa, quer no da RAEM, como se acabou de verificar.
» Nestes termos, como já foi informado ao recorrente, com a entrada em vigor da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, deixou de vigorar, a partir de 20 de dezembro de 1999, o Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de fevereiro, norma constitucional que estabelecia a ligação entre o ordenamento jurídico do território de Macau e o da República Portuguesa, designadamente no que se refere à estrutura jurídica que suportava as relações financeiras entre a CGA e o Fundo de Pensões, a qual se encontrava prevista no artigo 54.º e seguintes do referido Estatuto.
» Deste modo, com a transferência da Administração do território de Macau para a República Popular da China, e por não ter sido celebrado no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto Portugal/China qualquer convénio ou protocolo na matéria, as relações financeiras ou quaisquer outras existentes entre a CGA e a Administração daquele Território extinguiram-se com aquele evento.
» Concluindo:
» O presente recurso deve ser rejeitado, por carência de objeto, já que o pretenso ato pretendido impugnar é irrecorrível, por ter sido assinado por autoridade sem competência própria para, isoladamente, deferir ou indeferir tal tipo de pretensão.
» Quanto à questão de fundo, a pretensão deduzida deve ser indeferida, por, face à lei vigente, não existir qualquer disposição legal ou convencional sobre a matéria que permita atendê-la.
» À consideração superior […]» (cf. doc. 13 junto à Pi, cujo teor se dá por reproduzido).
1.24) A 03.05.2004 a Direção da entidade demandada aprovou o parecer referido em 1.23) (idem).
1.25) A 07.05.2004 a entidade demandada expediu o ofício n.º ...82, notificando a decisão referida em 1.24) e o parecer referido em 1.23) ao autor (idem).
1.26) A 07.06.2004 o aqui autor interpôs recurso hierárquico facultativo da decisão referida em 1.24) para o Conselho de Administração da entidade demandada (cf. doc. 14 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).
1.27) A 12.08.2004 foi elaborado em papel timbrado da entidade demandada um instrumento escrito, sob a designação «Parecer», com a referência «AA», subordinado ao assunto «Recurso hierárquico facultativo», que, depois de reproduzir, no essencial, a fundamentação vertida no parecer referido em 1.22), consignou a seguinte conclusão: «O presente recurso, que é hierárquico facultativo, deve ser indeferido e confirmado o despacho de 2004.05.03, por, face à lei vigente, não existir qualquer disposição legal ou convencional sobre a matéria que permita atender a pretensão do impetrante.» (cf. doc. 15 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).
1.28) A 23.08.2004 o Conselho de Administração da entidade demandada, apreciando o recurso referido em 1.26) e o parecer referido em 1.27), proferiu deliberação com o seguinte teor: «Indeferido o recurso e confirmado o despacho de 2004-05-03, pelas razões aludidas no parecer jurídico» (idem).
1.29) A 27.08.2004 a entidade demandada expediu o ofício n.º ...90, notificando o autor do teor da decisão referida em 1.28) e do parecer referido em 1.27) (idem).
1.30) A 17.09.2004 deu entrada nos serviços competentes do Fundo de Pensões de Macau um instrumento escrito, subscrito pelo aqui autor, com o seguinte teor:
«Exma. Sra. Presidente do Conselho de Administração
»Fundo de Pensões de Macau
» AA, técnico superior de informática assessor da Direção dos Serviços de Finanças de Macau, residente na Rua ..., Edifício ..., ..., ..., Macau, ex-subscritor da Caixa Geral de Aposentações n.º ...67, e subscritor do Fundo de Pensões de Macau n.º ...50 (0);
» Tendo em 25.02.2004 requerido à Caixa Geral de Aposentações de Portugal (CGA) a aplicação da cláusula constante do artigo VI no Anexo I da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau, que lhe garante o direito à pensão de aposentação global, a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (RAEM), com totalização do tempo de serviço prestado e descontado para Macau e do tempo de serviço prestado e descontado para Portugal;
» Requerimento esse de que deu conhecimento ao Fundo de Pensões de Macau em 13.04,2004, na sequência dos contactos que com este vem mantendo desde o estabelecimento da RAEM,
» E tendo o mesmo requerimento sido indeferido por despacho da Direção da CGA de 03.05.2004, proferido no uso da delegação de poderes publicada no DR/IIS, de 14.03.2002, confirmado por despacho do Conselho de Administração de 23.08.2004, de que junta cópia;
» Vem comunicar a V. Exa o seguinte:
» 1. Fez opção de permanecer em Macau com base na garantia assegurada pela referida cláusula do artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau, ratificada pelo Presidente da República Portuguesa, através do Decreto n.º 38-A/87 de 14.12, e ainda pelo art. 98.º da Lei Básica da RAEM, adotada em 31.03.1993 e em vigor desde 20 de dezembro de 1999, instrumentos legais que lhe atribuíram o direito a continuidade do vínculo funcional e à aposentação em condições não menos favoráveis e em conformidade com as regras vigentes à data da transição.
» 2. Ficou consignado no artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa que os “funcionários públicos que fossem aposentados depois do estabelecimento da RAEM (...) terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação (...) em condições não menos favoráveis do que as anteriores (...)”.
» 3. Posteriormente, e em cumprimento do estatuído no n.º 2 (12) da referida Declaração Conjunta, foi essa garantia inserida no art. 98.º da Lei Básica, aí se consignando que aos mesmos funcionários que ―gozem, conforme a lei anteriormente vigente em Macau, do direito às pensões de aposentação (...) e que se aposentem depois do estabelecimento da RAEM (...), a RAEM paga as devidas pensões de aposentação (...) em condições não [omisssis no original]
» 4. Confiante no cumprimento da garantia dada, veio programando a sua vida particular, familiar e profissional para poder passar à aposentação a partir de junho de 2004, data em que cumpriu o requisito do tempo de serviço exigido pela legislação vigente e passado que estava o primeiro período de instalação da RAEM.
» 5. Chegados a esta data, não se lhe negando o direito ao pagamento da pensão total, entende a CGA não lhe caber, todavia, qualquer quota de responsabilidade no pagamento da mesma pensão, justificando a sua posição com a interpretação que unilateralmente faz do art. 98.º da Lei Básica e por não ter sido celebrado qualquer convénio ou protocolo na matéria entre a CGA e o Fundo de Pensões.
» 6. Nestas circunstâncias, não estando satisfeitas as necessárias condições, não pôde requerer a aposentação com pensão global, a que tem direito desde junho de 2004, como era sua intenção fazer, continuando no serviço ativo.
» 7. Assim, vê-se forçado a recorrer à via judicial para fazer valer o direito que lhe assiste e a reparação dos prejuízos que sofrer com o atraso na sua passagem à aposentação.
» Anexo: resposta da Caixa Geral de Aposentações» (cf. doc. 16 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).
1.31) A 08.06.2010 o aqui autor foi notificado do teor de Comunicação Interna da Direção dos Serviços de Finanças de Macau, com a referência «...02/DAF/NAG/10», subordinado ao assunto «Contagem de tempo de serviço para efeitos de aposentação» e com o seguinte teor: «Para os devidos efeitos, e após confirmação destes Serviços com o Fundo de Pensões, comunica-se a V. Ex.ª que foi confirmada a contagem de 36 anos de serviço em 24/06/2010 para feitos de aposentação do trabalhador desse Departamento Sr. AA.
