01339/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pressuposto de dispensa de audiência, a que se refere a alínea a) do nº 2 do artigo 103º do Código do Procedimento Administrativo, apenas estará preenchido quando a pronúncia anterior do interessado respeite a todas as questões relevantes para decisão final.

II- A dispensa de audiência, prevista na alínea b) daquele mesmo número 2, pressupõe que se trate de decisão que seja inteiramente favorável ao interessado.

III- A dispensa de audiência deve ser fundamentada, por referência à situação material existente. Sem o que se verifica incumprimento do dever de audiência que impende sobre a Administração e ofensa do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo.

IV- Está insuficientemente fundamentada a deliberação camarária que defere pedido de loteamento sob diversas condições, designadamente a cedência gratuita de parcelas de terreno, sem que dela constem as concretas razões de facto e de direito que motivaram a imposição de tais condições e respectivo alcance.

V- Conforme o disposto nos números 1 e 5 do artigo 16º, do pelo DL 448/91, de 29 de Novembro, o proprietário do terreno, para o qual seja licenciada operação de loteamento e onde sejam necessárias obras de urbanização, cede gratuitamente à câmara municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente, arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domino público.

VI- Nesse caso, e de acordo com o número 3 do citado artigo 16, as parcelas de terreno cedidas à câmara municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará e não podem ser afectas a fim distinto do nele previsto.

VII- Assim, é ilegal, por violar esse mesmo artigo 16, a deliberação camarária que defere pedido de loteamento de terreno nas circunstâncias indicadas em 2., destinando a «permuta com outros proprietários» algumas das parcelas de terreno cuja cedência exigiu como condição do deferimento, e estabelecendo que «às áreas cedidas pode ser dado qualquer outro fim».

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A..., Lda., sociedade comercial com sede na Av. ..., nº...,... em Lisboa, interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa recurso contencioso de anulação da deliberação, de 2.10.96, da Câmara Municipal de Almada (CMA), que lhe deferiu, sob determinadas condições, pedido de licenciamento de um operação de loteamento.

A fundamentar o recurso, imputou à deliberação recorrida vícios de violação de lei e vícios de forma, por falta de audiência prévia e de fundamentação.

Por sentença de 12.4.03, proferida a fls. 230, ss., dos autos, foi julgado procedente o recurso, com fundamento na existência dos invocados vícios de forma.

Inconformados com tal decisão, dela vieram recorrer a sociedade A..., Lda e a CMA.

Esta CMA apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

I. A douta decisão recorrida não contém quaisquer fundamentos de facto. Enuncia uma série de normas jurídicas que impõem à administração o dever de audiência dos interessados, mas não especifica ou concretiza qual a aplicação destas normas no caso vertente;

II A fundamentação da douta decisão recorrida, é senão inexistente, pelo menos obscura e contraditória, importando a nulidade da mesma, por força do disposto no Art.º 668°, nº 1, al. b) do Código de Processo Civil;

III. Conforme resulta do processo administrativo que culminou com o licenciamento da operação de loteamento, a Recorrente pronunciou-se por diversas vezes no decorrer do aludido processo;

IV. Sendo certo, que a administração se encontrava dispensada de ouvir a Recorrente por se tratar de decisão favorável à mesma;

V. Existe uma íntima conexão entre o direito à informação e a audiência dos interessados. O direito de ser informado sobre um determinado processo terá como principal efeito positivo o de permitir ao interessado participar na formação da decisão, exprimindo os seus pontos de vista no ou nos momentos oportunos;

VI. No caso vertente não se revestia de qualquer utilidade prática a realização de uma nova audição no momento que precedeu a deliberação recorrida. A Recorrente pronunciou-se nos momentos julgados oportunos e, a decisão final tomou em consideração a participação da interessada durante todo o processo;

VII. Por força do disposto do nº 2, alínea a) do Art.º 103°, do CPA, o órgão instrutor está dispensado de audiência prévia se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importam à decisão e sobre as provas produzidas;

VIII. Em tal situação a audiência será inútil, nada trazendo de novo ao procedimento;

IX. Também por força da alínea b) do referido preceito legal a audiência será dispensada se os elementos concertantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados;

X. O Art.º 103°, nº 2, alínea b), do CPA, delimita negativamente o princípio da participação nos termos seguintes: há lugar à audiência dos interessados nos termos dos Art.º 100º, sempre que não seja de excluir, a sua utilidade para a formação das decisões administrativas. A utilidade em causa afere-se pela possibilidade de a audição dos interessados contribuir com mais informação para a ponderação da decisão final;

