Quem foi o relator do acórdão 07013/03?

O relator foi António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 07013/03?

O acórdão foi proferido em 18 de novembro de 2004.

07013/03 - TCAS

Sumário

I - Está devidamente fundamentado o despacho do Secretário de Estado da Administração Interna consubstanciado em "Concordo. Com fundamento na proposta do Senhor Comandante-Geral e nos termos do presente parecer da Assessoria Jurídica, dispenso do serviço da GNR o soldado (...) e ordeno que o mesmo seja passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR", pois a Lei admite a chamada fundamentação por remissão art. 125º nº 1 do Cód. do Procedimento Administrativo , sendo apenas exigível que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber porque se decidiu nesse sentido. II - Os artigos 94º da LO/GNR e 75º do EM/GNR não são organicamente inconstitucionais, pois não tendo natureza inovatória, não invadem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República. III - E também não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação do direito à segurança no emprego (art. 53º da Constituição), pois os pressupostos da aplicação da medida constituem "justa causa" para a cessação da relação de serviço. IV - "A dispensa de serviço" prevista no art. 94º da LO/GNR Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho e no art. 75º do EM/GNR Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho é uma medida estatutária que visa, não a punição de uma actuação profissional concreta, finalidade típica do procedimento disciplinar, mas sim a aferição de um perfil comportamental e caractereológico inadequado à permanência na GNR, ou seja a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caractereológica incompatível com a condição de militar da GNR.