» Nestes termos, solicita-se a V. Ex.ª que lhe seja informada sobre a referida contagem e que os respetivos descontos para aposentação e pensão de sobrevivência cessarão a partir de 25/06/2010, e o mesmo encontra-se em condições para requerer aposentação voluntária nos termos do artigo 536.º do ETAPM» (cf. doc. junto ao instrumento processual de fls. 535 ss. dos autos em paginação eletrónica, cujo teor se dá por reproduzido).
1.32) A 25.10.2013 o aqui autor apresentou um instrumento escrito junto do Fundo de Pensões de Macau com o seguinte teor: ««Exma. Sra. Presidente do Conselho de Administração
»Fundo de Pensões de Macau
» AA, técnico superior de informática assessor da Direção dos Serviços de Finanças de Macau, residente na Rua ..., Edifício ..., ..., ..., Macau, vem apresentar a V, Exa. a seguinte declaração:
» Para efeitos do disposto no artigo 56.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos vigente em Portugal, declaro expressamente que a minha passagem à situação de aposentação obrigatória a partir de 24 de novembro de 2013 de acordo com o art. 262.º n.º 1 al. a) do ETAPM, determinada pela lei por perfazer 65 anos de idade, não significa aceitação do ato da Caixa Geral de Aposentações datado de 03.05.2004 e impugnado no processo de ação administrativa especial que corre termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa sob o n.º 2479/04.2BELSB, o qual não reconheceu o meu direito à pensão global, inviabilizando a aposentação voluntária então pretendida.
» Transcreve-se o referido preceito legal:
» Artigo 56.º
» Aceitação do ato
» 1 - Não pode impugnar um ato administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.
» 2 - A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.
» 3 - A execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação tácita do ato executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução […]» (cf. doc. junto ao instrumento processual de fls. 573 ss. dos autos em paginação eletrónica, cujo teor se dá por reproduzido).
1.33) A 12.03.2014 foi publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, II Série, N.º 11, por extrato, o despacho de 25.02.2014 da Sra. Secretária para a Administração e Justiça, com o seguinte teor: «1. AA, técnico superior assessor principal, 4.º escalão, da Direção de Serviços de Finanças, com o número de subscritor ...50 do Regime de Aposentação e Sobrevivência, desligado do serviço de acordo com o artigo 262.º, n.º 1, alínea a), do ETAPM, em vigor, ou seja, aposentação obrigatória por limite de idade - fixada, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 107/85/M, de 30 de novembro, com início a 24 de novembro de 2013, uma pensão correspondente ao índice 735 da tabela em vigor, calculada nos termos do artigo 264.º, nºs 1 e 4, conjugado com o artigo 265.º, n.º 1, alínea a), ambos do Estatuto referido, por contar 36 anos de serviço, acrescida do montante relativo a 7 anos de antiguidade, nos termos da tabela a que se refere o artigo 4.º, conjugado com os artigos 7.º, 8.º e 9.º da Lei n.º 2/2011.
» 2. Nos termos do artigo 264.º, n.º 3, do ETAPM, é assegurado pelo Governo da RAEM o encargo correspondente a 616/1000 do valor fixado, equivalente a 22 anos, 2 meses e 5 dias contados em relação ao tempo em que exerceu funções públicas e efetuou descontos em Macau.» (cf. doc. junto ao instrumento processual de fls. 597 ss. dos autos em paginação eletrónica, cujo teor se dá por reproduzido).
2. FACTOS NÃO PROVADOS
Não há factos alegados e a dar como não provados com interesse para a decisão a proferir nos autos.
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III. ii. DE DIREITO
11. O TCA Sul confirmou a sentença do TAC de Lisboa que havia julgado improcedente a ação interposta pelo A. AA, ex-funcionário dos serviços da Administração Pública do território de Macau, mantendo a conclusão de que não lhe assiste o direito à condenação da entidade demandada, a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, ao reconhecimento, processamento e pagamento de pensão unificada, com rateamento, nos termos por si peticionados.
12. Entendeu-se no acórdão recorrido que:
“O Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de dezembro, veio prever no respetivo artigo 20.º, n.º 4, que “o tempo de serviço prestado em serviço público de Portugal ou da antiga administração ultramarina é contado para efeitos de aposentação, pensão de sobrevivência e antiguidade, desde que o trabalhador se encontrasse a exercer funções em 1 de janeiro de 1986”. Mais constando do artigo 264.º, n.º 3, que concorrendo “tempo de serviço pelo qual o funcionário ou agente tenha descontado para outra instituição de previdência, fora de Macau, a pensão assegurada pelo Território é calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado em serviços públicos de Macau.”
Ainda seguindo o aludido parecer [parecer do Provedor de Justiça proferido no proc. n.º R-... (A3), disponível em provedor-jus.pt], verifica-se que já antes da transferência da soberania de Macau para a República Popular da China, a pensão de aposentação era calculada e paga aos funcionários da Administração Pública de Macau em função exclusivamente do tempo de serviço prestado em serviços públicos do Território, sem estar prevista qualquer repartição de encargos entre o Fundo de Pensões de Macau e a CGA relativamente à responsabilidade pelo pagamento da pensão aos mesmos funcionários, por inexistir base legal para tanto. Sendo que os citados artigos 19.º e 63.º do Estatuto da Aposentação, apenas eram aplicáveis aos funcionários dos quadros da República, quando o recorrente pertencia já aos quadros da Administração Pública de Macau.
Conforme se concluiu no aludido Parecer, não existe, pois, assento legal para a atribuição de uma pensão de aposentação unificada da CGA e do Fundo de Pensões de Macau, pelo que carece de sustento a pretensão do aqui recorrente.”
13. O A. e ora RECORRENTE sustenta que tem direito à pensão de aposentação global a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau com rateamento de encargos, e que, nessa medida, a entidade demandada está obrigada a liquidar, processar e pagar a parte da pensão na proporção do tempo de serviço prestado e descontado para Portugal. Defende que lhe deveria ser paga uma pensão de aposentação com divisão de encargos entre o Fundo de Pensões de Macau e a Caixa Geral de Aposentações, sendo o primeiro responsável pela parte da pensão relativa ao tempo de serviço prestado em Macau e a segunda pela parte correspondente ao serviço militar e ao tempo de serviço prestado nos quadros da República Portuguesa.
14. Com a transferência da soberania de Macau para a República Popular da China, a 20.12.1999, a Lei de Reunificação confirmou, designadamente, a Lei Básica e a legislação previamente vigente em Macau que não a contrariasse, e adotou o princípio geral de continuidade da Administração Pública, com a manutenção dos vínculos dos funcionários e agentes (artigos 2.º, 3.º e 5.º da Lei n.º 1/1999, de 20 de dezembro).
15. O ora RECORRENTE deixou de integrar os quadros da República Portuguesa e foi integrado nos quadros da Administração Pública do território de Macau em 1988, por ter transitado para os mesmos nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Estatuto Orgânico de Macau.
16. Ora, os artigos 19.º e 63.º do Estatuto da Aposentação apenas eram aplicáveis aos funcionários dos quadros dos órgãos de soberania (ou das autarquias) da República Portuguesa que se encontrassem a exercer as suas funções em Macau nos termos do disposto no artigo 69.º, n.º 1 (depois, o 66.º, n.º 1) do Estatuto Orgânico de Macau, por força do Decreto-Lei n.º 205/86, de 28 de julho. Sucede que, como vem provado, desde 1988 o A. não era funcionário dos quadros da República, mas sim dos quadros da Administração Pública de Macau, pelo que, não tendo acedido à pensão de aposentação enquanto se encontrava nessa situação, deixaram de lhe ser aplicáveis aquelas disposições já nessa altura.
