041/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O executado por dívida exequenda não tributária que esteja a discutir a legalidade da mesma em sede própria pode obter a suspensão da execução fiscal nos termos dos artigos 52.º da Lei Geral Tributária e 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

II- Excluir a possibilidade de obter a suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias em razão da possibilidade de obter tal efeito por via da suspensão da eficácia do acto administrativo nos termos do CPTA levaria a conceder ao credor não tributário protecção maior que a do credor tributário, resultado que se tem por absurdo e consequentemente não querido pelo legislador.

III- Dada a natureza impugnatória da legalidade da dívida exequenda da acção administrativa especial esta deve ter-se como compreendida entre os meios processuais cuja dedução permite a suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias, embora o n.º 1 do artigo 169.º do CPPT se lhe não refira expressamente.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- Relatório-

1- A…………, com os sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 12 de Novembro de 2012, que, julgou improcedente a reclamação por si deduzida contra o despacho da Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa – 6, datado de 17 de Abril de 2012, que indeferiu, por falta de fundamento legal, o pedido de suspensão do processo executivo e considerou prejudicada a apreciação do pedido de dispensa de garantia.

O recorrente termina as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

A) No caso dos autos, está-se em presença de uma execução para pagamento de quantia certa, determinada por ato do Chefe de Estado-Maior do Exército, nos termos do Código de Procedimento Administrativo, ato esse sem natureza sancionatória que foi impugnado contenciosamente pelo Recorrente;

B) Nos termos do disposto no artigo 50.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a impugnação de um ato administrativo suspende a eficácia desse ato quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária;

C) A remissão, na citada norma legal, para as formas de prestação de garantia da lei tributária compreende a dispensa desta, tal como se prevê expressamente nos artigos 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 52.º, n.º 4 da Lei Geral Tributária;

D) Com vista a obter os efeitos referidos na conclusão B) supra, e, concomitantemente, os consagrados no artigo 160.º n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o Recorrente deu conhecimento ao órgão da execução fiscal da pendência de processo impugnatório na jurisdição administrativa e requereu a dispensa de garantia, por manifesta insuficiência económica – o que lhe foi indeferido;

E) Tal indeferimento foi confirmado pelo Tribunal “a quo”;

F) Na douta sentença recorrida considerou-se, para além do mais, que «apenas o modo de prestação de garantia é regulado pela lei tributária»; e, bem assim, que «a dispensa de prestação de garantia prevista nas leis tributárias não é aplicável quando esteja em causa a suspensão da execução de dívida definida por ato administrativo, que não tenha natureza tributária»;

G) Ora, nada na letra ou no espírito da lei autoriza tais conclusões;

H) Com efeito, e desde logo, o Código de Procedimento Administrativo, no n.º 1 do seu artigo 155.º, manda aplicar à execução para pagamento de quantia certa o Código de Procedimento e de Processo Tributário, no qual se prevê expressamente a dispensa de prestação de garantia;

I) E, sob pena de inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, inscrito no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição da República portuguesa, deve entender-se que a remissão do n.º 2 do artigo 50.º do CPTA para a lei tributária abrange não apenas as formas de prestação de garantia, mas também a dispensa desta nos casos de comprovada insuficiência económica;

J) No âmbito da execução fiscal delimitado no CPPT, inclui-se, nos casos e termos expressamente previstos na lei, a cobrança de outras dívidas ao Estado que devam ser pagas por força de ato administrativo (cfr. artigo 148.º, n.º 2, alínea a), do referido diploma);

K) Nenhuma razão existe para excluir os casos de impugnação da legalidade da dívida exequenda na jurisdição administrativa do âmbito de aplicação do n.º 1 do artigo 169.º da lei procedimental e processual tributária – que o mesmo é dizer limitar forçadamente este preceito legal à execução das dívidas de natureza tributária;

L) E sem prejuízo, naturalmente, da hipotética suspensão da eficácia do ato, por via administrativa ou judicial, com reflexo direto e imediato na respectiva execução, cabe ao órgão da administração fiscal promover a execução das dívidas previstas no artigo 148.º do CPPT, sem qualquer distinção, conforme decorre do n.º 1 do artigo 152.º deste diploma;

M) Por conseguinte, aquele é também competente para decidir a suspensão da execução em caso de impugnação da legalidade da dívida exequenda, pelos meios graciosos ou contenciosos que ao caso couberem, desde que tenha sido prestada garantia ou a mesma haja sido dispensada;