Texto

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL. x A ..., Soldado de Infantaria nº ..., actualmente detido no Estabelecimento Prisional de Santarém, veio interpôr o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, de 16 de Agosto de 2001, que ordenou a sua dispensa do serviço da Guarda Nacional Republicana e a passagem à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR, nos termos e com os fundamentos constantes da sua petição de recurso que se dão por reproduzidos. Invoca para tanto que o referido acto padece de vício de forma por falta de fundamentação, e de violação de lei salientando ainda que as normas constantes dos arts 75º do EM/GNR e 94º, nº 1, 2 e 4 da LOGNR (em que aquele se fundamentou), são formal e organicamente inconstitucionais. Na sua resposta a autoridade recorrida sustentou a legalidade do acto impugnado e concluiu pedindo que seja negado provimento ao recurso. Cumprido o preceituado no art 67º do RSTA o recorrente veio alegar, enunciando as seguintes conclusões: "1ª O presente recurso vem interposto do douto despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna que ordenou a dispensa do recorrente do serviço da GNR e que o mesmo fosse passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR; 2ª O fundamento do douto despacho recorrido teve por base o disposto nas normas do nº 2 do art 94º da LOGNR e das alíneas a) e b) do nº 2 do art 75º do EM/GNR e o facto do recorrente ter sido condenado na pena de 12 anos de prisão pela prática de um crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Cód. Penal, na pessoa da sua esposa; 3ª O recorrente entende que não deixou de satisfazer as condições descritas na alínea a) do art 75º do EM/GNR. Pelo que, não se encontra preenchido o referido preceito legal; 4ª O douto despacho viola o disposto nos artigos 105º als a) e c) da 1ª parte do nº 1 do art 125º do CPA, 268º, nº 3 da CRP, e 1º, nº 1 al a) e d) do Dec-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, pois o Senhor Secretário da Administração Interna limitou-se a fundamentar a sua decisão por reenvio para os fundamentos da proposta do Senhor Comandante Geral. Violou, também, o Ac. do Tribunal Pleno de 26/02/91 e os Acs do STA de 10/1/80, 25/2/93 e 16/2/94 in Acórdãos Doutrinais, respectivamente nº 360, pag 1385, nº 222, pag 706, nº 384, pag 1221, e nº 391, pag 782; 5ª Os dispositivos legais, ao abrigo dos quais foi declarada a medida de dispensa do serviço estão feridos de inconstitucionalidade orgânica, em virtude do Governo ter legislado com competência legislativa ordinária e não ter sido autorizado a fazê-lo pela Assembleia da República, em matéria da sua reserva relativa de competência legislativa (al b) d) e v) do art 168º da CRP). Sendo certo que o “despedimento” do recorrente atinge, irremediavelmente o seu direito à segurança no emprego consagrado no art 53º da CRP. 6ª O acto recorrido, ao ter fundamentado a “dispensa de serviço” aplicada ao recorrente nos arts 75º do EM/GNR e 94º, nº 1, 2 e 4 da LO/GNR, fundamentou-se em normas formal e organicamente inconstitucionais, dado que as mesmas respeitam a direitos e garantias, ao regime geral da punição de infracções disciplinares e bases do regime e âmbito da função pública, matérias de reserva relativa da Assembleia da República (al b), d) e v) do art 168º da CRP), o que inquina o acto recorrido de violação de lei; 7ª No caso dos autos, não existe um argumento plausível que justifique e legitime a decisão de ruptura do vínculo do emprego através da dispensa de serviço, constatando-se o desrespeito pelos princípios da exigibilidade e da salvaguarda do núcleo essencial, em virtude de não se conseguir vislumbrar o que justificadamente possa exigir a dispensa do serviço da GNR e a sua não existência na PSP, bem como nas Forças Armadas; 8ª O douto despacho recorrido traduz, ainda, uma nítida violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade porque o processo de dispensa de serviço resulta manifestamente excepcional e a sanção desigual e desproporcionada em relação às aplicadas noutros casos; 9ª A aplicação da medida nas condições apontadas, ou seja, sem se requerer a prova da prática de uma infracção disciplinar muito grave, não cumpre a exigência de que toda a restrição se deve limitar “ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente previstos” (cfr art 18º, nº 2 da CRP); 10ª Assim, deve ser dado provimento ao recurso, anulando-se a douta decisão recorrida por violação dos preceitos legais indicados. A autoridade recorrida contra-alegou, mantendo no essencial o conteúdo da sua resposta. x O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso contencioso (cfr. fls 102 a 104). x Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. x Factos com relevo para a decisão: 1- O ora recorrente foi notificado em 30 de Agosto de 2001 do despacho de 16 de Agosto desse ano do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna que ordenou a dispensa do recorrente do serviço da GNR e que o mesmo fosse passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR cfr. doc nº 1 junto com a petição de recurso cujo teor aqui se dá por reproduzido. 2- O referido despacho em 1) louvou-se no Parecer nº 453 LM/2001 da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, cujo teor aqui se transcreve: “(...) 2 - A proposta do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional, datada de 17 de Abril de 2001, é do teor que segue: “(...) 