17. Neste âmbito, importa reler aquilo que se escreveu no TAC de Lisboa e que o TCA Sul sancionou positivamente:
“(…) animado pelo intuito de resolver o problema do funcionalismo público de nacionalidade portuguesa que vinha prestando serviço em Macau, por efeito da transferência do território de Macau para a soberania da República Popular da China, que ocorreu às 24 horas do dia 19.12.1999, o Governo da República Portuguesa estabeleceu previamente as medidas adequadas, permitindo a integração do pessoal em causa nos quadros da República, ou a sua aposentação por Macau com transferência do pagamento da pensão para a aqui entidade demandada, ou ainda a desvinculação da função pública mediante o pagamento de uma compensação pecuniária. Estas medidas foram aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 14/94M, de 23 de fevereiro (diploma do Governo de Macau), sendo que, posteriormente e por existir ainda um número significativo de cidadãos nacionais não abrangido pelas medidas atrás expostas, foi publicado o Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de abril, que veio permitir o ingresso na Administração Pública de Portugal dos trabalhadores, não pertencentes aos quadros, vinculados à Administração Pública de Macau até 28 de fevereiro de 1998. Vide pontos 1.12) e 1.13) do probatório.
Na sequência das medidas acima referidas, todos os cidadãos nacionais tiveram oportunidade, mediante opção expressa, de reatar o vínculo com a Administração Pública de Portugal, sendo de salientar que quer a opção pela integração nos quadros da função pública, quer a opção pela aposentação com transferência das pensões para a entidade demandada acarretaram a transferência de fundos do Fundo de Pensões de Macau para a Caixa Geral de Aposentações como comparticipação, em certa medida, nos encargos futuros que a mesma Caixa terá de suportar com o pagamento das pensões.
Certo é, não obstante, que apesar das medidas aprovadas pelo Governo, alguns cidadãos nacionais, entre os quais o ora autor, não fizeram essa opção expressa por nenhuma dessas medidas, o que significa que fizeram a opção implícita pela integração nos quadros de pessoal do funcionalismo da Região Administrativa Especial de Macau, sob a soberania da República Popular da China, com todas as consequências legais inerentes a essa situação.”
18. Como na mesma sentença do TCA de Lisboa se referiu:
“os funcionários que pretendessem permanecer em Macau poderiam ter optado pela integração nos quadros do funcionalismo da República Portuguesa e mesmo assim manter-se a prestar serviço na Região Administrativa Especial de Macau, ao abrigo de licença especial permitida pelo Decreto-Lei n.º 89-G/98, de 13 de abril. Se o fizessem, já veriam ser-lhes assegurado o direito de manter a inscrição na entidade demandada e de por esta serem aposentados, de acordo com a legislação em vigor.
LII. Não foi essa a opção do autor: tendo logo a 26.04.1988 sido exonerado, a seu pedido, do lugar que ocupava na Administração Pública Portuguesa e ingressando nos quadros de pessoal da Administração Pública de Macau, e tendo optado, em 1995, por permanecer no território de Macau sem lançar mão de nenhuma das opções que a legislação vigente lhe oferecia, o autor cessou a sua qualidade de subscritor pela entidade demandada”.
19. Mais se concluindo que:
“No que, em concreto, respeita à cláusula constante do artigo VI do Anexo I da referida Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a QUESTÃO de MACAU, que, segundo o autor, se reporta ao direito à pensão global - nos termos da qual Portugal e a República Popular da China se comprometeram a assegurar que a pensão de aposentação dos funcionários que continuassem ao serviço de Macau e se aposentassem depois da transferência de soberania teria lugar, em conformidade com as regras vigentes, em condições não menos favoráveis do que as anteriores -, importa referir que, independentemente da questão do princípio da receção automática do direito internacional convencional, consagrado no n.º 2 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa ser aplicável a esta situação, os casos idênticos ao do demandante ficaram contemplados na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, Lei Constitucional que prevalece sobre o invocado artigo 264.º, n.º 3, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. Significa isto que o rateamento da pensão dever-se-á ter como tacitamente revogado pelo artigo 98.º, segundo parágrafo, daquele Lei.
Na verdade, com a entrada em vigor da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, deixou de vigorar, a partir de 20.12.1999, o Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de fevereiro, norma constitucional que estabelecia a ligação entre o ordenamento jurídico do território de Macau e o da República Portuguesa, designadamente no que se refere à estrutura jurídica que suportava as relações financeiras entre a ora entidade demandada e o Fundo de Pensões de Macau, a qual se encontrava prevista no artigo 54.º e seguintes do referido Estatuto. Deste modo, com a transferência da Administração do território de Macau para a República Popular da China, e por não ter sido celebrado no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto Portugal/China qualquer convénio ou protocolo na matéria, as relações financeiras ou quaisquer outras existentes entre a entidade demandada e a Administração daquele Território extinguiram-se com aquele evento.”
20. Em síntese útil, foi considerado que não existe qualquer diploma legal que preveja a repartição de encargos entre a Caixa Geral de Aposentações e o Fundo de Pensões de Macau, relativamente às pensões de aposentação de funcionários da Administração Pública da atual Região Administrativa Especial de Macau, ou que o fizesse antes de 20.12.1999, relativamente às pensões de aposentação de funcionários da Administração Pública do então território de Macau sob administração portuguesa, pelo que a pretensão formulada pelo A. não poderia proceder.
21. Decisão que, como já se disse, o TCA Sul manteve. O A. foi subscritor da CGA até 25.04.1988, tendo efetuado os descontos legais para a aposentação e a pensão de sobrevivência, passando depois dessa data, em função do vínculo definitivo que estabeleceu com a Administração Pública de Macau, a efetuar os descontos legais para o Fundo de Pensões de Macau. Donde, não tendo optado pela integração nos quadros do funcionalismo da República Portuguesa, ainda que a prestar serviço na Região Administrativa Especial de Macau (Decreto-Lei n.º 89-G/98, de 13 de abril), apenas poderá aposentar-se pela CGA na qualidade de ex-subscritor (independentemente da pensão a que tiver direito pela RAEM).
22. E o acórdão do TCA Sul, que confirmou o decidido pelo TAC de Lisboa, é de manter.
23. Com efeito, não só a pensão do A. deverá ser calculada pela CGA com base na remuneração do cargo que ocupava em 1988 e no tempo de serviço relevante para aposentação em Portugal, de acordo com o quadro legal identificado nas instâncias, como com a transferência da Administração de Macau para a China, as relações financeiras entre a CGA e a Administração de Macau foram extintas, pois não foi celebrado nenhum convénio ou protocolo sobre a matéria no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto Portugal/China.
24. Vejamos com mais detalhe.
25. Dispunha o art. 69.º do Estatuto Orgânico de Macau (aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de fevereiro, alterado pela Lei n.º 13/90, de 10 de maio e pela Lei n.º 23-A/96, de 29 de julho, que renumerou este artigo, passando ao art. 66.º):
1. O pessoal dos quadros dependentes dos órgãos de soberania ou das autarquias da República poderá, a seu requerimento ou com sua anuência e com autorização do respectivo ministro ou do órgão competente e concordância do governador, prestar serviço por tempo determinado ao território de Macau, contando-se, para todos os efeitos legais, como efectivo serviço no seu quadro e categoria o tempo de serviço prestado nessa situação.