N) Aliás, e se assim não fosse, a execução de dívidas definidas por ato administrativo beneficiaria de uma protecção superior à execução de dívidas tributárias – o que não faz qualquer sentido perante a essencialidade dos interesses públicos visados pela tributação e a sua superioridade face aos demais;

O) Ao decidir manter o ato reclamado, com fundamento nas apontadas razões, a douta sentença recorrida incorreu, pois, em erro de julgamento por violação do disposto nos artigos 50.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 52.º, n.º 4 da Lei Geral Tributária, e 148.º, n.º 2, alínea a), 169.º, n.º 1, e 170.º n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Nestes termos, e nos melhores de Direito, que serão doutamente supridos por Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, revogando-se a sentença recorrida pelos vícios de que a mesma padece, com as legais consequências, assim se fazendo a costumada Justiça.

2- Não foram apresentadas contra-alegações.

3- O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer nos seguintes termos:

Objecto do recurso: sentença declaratória da improcedência de reclamação apresentada contra decisão proferida pelo órgão de execução fiscal de indeferimento do pedido de suspensão do processo executivo.

FUNDAMENTAÇÃO

A execução para pagamento de prestação pecuniária devida a pessoa colectiva pública por força de acto administrativo segue os termos do processo de execução fiscal (art. 155.º n.º 1 CPA; art. 148.º n.º 2 al. a) CPPT)

A remissão para os termos do processo de execução fiscal compreende a tramitação prevista nos termos dos artigos 169.º e segs. CPPT, onde se inclui:

- a apreciação pelo órgão de execução fiscal do pedido de suspensão do processo de execução, em resultado da apresentação de meio gracioso ou contencioso de reacção contra o acto administrativo de onde emerge a dívida exequenda acompanhado da prestação de garantia (art. 169.º CPPT);

- a apreciação do pedido de dispensa de garantia (art. 170.º CPPT)

A melhor interpretação da norma constante do art. 169.º n.º 1 CPPT aponta no sentido de se dever considerar meio contencioso eficaz para a obtenção da suspensão da execução a instauração de acção administrativa especial, forma processual adequada à impugnação do acto administrativo exequendo, sob pena de a remissão carecer de efeito útil (art. 46.º, n.ºs 1 e 2 a) CPTA

O entendimento sustentado na sentença quanto à inaplicabilidade das normas citadas à execução de dívidas de natureza não tributária conferiria ao respectivo credor protecção superior à protecção do credor tributário, obrigando o respectivo devedor:

a) À apresentação de providencia cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo exequendo (art. 112.º CPTA);

b) À impugnação do acto administrativo, em conjugação com a prestação de garantia (art. 50.º, n.º 2 CPTA)

CONCLUSÃO

O recurso merece provimento.

A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão declaratório da procedência da reclamação e anulatório da decisão reclamada.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

- Fundamentação –

4- Questão a decidir

É a de saber se, em execução fiscal por dívida não tributária (proveniente de acto administrativo que impõe o pagamento de quantia certa), pode haver lugar à suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias.

5- Matéria de facto

Na sentença do Tribunal Tributário de Lisboa objecto do presente recurso foram dados como provados os seguintes factos:

A) Em 06/01/2010, o General Chefe do Estado-Maior do Exército (CEME), emitiu a certidão de dívida que constitui fls. 5 do processo de execução fiscal em apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzida e donde resulta com interesse para a decisão:

«(…) CERTIFICA que A……….., contribuinte n.º ………, com a última morada conhecida na ……….., n.º …., …….., em Lisboa, é devedor ao Estado Português da quantia de € 79.707,86 (setenta e nove mil, setecentos e sete mil e oitenta e seis cêntimos), a título de indemnização decorrente de eliminação, por falta de aproveitamento, da frequência da Academia Militar, nos termos do artigo 163.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento da Academia Militar, aprovado pela Portaria n.º 425/91, de 24 de Maio, conjugado com o n.º 1 da alínea h) do n.º 3 das Normas de Aproveitamento Escolar publicadas na NEP 503/4ª, de 5 de Maio de 2005.

Mais CERTIFICA que, tendo sido notificado do despacho de 7 de Julho de 2009 do CEME, que fixou o montante da referida indemnização, o devedor não procedeu ao pagamento voluntário da mesma, e que, tendo sido determinada a cobrança coerciva da dívida, e notificada essa intenção ao devedor pelo ofício n.º 12941, de 25 de Novembro de 2009, do Gabinete do CEME, que também concedeu um prazo para o pagamento, cujo termo ocorreu em 28 de Dezembro de 2009, o devedor não cumpriu aquela obrigação.