XI. No caso vertente, para além da interessada já se haver pronunciado no âmbito do processo de licenciamento, a decisão final é-lhe favorável, pelo que, nenhuma utilidade teria uma nova audição, já que em nada contribuiria para a ponderação da decisão final;

XII. A violação do Art.º 100º do CPA reconduz-se a um vício de forma, por preterição de uma formalidade;

XIII. Tratando-se de um vício de forma, o que está em causa não é a legalidade interna do acto, mas a sua legalidade externa, onde não releva o que se decidiu mas a forma como se viria a decidir;

XIV. A forma só adquire transcendência invalidante naqueles casos em que sejam afectadas as garantias de defesa dos administrados. A simples constatação de ter sido praticado um acto administrativo com preterição de alguma formalidade não teria como efeito automático a anulação de tal acto;

XV. No caso vertente e, muito embora se trate de uma formalidade destinada a assegurar as garantias de defesa dos particulares, também pode ocorrer a sua degradação em formalidade não essencial, que é o que acontece no caso vertente, pelas razões expostas;

XVI. Pelo que a preterição do direito de audiência não implica a invalidade do acto final, pois da mesma não resultou lesão efectiva e real dos interesses ou valores protegidos pelo preceito eventualmente violado (cfr. P. Machete, Pág. 529);

XVII. O objectivo essencial e imediato da fundamentação é, esclarecer concretamente a motivação do acto, permitir a reconstituição do iter cognoscitivo que determinou a adopção de um acto com determinado conteúdo, conforme se depreende, aliás, da parte final do n° 2 do artigo 125° do Código do Procedimento Administrativo;

XVIII. É, pois a descoberta da motivação do acto que oferece os elementos necessários acerca da verificação dos demais vícios invocados;

XIX. O que significa, que no caso vertente, a apreciação dos demais vícios imputados ao acto recorrido pela recorrente, exigiu necessariamente o conhecimento dos motivos que determinaram a prolação desse mesmo acto;

XX. O tribunal, não poderá conhecer da correcção e da legalidade do acto recorrido, porque não dispõe de elementos que lhe permitam debruçar-se sobre essas questões;

XXI. No caso vertente, o tribunal ao apreciar os demais vícios imputados ao acto recorrido, demonstrou conhecer a motivação do acto impugnado;

XXII. Aliás, do teor da douta decisão recorrida, resulta claro, que o tribunal reconstituiu o iter cognoscitivo, que determinou a prolação do acto recorrido, bem como as razões que levaram a entidade recorrida a dotá-lo de certo conteúdo;

XXIII. Existe uma flagrante contradição entre a análise detalhada, que na douta decisão recorrida se faz das razões de facto e de direito determinantes da prolação do acto recorrido e a conclusão de que o acto recorrido enferma do vício de falta de fundamentação de facto e de direito;

XXIV. De qualquer forma o acto recorrido encontra-se devidamente fundamentado, quer de facto, quer de direito;

XXV. Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida violou os artigos 100º, 103°, 124° e 125° do CPA, sendo ainda nula por força do preceituado no artigo 668° nº 1, alíneas b) e c) do Código de Processo Civil.

Na resposta, a sociedade recorrida pugnou pela improcedência desta alegação, concluindo que deve manter-se a sentença, na parte nela impugnada.

A sociedade A..., Lda apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

1º Conforme resulta do princípio da legalidade (v. arts. 2° e 266° da CRP e art. 3.do CPA), os órgãos competentes do Município de Almada só podem indeferir ou condicionar os pedidos de licenciamento de operações de loteamento com base em algum dos fundamentos taxativamente fixados nos art.ºs 13º, 15º e 16º do DL 44881, de 29 de Novembro – cfr. texto nºs 1 e 2;

2º Nos termos dos arts. 15° e 16° do DL 448/91, de 29 de Novembro, a exigência de cedências por parte do Município no âmbito do licenciamento operações de loteamento está sujeita a diversos requisitos vinculativos (v. art. 266° da CRP; cfr. art. 3° do CPA), nomeadamente os seguintes:

Afectação dos terrenos a espaços verdes públicos e de utilização colectiva que, de acordo com a operação de loteamento, devem integrar o domínio público (v. art. 16º/1 do DL 44891);