2. O pessoal referido no número anterior poderá, a seu requerimento e obtida autorização do respectivo ministro ou do órgão competente, transitar para os quadros do território, competindo ao governador a sua nomeação para os novos quadros.
26. Em 1986, o Decreto-Lei n.º 205/86, de 28 de julho, veio definir o regime de aposentação, sobrevivência e assistência na doença do pessoal dos quadros dos órgãos de soberania da República a prestar serviço no território de Macau, estabelecendo, designadamente, que os subscritores da CGA a prestar serviço naquele território ao abrigo do n.º 1 do art. 69.º do Estatuto Orgânico de Macau ficavam abrangidos pelo n.º 3 do artigo 11.º do Estatuto da Aposentação (art. 1.º, n.º 1) e que os encargos com a aposentação desses subscritores eram da responsabilidade do território de Macau em relação a todo o tempo de serviço que lhe tivesse sido prestado, nos termos dos artigos 19.º e 63.º do Estatuto da Aposentação (art. 4.º, n.º 2).
27. Em 26.04.1988, nos termos do disposto no art. 69.º, n.º 2 do EOM, o A. e ora RECORRENTE, ingressou nos quadros da Administração Pública do território de Macau, tendo deixado de pertencer aos quadros da Administração Pública da República Portuguesa.
28. De acordo com a Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau, aprovada em 1987, as leis vigentes manter-se-iam inalteradas em Macau, após a transferência do exercício da soberania no território em 20.12.1999. No Anexo I a esta Declaração Conjunta, do qual consta o “Esclarecimento do Governo da República Popular da China sobre as políticas fundamentais respeitantes a Macau”, ficou, em particular, clarificado na parte III que “após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos previamente vigentes em Macau manter-se-ão, salvo no que contrariar o disposto na Lei Básica ou no que for sujeito a emendas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau”. Mais se “esclarecendo” que “os indivíduos acima mencionados que forem aposentados depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência.”
29. Na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (adotada em 31 de março de 1993, pela Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China e promulgada pelo Decreto n.º 3 do Presidente da República Popular da China para entrar em vigor no dia 20 de dezembro de 1999), aquela salvaguarda foi consagrada no art. 98.º:
À data do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, os funcionários e agentes públicos que originalmente exerçam funções em Macau, incluindo os da polícia e os funcionários judiciais, podem manter os seus vínculos funcionais e continuar a trabalhar com vencimento, subsídios e benefícios não inferiores aos anteriores, contando-se, para efeitos de sua antiguidade, o serviço anteriormente prestado.
Aos funcionários e agentes públicos, que mantenham os seus vínculos funcionais e gozem, conforme a lei anteriormente vigente em Macau, do direito às pensões de aposentação e de sobrevivência e que se aposentem depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, ou aos seus familiares, a Região Administrativa Especial de Macau paga as devidas pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência.
30. Após a transferência da soberania de Macau para a República Popular da China em 20.12.1999, a Lei de Reunificação manteve a Lei Básica e a legislação previamente vigente em Macau que não a contrariasse. Nesta foi consagrado o princípio geral de continuidade da Administração Pública, com a manutenção dos vínculos dos funcionários e agentes (art.s 2.º, 3.º e 5.º da Lei n.º 1/1999, de 20.12.1999).
31. E na data em que o A. foi desligado da Administração Pública de Portugal, passando a integrar a Administração de Macau (em 1988, portanto), encontrava-se ainda em vigor o Decreto-Lei n.º 115/85/M, de 28 de dezembro, que aprovou o Estatuto da Aposentação e Sobrevivência dos funcionários e agentes dos serviços públicos do território, e estabeleceu nos seus artigos 5.º e 7.º, no que aqui releva o seguinte:
Artigo 5.º
(Tempo de serviço)
1. Para efeitos de aposentação conta-se todo o tempo de serviço em relação ao qual o funcionário ou agente tenha satisfeito os encargos respectivos, com as excepções decorrentes dos números seguintes.
(…)
3. O tempo de serviço público prestado em Portugal ou na antiga administração ultramarina deixa de ser contado em Macau para efeitos de aposentação, mantendo-se contudo a actual situação dos funcionários e agentes que, tendo prestado serviço público em Portugal ou na antiga administração ultramarina, estejam na data da entrada em vigor deste diploma, a satisfazer os encargos para a compensação de aposentação.
(…)
Artigo 7.º
(Pensão de aposentação)
(…)
3. Concorrendo tempo de serviço pelo qual o funcionário ou agente tenha descontado para outra instituição de previdência, fora do Território, a pensão assegurada por este último será calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado em serviços públicos de Macau.
(…)
32. Por outro lado, no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de dezembro, prevê-se no art. 264.º, n.º 3:
Concorrendo tempo de serviço pelo qual o funcionário ou agente tenha descontado para outra instituição de previdência, fora de Macau, a pensão assegurada pelo Território é calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado em serviços públicos de Macau.
33. Como se vê, já antes da transferência da soberania de Macau para a República Popular da China, a pensão de aposentação era calculada e paga aos funcionários da Administração Pública de Macau em função exclusivamente do tempo de serviço prestado em serviços públicos do Território (neste sentido, pronunciou-se o Provedor de Justiça, no parecer referenciado nas instâncias e supra identificado).
34. Na verdade, o A., na qualidade de funcionário da Administração Pública de Macau desde 1988, manteve o seu direito à pensão de aposentação nessa qualidade, não obstante a transferência de soberania ocorrida em 20 de dezembro de 1999. E assiste-lhe o direito a que lhe seja paga uma pensão de aposentação em condições não menos favoráveis do que as anteriores a essa data, considerando o garantido pela Lei Básica e a manutenção da vigência da legislação previamente em vigor no território de Macau.
35. No entanto, isso não significa o reconhecimento do direito à pensão de aposentação global a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau com rateamento de encargos, com a pretendida repartição entre o Fundo de Pensões de Macau e a CGA.
36. Como logo alegado pela Entidade Demandada e ora RECORRIDA, o ora Recorrente poderia ter optado pela integração nos quadros do funcionalismo público da República Portuguesa e mesmo assim manter-se a prestar serviço na RAEM, ao abrigo de licença especial permitida pelo Decreto-Lei n.° 89-G/98, de 13 de abril, até vir a reunir condições para aposentação nos termos do Estatuto de Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro. E exercido o direito de opção pela integração nos quadros dos serviços públicos da República Portuguesa, por ter ocorrido ainda no tempo da administração pública portuguesa, teria havido lugar à transferência do Fundo de Pensões de Macau para a CGA dos descontos por si efetuados durante todo o período em que desempenhou funções na Administração Pública de Macau.
37. Em bom rigor, a reivindicação do RECORRENTE esbarra na anterior opção por si assumida, ao ter em 26.04.1988 sido exonerado, a seu pedido, do lugar que ocupava na Administração Publica Portuguesa e ingressado nos quadros de pessoal da Administração Publica de Macau, tendo permanecido nesse território sem usar as opções que a legislação vigente lhe oferecia no sentido de manter a sua qualidade de subscritor da CGA.