Consigna-se que ao referido montante da indemnização acrescem juros de mora, a taxa legal, desde a data do termo do prazo para o pagamento – dia 28 de Dezembro – e até efectivo pagamento, e que a contagem do prazo de prescrição teve início em 22 de Dezembro de 2005. Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 155.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com o artigo 2.º n.º 2, alínea a) do mesmo diploma legal, lavra-se a presente certidão que, devidamente assinada e autenticada com o selo branco deste organismo, vai ser remetida à Repartição de Finanças competente para promover a respectiva execução. (…)»

B) Em 20/01/2010, com base na certidão a que se refere a alínea anterior a Administração Fiscal instaurou o processo de execução fiscal n.º 3336201001003143, contra o Reclamante para cobrança coerciva de dívida ao Ministério da Defesa Nacional.

C) O Reclamante foi citado em 28/01/2010, cfr. fls. 48 e 50 da execução em apenso.

D) Por requerimento apresentado em 01/03/2010, o ora Reclamante requereu a suspensão da execução fiscal com isenção da prestação de garantia, cfr. fls. 11 e segs

E) Por requerimento apresentado em 05/03/2010, o Reclamante comunicou ao Órgão da Execução Fiscal que, em 02/03/2010 propôs acção administrativa especial, com efeito suspensivo da eficácia do acto a que se reporta a execução fiscal, cfr. fls. 15

F) Por requerimento apresentado em 13/04/2010, o ora Reclamante requereu ao Órgão da execução Fiscal o levantamento da penhora do seu salário e a decisão do pedido de dispensa da prestação de garantia, cfr. fls. 16 e 17.

G) No Serviço de Finanças foi prestada a seguinte informação (fls. 26):

«O presente processo foi instaurado em 20/01/2010, proveniente do Gabinete do Chefe do Estado-Maior do Exército, contra A…………., NIF …………, por dívida relativa a indemnização decorrente de eliminação, por falta de aproveitamento, da frequência da Academia Militar, calculada com base nas remunerações e abonos percebidos pelo aluno durante a sua permanência naquela instituição, que incluem alimentação, fardamento, publicações de apoio ao ensino, etc. A dívida tem o valor de €79707,86, aos quais acrescem juros à taxa de 1% ao mês, contados desde 28 de Dezembro de 2009.

No dia 1 de Março de 2010, veio o executado junto do processo informar da intenção de interpor acção de impugnação da dívida, solicitando a isenção de prestação de garantia com vista à suspensão do processo, ao abrigo do disposto no art. 52.º, n.º 4 da LGT. Após este requerimento, foi o executado contactado telefonicamente, no sentido de apresentar comprovativo da interposição daquela acção.

No dia 5 do mesmo mês, apresenta comprovativo da interposição da acção administrativa especial de impugnação, que contesta o acto do Gabinete do C.E.M.E., e que, de acordo com o art. 50.º, n.º 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, teria efeito suspensivo do acto impugnado.

Neste caso, é parecer destes Serviços que, por não se tratar aqui de nenhuma das acções previstas no art. 169.º do CPPT, ou seja “A execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda, (…), desde que tenha sido constituída garantia nos termos do artigo 195.º ou prestada nos termos do artigo 199.º ou a penhora garanta a totalidade da dívida exequenda e do acrescido (…)”, aquela legislação não é aplicável. Deste modo, e não sendo aplicáveis as disposições que permitem suspender o processo executivo, será também impossível determinar a dispensa ou não da prestação de garantia, nos termos do art. 52.º da LGT.

Quanto à eficácia do acto impugnado, este foi praticado por entidade externa à DGI, pelo que deverá a petição ser reenviada para o Gabinete do C.E.M.E., porquanto será esta entidade que se deverá pronunciar sobre o requerido.

No dia 13 de Abril de 2010, entrou neste Serviço novo requerimento no qual o executado contesta a ordem de penhora emitida sobre o vencimento que aufere na firma B……….., S.A., onde exerce funções. O executado alega que, segundo o artigo 50.º, n.º 2 do CPTA, a acção interposta deverá ter efeito suspensivo, desde que prestada garantia. Ora, neste caso, o executado requereu a dispensa de prestação de garantia, cuja apreciação, como foi referido anteriormente na presente informação, não parece ser da competência destes Serviços.

Não obstante esta posição, permanece o facto de existirem requerimentos pendentes de decisão neste serviço, cujo objecto é a suspensão do processo, pelo que o acto de penhora poderá ser considerado inoportuno, apesar de legalmente legitimado.