Integração automática das parcelas cedidas no domínio público municipal com a emissão de alvará, não podendo ser afectas a outros fins (v. art. 16º/2 do DL 48/1);

Inexigibilidade de cedências quando não se justificar a localização de qualquer equipamento público no móvel loteado (v. art. 16º/4 do DL 44/91 – cfr. texto nº 3;

3º Contrariamente ao decidido na douta sentença recorda, entre as parcelas exigidas à ora recorrente, com um valor total de 173.555.000$00, apenas uma parcela, com a área de 150 m2 e o valor de 750.000$00, se destina a completar um lote para escola primária – cfr. texto nº 4 ;

4ª A cedência dos restantes três lotes, com o valor total de 172.800.000$00 (57.600.000$00 x 3), não foi imposta tendo em vista a sua afectação directa a espaços verdes públicos, infra-estruturas ou equipamentos públicos (v. nº 4 dos factos provados) – cfr. texto nº 4;

5ª Os três lotes cuja cedência foi imposta destinam-se eventualmente a ser alienados a favor de terceiros e não a serem integrados no domínio público municipal (v. art. 202º do C. Civil), no âmbito do loteamento da ora recorrente (v. art. 16°/2 do DL 448/91) – cfr. texto nº 5;

6ª A imposição da cedência das áreas em causa com a condição de lhes “poder ser dado qualquer outro fim” viola frontalmente o disposto no art. 16°/2 do DL 448/91, que estabelece expressamente que as áreas em causa “não podem ser afectas a fim distinto do previsto” no alvará de loteamento – cfr. texto nº 6;

7ª A Imposição das cedências em causa sempre seria absolutamente ilegal, pois, conforme resulta dos seus próprios termos, não se destinam à localização de qualquer equipamento público no imóvel loteado (v. art. 16°/4 do DL 448/91, de 29 de Novembro) – cfr. texto nºs 7 e 8;

8ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de Julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts 62° e 266° da CRP, no art. 3° do CPA e nos arts. 15° e 16° do DL 448/91, de 29 de Novembro – cfr. texto nºs 1 a 9.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

A sentença impugnada, com fundamento em vícios de forma, por falta de fundamentação e preterição da audiência dos interessados (artigo 100º do CPA), concedeu provimento ao recurso contencioso interposto do acto de licenciamento da Câmara Municipal de Almada, datado de 2-10-96, nos termos do qual foi deferido o pedido de licenciamento de uma operação de loteamento, embora o sujeitando a diversas condições.

Inconformados, a recorrente contenciosa veio interpor recurso quanto ao segmento da sentença que concluiu não ter a deliberação recorrida violado o disposto nos artigos 15º e 16º do Dec-Lei nº 448/91, de 25 de Setembro, tendo a Câmara Municipal de Almada, para além de arguir de nulidade a sentença, recorrido contra a decisão proferida no sentido da verificação dos acima aludidos vícios e que geraram a anulação do acto de licenciamento impugnado.

No referente ao primeiro dos recursos, a razão parece assistir à recorrente quando defende que as condições impostas ao licenciamento não satisfazem os requisitos vinculativos de destinação constantes dos artigos 15º e 16º do Dec. Lei nº 448/91, já que apenas existe uma referência de um dos lotes a ceder se destinar a escola primária, desconhecendo-se a destinação dos restantes, sendo ainda certo que tudo é ainda agravado pela expressa previsão “de lhes poder ser dado qualquer outro fim”.

Daí que se me afigure o recurso merecer provimento.

Relativamente ao recurso da Câmara Municipal de Almada, a razão não me parece estar do seu lado.

Desde logo porque, a meu ver, não enferma das nulidades que lhe são apontadas.

Com efeito, se é certo que constitui jurisprudência firme e reiterada que só a falta absoluta de fundamentação determina a nulidade da sentença, a verdade é que, embora de forma sucinta, a sentença invoca motivos para concluir pela ocorrência de violação do artigo 100º do CPA.

Igualmente de não acolher se apresenta a invocada contradição entre os fundamentos e a decisão, já que o conhecimento de um dos vícios de violação de lei não se mostra incompatível com a conclusão do acto de licenciamento não se encontrar fundamentado, já que foi precisamente esta carência de fundamentação que levou a sentença a não se considerar em condições de conhecer os restantes vícios de violação de lei.