1 - Através de processo adequado, anexo à presente proposta, instaurado ao Soldado de Infantaria nº ..., A ..., da Formação do Comando Geral, apurou-se que: Tendo por base a condenação do militar na pena de 12 anos de prisão, pela prática do crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Código Penal, na pessoa da sua esposa, pena esta aplicada pelo 1º Juízo Criminal do Tribunal de Circulo e da Comarca de Oeiras, através do seu Acórdão de 1 de Out. 99 e posteriormente confirmada pelo Acórdão de 23 Fev 00 do Supremo Tribunal de Justiça. 2 - Do seu registo disciplinar consta ainda: Louvado pelo Exmo Brigadeiro CEM/GNR, porque ao longo de catorze anos ao Serviço da Guarda Nacional Republicana, sempre demonstrou inexcedíveis qualidades de trabalho, dedicação, dinamismo e competência em todas as funções que lhe têm sido cometidas. Militar muito disciplinado, correcto, leal, zeloso e voluntarioso, tem-se salientado nos últimos nove anos pela forma cumpridora e eficiente como executa todas as atribuições próprias do impedimento na Messe de Sargentos e Praças desta Subunidade. Pelas qualidades militares, morais e profissionais evidenciadas, tornou-se o Soldado Nunes merecedor de ser apontado como exemplo a seguir. 3 - Em conformidade com o acima descrito o referido praça deixou de satisfazer os requisitos exigidos a um militar da Guarda, previstos no art 2º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Dec-Lei nº 265/93, de 31 JUL, alterado pelo Dec-Lei nº 298/94, de 24 de Nov, não sendo digno de continuar neste Corpo Militar, pelo que nos termos dos nºs 2 do art 94º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana aprovada pelo Dec-Lei nº 298/94, e alíneas a. e b. do art 75º do já citado Estatuto e após audição do Conselho Superior da Guarda, em 15 de Fev 01, proponho a V. Exª que o Soldado de Infantaria nº ..., A ..., da Formação do Comando Geral, seja dispensado do serviço da Guarda Nacional Republicana (...)”. 3. A dispensa do serviço dos militares dos quadros permanentes da GNR pode ocorrer a pedido do próprio ou por iniciativa do comandante-geral, ouvido o Conselho Superior da Guarda, cabendo neste último caso a decisão ao Ministro da Administração Interna (cfr. o art 94º nº 1 e 2 e 4 da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (LO/GNR), aprovada pelo Dec-Lei nº 231/93, de 26 de Junho. O nº 1 do art 75º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EM/GNR), aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, veio explicitar melhor o poder/dever de afastar do activo e da efectividade do serviço “(...) o militar dos quadros da Guarda cujo comportamento se revele incompatível com a condição «soldado da lei» ou que se comprove não possuir qualquer das seguintes condições: a) Bom comportamento militar e cívico; b) Espírito militar; c ) Aptidão técnico-profissional”. Esclarece, igualmente, o EM/GNR que “O militar da Guarda é um «soldado da lei», que se obriga a manter em todas as circunstâncias um bom comportamento cívico e a proceder com justiça, lealdade, integridade, honestidade e competência profissional, por forma a suscitar a confiança e o respeito da população e a contribuir para o prestigio da Guarda e das instituições democráticas” (cfr. o art 2º, nº 2). 4 - No processo de dispensa do serviço em que é visado o Soldado de Infantaria A ... verifica-se que estão provados, sem margem para qualquer dúvida, os factos em que se fundamenta a proposta de dispensa, tendo sido observadas todas as garantias de defesa, bem como as demais formalidades exigidas por lei Com efeito, Na sua defesa o visado evidenciou, em termos inequívocos, haver compreendido perfeitamente o âmbito, sentido e alcance da impropriamente designada “Nota de Notificação” (cfr. fls 28 e v. e 29 a 33). Por ter praticado os factos descritos na “Nota de Notificação” o visado foi condenado na pena de 12 anos de prisão, pela prática do crime de homicídio simples, p. e p. pelo art 131º do Código Penal, na pessoa da sua esposa, pena esta aplicada pelo 1º Juízo Criminal do Tribunal de Círculo e da Comarca de Oeiras, através do seu Acórdão de 01 OUT 99 e posteriormente confirmada pelo Acórdão de 23 FEV 00 do Supremo Tribunal de Justiça (cfr. cópia dos acórdãos junta ao processo). Foram realizadas todas as diligências de prova solicitadas pelo visado na defesa escrita (cfr. fls 32 e 33 e 36 a 41). Foi ouvido o Conselho Superior da Guarda, tendo o mesmo emitido opinião no sentido de o visado neste processo ser dispensado do serviço. 5 - Somos de parecer que está devidamente fundamentada a proposta de dispensa do serviço em causa, já que atendendo à condenação do visado na pena de 12 anos de prisão, pela prática do crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Código Penal, o “perfil” do Soldado de Infantaria A ... deixou de corresponder aos requisitos exigidos a um militar da Guarda, tal como previsto no art 2º, nº 2 do EM/GNR. Na realidade, a conduta adoptada não é compatível com a função de «soldado da lei» e comprova que o visado revela notórios desvios dos requisitos morais, éticos e profissionais exigíveis a um militar da GNR, sendo tal conduta subsumível ao estipulado nas alíneas a) e b) do nº 1 do art 75º do EM/GNR, bem como ao disposto no nº 2 do art 94º do LO/GNR. Não se verifica qualquer impedimento à aplicação da medida estatutária da dispensa de serviço em causa, dado que foram cumpridos todos os requisitos substanciais e formais, exigidos por lei, para aplicação da mesma. Termos em que: Caso Vossa Excelência se digne concordar com o presente parecer e anua ao juízo de avaliação subjacente à proposta do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, segundo o qual o Soldado de Infantaria nº..., A..., da Formação do Comando-Geral, deixou de satisfazer os requisitos exigidos a um militar da Guarda, previstos no nº 2 do art 2º do EM/GNR, de 18 de Dezembro de 2000, publicado no Diário da República, II Série, nº 2, de 3-1-2001, e nos termos dos nºs 2 e 4 do art 94º da LO/GNR e das alíneas a) e b) do nº 1 e nº 3 do art 75º do EM/GNR, DISPENSAR DO SERVIÇO o referido militar (...)”