Uma vez que este Serviço tem regido a sua actuação pelo respeito pelos direitos dos contribuintes, e protecção destes, a suspensão dos efeitos da penhora efectuada até à resolução dos requerimentos pendentes parece ser a actuação mais correcta.

À consideração superior»

H) Sobre a informação a que se refere a alínea anterior recaiu o seguinte despacho (fls. 27):

«Vista a informação que antecede e demais elementos juntos aos autos, constata-se que os pedidos de suspensão do processo não foram ainda objecto de apreciação e que existe uma interposição de acção administrativa especial de impugnação pelo executado. Face ao exposto, determino o seguinte:

- Levantamento das penhoras entretanto efectuadas;

- Envio ao Estado-Maior do Exército dos requerimentos apresentados pelo executado para apreciação e, decisão quanto à eventual suspensão da eficácia do acto impugnado.

Serviço de Finanças de Lisboa 6, 2010/05/03»

I) O ora reclamante foi notificado do despacho a que se refere a alínea anterior pelo ofício de 2010/05/27, cfr. fls. 23.

J) Pelo ofício de 2 de Fevereiro de 2011, o Senhor General Chefe do Estado-Maior do Exército, em resposta ao Senhor Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 6, considerou (fls. 28):

“Em resposta ao solicitado pelo V/ Ofício em referência encarrega-me Sua Exª o General Chefe do Estado-Maior do Exército de informar V. Exa. que considera não existir fundamento legal para a suspensão da eficácia do acto administrativo impugnado (despacho de 07 de Julho de 2009), porquanto:

1. O requerente A……….., do 4º ano de curso de Medicina, foi eliminado, por falta de aproveitamento escolar, da frequência da Academia Militar, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 163.º do Regulamento da Academia Militar, aprovado pela Portaria n.º 425/91, de 24 de Maio, conjugado com o n.º 1 da alínea h) do n.º 3 das Normas de Aproveitamento Escolar, da Academia Militar.

2. Fica, por isso, obrigado a indemnizar o Estado por aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 170.º do Regulamento da Academia Militar, aprovado pela Portaria n.º 425/91, de 24 de Maio, que se transcreve: «Os alunos do CFO eliminados da frequência da AM ficam obrigados a indemnizar a Fazenda Nacional, no montante estabelecido pelo CEME, sob proposta do Comandante para cada aluno que seja eliminado».

3. A indemnização corresponde ao valor dos prejuízos apurados, visando colocar, na medida do possível, a Fazenda Nacional na situação que teria se o agora Requerente não tivesse frequentado a Academia Militar, sendo que, nos termos do artigo 127.º do Código de Procedimento Administrativo, o acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que for praticado.

Face ao exposto, e porque o acto administrativo em causa não padece de qualquer vício, considera-se não existir fundamento legal para a suspensão da eficácia do mesmo”.

K) No Serviço de Finanças foi prestada a informação de fls. 32 e segs., que aqui se dá por integralmente reproduzida e donde resulta com interesse para a decisão:

Em 06.01.2012, pelo General Chefe do Estado Maior do Exército (CEME), foi emitida certidão de dívida referente ao contribuinte A…………, NIF …………., sendo devedor ao Estado Português da quantia de € 79.707,86, a título de indemnização, decorrente de eliminação, por falta de aproveitamento, da frequência da academia militar.

O contribuinte foi notificado em 25.11.2009 pelo Ministério da Defesa Nacional - CEME – da referida dívida, contudo o mesmo não procedeu ao respectivo pagamento voluntário.

Deste modo, e nos termos do art. 155.º n.º 2 conjugado com o art. 2.º a) ambos do CPA a certidão de dívida foi remetida ao SF competente para promover a execução.

Em 20.01.2010 foi pelo competente Serviço de Finanças de Lisboa 6 instaurado o processo executivo n.º 3336201001003143, e citado pessoalmente o executado em 29.01.2010 (cfr. RM 519966006 PT).

Nesta senda, em 01.03.2010 entrou neste Serviço requerimento apresentado pelo executado mostrando a sua intenção de impugnar a dívida exequenda e para o efeito requereu a isenção de prestação de garantia (de acordo com o consagrado no art. 52.º n.º 4 da LGT) com fundamento em prejuízo irreparável e manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da referida dívida.

Ora, o executado intentou por acção administrativa especial junto do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa para impugnação do acto administrativo do CEME, com fundamento na ilegalidade da divida em questão, e no dia 05.03.2010 apresentou junto deste Serviço cópia dessa acção administrativa especial de impugnação em que contesta o acto do gabinete do CEME.

