O DIREITO
3.1. Alega a recorrente Câmara Municipal de Almada que a sentença não especifica os fundamentos de facto e de direito em que baseia a decisão, nela afirmada, de que a deliberação impugnada violou o dever de audiência do interessado, estabelecido no art. 100 do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Pelo que, segundo a mesma alegação, a sentença teria incorrido na nulidade prevista no art. 668, nº 1, al. b), do CPCivil.
Mas, não procede esta alegação.
Logo na especificação da matéria de facto dada como assente, sem controvérsia, a sentença afirma que «a recorrente não foi ouvida no procedimento administrativo, antes de ser proferida a deliberação impugnada» (nº 5.). E, na parte decisória, refere a mesma sentença, ao apreciar a invocada preterição do direito de audiência consagrado no art. 100 do CPA, que a recorrente contenciosa «não foi ouvida pela Administração, antes de ser tomada a decisão final» contida naquela deliberação, acrescentando que «do processo instrutor resulta, também, inequívoco ter a decisão final sido precedida de instrução, sem que dele se denote qualquer circunstancialismo susceptível de se subsumir nas alíneas do nº1 do art. 103 do CPA». Em face do que conclui a mesma sentença que a deliberação em causa violou o art. 100 CPA.
Assim, ao invés do que alega a recorrente, a sentença indicou, ainda que de forma sucinta, os fundamentos de facto de direito em que se baseou, para decidir pela existência do referenciado vício de forma. Sendo que, como é sabido, só a falta absoluta de motivação consubstancia a apontada nulidade (vd., p. ex., ac. de 14.11.00-Rº 46046, de 26.4.01-Rº 47245 e de 27.6.01-Rº 37410).
Por outro lado, alega também a mesma recorrente que a decisão da sentença de que a deliberação impugnada padece de falta de fundamentação está em contradição com o conhecimento dos restantes vícios imputados àquela mesma deliberação. Que pressupõe, afirma a recorrente, análise detalhada das respectivas razões de facto e de direito. Assim, segundo a mesma alegação, existiria contradição entre os fundamentos e a decisão, o que implicaria a nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do nº 1 do citado art. 668 do CPCivil.
Como se verá, é também improcedente esta alegação.
Antes de mais, importa notar que, diversamente do que sugere a recorrente, a sentença não conheceu de todos os vícios que, além da falta de fundamentação, vinham imputados à deliberação impugnada.
Com efeito, para além desse vício de forma, a sentença conheceu ainda de outros vícios, para cuja apreciação, face ao teor da deliberação impugnada, dispunha dos necessários elementos de apreciação. É o caso da preterição do direito de audiência, vício que julgou procedente, e dos vícios de violação de lei, por desrespeito, designadamente, dos artigos 15 e 16 do DL 448/91, de 29.11, 77, do DL 100/84, de 29.3 e 140 e 141 do CPA.
Porém, relativamente a outros vícios de violação de lei, que igualmente vinham imputados à deliberação impugnada, como sucedeu, designadamente, com as invocadas violações dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da prossecução do interesse público, a sentença absteve-se de se pronunciar, invocando justamente «a falta de fundamentação de facto, e sobretudo de direito da deliberação, a qual impede o tribunal de aferir dos critérios adoptados e medidas usadas para impor aquelas cedências e não outras».
Não se verifica, pois, a alegada contradição entre os fundamentos e a decisão da sentença recorrida. Pelo que improcede a arguição de nulidade que, a propósito, a recorrente deduziu.
Cabe agora apreciar da alegação da mesma recorrente, ao defender que a sentença julgou erradamente, ao decidir pela existência dos vícios de forma, por preterição do direito de audiência e falta de fundamentação.
No que respeita ao primeiro destes vícios, a recorrente não contesta que foi omitido o cumprimento do artigo 100 do CPA, nos termos do qual, concluída a instrução, devem os interessados ser ouvidos no procedimento antes de ser proferida a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
Todavia, alega a recorrente que, ao abrigo do disposto no art. 103, nº2 do CPA, estava dispensada de ouvir a recorrente contenciosa, interessada nessa decisão, por isso que, segundo afirma, (i) essa interessada tinha-se pronunciado, por diversas vezes, no decurso do procedimento administrativo que culminou com aquela decisão [al. a)] e (ii) a decisão final nele tomada era favorável a essa mesma interessada [al. b)].
Nos termos da al. a) do nº 2 do art. 103, nº 2, do CPA, pode dispensar-se a audiência dos interessados «se já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importam à decisão» [al. a)]. Pelo que esse pressuposto de dispensa da audiência apenas estará preenchido quando a pronúncia anterior do interessado respeite a todas as questões relevantes para decisão final.