38. Pelo que, considerando o quadro normativo que vimos de identificar e transcrever, não se deteta o imputado erro de julgamento do acórdão recorrido, o qual, na sequência do decidido pelo TAC de Lisboa, confirmou a improcedência dos vícios assacados ao ato impugnado (ato de 3.05.2004 da CGA que lhe indeferiu o pedido de reconhecimento do direito à pensão de aposentação global a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau com rateamento de encargos).
39. Entende, ainda, o RECORRENTE que o acórdão recorrido viola o princípio da receção automática do direito internacional convencional, violando o art. 8.º, n.º 2, da CRP, o direito à segurança social, consagrado no art. 63°, n.º 1, da CRP, o direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice, garantido pelo art. 63.º, n.º 4, da CRP, o princípio do não retrocesso social, decorrente dos art.s 2.º, 9.º al. d), e 63.º, n.º 3, da CRP, e, também, o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, assente nos art.s. 1.º, 2.º e 63.º, n.º 2, da CRP.
40. Importa referir a propósito que é jurisprudência reiterada deste Supremo que eventuais inconstitucionalidades não constituem objeto próprio do recurso de revista por sempre poderem ser colocadas separadamente no Tribunal Constitucional (cfr., entre muitos, os acórdãos da formação preliminar de 1.02.2024, proc. n.º 2278/23.2BELSB, de 21.03.2024, proc. n.º 1200/22.8BEPRT, de 18.04.2024, proc. n.º 2637/13.9BELSB, de 17.10.2024, proc. n.º 2442/16.0BELSB, e, mais recentemente, o ac. de 27.02.2025, proc. n.º 1443/15.0BELSB). Sem embargo, tendo a revista sido, no caso, admitida e constituindo objeto do recurso interposto aquelas especificas questões, das mesmas se conhecerá, ainda que de modo sumário e respeitando o regime próprio do recurso de revista (que não é um recurso de constitucionalidade). Vejamos então.
41. Sustenta o RECORRENTE que foi violado o princípio da receção automática do direito internacional convencional (art. 8.º, n.º 2, da CRP). Alega que “a Declaração Conjunta Luso Chinesa sobre a Questão de Macau estabelece que: "Os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais” (artigo 2.°, (3), parte final), e que "Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que tenham previamente trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau podem manter os seus vínculos funcionais e continuarão a trabalhar com vencimentos, subsídios e benefícios não inferiores aos anteriores. Os indivíduos acima mencionados que forem aposentados depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência'’ (Anexo I, artigo VI). // A Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau foi ratificada e publicada, pelo que vigora no direito nacional por força do n.° 2 do art. 8.° da CRP, com primazia sobre as normas de direito ordinário. // Conforme a cláusula 2 (3) e artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta, art. 98 da Lei Básica, e diversa outra legislação, o vínculo funcional mantém-se após o estabelecimento da RAEM para os funcionários que optem por continuar ao seu serviço. » // Garantido como estava, e está, ao mais alto nível, não precisava o pessoal que optou por ficar ao serviço da RAEM de negociar qualquer regime no âmbito do Grupo de Ligação Luso Chinês. E nem o regime que lhe foi atribuído poderia ser alterado por lei interna de forma menos favorável, porque está estabelecido pela Declaração Conjunta, que é um tratado internacional convencional, com primazia sobre o direito interno.”.
42. Neste ponto, afirmaram as instâncias que:
“(…). Na verdade, como vimos, os artigos 19.º e 63.º do Estatuto da Aposentação apenas eram aplicáveis aos funcionários dos quadros dos órgãos de soberania (ou das autarquias) da República Portuguesa que se encontrassem a exercer as suas funções em Macau nos termos do disposto no artigo 69.º, n.º 1 (depois renumerado para 66.º, n.º 1) do Estatuto Orgânico de Macau, por força do Decreto-Lei n.º 205/86, de 28 de julho. E não é essa a situação do autor, que desde 1988 não é funcionário dos quadros da República, mas sim dos quadros da Administração Pública de Macau, pelo que, não tendo acedido à pensão de aposentação enquanto se encontrava nessa situação, deixaram de lhe ser aplicáveis aquelas disposições já nessa altura.
(…)
No que, em concreto, respeita à cláusula constante do artigo VI do Anexo I da referida Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau que, segundo o autor, se reporta ao direito à pensão global - nos termos da qual Portugal e a República Popular da China se comprometeram a assegurar que a pensão de aposentação dos funcionários que continuassem ao serviço de Macau e se aposentassem depois da transferência de soberania teria lugar, em conformidade com as regras vigentes, em condições não menos favoráveis do que as anteriores -, importa referir que, independentemente da questão do princípio da receção automática do direito internacional convencional, consagrado no n.º 2 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa ser aplicável a esta situação, os casos idênticos ao do demandante ficaram contemplados na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, Lei Constitucional que prevalece sobre o invocado artigo 264.º, n.º 3, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. Significa isto que o rateamento da pensão dever-se-á ter como tacitamente revogado pelo artigo 98.º, segundo parágrafo, daquela Lei.
LVI. Na verdade, com a entrada em vigor da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, deixou de vigorar, a partir de 20.12.1999, o Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de fevereiro, norma constitucional que estabelecia a ligação entre o ordenamento jurídico do território de Macau e o da República Portuguesa, designadamente no que se refere à estrutura jurídica que suportava as relações financeiras entre a ora entidade demandada e o Fundo de Pensões de Macau, a qual se encontrava prevista no artigo 54.º e seguintes do referido Estatuto. Deste modo, com a transferência da Administração do território de Macau para a República Popular da China, e por não ter sido celebrado no âmbito do Grupo de Ligação Conjunto Portugal/China qualquer convénio ou protocolo na matéria, as relações financeiras ou quaisquer outras existentes entre a entidade demandada e a Administração daquele Território extinguiram-se com aquele evento.”
43. Não se discute que por força do art. 8.º da Constituição, há uma aplicabilidade direta das normas de direito internacional, tanto convencional como geral. Como se afirmou no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 51/86, no proc. n.º 13/84:
De harmonia com o disposto no artigo 8.º, n.º 2, da Constituição, as normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português.
Este preceito consagra uma regra de recepção automática do direito internacional convencional, condicionada apenas ao facto de a eficácia interna depender da sua publicação no Diário da República. Como os requisitos constitucionais de ratificação ou aprovação são requisitos de validade do tratado, pode dizer-se que a ideia do legislador constituinte foi a de aceitar a vigência das normas internacionais como tais e não como normas internas. Daí que essas normas não possam ser alteradas por actos internos e deixem [de] vigorar na ordem interna quando o tratado, por qualquer motivo, deixar de vincular o Estado, (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3ª edição, 1983, págs. 668 e 669; Albino de Azevedo Soares, Lições de Direito Internacional Público, 1981, pags. 63 e segts; Jorge Miranda Decreto, 1974, pág. 71 e A Constituição de 1976 – Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, 1978, pags. 297 e sets.).
44. Ora, precisamente o que sucedeu é que foi adotada diversa legislação que acolhendo o princípio vertido na Declaração Conjunta Luso Chinesa sobre a Questão de Macau (v. Resolução da Assembleia da República n.º 25/87), concretizou o regime jurídico dos funcionários da Administração Pública de Macau e dos funcionários da Administração Pública de Portugal. Nessa medida, os Estados subscritores da Declaração criaram mecanismos de aplicação do princípio de base e, no que aqui releva, o Estado português aprovou diversas medidas de garantia, donde avulta o Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de outubro, o Decreto-Lei n.º 14/94M, de 23 de fevereiro (este diploma do governo de Macau), o Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de abril e o Decreto-Lei n.º 89-G/98, de 13 de abril.