No caso em apreciação por não se tratar de nenhuma das acções previstas no art. 169.º do CPPT:”A execução fiscal fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial ou recurso judicial que tenha por objecto a legalidade da dívida exequenda (…) desde que tenha sido constituída garantia nos termos do art. 195.º ou prestada nos termos do art. 199.º ou a penhora garanta a totalidade da dívida exequenda ou do acrescido (…) entendeu este Serviço que não sendo esta legislação aplicável ao caso, em ordem à respectiva suspensão do processo executivo, não seria possível determinar a dispensa ou não da prestação de garantia nos termos do art. 52.º da LGT.

Razão pela qual foram emitidas ordens de penhora de vencimentos e salários e outros valores e rendimentos.

Entrou neste Serviço em 29.03.2010 comunicação da Caixa Geral de Depósitos informando que ficou penhorado ao abrigo do PEF supra identificado o valor de €349,79.

Em 29.04.2010 o executado vem aos autos, nos termos do art. 276.º do CPPT reclamar da penhora de bens efectuada por este serviço no âmbito do PEF em causa, alegando para o efeito que impugnou a legalidade da referida dívida junto do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, pois que a referida dívida não tem natureza fiscal, embora a sua cobrança se faça através do processo de execução fiscal. Solicita o reclamante que a AT revogue o acto reclamado. Caso não aconteça requer a subida imediata da presente reclamação ao Tribunal Tributário de Lisboa nos termos do art. 278.º do CPPT.

Foi proferido despacho, datado de 03.05.2010, pelo Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 6 no sentido de atendendo ao facto do executado ter apresentado acção administrativa especial de impugnação, do levantamento das penhoras entretanto efectuadas e envio ao Estado Maior do Exército dos requerimentos apresentados pelo executado para apreciação e decisão de eventual suspensão da eficácia do acto impugnado (cfr. N/ oficio n.º 2848 de 27.05.2010 e RM 6185 10748 PT).

Deste modo, verifica-se que pelo despacho de 03.05.2010 foram revogados os actos reclamados.

Também o executado foi notificado do referido despacho através de N/oficio n.º 2849 de 27.05.2010 (cfr RM 6185 10734 PT).

Porque entretanto, em 2010-03-26 havia sido comunicada penhora de 1/6 do vencimento pelo N/ fax nº 2847 de 28.05.2010 foi comunicado à empresa empregadora do executado para considerar sem efeito aquela penhora;

E pelo P4/fax n.º 3289 de 22.06.2010 foi remetido à Caixa Geral de Depósitos comunicação de desistência de penhora n.º 333620100000007485 de saldo de conta bancária.

Pelo ofício n.º 2848 de 2010-05-27 e em cumprimento do despacho supra referido foi enviado ao Chefe de Gabinete do Chefe de Estado-Maior do Exército cópia da petição com vista à sua apreciação.

Ora, conforme comunicação que nos foi efectuada pelo Chefe de Estado-Maior do Exército em 02.02.2011 pode ler-se: «face ao exposto, e porque o acto administrativo em causa não padece de qualquer vício, considera-se não existir fundamento legal para a suspensão da eficácia do mesmo”.

Nestes moldes em 30.12.2011 foi ordenada penhora de vencimentos, tendo sido esta efectuada pela empresa empregadora B……….. SA, NIPC …………

E é desta penhora que é intentada a presente reclamação;

Ora, as garantias contenciosas ou jurisdicionais são as que se efectivam através dos Tribunais Administrativos e são reguladas no CPTA. Cada pretensão dirigida aos Tribunais Administrativos deve seguir um determinado meio processual, no caso em apreço – acção administrativa especial (impugnação de acto administrativo).

A referida impugnação intentada através de acção administrativa especial nos termos do art. 50.º n.º 2 do CPTA tem efeito suspensivo do acto “… quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária.”

Ora, conforme comunicação que nos foi efectuada pelo Estado-Maior do Exército em 02.02.2011 pode ler-se:”face ao exposto, e porque o acto administrativo em causa não padece de qualquer vício, considera-se não existir fundamento legal para a suspensão da eficácia do mesmo”.

Também não foi comunicado a este serviço por parte do Tribunal que devesse proceder à suspensão dos trâmites do processo executivo;

Em 24.02.2012, em virtude de ter sido indeferida a pretensão do executado em sede de acção administrativa especial, e não se conformando o mesmo com a decisão da 1.ª instância, o contribuinte veio aos autos comunicar que em 15.09.2011 da respectiva sentença foi interposto recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo do Sul, tendo este efeito suspensivo da decisão recorrida.