. - cfr. fls 21 a 28 dos autos. x x x Tudo visto, cumpre decidir: Veio interposto recurso contencioso de anulação do despacho de 16 Agosto de 2001 do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, que ordenou a dispensa do recorrente do serviço da GNR e a sua passagem à situação prevista no art 75º, nº 4 do EM/GNR. Imputa ao acto recorrido o vício de forma por falta de fundamentação, e de violação de lei salientando ainda que as normas constantes dos arts 75º do EM/GNR e 94º, nº 1, 2 e 4 da LO/GNR (em que aquele acto se fundamentou) são formal e organicamente inconstitucionais. x 1 - Em primeiro lugar, apreciemos o invocado vício de forma por falta de fundamentação. Sustenta o recorrente que o despacho recorrido “é ilegal por violar vários preceitos legais, nomeadamente, o Sr. Secretário da Administração Interna limitou-se a fundamentar o seu despacho por reenvio para os fundamentos da proposta do Senhor Comandante Geral.” (...) cfr. fls 90 art 6º da alegação do recorrente. “E mesmo que não proceda a falta de fundamentação, nos termos em que o recorrente entende, continua a ser manifesta a insuficiência de fundamentação do despacho recorrido, deficiência essa que é equiparada à falta de fundamentação (cfr art 1º nº 3 do DL nº 256-A/77, de 17 de Junho, nº 2 do art 125º do CPA e Ac do STA de 7/7/83 in AD nº 385, pag 81” cfr fls 91 art 11º da alegação do recorrente. Salvo o devido respeito, não lhe assiste razão. O acto punitivo dá a sua concordância aos fundamentos da proposta do Comandante-Geral da GNR encontrando-se em total consonância com aquele alvitre, e com o parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna: “Concordo. Com fundamento na proposta do Senhor Comandante-Geral, e nos termos do presente parecer da AJ, dispenso do serviço da GNR o Sold. A ..., id. nos autos, e ordeno que o mesmo seja passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR”. Ora, a Lei permite que a fundamentação do acto possa consistir “em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” (art 125º, nº 1 do Cód. Procedimento Administrativo). Assim, ao concordar com os fundamentos da proposta do Comandante-Geral da GNR, e com os termos do parecer da AJ, o acto punitivo, no tocante ao ora recorrente, tomou aquelas sugestões (os referidos pareceres nos autos) parte integrante dele próprio. E como estes se fundaram expressamente no relatório final do processo de dispensa de serviço, a decisão punitiva alicerçou-se igualmente no teor destes autos. E a verdade é que, através do teor do relatório final constante do processo de dispensa de serviço da Guarda, e do conteúdo do citado parecer, resultaram suficientemente claras, para o recorrente, as condutas que lhe eram imputadas e bem assim o enquadramento jurídico disciplinar desses factos, por forma a que o visado, ora recorrente, pudesse cabalmente desencadear os mecanismos de impugnação contenciosa. A fundamentação é um conceito dúctil que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber porque se decidiu em determinado sentido. Está devidamente fundamentado o despacho baseado em informação (a chamada fundamentação “in aliunde” que a Lei admite - cfr. o citado art 125º, nº 1), que permite, com clareza, reconstituir o iter cognoscitivo e valorativo do seu autor (cfr. entre outros, Ac do TP de 25/10/1988 in AD 327, 37). Concluímos assim que o despacho “Concordo”, exarado sobre informação, proposta ou parecer, significa concordância do seu autor com o que neles se diz, não havendo falta de fundamentação, sendo certo igualmente que qualquer desses documentos, sobre o qual ele recaiu, se encontra devidamente fundamentado, pois alicerçaram-se os mesmos no relatório final do processo de dispensa de serviço. Improcede, pelas razões expostas, o invocado do vício de forma por falta de fundamentação. x 2. Em segundo lugar, invoca o recorrente a inconstitucionalidade formal e orgânica dos arts 75º do EM/GNR e 94º, nºs 1 2 e 4 da LO/GNR (em que aquele acto se fundamentou). Refere a este propósito que “os dispositivos legais, ao abrigo dos quais foi declarada a medida de dispensa de serviço estão feridos de inconstitucionalidade orgânica, em virtude do Governo ter legislado com competência legislativa ordinária e não ter sido autorizado a fazê-lo pela Assembleia da República, em matéria da sua reserva relativa de competência legislativa (al b), d) e v) do art 168º da CRP). Sendo certo que, o “despedimento” do recorrente atinge, irremediavelmente, o seu direito à segurança no emprego consagrado no art 53º da CRP” (conclusão 5ª da sua alegação. Por outro lado, acrescenta que “o acto recorrido, ao ter fundamentado a “dispensa de serviço” aplicada ao recorrente nos arts 75º do EM/GNR e 94º nºs 1, 2 e 4 da LO/GNR, fundamentou-se em normas formal e organicamente inconstitucionais, dado que as mesmas respeitam a direitos e garantias, ao regime geral da punição de infracções disciplinares e bases do regime e âmbito da função pública, matérias de reserva relativa da Assembleia