Ora, no caso, não se demonstra nem tão pouco a recorrente alega que a interessada, requerente do licenciamento, haja sido ouvida antes da decisão final para se pronunciar, concretamente, acerca das condições que vieram a ser impostas no acto de licenciamento do loteamento. Daí que não seja o caso de dispensa de audiência, nos termos previstos na referida alínea a) do nº 2 do art. 103 CPA.
E, ao invés do que igualmente pretende a recorrente, também não é caso de dispensa de audiência de acordo com o disposto na alínea b) do mesmo art. 103 do CPA.
Essa disposição, com efeito, estabelece que a audiência pode ser dispensada «se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados». Assim, a audiência apenas será dispensável quando se trate de decisão que seja inteiramente favorável ao interessado.
O que, porém, não sucede no caso em apreço. Pois que o deferimento do requerido loteamento foi condicionado a exigências, designadamente cedências gratuitas de terrenos, que constituem relevantes encargos para o interessado requerente. Daí que, como se disse, não fosse dispensável a audiência, à luz do referida alínea b) do nº 2 do art. 103º do CPA.
Acresce que, por exigência decorrente deste preceito legal e para garantia da fiscalização contenciosa da opção tomada pela Administração, a dispensa de audiência sempre teria que ser fundamentada, por referência à situação material existente. E o certo é que a deliberação impugnada não contém qualquer elemento tendente a justificar a opção tomada de não cumprimento do art. 100º CPA. O que igualmente conduz à conclusão de incumprimento do dever de audiência que impendia sobre a Administração e ofensa deste preceito legal. Neste sentido, vejam-se, entre outros, os acórdãos de 19.6.01 (Pleno)-Rº 39128, de 17.1.02-Rº 46482, de 22.1.02-Rº 45155 e de 4.5.02-Rº 135/02.
Por fim, alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, ao decidir que a deliberação impugnada padece do vício de falta de fundamentação.
Mas, como se verá, é também improcedente esta alegação.
Como decorre da matéria de facto apurada (ponto nº 4.), aquela deliberação deferiu o pedido de licenciamento de loteamento em causa, sob diversas condições, designadamente a cedência gratuita de diversas parcelas de terreno à CMA e execução de diversas infra-estruturas. Pelo que estava sujeita à exigência legal de fundamentação, estabelecida, no artigo art. 124, nº 1 do CPA, para os actos que imponham deveres ou encargos [al. a)].
A fundamentação dos actos administrativos, nos termos do art. 125 do CPA, consiste na exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão (nº 1), equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, designadamente por insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (nº 2).
No caso da deliberação contenciosamente impugnada nos autos, a sentença considerou, e bem, que dela não consta a indicação dos motivos que levaram à imposição das referidas condições do licenciamento. «Em parte alguma – considerou, ainda, a sentença – a CMA enuncia as disposições legais que fundamentam o acto impugnado, nomeadamente, as normas do Regulamento do Plano e do RTTLP nas quais se baseou». Pelo que, concluiu a mesma sentença, se verifica o vício de falta de fundamentação, determinante da anulação do acto em causa.
A recorrente, contesta esta decisão da sentença, limitando-se, todavia, a alegar, em termos meramente conclusivos, que a fundamentação do acto impugnado é perfeitamente clara, coerente e completa, permitindo apurar o sentido e as razões apresentadas, explicitando cabalmente a decisão tomada. Mas a recorrente não indica quaisquer elementos concretos, susceptíveis de infirmar as razões em que se baseia tal decisão da sentença, que se mostra, aliás, em conformidade com a matéria de facto apurada.
A alegação da recorrente CMA é, em suma, totalmente improcedente.
3.2. Passemos agora à apreciação do recurso interposto pela recorrente A..., Lda, que impugna a sentença na parte em que nela se decidiu que a deliberação impugnada não violou os artigos 15 e 16 do DL 448/91, de 29 de Novembro.
Alega a recorrente que a sentença julgou erradamente, pois que, relativamente a três das quatro parcelas cuja cedência exigiu, aquela deliberação não cumpriu os requisitos imperativamente fixados nesses preceitos legais.
E, como se verá, procede esta alegação.
Os preceitos legais em causa dispõem o seguinte:
Artigo 15º
Terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamento
1 – As parcelas de térreo destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos ou os parâmetros para dimensionamento de tais parcelas são os que estiverem definidos nos planos municipais de ordenamento do território ou, quando os planos não os tiverem definido, os constantes da portaria a que se refere o artigo 45º.
2 – Para aferir se o projecto de loteamento respeita, no tocante a espaços verdes, os parâmetros a que alude o número anterior, consideram-se as parcelas destinadas a espaços verdes privados, quer as parcelas a ceder à câmara para o mesmo fim.