O que invoca na presente reclamação;

Invocando de igual forma a falta de comunicação de decisão expressa sobre as petições apresentadas no processo;

Nos termos do art. 277.º do CPPT, a reclamação é apresentada ao Órgão de execução fiscal que poderá ou não revogar o acto reclamado, no entanto, nos casos previstos no n.º 3 do art. 276.º do CPPT a reclamação subirá no prazo de 8 dias.

Verifica-se que, na sequência da primeira reclamação apresentada nos termos do art. 276.º foi o mandatário do executado notificado da revogação do acto reclamado por não ter sido apreciado o pedido de suspensão junto aos autos, bem como da determinação do envio daquele pedido ao CEME.

E que até esta data não foi dado conhecimento ao mandatário do teor da informação transmitida a este serviço pelo CEME e que, conforme acima se indica considera “não existir fundamento legal para a suspensão da eficácia do mesmo” bem como não foi proferida e comunicada decisão expressa sobre o pedido de suspensão;

Assim proponho a revogação da penhora efectuada junto da entidade empregadora, entretanto suspensa até à análise da presente reclamação;

Relativamente ao pedido de suspensão do processo executivo importa referir que o recurso jurisdicional intentado pelo executado não é meio processual idóneo à suspensão do processo executivo, conforme resulta da leitura do art. 169.º do CPPT que condiciona a possibilidade de suspensão à existência dos meios de defesa ali previstos (reclamação graciosa, impugnação judicial, recurso judicial e ainda a oposição por força do art. 212.º do CPPT) tal como não era a acção inicial.

E que estando em causa um pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo praticado por um diferente órgão da Administração Pública nunca poderia estar cometido ao Chefe deste serviço a competência para determinar aquela suspensão

Tendo aquele órgão comunicado expressamente não existir fundamento legal para o requerido pelo executado.

Nestes termos é meu parecer que:

1- Seja notificado o mandatário do teor da resposta enviada a este serviço pelo CEME;

2- Que seja indeferido o pedido de suspensão do processo executivo com fundamento no art.º 169.º do CPPT, por falta de suporte legal, ficando em consequência prejudicada a apreciação da dispensa de garantia;

3- Que prossiga a tramitação dos autos;

À Consideração Superior.

Lisboa, 17 de Abril de 2012»

L) Sobre a informação a que se refere a alínea anterior recaiu o parecer de concordância e o despacho ora sob reclamação, donde resulta (fls. 31):

Atenta a informação que antecede com a qual concordo e dou por reproduzida, bem como do parecer infra:

Determino a revogação da penhora efectuada a empresa B………….. SA, NIPC ……….. de 1/6 do vencimento do executado;

Indefiro o pedido de suspensão do processo executivo por falta de suporte legal;

Notifique o mandatário do executado do presente despacho e informação que está associado acompanhado de cópia do ofício de resposta do CEME a este serviço.

Serviço de Finanças de Lisboa 6, em 2012-04-17»

M) O ora Reclamante foi notificado do despacho a que se refere a alínea anterior em 09/05/2012, cfr. fls. 153 da reclamação em apenso.

O) (sic) A presente reclamação foi apresentada em 18/05/2012, cfr. carimbo aposto a fls. 3.

P) Por despacho de 12/06/2012, foi mantido o despacho reclamado e ordenada a remessa dos autos a este Tribunal.

6- Apreciando.

6.1- Da possibilidade de suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias em caso de execução por dívida não tributária cobrada através do processo de execução fiscal

A sentença recorrida, a fls. 79 a 94 dos autos, julgou improcedente a reclamação judicial deduzida pelo ora recorrente contra o despacho do Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 6 que lhe indeferiu o pedido de suspensão da execução fiscal e julgou prejudicado o pedido de dispensa de prestação de garantia, considerando que «(…) porque o que está em causa uma dívida que não tem natureza tributária, mas antes natureza administrativa, o regime de suspensão de eficácia é o que resulta da lei administrativa. Apenas o modo de prestação da garantia é regulado pela lei tributária. A dispensa da prestação de garantia prevista nas leis tributárias não é aplicável quando esteja em causa a suspensão da execução de dívida definida por acto administrativo, que não tenha natureza tributária. A suspensão da execução do acto administrativo é regulado nos artigos 112.º e segs. do CPTA. Assim, o despacho reclamado não podia decretar a suspensão do processo de execução fiscal (…)» (cfr. sentença recorrida, a fls. 92 dos autos).