Bem se andou, por outro lado, ao exigir o cumprimento da audiência do interessado na situação ‘sub judice’, uma vez que o deferimento do licenciamento se encontrava sujeito as diversas condições e daí que a decisão não possa ser qualificada como inteiramente favorável ao requerente, antes revestindo aspectos lesivos na exacta medida das condições que lhe são impostas – cfr. acórdão de 29-4-03, rec. nº 44.793.

Por último, afigura-se-me que a imposição destas condições, concretizada em cedência de lotes, não se encontra suficientemente fundamentada, nomeadamente com apelo ao respectivo enquadramento jurídico-legal.

Termos em que se é de parecer que o recurso interposto pela recorrente “A...” merece provimento, devendo ser improvido o recurso da recorrente Câmara Municipal de Almada.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

1. A recorrente é proprietária de um prédio com a área de 2750m2, sito na freguesia da Cova da Piedade, município de Almada, descrito na Conservatória do registo Predial de Almada, sob o número 8555, livro B-23 e inscrito na respectiva matriz predial urbana da freguesia da Cova da Piedade sob os art. 1174, 3565, 3566, 3567, 3568 e 3569.

2. Em 23.9.96 a recorrente requereu na CMA o licenciamento da operação de loteamento a efectuar no prédio supra identificado e a emissão do respectivo alvará.

3. A recorrente não foi notificada para completar ou corrigir o seu requerimento e demais elementos apresentados.

4. Em 18.10.1996 a recorrente foi notificada, através do ofício nº 12184/B/96, de 14.10.1996, da deliberação da CMA, datada de 2.10.1996, a qual aprovou a sua pretensão, tendo sido licenciada a constituição de cinco lotes com as áreas de 192m2, 6 e 7 pisos e 12 fogos, estabelecendo as seguintes condições: - antes da emissão do alvará de loteamento cede à CMA, livres de quaisquer ónus ou encargos os lotes nº 33/39B, a que se atribuiu o valor de 57.600.000$00, 34/39B, a que se atribui o valor de 57.600.000$00, 35/39B, a que se atribuiu o valor de 57.600.000$00 e uma parcela de terreno designada por A, com área de 150 m2, destinada a completar um lote para escola primária no valor de 750.000$00, caracterizados na planta de trabalho como compensação para permuta com outros proprietários cujos terrenos se destinam a equipamentos de carácter social; - aquando do registo do alvará do loteamento, para a instalação de equipamentos gerais serão cedidas gratuitamente à CMA as áreas identificadas na planta de cedências com os seguintes fins: arruamentos, estacionamentos e passeios 1313,5 m2; espaços livres 326,5 m2. Às áreas cedidas pode ser dado qualquer outro fim (…); - A execução de obras de infra estruturas e de arranjos dos espaços exteriores no P.P.7 no valor de 8.300$00m2 de pavimento, (actualizável), excluindo encargos com o IVA no valor de 19.123.200$00, pode ser caucionado por garantia bancária ou depósito a favor da CMA, na Caixa Geral de Depósitos e Previdência ou ainda por hipoteca dos lotes que vierem a ser considerados para o efeito e resultantes da presente operação de loteamento (…). – pagar a quantia referente à aplicação do art. 90 do RTTLP sob a área de construção 2496m2, como participação nas infra estruturas básicas e equipamentos de interesse colectivo de apoio à zona, a qual será liquidada e cobrada à data de emissão do alvará de loteamento (…); - pela área de 192m2 de construção a mais, deve efectuar o pagamento de 11.520.000$00, actualizáveis conforme o art 92 do RTTLP em vigor, podendo o encargo referido ser substituído pela execução de obras de infra estruturas no Plano Parcial de Almada, cujos termos se dão aqui por reproduzidos na íntegra;

5. A recorrente não foi ouvida no procedimento administrativo, antes de ser proferida a deliberação impugnada.

O DIREITO

3.1. Alega a recorrente Câmara Municipal de Almada que a sentença não especifica os fundamentos de facto e de direito em que baseia a decisão, nela afirmada, de que a deliberação impugnada violou o dever de audiência do interessado, estabelecido no art. 100 do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Pelo que, segundo a mesma alegação, a sentença teria incorrido na nulidade prevista no art. 668, nº 1, al. b), do CPCivil.

Mas, não procede esta alegação.