da República (al b), d) e v) do art 168º da CRP), o que inquina o acto recorrido de violação de lei (conclusão 6ª da sua alegação). Não lhe assiste igualmente razão. Efectivamente, a apreciação das normas em que se estribou o acto recorrido já foi efectuada pelo STA (cfr. a propósito o Ac. do 3/5/2000 in Proc nº 44593) e pelo Tribunal Constitucional (v.g. Acórdão do Plenário de 20 de Novembro de 2001 - Acórdão nº 491/01), tendo estes Tribunais concluído inequivocamente pela sua não inconstitucionalidade. Refere a propósito este último Acórdão citado na sua decisão: “a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos arts 94º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pelo Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho (com excepção do seu nº 3 e do segmento do nº 1 referente à dispensa de serviço a pedido do militar, que não constituem objecto do recurso) e 75º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho (com excepção das alíneas b) e c) do seu nº 1, que também não constituem objecto do recurso) (...)” Permitimo-nos transcrever o Ac. do STA de 3/5/2000 citado, no tocante à fundamentação do invocado vício; “(...) 3.2. Entrando na apreciação das questões de constitucionalidade suscitadas pelo recorrente, cumpre, antes de mais, tornar claro que não se trata de, no presente processo, aquilatar da constitucionalidade dos Decretos-Leis nºs 231/93 e 265/93, na sua totalidade, mas tão só das normas desses diplomas aplicadas pelo despacho contenciosamente recorrido, que são as que prevêem a sujeição dos militares da Guarda Nacional Republicana à referida medida de dispensa de serviço, a saber: as normas do art 94º do primeiro diploma e do art 75º do segundo. Assim, e face ao que deixamos dito sobre a natureza da medida de dispensa de serviço, torna-se evidente a improcedência da alegada inconstitucionalidade orgânica por invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida nas alíneas b), d) e v) do nº 1 do art 168º da Constituição, na versão de 1989, que era a vigente ao tempo da edição dos referidos diplomas legais. O Governo não pode ser acusado de invadir a reserva de competência da Assembleia da República prevista na alínea d) do nº 1 do art 168º da Constituição porque não se trata de legislar sobre o “regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”. Desde logo, porque o regulado no art 94º da Lei Orgânica e no art 75º do Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana não é matéria relativa a sanção disciplinar ou ao processo disciplinar. Mas, ainda que assim não fosse, ou seja, que a medida estatutária em causa devesse ser qualificada genericamente como “pena disciplinar”, nunca estaria em causa o “regime geral” da punição das infracções disciplinares ou o respectivo processo, mas um aspecto particular dessa matéria. E também não pode ser invocada a reserva de competência legislativa quanto às “bases gerais e âmbito da função pública” alínea v) do mesmo preceito , porque o objecto da normação em causa não é matéria de “bases” (ou seja, o estatuto próprio da função pública como organização e como relação de emprego específica) nem de delimitação do seu âmbito (ou seja, a demarcação das áreas em que os servidores do Estado estão sujeitos a esse regime específico). Por outro lado, a medida em discussão não era nova, como este Supremo Tribunal salientou no referido acórdão de 29 de Setembro de 1999, medidas estatutárias em tudo semelhantes à dispensa de serviço regulada nos preceitos em causa e no art 70º da anterior Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho) estavam previstas no Regulamento de Disciplina Militar [artigos 34º, nº 2 e 143º, alíneas c) e d)], na interpretação autêntica resultante do Decreto-Lei nº 203/78, de 24 de Julho oriundo do Conselho da Revolução, na sua qualidade de órgão legislativo em matéria militar (arts 148º, nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, na versão inicial) , aplicável aos militares da Guarda Nacional Republicana por força da Lei nº 29/82 (arts 69º, nº 1 e 31) e da Lei nº 11/89, de 1 de Junho (art 16º). E, como se demonstrou no citado parecer da Comissão Constitucional, não é exacto que o Regulamento de Disciplina Militar não previsse já a aplicação autónoma da pena de “separação de serviço” e de uma medida estatutária de efeitos equivalentes à dispensa de serviço. A transposição deste regime para os elementos da Guarda Nacional Republicana não suscita dúvidas, face ao disposto na Lei nº 11/89 e na Lei nº 28/82, não colidindo a extensão, neste âmbito, com normas constitucionais. Ora, onde não houve inovação no conteúdo normativo e ditado pelo Governo, que se limitou a reproduzir, por vantagens de sistemática jurídica, matéria constante de diplomas anteriores emanados de órgão constitucionalmente competente, não pode falar-se em invasão da reserva da competência legislativa da Assembleia da República (---)” “Finalmente, limitada a pertinência da questão de constitucionalidade às normas aplicadas pelo acto contenciosamente impugnado, não se vislumbra que relação pode estabelecer-se entre a disciplina legal da referida medida de dispensa de serviço e respectivo processo e o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias em geral, para efeitos de considerar violada pela sua edição pelo Governo a reserva de competência legislativa estabelecida na alínea b) do citado artigo 168º da Constituição. O facto de os Tribunais deverem oficiosamente recusar aplicação a normas inconstitucionais (artigos 