Fundamentou-se o decidido por apelo ao comentário de JORGE LOPES DE SOUSA ao artigo 169.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (Código de Procedimento e de Processo Tributário: Anotado e Comentado, 6.ª ed., 2011, p. 224 – nota 13 ao art. 169.º do CPPT) e no de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA ao artigo 50.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pp. 254-257), transcritos na íntegra na sentença recorrida, para concluir, com base nos ensinamentos e autoridade dos autores citados, que o recorrente tinha ao seu dispor duas vias para suspender a execução do acto que lhe fixou como indemnização a pagar ao Estado português o valor correspondente ao da quantia exequenda: requerer ao Tribunal o decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia, nos termos do artigo 112.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ou, em alternativa, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 50.º do CPTA, prestando garantia, através de incidente de prestação de caução a deduzir no processo principal, sendo a competência para decretar a suspensão, num e noutro caso, do Tribunal Administrativo de Círculo (cfr. sentença recorrida, a fls. 89 a 92).

Discorda do decidido o recorrente, concluindo nos termos supra reproduzidos, designadamente que (…) sem prejuízo, naturalmente, da hipotética suspensão da eficácia do ato, por via administrativa ou judicial, com reflexo direto e imediato na respectiva execução, cabe ao órgão da administração fiscal promover a execução das dívidas previstas no artigo 148.º do CPPT, sem qualquer distinção, conforme decorre do n.º 1 do artigo 152.º deste diploma e, por conseguinte, aquele é também competente para decidir a suspensão da execução em caso de impugnação da legalidade da dívida exequenda, pelos meios graciosos ou contenciosos que ao caso couberem, desde que tenha sido prestada garantia ou a mesma haja sido dispensada, pois que, e se assim não fosse, a execução de dívidas definidas por ato administrativo beneficiaria de uma protecção superior à execução de dívidas tributárias – o que não faz qualquer sentido perante a essencialidade dos interesses públicos visados pela tributação e a sua superioridade face aos demais.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Supremo Tribunal, nos seu parecer junto aos autos e supra transcrito, defende o provimento do recurso, porquanto entende que o entendimento sustentado na sentença quanto à inaplicabilidade das normas citadas à execução de dívidas de natureza não tributária conferiria ao respectivo credor protecção superior à protecção do credor tributário, obrigando o respectivo devedor: À apresentação de providencia cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo exequendo (art. 112.º CPTA); À impugnação do acto administrativo, em conjugação com a prestação de garantia (art. 50.º, n.º 2 CPTA).

Vejamos.

Subjacente ao entendimento expresso na sentença recorrida quanto à inaplicabilidade do regime de suspensão ou dispensa de prestação de garantia previsto na lei tributária à execução de dívidas não tributárias cobradas através do processo de execução fiscal parece estar a ideia de que tendo o Código de Processo nos Tribunais Administrativos previsto meios próprios de obter a suspensão da eficácia do acto objecto de impugnação, incluindo a sua execução coerciva através do processo de execução fiscal, não haveria lugar à aplicação das disposições comuns previstas nas leis tributárias, daí que o n.º 1 do artigo 169.º do CPPT não refira a acção administrativa especial como meio de impugnação da dívida exequenda que, conjugado com a prestação de garantia ou a sua dispensa, permite obter a suspensão da execução fiscal.

A regra de que a lei especial afasta a aplicação da lei geral, no seu domínio específico de aplicação, sustenta, pois, o raciocínio subjacente à sentença recorrida, que não mereceria censura não fora o resultado inaceitável a que conduz e que é salientado pelo recorrente e pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Supremo Tribunal. É que mal se compreende que ao credor não tributário fosse concedida protecção superior à do credor tributário no que à suspensão da execução fiscal respeita ou que o devedor por dívida exequenda não tributária visse negada a possibilidade de dispensa de prestação de garantia, reunidos que estejam os respectivos pressupostos legais, enquanto aguarda o desfecho da acção que interpôs e onde contesta a legalidade da dívida exequenda.

Entendemos, pois, para obstar a tal resultado inaceitável que, em alternativa às vias próprias previstas na lei processual administrativa para a suspensão da eficácia do acto impugnado, é possível ao executado por dívida exequenda não tributária que esteja a discutir a legalidade da mesma em sede própria – no caso, através de recurso judicial interposto de decisão proferida em acção administrativa especial - obter a suspensão da execução fiscal nos termos dos artigos 52.º da Lei Geral Tributária (LGT) e 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

O facto de o n.º 1 do artigo 169.º do CPPT não referir expressamente a acção administrativa especial entre os meios procedimentais e processuais aptos a desencadear a suspensão do processo de execução fiscal não constitui obstáculo a este entendimento, dada a prevalência reconhecida do disposto na LGT em face do CPPT (que não se refere igualmente à oposição à execução fiscal) e do facto de a acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo constituir uma acção impugnatória tendo por objecto a legalidade da dívida exequenda.