45. Mesmo que dúvida persistisse neste ponto, sempre teríamos de atender ao facto de à Declaração Conjunta assinada em Pequim em 13 de abril de 1987, pelos chefes do Governo da República Popular da China e do Governo da República Portuguesa, ter sucedido a aprovação da Lei Básica de Macau. Esta foi aprovada no dia 31 de março de 1993 pela Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional e foi promulgada na mesma data, para entrar em vigor em 20 de dezembro de 1999. E esta Lei Básica de Macau é o diploma que define o sistema a aplicar na RAEM, com vista a assegurar a aplicação das políticas fundamentais do Estado Chinês em relação a Macau (sobre esta temática, desenvolvidamente, Vitalino Canas, A Lei Básica e a Evolução Política de Macau, in Política Internacional, Vol. 1, n.º 15 e 16, Outono-Inverno 1997).
46. Isto é, a Declaração Conjunta cessa a sua vigência com a implementação do novo regime, a vigorar após 1999, na Região Administrativa Especial de Macau (cfr. Gary C. Ngai, Reforma Política e Jurídica em Macau e a Lei Básica, in Administração, n.º 2, vol. I, 1988-2.°, p. 209-222).
47. Soçobra, portanto, o recurso quanto, também, a este fundamento.
48. Continua o RECORRENTE, pretendendo que a decisão subscrita pelo acórdão recorrido é violadora do direito à segurança social, consagrado no art. 63.º, n.º 1, da Constituição.
49. Desde já se diga que o tempo de serviço relativamente ao qual o interessado descontou para a Caixa Geral de Aposentações não irá deixar de poder ser considerado para efeitos da proteção social adequada nos termos que se encontram legalmente estabelecidos, uma vez que, apresentando mais de cinco anos de serviço, a qualidade de ex-subscritor da Caixa Geral de Aposentações (situação em que se encontra desde a cessação definitiva de funções: 25.04.1988) não extingue o seu direito de requerer a aposentação. Como referido pela RECORRIDA, dado que satisfaz o requisito mínimo de 5 anos de subscritor, tem direito a ser aposentado quando atingir o limite de idade ou vier a ser julgado incapaz para o exercício de funções (art. 40.º do EA), sendo então a respetiva pensão calculada por referência à remuneração correspondente ao cargo por que estava inscrito na CGA à data da cessão de funções e ao tempo relevante para a aposentação, segundo a fórmula consagrada no n.º 1 do art. 53.º do EA, na versão aplicável.
50. Por outro ado, a Constituição não se pronuncia sobre a forma de cálculo das pensões, deixando ao legislador ordinário essa configuração, a qual, sempre terá de respeitar a obrigatoriedade de considerar a totalidade do tempo de prestação laboral (art. 63.º, n.º 5),
51. Como se afirmou no acórdão de 5.05.2010 do Supremo Tribunal de Justiça, no proc. n.º 3870/06.5TTLSB.L1.S1: “do texto constitucional não resulta qualquer comando relativo ao modo de cálculo da pensão de reforma ou à retribuição que lhe servirá de referência, limitando-se a Constituição a afirmar o direito de todos os cidadãos à Segurança Social e a protecção na velhice e invalidez (artigo 63.º, nºs 1 e 3) e a determinar que todo o tempo de trabalho deverá ser tido em consideração para efeitos de cálculo das pensões de velhice e invalidez (artigo 63.º, n.º 4), sendo que a expressão «todo o tempo de trabalho», inserida nesse preceito, não pode abarcar, na sua dimensão interpretativa, a expressão montante das retribuições auferidas, como pretende o recorrente, por falta de um mínimo de correspondência verbal. //Na verdade, o que está constitucionalmente garantido ao trabalhador é que «todo o tempo de trabalho» prestado conta para o cálculo da sua pensão de velhice e invalidez e não que toda e qualquer retribuição por si recebida conta para esse cálculo. // No mais, a Constituição deixa à legislação ordinária a tarefa de definir e instituir o sistema de segurança social (artigo 63.º, n.º 2), (…)”.
52. Ora, não se negando o direito à aposentação do RECORRENTE, não se poderá sequer falar de uma ofensa do núcleo essencial desse direito.
53. Do mesmo modo, contando o tempo de serviço prestado na qualidade de funcionário da Administração Portuguesa para a atribuição da pensão pela CGA, não está afetado o direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice, garantido pelo art. 63.º, n.º 4, da CRP.
54. Nesse n.º 4 do Texto Fundamental, é dito que: “[t]odo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado". Esta norma constitucional consagra o princípio do aproveitamento integral do tempo de serviço prestado pelo trabalhador (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, 1993. p. 340), remetendo para o legislador ordinário a concretização das soluções que o permitam, que podem ser várias.
55. Trata-se, assim, para usar as palavras de Ilídio das Neves, de um “princípio da articulação de tempos de trabalho e de regimes”(cfr. Direito da Segurança Social – Princípios Fundamentais numa análise Prospectiva, 1996, p. 118), sendo este este um princípio orientador, como decorre da expressão “nos termos da lei”.
56. E, neste particular, já se deixou estabelecido que não existe qualquer diploma legal que preveja a repartição de encargos entre a CGA e o Fundo de Pensões de Macau relativamente às pensões de aposentação de funcionários da Administração Pública da atual Região Administrativa Especial de Macau, ou que o fizesse antes de 20.12.1999, relativamente às pensões de aposentação de funcionários da Administração Pública do então território de Macau sob administração portuguesa.
57. De resto, como assinalado pelas instâncias e referido pelo Provedor de Justiça na sua tomada de posição acerca de reclamação em caso análogo ao presente (v. supra): “o tempo de serviço relativamente ao qual o interessado descontou para a Caixa Geral de Aposentações não vai deixar de poder ser considerado para efeitos da protecção social adequada nos termos que se encontram legalmente estabelecidos, uma vez que, apresentando mais de cinco anos de serviço, a qualidade de ex-subscritor da Caixa Geral de Aposentações (situação em que se encontra já desde 1988) não extingue o seu direito de requerer a aposentação”.
58. Improcede, igualmente, o recurso quanto a este fundamento.
59. Vem o RECORRENTE arguir a violação do princípio do não retrocesso social, decorrente dos art.s 2.º, 9.º, al. d), e 63.º, n.º 3, da Constituição. No entanto, limita-se a formular uma alegação conclusiva, despida de substanciação mínima.
60. E se em causa está o direito social na vertente de que o “sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho” (art. 63.º, n.º 3, da CRP), valem aqui as considerações acabadas de estabelecer. Isto é, de nenhum passo é negada a pensão de aposentação ao RECORRENTE e o tempo de serviço relativamente ao qual este descontou para a Caixa Geral de Aposentações será considerado – nada indicia ou permite sequer concluir que assim não seja - para efeitos da proteção social adequada nos termos das invocadas disposições legais.
61. Não pode proceder, assim, este fundamento do recurso.
62. Por fim, o RECORRENTE alega que o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, assente nos art.s. 1.º, 2.º e 63.º, n.º 2, da CRP, não foi observado.