204º da Constituição e 4º, nº 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) não dispensa os interessados de colocar adequadamente as questões de constitucionalidade que querem ver apreciadas, mediante uma argumentação consistente que demonstre a colisão de determinada norma (ou de determinada interpretação dela) com a Constituição e os princípios nela estabelecidos. Ora, a referência à violação da alínea b) do nº 1 do art 168º da Constituição pelas referidas normas não vem substanciada pelo recorrente senão mediante a invocação do direito do direito à segurança no emprego, garantido pelo art 53º da Constituição. Em matéria de inconstitucionalidade orgânica já dissemos que a norma não é inovatória, o que basta para afastar a necessidade de intervenção da Assembleia da República no procedimento legislativo. E, na perspectiva da inconstitucionalidade material, não pode considerar-se que a medida em causa constitua um “despedimento” sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos, ainda que se admita que a garantia estabelecida pelo art 53º da Constituição abranja os trabalhadores da função pública e, dentro destes, aqueles que têm um estatuto de “militares organizados num corpo especial de tropas” (art 1º do Decreto-Lei nº 231/93). Na verdade, o militar só era abatido aos quadros da Guarda após se ter concluído, em processo próprio, que não reunia as condições essenciais para o exercício das respectivas funções. Os pressupostos da aplicação da medida constituem “justa causa” para a cessação da relação de emprego e a sua apreciação faz-se num procedimento com audiência do interessado, independentemente da coloração disciplinar dessa conduta ou de o processo disciplinar ser já impossível ou não ter sido instaurado” (Fim de citação). Tanto basta para julgar improcedentes as conclusões das alegações do recorrente na parte em que pretende a desaplicação das normas que constituíram a base legal do acto contenciosamente impugnado por inconstitucionalidade formal e orgânica ou por violação do art 53º da Constituição. x 3 - O recorrente invoca ainda o vício de violação de lei, tendo em consideração que o despacho recorrido teve por base o disposto nas normas do nº 2 do art 94º da LO/GNR e das alíneas a) e b) do nº 2 do art 75º do EM/GNR e o facto de o recorrente ter sido condenado na pena de 12 anos de prisão pela prática de um crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Cód. Penal, na pessoa da sua esposa. Entende o recorrente que não deixou de satisfazer as condições descritas na alínea a) do art 75º do EM/GNR, pelo que, se lhe afigura não estar preenchido o referido preceito legal conclusões 2) e 3) da sua alegação. Vejamos a questão. Como bem salienta o Exmo Magistrado do MP no seu parecer final “Na base da ordenada dispensa do serviço do recorrente está a incontornável circunstância de este militar ter sido condenado na pena de 12 anos de prisão pela prática do crime de homicídio simples na pessoa da sua esposa revelando-se tal conduta incompatível com a função de “soldado de lei”, na medida em que o delito perpetrado coloca em causa a confiança e o respeito desde sempre depositados pelos cidadãos na actuação da GNR, valores estes que esta corporação está obrigada a preservar, tendo em vista acautelar, tendo em vista acautelar e prosseguir os interesses públicos a seu cargo.” No caso, ocorre o condicionalismo legalmente estabelecido para poder ser aplicada ao ora recorrente a sanção de dispensa de serviço “... sempre que o comportamento do militar indicie notórios desvios dos requisitos morais, éticos, técnico-profissionais ou militares que lhe são exigidos pela sua qualidade e função ...” (assim reza o nº 2 do art 94º do Dec. Lei nº 231/93, de 26 de Junho - Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana. Desenvolvendo esta previsão, o art 75º do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Dec-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, estabelece que: “1 - Não pode continuar no activo nem na efectividade de serviço o militar dos quadros da Guarda cujo comportamento se revele incompatível com a condição de “soldado da lei” ou que se comprove não possuir qualquer das seguintes condições: a) Bom comportamento moral e cívico; b) Espírito militar; c) Aptidão técnicoprofissional. 2 - O apuramento dos factos que levam à invocação da falta de condições referidas no número anterior é feito através de processo próprio de dispensa de serviço ou disciplinar. 3 - A decisão de impor ao militar a saída do activo e da efectividade de serviço é da competência do Ministro da Administração Interna, sob proposta do comandante-geral, ouvido o Conselho Superior da Guarda. 4 - A dispensa de serviço origina o abate aos quadros e perda dos direitos de militar da Guarda, sem prejuízo da concessão da pensão de reforma nos termos da lei”. O Supremo Tribunal Administrativo tem uniformemente decidido que esta medida é de natureza estatutária e considerado este tipo de medidas um género próprio, autónomo e distinto das penas disciplinares. Como se escreveu no Acórdão de 10 de Julho de 1990, Proc. nº 26566 (BMJ 399 pag 310), fundamentação que veio a ser repetida em várias outras decisões do Supremo, “as medidas estatutárias não são reacções punitivas disciplinares, ainda que a sua aplicação só possa ser feita em procedimento administrativo disciplinar, mas meios autónomos de saneamento dos quadros que a lei, expressamente, prevê para determinadas organizações administrativas que, pela natureza