Assim, em conformidade com o parecer do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, entende-se que a remissão contida no n.º 1 do artigo 155.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) para o processo de execução fiscal, compreende a possibilidade de suspensão da execução fiscal mediante prestação de garantia ou sua dispensa nos casos em que está pendente a discussão da legalidade de dívida exequenda não tributária, sendo competente para apreciar tal pedido de suspensão da execução o órgão de execução fiscal.

Assim sendo, há que conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar procedente a reclamação, anulando o acto reclamado.

- Decisão -

7- Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, julgando procedente a reclamação e anulando o acto reclamado.

Custas pela recorrida, apenas em 1.ª instância, pois não contra-alegou neste Supremo Tribunal.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2013. – Isabel Marques da Silva (relatora) – Lino Ribeiro – Dulce Neto (vencida conforme declaração de voto anexa).

Voto de vencida.

Embora não sem hesitações, dissenti da solução jurídica que fez vencimento por considerar que embora o devedor de quantia certa que emerge de acto administrativo possa obter a suspensão da sua eficácia e a consequente suspensão do processo executivo enquanto discute a legalidade do acto em acção administrativa especial, tem de utilizar para o efeito os mecanismos processuais que o CPTA lhe faculta, o qual não prevê a possibilidade de obter junto do órgão da administração tributária que dirige a execução fiscal a dispensa de prestação de garantia para uma dívida que não tem natureza tributária.

Esse devedor pode: (i) intentar providência cautelar conservatória jurisdicionalmente peticionada com alegação dos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora nos termos do art. 120º nº 1 CPTA, sendo que, no caso de êxito, obterá a plena suspensão da eficácia do acto e da sua cobrança coerciva, o que implica, no fundo, a isenção de prestação de garantia; (ii) intentar providência cautelar jurisdicionalmente peticionada com dispensa de prova daqueles requisitos, em conformidade com o disposto no nº 6 do art. 120º do CPTA, desde que ofereça uma das garantias previstas no art. 199º do CPPT; (iii) deduzir, na pendência da acção administrativa, incidente autónomo de prestação de garantia, caso em que o efeito suspensivo ocorrerá com a aceitação pelo juiz da garantia apresentada nesse requerimento incidental, após a observância do contraditório – audição da entidade credora.

Não me parece que exista, assim, a possibilidade legal de este devedor obter a prestação de garantia através do procedimento tributário que corre no processo executivo de cobrança de dívidas tributárias, que é decidido pela administração tributária em conformidade com as normas da LGT e do CPPT. Procedimento esse que se compreende para os tributos de que esta é credora, mas não para as receitas de outras entidades administrativas.

E o mesmo se diga do pedido de dispensa de prestação de garantia, que a legislação fiscal faz depender de requerimento dirigido à administração tributária, e que por ela é apreciada e decidida em exclusivo, sem audição de outras entidades, no pressuposto, óbvio, de que é ela a entidade credora e exequente - art.º 52º, n.º 4 da LGT e art.º 169º do CPPT.

Já o devedor de dívida proveniente de acto de liquidação de um imposto não pode utilizar, como a jurisprudência tem vindo a afirmar, a via processual da providência cautelar para suspender a eficácia do acto de liquidação. O meio próprio para obter essa suspensão é o requerimento dirigido à administração tributária (enquanto entidade credora/exequente que desempenha, simultaneamente, as funções de órgão que dirige a execução) para prestação de garantia ou para a sua dispensa (arts. 50º n.º 4 da LGT e 170º do CPPT) enquanto é discutida a legalidade da liquidação através dos meios indicados no art. 169º do CPPT, e nunca a providência cautelar para suspensão de eficácia do acto.

Não haverá aqui qualquer desigualdade. Os meios processuais de que dispõem os executados é que são distintos, conforme as dívidas em cobrança e as respectivas entidades credoras.

Mas ainda que fosse possível pedir a dispensa de prestação de garantia nas dívidas que dimanam de actos administrativos, nada dizendo a lei sobre quem aprecia o pedido, parece-me que teria de ser o juiz, em incidente autónomo relativamente à acção administrativa especial, que decidiria depois de ouvida a entidade administrativa credora, tal como acontece, aliás, com o pedido para a prestação de garantia.

Dulce Neto