63. Estes princípios têm sido exaustivamente tratados pelo Tribunal Constitucional, permitindo-nos evidenciar a doutrina que emana do Acórdão n.º 188/2009, no proc. n.º 505/08:
“Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o princípio do Estado de direito, a que alude o artigo 2º da Constituição, «mais do que constitutivo de preceitos jurídicos, é sobretudo conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, que densificam a ideia de sujeição do poder a princípios e regras jurídicas, garantindo aos cidadãos liberdade, igualdade e segurança». E, como acrescentam os mesmos autores, não está excluído que dele se possam colher normas que não tenham expressão directa em qualquer dispositivo constitucional, mas que se apresentam «como consequência imediata e irrecusável daquilo que constitui o cerne do Estado de direito democrático, a saber, a protecção dos cidadãos contra a prepotência, o arbítrio e a injustiça (especialmente por parte do Estado)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., 4ª edição, Coimbra, págs. 205-206).
É assim que se compreende que o princípio da segurança jurídica surja como uma projecção do Estado de direito e se torne invocável, como critério jurídico-constitucional de aferição de uma certa interpretação normativa, a partir do próprio conceito de Estado de direito ínsito no falado artigo 2º da Constituição.
A garantia de segurança jurídica inerente ao Estado de direito corresponde, numa vertente subjectiva, a uma ideia de protecção da confiança dos particulares relativamente à continuidade da ordem jurídica. Nesse sentido, o princípio da segurança jurídica vale em todas as áreas da actuação estadual, traduzindo-se em exigências que são dirigidas à Administração, ao poder judicial e, especialmente, ao legislador.
Trata-se assim de um princípio que exprime a realização imperativa de uma especial exigência de previsibilidade, protegendo sujeitos cujas posições jurídicas sejam objectivamente lesadas por determinados quadros injustificados de instabilidade (Blanco de Morais, Segurança Jurídica e Justiça Constitucional, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XLI, n.º 2, 2000, pág. 625).
Referindo-se à protecção da confiança dos particulares relativamente à manutenção de um certo regime legal, Reis Novais defende, em tese geral, que «os particulares têm, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente contar por parte do Estado, como, também, o direito a não verem frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo, desde que essas expectativas sejam legítimas, haja indícios consistentes de que, de algum modo, elas tenham sido estimuladas, geradas ou toleradas por comportamentos do próprio Estado e os particulares não possam ou devam, razoavelmente, esperar alterações radicais no curso do desenvolvimento legislativo normal» (Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, pág. 263). No entanto, face ao valor constitucional contraposto do interesse público, a que o legislador está também vinculado, o autor reconhece que «o alcance prático do princípio da protecção da confiança só é delimitável através de uma avaliação ad hoc que tenha em conta as circunstâncias do caso concreto e permita concluir, com base no peso variável dos interesses em disputa, qual dos princípios deve merecer prevalência». E no plano da ponderação do peso das posições relativas dos particulares, acentua que «as expectativas têm de ser legítimas», excluindo que possam assumir qualquer relevo valorativo as posições sustentadas «em ilegalidades ou em omissões indevidas do Estado» (idem, págs. 264 e 267).
Também o Tribunal Constitucional tem já firmado o entendimento de que o princípio do Estado de direito democrático postula «uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica» (entre outros, o acórdão n.º 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º vol., pág. 65).
Referindo-se especificamente a situações de retrospectividade ou retroactividade inautêntica, o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 287/90, teve também já oportunidade de definir a ideia de arbitrariedade ou excessiva onerosidade, para efeito da tutela do princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, por referência a dois pressupostos essenciais:
a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda
b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).
Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutros arestos) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (neste sentido, o recente acórdão n.º 128/2009).
Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado.
Não há, no entanto, como se afirmou no já citado acórdão nº 287/90, «um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados». O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afectando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal. [sublinhados nossos].
64. No que se refere à aplicação destes princípios na área da segurança social, versou o Acórdão n.º 862/2013 do Tribunal Constitucional, no processo n.º 1260/13, em que se assumiu que a liberdade de conformação do legislador não deixa de se encontrar sujeita a limites fixados por princípios estruturantes do sistema de direitos fundamentais, como é o caso do princípio da proteção da confiança (artigo 2.º da CRP), o qual censura normas dotadas de eficácia retroativa que, sacrificando interesses legalmente protegidos e direitos fundamentais, como o direito à segurança social, não sejam previsíveis e sejam portadoras de uma oneração excessiva que frustre legítimas expectativas dos seus titulares na continuidade dos regimes onde se sustentou a constituição desses direitos e interesses.
65. Neste último aresto o Tribunal Constitucional deixou estabelecido que:
“A segurança social, tal como a Constituição a prevê, reveste a finalidade específica de um sistema e objeto de um direito; num outro sentido, pode ser encarada, numa vertente objetiva, como incumbência do Estado, e numa vertente subjetiva, como um complexo de direitos e deveres das pessoas (cfr. António da Silva Leal, “O Direito à Segurança Social”, in AA.VV. Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., coord. de Jorge Miranda, pág. 339; Jorge Miranda, “Breve Nota sobre a Segurança Social”, in AA.VV. Estudos em Memória do Doutor José Dias Marques, Almedina, Coimbra, 2007, pág. 228).
A primeira – incumbência do Estado –, consiste na organização do sistema de segurança social (n.º 2 do artigo 63.º), de natureza pública e obrigatória, o qual deve ser universal, ou seja, abranger todos os cidadãos, independentemente da sua situação profissional, afastando assim o acolhimento de conceções exclusivamente laborísticas; ser geral ou integral, no sentido de incluir todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho; e unificado, descentralizado e participado. (v., sobre as várias conceções, universalista, assistencialista e laborista, Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, 1996, págs. 233 e ss).
A configuração constitucional da segurança social perspetiva-a ainda como um direito social, de natureza positiva, que tem como correspetivo verdadeiras obrigações de facere por parte do Estado. Conforme mais desenvolvidamente se explicitou no Acórdão n.º 187/2013, de 5 de abril, o sistema Português recortou autonomamente um “direito à segurança social”.
Como decorre do n.º 3 do artigo 63.º, o conteúdo desse direito pode reconduzir-se, numa perspetiva que não abrange prestações personalizadas e em espécie, ao “direito que os indivíduos e as famílias têm à segurança económica”. Direito este que se concretiza fundamentalmente em prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência derivadas de várias situações, como a interrupção, redução ou cessação de rendimentos do trabalho, com o objetivo de garantir, de “modo tanto quanto possível aproximado, rendimentos de substituição dos rendimentos de trabalho perdidos” (cfr. António da Silva Leal, ob. cit., pág. 344, Ilídio das Neves, ob. cit., pág. 230).”
66. E com particular relevo para o caso que nos ocupa, afirmou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 187/2013, processos n.ºs 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013:
“É lícito concluir que a jurisprudência constitucional portuguesa é cautelosa no que respeita à tutela, sustentada no direito à segurança social, de posições jurídicas concretas dos pensionistas. Ou seja, tem-se entendido que os requisitos exigidos para se adquirir o direito à pensão, bem como as regras de cálculo ou a quantia efetiva a receber, ainda que cobertos pelo princípio da proteção da confiança, poderão ceder, dentro de um limitado condicionalismo, perante o interesse público justificativo da revisibilidade das leis.