Os espaços verdes privados constituem partes comuns dos edifícios a construir nos lotes resultantes da operação de loteamento e regem-se pelo disposto nos artigos 1420º a 1438º do Código Civil.
Artigo 16º
Cedências
1 – O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à câmara municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público.
2 – O dimensionamento das referidas parcelas é efectuado em conformidade com o disposto no artigo anterior.
3 – As parcelas de terreno cedidas à câmara municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará e não podem ser afectas a fim distinto do previsto no mesmo, valendo este para proceder aos respectivos registos e averbamentos.
4 – O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto a reversão no Código das Expropriações.
5 – Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas referidas na alínea b) do artigo 3º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamento aprovado pela assembleia municipal.
6 – Quando a compensação seja paga em espécie através da cedência de parcelas de terreno, estas integram-se no domínio privado do município e destinam-se a permitir uma correcta gestão dos solos, estando sujeitas, em matéria de alienação ou oneração, ao disposto na alínea i) do nº 2 do artigo 39º, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março.
A sentença, para decidir que a deliberação impugnada não violou estes preceitos legais, considerou:
… a cedência destina-se a completar um lote para a escola primária, caracterizados no plano de trabalho, como compensação para permuta com outros proprietários, cujos terrenos se destinam a equipamento de carácter social.
Assim sendo, tendo em conta o fim último da cedência não é legitimo afirmar que a deliberação viola os art. 15 e 16 do DL 448/91, nos termos e com argumentação invocada pela recorrente. Com efeito, para além das alegadas cedências às câmaras de parcelas para espaços verdes, a lei prevê outros fins possíveis, como por exemplo infra estruturas e equipamentos públicos, onde se afigura integrar a construção de uma escola primária.
A sentença considerou, pois, que a cedência exigida à recorrente teve por fim a construção de uma escola primária. E, sendo esta um equipamento público, aquela exigência de cedência estaria conforme a previsão do nº 1 do artigo 16 acima transcrito.
Porém, a conclusão que nesse sentido afirmou a sentença recorrida não poderá manter-se, face à matéria de facto que, sem controvérsia, foi dada como provada.
Com efeito, como consta do ponto nº 4 dessa mesma matéria de facto, só uma das quatro parcelas cuja cedência foi exigida à recorrente, designada por parcela A e no valor de 750.000$00, foi «destinada a completar um lote para escola primária». As restantes parcelas de terreno, correspondentes aos lotes 33/39B, 34/39B e 35/39B, no valor unitário de 57.600.000$00, foram destinados a «permuta com outros proprietários cujos terrenos se destinam a equipamentos de carácter social». Acresce que a deliberação impugnada estabeleceu, ainda, que «às áreas cedidas pode ser dado qualquer outro fim».
Ora, a referência, na deliberação impugnada, à instalação de equipamentos gerais (arruamentos, estacionamentos e passeios e espaços livres) mostra que o terreno a lotear não estava servido por tais infra-estruturas. O que afasta a hipótese de aplicação do disposto nos números 5 e 6 do citado art. 16.
Assim, nos termos deste mesmo preceito legal, todas as parcelas de terreno, cuja cedência gratuita foi exigida à recorrente, deveriam destinar-se a «espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos» (nº 1) e integrar-se «automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará» (nº 3).
O que, como se viu, não sucedeu, designadamente, com os indicados três lotes de terreno que a deliberação impugnada destinou a «permuta com outros proprietários», contrariando directamente, disposto nos citados nºs 1 e 3 do art. 16º do DL 448/91.
Para além disso, ao estabelecer que «às áreas cedidas pode ser dado qualquer outro fim», a deliberação impugnada contraria também o disposto no nº 2 do referido art. 16, nos termos do qual as áreas em causa «não podem ser afectas a fim distinto do previsto» no alvará de loteamento.
Assim sendo, e ao invés do que decidiu a sentença recorrida, conclui-se que a deliberação contenciosamente impugnada incorre no vício de violação de lei, por desrespeito do referenciado art. 16 do DL 448/91, de 29 de Novembro, devendo a sentença, nessa parte, ser alterada.
Daí que seja procedente o recurso que da mesma sentença foi interposto pela recorrente A..., Lda.
(Decisão)
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso interposto pela câmara Municipal de Almada e em conceder provimento ao recurso interposto pela firma A..., Lda, confirmando a sentença recorrida, salvo no que respeita ao referenciado vício de violação de lei, por desrespeito do art. 16 do DL 448/91, em que é revogada..
Sem custas, por delas estar isenta a recorrente câmara municipal.
Lisboa, 7 de Abril de 2005. – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.