Logo na especificação da matéria de facto dada como assente, sem controvérsia, a sentença afirma que «a recorrente não foi ouvida no procedimento administrativo, antes de ser proferida a deliberação impugnada» (nº 5.). E, na parte decisória, refere a mesma sentença, ao apreciar a invocada preterição do direito de audiência consagrado no art. 100 do CPA, que a recorrente contenciosa «não foi ouvida pela Administração, antes de ser tomada a decisão final» contida naquela deliberação, acrescentando que «do processo instrutor resulta, também, inequívoco ter a decisão final sido precedida de instrução, sem que dele se denote qualquer circunstancialismo susceptível de se subsumir nas alíneas do nº1 do art. 103 do CPA». Em face do que conclui a mesma sentença que a deliberação em causa violou o art. 100 CPA.

Assim, ao invés do que alega a recorrente, a sentença indicou, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto de direito em que se baseou, para decidir pela existência do referenciado vício de forma. Sendo que, como é sabido, só a falta absoluta de motivação consubstancia a apontada nulidade (vd., p. ex., ac. de 14.11.00-Rº 46046, de 26.4.01-Rº 47245 e de 27.6.01-Rº 37410).

Por outro lado, alega também a mesma recorrente que a decisão da sentença de que a deliberação impugnada padece de falta de fundamentação está em contradição com o conhecimento dos restantes vícios imputados àquela mesma deliberação. Que pressupõe, afirma a recorrente, análise detalhada das respectivas razões de facto e de direito. Assim, segundo a mesma alegação, existiria contradição entre os fundamentos e a decisão, o que implicaria a nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do nº 1 do citado art. 668 do CPCivil.

Como se verá, é também improcedente esta alegação.

Antes de mais, importa notar que, diversamente do que sugere a recorrente, a sentença não conheceu de todos os vícios que, além da falta de fundamentação, vinham imputados à deliberação impugnada.

Com efeito, para além desse vício de forma, a sentença conheceu ainda de outros vícios, para cuja apreciação, face ao teor da deliberação impugnada, dispunha dos necessários elementos de apreciação. É o caso da preterição do direito de audiência, vício que julgou procedente, e dos vícios de violação de lei, por desrespeito, designadamente, dos artigos 15 e 16 do DL 448/91, de 29.11, 77, do DL 100/84, de 29.3 e 140 e 141 do CPA.

Porém, relativamente a outros vícios de violação de lei, que igualmente vinham imputados à deliberação impugnada, como sucedeu, designadamente, com as invocadas violações dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da prossecução do interesse público, a sentença absteve-se de se pronunciar, invocando justamente «a falta de fundamentação de facto, e sobretudo de direito da deliberação, a qual impede o tribunal de aferir dos critérios adoptados e medidas usadas para impor aquelas cedências e não outras».

Não se verifica, pois, a alegada contradição entre os fundamentos e a decisão da sentença recorrida. Pelo que improcede a arguição de nulidade que, a propósito, a recorrente deduziu.

Cabe agora apreciar da alegação da mesma recorrente, ao defender que a sentença julgou erradamente, ao decidir pela existência dos vícios de forma, por preterição do direito de audiência e falta de fundamentação.

No que respeita ao primeiro destes vícios, a recorrente não contesta que foi omitido o cumprimento do artigo 100 do CPA, nos termos do qual, concluída a instrução, devem os interessados ser ouvidos no procedimento antes de ser proferida a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.

Todavia, alega a recorrente que, ao abrigo do disposto no art. 103, nº2 do CPA, estava dispensada de ouvir a recorrente contenciosa, interessada nessa decisão, por isso que, segundo afirma, (i) essa interessada tinha-se pronunciado, por diversas vezes, no decurso do procedimento administrativo que culminou com aquela decisão [al. a)] e (ii) a decisão final nele tomada era favorável a essa mesma interessada [al. b)].

Nos termos da al. a) do nº 2 do art. 103, nº 2, do CPA, pode dispensar-se a audiência dos interessados «se já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importam à decisão» [al. a)]. Pelo que esse pressuposto de dispensa da audiência apenas estará preenchido quando a pronúncia anterior do interessado respeite a todas as questões relevantes para decisão final.

Ora, no caso, não se demonstra nem tão pouco a recorrente alega que a interessada, requerente do licenciamento, haja sido ouvida antes da decisão final para se pronunciar, concretamente, acerca das condições que vieram a ser impostas no acto de licenciamento do loteamento. Daí que não seja o caso de dispensa de audiência, nos termos previstos na referida alínea a) do nº 2 do art. 103 CPA.