É certo que, no aresto acima mencionado (acórdão n.º 3/2010), estavam em causa as expectativas, eventualmente tuteladas do ponto de vista jurídico, dos futuros pensionistas. Ou seja, tratava-se, então, no fundo, de direitos a constituir. No que respeita à questão ora em análise, a situação não é exatamente idêntica, uma vez que estão em causa direitos já constituídos, posições jurídicas de cidadãos que adquiriram definitivamente o estatuto de pensionistas, com um conteúdo já perfeitamente definido pelas regras legais em vigor, no momento relevante para o seu cálculo. Este facto não é, no entanto, suficiente, do ponto de vista do direito à segurança social, para fundamentar posição distinta da assumida anteriormente pelo Tribunal quanto às regras de cálculo da pensão.
Repare-se que as alterações ao regime da aposentação da função pública então em causa atingiam a generalidade dos funcionários e não apenas aqueles que se encontrassem em início de carreira, incluindo aqueles que se encontravam a pouco tempo de poder requerer o estatuto de aposentados. Em regra, os cidadãos nesta situação passaram a ter direito a uma pensão calculada com base em duas parcelas: uma de acordo com o estatuto anterior e outra, respeitante ao tempo de serviço posterior às alterações ao regime legal. Nestes termos, viram-se afetados pela alteração legislativa trabalhadores da Administração Pública com um longo período de tempo de serviço e que eram titulares de uma legítima e forte expectativa jurídica, tendo então o Tribunal entendido que esse facto não era bastante para fundamentar um juízo de inconstitucionalidade, face à gravidade do interesse público então em causa (a sustentabilidade do sistema de pensões), cuja salvaguarda fundamentava o reconhecimento de uma ampla liberdade de conformação por parte do legislador.
Ora, na presente situação, é igualmente indiscutível a existência de um interesse público relevante – a necessidade de garantir a sustentabilidade económico-financeira do Estado –, pelo que, do ponto de vista do princípio da igualdade, não existe uma diferença muito significativa entre aqueles que adquiriram já o estatuto de pensionistas e os trabalhadores que, contando já com uma longa carreira contributiva, se encontram prestes a preencher os requisitos legais para atingirem a mesma condição jurídica.
59. É, assim, de concluir que o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título de pensão. Este resulta da aplicação de critérios legalmente estabelecidos, mas de valor infraconstitucional. [sublinhado nosso]”
67. E é conhecida a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança. De acordo com essa jurisprudência, podemos destacar a síntese feita no Acórdão n.º 154/2010, processo n.º 177/2009:
“(…) sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:
a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda
b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).
Como se disse no Acórdão n.º 188/2009 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt) os dois critérios enunciados são finalmente reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui protecção.
Por isso, disse-se ainda no Acórdão n.º 287/90 – e importa ter este dito presente no caso – que, em princípio, e tendo em conta a autorevisibilidade das leis, “não há (…) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados” [sublinhado nosso]”.
68. Deste breve excerto da Jurisprudência constitucional, resulta que o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, e no âmbito particular da sua aplicação em matéria de segurança social e do direito à pensão, permite um espaço de conformação pelo legislador ordinário – incluindo de redução de direitos, cumpre assinalar –, não se apresentando como critério válido para limitar a alteração dos quadros jurídico-normativos que razões de superior interesse público imponham, a frustração de expectativas em abstrato.
69. No presente caso, movemo-nos num quadro referencial em que se operou a transferência da Administração do território de Macau para a República Popular da China e em que, com a entrada em vigor da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, deixou de vigorar, a partir de 20 de dezembro de 1999, o Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de fevereiro.
70. De igual modo, não foi celebrado entre Portugal e a China qualquer convénio ou protocolo que tivesse regulado as relações financeiras e outras existentes entre a CGA e Administração daquele território. E seguro é que não existe qualquer diploma legal que preveja a repartição de encargos entre a CGA e o Fundo de Pensões de Macau relativamente às pensões de aposentação de funcionários da Administração Pública da atual Região Administrativa Especial de Macau, ou que o fizesse antes de 20.12.1999, relativamente às pensões de aposentação de funcionários da Administração Pública do então território de Macau sob administração portuguesa (sendo que desde 1988 o RECORRENTE não é funcionário dos quadros da República Portuguesa, mas sim dos quadros da Administração Pública de Macau).
71. Acresce que Portugal estabeleceu medidas de proteção adequadas da situação contributiva e previdencial dos cidadãos portugueses que trabalharam nos serviços públicos de Macau, permitindo quer a integração do pessoal em causa nos quadros da Administração Pública portuguesa, quer a sua aposentação por Macau com transferência do pagamento da pensão para a CGA, quer ainda a desvinculação dos interessados da função pública mediante o pagamento de uma compensação pecuniária (Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de outubro, Decreto-Lei n.º 14/94M, de 23 de fevereiro, e Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de abril).
72. Serve isto para ilustrar que a alteração do quadro legal em questão encontra plena justificação – transferência da administração do território de Macau para a República Popular da China -, realidade, aliás, que não poderia sequer ser rotulada de inesperada, apresentando-se antes como como expectável – vide a Declaração Conjunta Sino-Portuguesa sobre a Questão de Macau, assinada em 13 de abril de 1987 -, tendo sido as posições jurídicas subjetivas dos funcionários que prestavam serviço naquele território acauteladas através de (sucessivas) normas de salvaguarda.
73. Como já se deixou dito e foi sublinhado pelas instâncias, todos os cidadãos nacionais tiveram oportunidade, mediante opção expressa, de reatar o vínculo com a Administração Publica portuguesa, o que nem sequer era prejudicado pela manutenção de funções no território de Macau. Se o fizessem, já veriam ser-lhes assegurado o direito de manter a inscrição na Caixa Geral de Aposentações e de por esta serem aposentados, de acordo com a legislação em vigor.
74. Sucede que o RECORRENTE optou por ser exonerado a seu pedido a 26.04.1988 do lugar que ocupava na Administração Publica Portuguesa e ingressou nos quadros de pessoal da Administração Publica de Macau, aí permanecendo sem deter a qualidade de subscritor da CGA.
75. Nessa medida, não pode o RECORRENTE legitimamente invocar a violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. E não pode, desde logo porque o circunstancialismo descrito impede que se possa concluir pela existência de uma expectativa de continuidade do regime legal preexistente.
76. Na verdade, não se pode afirmar que tenha havido qualquer contributo do Estado-legislador para a criação dessa situação de confiança, já que os diplomas que vimos de identificar não previam as situações de cidadãos que, à semelhança do ora RECORRENTE, pretendessem permanecer no território de Macau sem pedir o (re)ingresso nos quadros da Administração Pública da República Portuguesa. Para estes, o regime não foi estendido (como o comprova o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 115/85/M, de 28 de dezembro), nem na legislação produzida no âmbito da transferência de poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China se deteta norma para sustentar a possibilidade, para aqueles, de atribuição de pensão de aposentação global com encargos rateados entre a CGA e o FPM.
77. Com o que improcede o recurso nesta parte e assim na sua totalidade, devendo manter-se o acórdão do TCA Sul recorrido que confirmou a sentença do TAC de Lisboa que havia julgado improcedente a ação e absolvido a Entidade Demandada dos pedidos impugnatórios e condenatórios formulados pelo Autor.
•
78. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC.
•
IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.
Custas da responsabilidade do Recorrente, cujo decaimento foi total.
Notifique.
Lisboa, 29 de maio de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) – Helena Maria Mesquita Ribeiro – José Francisco Fonseca da Paz.