das suas atribuições ou missões, exigem dos respectivos agentes condições especiais de permanente aptidão física, psíquica e psicológica, intensa coesão interna e vincado espírito de disciplina. São medidas de saneamento que podem ter como causa remota indiciária factos disciplinarmente puníveis ou punidos, mas que têm como causa próxima, causalmente adequada, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou que possui uma estrutura caractereológica incompatível com o espírito de corpo a que pertence ...” cfr. no mesmo sentido os Acs do Pleno, de 28/5/1992 Proc nº 28217 ; de 29/10/1997 Proc nº 29378 e os Acórdãos das Subsecções de 21/3/1996 Proc nº 37263 -, de 28/11/1996 Proc nº 39143 e de 3/5/2000 - Rec nº 44593. Com a aplicação desta medida o que se visa no plano jurídico, da disciplina legal, ainda que o efeito prático na carreira profissional seja idêntico ao da aplicação de uma pena expulsiva , não é sancionar o comportamento do agente, seja com o fim de emenda do infractor, seja como fim de prevenção geral, mas retirar as consequências de uma situação objectiva que o agente se colocou de deixar de reunir as condições necessárias, nos aspectos ético, moral e de carácter, ao exercício das funções próprias do corpo especial em que se insere, no caso, a Guarda Nacional Republicana. Esta distinção é sistematicamente assumida na Lei Orgânica e no Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana. No capítulo V daquela, sob a epígrafe “Regime Penal, disciplinar e estatutário”, o regime disciplinar vem previsto nos artigos 92º e 93º e a medida de dispensa de serviço no art 94º. No Estatuto do Militar, o regime disciplinar aplicável aos militares da Guarda é previsto no artigo 5º, no Capítulo II, sob a epígrafe “Deveres e direitos”, e a dispensa de serviço vem regulada no Capítulo VI, sob a epígrafe “Efectivos, situações e quadros”: no artigo 74º, quando resultar de pedido do interessado, e no artigo 75º, quando da iniciativa do comandante-geral, isto é, quando imposta como medida de saneamento dos quadros. Podemos, assim, concluir que o legislador estabeleceu, para além das penas disciplinares reguladas no Regulamento de Disciplina Militar, incluindo a da separação de serviço (art 93º, nº 2, da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana) que o comandante-geral proponha a aplicação aos militares da Guarda da medida de dispensa de serviço, esta não tem natureza militar. Em reforço da ideia que vimos desenvolvendo de que se exige do militar da GNR condições especiais de permanente aptidão física, psíquica e psicológica, intensa coesão interna e vincado espírito de disciplina, esclarece o art 2º, nº 2 do Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana que tais atributos lhe facultarão a capacidade para, como “soldado da lei”, manter, em todas as circunstâncias, um bom comportamento cívico e proceder com justiça, lealdade, integridade, honestidade e competência profissional, por forma a contribuir para o prestígio da Guarda e das instituições democráticas. Estas características constituem fundamento bastante para que se estabeleçam relativamente a esta força de segurança mecanismos de saneamento dos quadros característicos da instituição militar. Mesmo em relação aos membros da Polícia de Segurança Pública, existe uma diferenciação de missão e modelo organizativo que constitui fundamento sério e razoável para a diferenciação estatutária neste particular aspecto, ou seja, para que não se considere violado o art 18º da Constituição ou, dito de outro modo, para que a imposição desta medida estatutária aos agentes da GNR caiba dentro da discricioriedade legislativa. Concluímos assim que a medida estatutária de dispensa de serviço não visa a punição de uma determinada actuação profissional em concreto, mas sim a definição e a avaliação do “perfil”, isto é, das qualidades morais, cívicas e militares que devem possuir os membros de um corpo especial de tropas, como é a GNR (cfr. o art 94º, nº 2 da LO/GNR). A condenação do recorrente na pena de 12 anos de prisão pela prática do crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Código Penal, na pessoa da sua esposa, fundamentou a aplicação da medida estatutária da dispensa de serviço. Tal conduta é incompatível com a função de «soldado da lei» e comprova que o visado revela notórios desvios comportamentais, gravemente ofensivos dos requisitos morais, éticos e profissionais exigíveis a um militar da GNR, tal como previsto no art 2º, nº 2 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana. Assim, independentemente do facto de, em momento anterior, o visado ter sido louvado e de os factos não terem ocorrido em serviço e por motivo de serviço é evidente que a conduta adoptada pelo recorrente é subsumível ao estipulado nas alíneas a) e b) do nº 1 do art 75º do EM/GNR, bem como ao disposto no nº 2 do art 94º da LO/GNR. Improcede, pois, pelas razões expostas o invocado vício de violação de lei. x Improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente forçoso é reconhecer que o recurso não merece provimento. x Acordam, pelo exposto, os juízes que compõem a Secção de contencioso administrativo, 1º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso e não anular o despacho impugnado. Custas pelo recorrente com taxa de justiça que se fixa em cento e cinquenta euros e a procuradoria em 50%. x Lisboa, 18 de Novembro de 2004 as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator) Magda Espinho Geraldes Mário Frederico Gonçalves Pereira