E, ao invés do que igualmente pretende a recorrente, também não é caso de dispensa de audiência de acordo com o disposto na alínea b) do mesmo art. 103 do CPA.

Essa disposição, com efeito, estabelece que a audiência pode ser dispensada «se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados». Assim, a audiência apenas será dispensável quando se trate de decisão que seja inteiramente favorável ao interessado.

O que, porém, não sucede no caso em apreço. Pois que o deferimento do requerido loteamento foi condicionado a exigências, designadamente cedências gratuitas de terrenos, que constituem relevantes encargos para o interessado requerente. Daí que, como se disse, não fosse dispensável a audiência, à luz do referida alínea b) do nº 2 do art. 103º do CPA.

Acresce que, por exigência decorrente deste preceito legal e para garantia da fiscalização contenciosa da opção tomada pela Administração, a dispensa de audiência sempre teria que ser fundamentada, por referência à situação material existente. E o certo é que a deliberação impugnada não contém qualquer elemento tendente a justificar a opção tomada de não cumprimento do art. 100º CPA. O que igualmente conduz à conclusão de incumprimento do dever de audiência que impendia sobre a Administração e ofensa deste preceito legal. Neste sentido, vejam-se, entre outros, os acórdãos de 19.6.01 (Pleno)-Rº 39128, de 17.1.02-Rº 46482, de 22.1.02-Rº 45155 e de 4.5.02-Rº 135/02.

Por fim, alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, ao decidir que a deliberação impugnada padece do vício de falta de fundamentação.

Mas, como se verá, é também improcedente esta alegação.

Como decorre da matéria de facto apurada (ponto nº 4.), aquela deliberação deferiu o pedido de licenciamento de loteamento em causa, sob diversas condições, designadamente a cedência gratuita de diversas parcelas de terreno à CMA e execução de diversas infra-estruturas. Pelo que estava sujeita à exigência legal de fundamentação, estabelecida, no artigo art. 124, nº 1 do CPA, para os actos que imponham deveres ou encargos [al. a)].

A fundamentação dos actos administrativos, nos termos do art. 125 do CPA, consiste na exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão (nº 1), equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, designadamente por insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (nº 2).

No caso da deliberação contenciosamente impugnada nos autos, a sentença considerou, e bem, que dela não consta a indicação dos motivos que levaram à imposição das referidas condições do licenciamento. «Em parte alguma – considerou, ainda, a sentença – a CMA enuncia as disposições legais que fundamentam o acto impugnado, nomeadamente, as normas do Regulamento do Plano e do RTTLP nas quais se baseou». Pelo que, concluiu a mesma sentença, se verifica o vício de falta de fundamentação, determinante da anulação do acto em causa.

A recorrente, contesta esta decisão da sentença, limitando-se, todavia, a alegar, em termos meramente conclusivos, que a fundamentação do acto impugnado é perfeitamente clara, coerente e completa, permitindo apurar o sentido e as razões apresentadas, explicitando cabalmente a decisão tomada. Mas a recorrente não indica quaisquer elementos concretos, susceptíveis de infirmar as razões em que se baseia tal decisão da sentença, que se mostra, aliás, em conformidade com a matéria de facto apurada.

A alegação da recorrente CMA é, em suma, totalmente improcedente.

3.2. Passemos agora à apreciação do recurso interposto pela recorrente A..., Lda, que impugna a sentença na parte em que nela se decidiu que a deliberação impugnada não violou os artigos 15 e 16 do DL 448/91, de 29 de Novembro.

Alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, pois que, relativamente a três das quatro parcelas cuja cedência exigiu, aquela deliberação não cumpriu os requisitos imperativamente fixados nesses preceitos legais.

E, como se verá, procede esta alegação.

Os preceitos legais em causa dispõem o seguinte:

Artigo 15º

Terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamento

1- As parcelas de térreo destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos ou os parâmetros para dimensionamento de tais parcelas são os que estiverem definidos nos planos municipais de ordenamento do território ou, quando os planos não os tiverem definido, os constantes da portaria a que se refere o artigo 45º.

2- Para aferir se o projecto de loteamento respeita, no tocante a espaços verdes, os parâmetros a que alude o número anterior, consideram-se as parcelas destinadas a espaços verdes privados, quer as parcelas a ceder à câmara para o mesmo fim.

Os espaços verdes privados constituem partes comuns dos edifícios a construir nos lotes resultantes da operação de loteamento e regem-se pelo disposto nos artigos 1420º a 1438º do Código Civil.

Artigo 16º

Cedências

1- O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à câmara municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público.

2- O dimensionamento das referidas parcelas é efectuado em conformidade com o disposto no artigo anterior.

3- As parcelas de terreno cedidas à câmara municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará e não podem ser afectas a fim distinto do previsto no mesmo, valendo este para proceder aos respectivos registos e averbamentos.

4- O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto a reversão no Código das Expropriações.

5- Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas referidas na alínea b) do artigo 3º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamento aprovado pela assembleia municipal.

6- Quando a compensação seja paga em espécie através da cedência de parcelas de terreno, estas integram-se no domínio privado do município e destinam-se a permitir uma correcta gestão dos solos, estando sujeitas, em matéria de alienação ou oneração, ao disposto na alínea i) do nº 2 do artigo 39º, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março.

A sentença, para decidir que a deliberação impugnada não violou estes preceitos legais, considerou:

… a cedência destina-se a completar um lote para a escola primária, caracterizados no plano de trabalho, como compensação para permuta com outros proprietários, cujos terrenos se destinam a equipamento de carácter social.

Assim sendo, tendo em conta o fim último da cedência não é legitimo afirmar que a deliberação viola os art. 15 e 16 do DL 448/91, nos termos e com argumentação invocada pela recorrente. Com efeito, para além das alegadas cedências às câmaras de parcelas para espaços verdes, a lei prevê outros fins possíveis, como por exemplo infra estruturas e equipamentos públicos, onde se afigura integrar a construção de uma escola primária.

A sentença considerou, pois, que a cedência exigida à recorrente teve por fim a construção de uma escola primária. E, sendo esta um equipamento público, aquela exigência de cedência estaria conforme a previsão do nº 1 do artigo 16 acima transcrito.

Porém, a conclusão que nesse sentido afirmou a sentença recorrida não poderá manter-se, face à matéria de facto que, sem controvérsia, foi dada como provada.

Com efeito, como consta do ponto nº 4 dessa mesma matéria de facto, só uma das quatro parcelas cuja cedência foi exigida à recorrente, designada por parcela A e no valor de 750.000$00, foi «destinada a completar um lote para escola primária». As restantes parcelas de terreno, correspondentes aos lotes 33/39B, 34/39B e 35/39B, no valor unitário de 57.600.000$00, foram destinados a «permuta com outros proprietários cujos terrenos se destinam a equipamentos de carácter social». Acresce que a deliberação impugnada estabeleceu, ainda, que «às áreas cedidas pode ser dado qualquer outro fim».

Ora, a referência, na deliberação impugnada, à instalação de equipamentos gerais (arruamentos, estacionamentos e passeios e espaços livres) mostra que o terreno a lotear não estava servido por tais infra-estruturas. O que afasta a hipótese de aplicação do disposto nos números 5 e 6 do citado art. 16.

Assim, nos termos deste mesmo preceito legal, todas as parcelas de terreno, cuja cedência gratuita foi exigida à recorrente, deveriam destinar-se a «espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos» (nº 1) e integrar-se «automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará» (nº 3).

O que, como se viu, não sucedeu, designadamente, com os indicados três lotes de terreno que a deliberação impugnada destinou a «permuta com outros proprietários», contrariando directamente, disposto nos citados nºs 1 e 3 do art. 16º do DL 448/91.

Para além disso, ao estabelecer que «às áreas cedidas pode ser dado qualquer outro fim», a deliberação impugnada contraria também o disposto no nº 2 do referido art. 16, nos termos do qual as áreas em causa «não podem ser afectas a fim distinto do previsto» no alvará de loteamento.

Assim sendo, e ao invés do que decidiu a sentença recorrida, conclui-se que a deliberação contenciosamente impugnada incorre no vício de violação de lei, por desrespeito do referenciado art. 16 do DL 448/91, de 29 de Novembro, devendo a sentença, nessa parte, ser alterada.

Daí que seja procedente o recurso que da mesma sentença foi interposto pela recorrente A..., Lda.

(Decisão)

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso interposto pela câmara Municipal de Almada e em conceder provimento ao recurso interposto pela firma A..., Lda, confirmando a sentença recorrida, salvo no que respeita ao referenciado vício de violação de lei, por desrespeito do art. 16 do DL 448/91, em que é revogada

Sem custas, por delas estar isenta a recorrente câmara municipal.

Lisboa, 7 de Abril de 2005. – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.