Sumário

II- Os artigos 94º da LO/GNR e 75º do EM/GNR não são organicamente inconstitucionais, pois não tendo natureza inovatória, não invadem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República.

III- E também não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação do direito à segurança no emprego (art. 53º da Constituição), pois os pressupostos da aplicação da medida constituem "justa causa" para a cessação da relação de serviço.

IV- "A dispensa de serviço" prevista no art. 94º da LO/GNR Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho e no art. 75º do EM/GNR Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho é uma medida estatutária que visa, não a punição de uma actuação profissional concreta, finalidade típica do procedimento disciplinar, mas sim a aferição de um perfil comportamental e caractereológico inadequado à permanência na GNR, ou seja a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou possui uma estrutura caractereológica incompatível com a condição de militar da GNR.

Texto Integral

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL.

A. .., Soldado de Infantaria nº ..., actualmente detido no Estabelecimento Prisional de Santarém, veio interpôr o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, de 16 de Agosto de 2001, que ordenou a sua dispensa do serviço da Guarda Nacional Republicana e a passagem à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR, nos termos e com os fundamentos constantes da sua petição de recurso que se dão por reproduzidos.

Invoca para tanto que o referido acto padece de vício de forma por falta de fundamentação, e de violação de lei salientando ainda que as normas constantes dos arts 75º do EM/GNR e 94º, nº 1, 2 e 4 da LOGNR (em que aquele se fundamentou), são formal e organicamente inconstitucionais.

Na sua resposta a autoridade recorrida sustentou a legalidade do acto impugnado e concluiu pedindo que seja negado provimento ao recurso.

Cumprido o preceituado no art 67º do RSTA o recorrente veio alegar, enunciando as seguintes conclusões:

"1ª O presente recurso vem interposto do douto despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna que ordenou a dispensa do recorrente do serviço da GNR e que o mesmo fosse passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR;

2ª O fundamento do douto despacho recorrido teve por base o disposto nas normas do nº 2 do art 94º da LOGNR e das alíneas a) e b) do nº 2 do art 75º do EM/GNR e o facto do recorrente ter sido condenado na pena de 12 anos de prisão pela prática de um crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Cód. Penal, na pessoa da sua esposa;

3ª O recorrente entende que não deixou de satisfazer as condições descritas na alínea a) do art 75º do EM/GNR. Pelo que, não se encontra preenchido o referido preceito legal;

4ª O douto despacho viola o disposto nos artigos 105º als a) e c) da 1ª parte do nº 1 do art 125º do CPA, 268º, nº 3 da CRP, e 1º, nº 1 al a) e d) do Dec-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, pois o Senhor Secretário da Administração Interna limitou-se a fundamentar a sua decisão por reenvio para os fundamentos da proposta do Senhor Comandante Geral. Violou, também, o Ac. do Tribunal Pleno de 26/02/91 e os Acs do STA de 10/1/80, 25/2/93 e 16/2/94 in Acórdãos Doutrinais, respectivamente nº 360, pag 1385, nº 222, pag 706, nº 384, pag 1221, e nº 391, pag 782;

5ª Os dispositivos legais, ao abrigo dos quais foi declarada a medida de dispensa do serviço estão feridos de inconstitucionalidade orgânica, em virtude do Governo ter legislado com competência legislativa ordinária e não ter sido autorizado a fazê-lo pela Assembleia da República, em matéria da sua reserva relativa de competência legislativa (al b) d) e v) do art 168º da CRP).

Sendo certo que o “despedimento” do recorrente atinge, irremediavelmente o seu direito à segurança no emprego consagrado no art 53º da CRP.

6ª O acto recorrido, ao ter fundamentado a “dispensa de serviço” aplicada ao recorrente nos arts 75º do EM/GNR e 94º, nº 1, 2 e 4 da LO/GNR, fundamentou-se em normas formal e organicamente inconstitucionais, dado que as mesmas respeitam a direitos e garantias, ao regime geral da punição de infracções disciplinares e bases do regime e âmbito da função pública, matérias de reserva relativa da Assembleia da República (al b), d) e v) do art 168º da CRP), o que inquina o acto recorrido de violação de lei;

7ª No caso dos autos, não existe um argumento plausível que justifique e legitime a decisão de ruptura do vínculo do emprego através da dispensa de serviço, constatando-se o desrespeito pelos princípios da exigibilidade e da salvaguarda do núcleo essencial, em virtude de não se conseguir vislumbrar o que justificadamente possa exigir a dispensa do serviço da GNR e a sua não existência na PSP, bem como nas Forças Armadas;

8ª O douto despacho recorrido traduz, ainda, uma nítida violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade porque o processo de dispensa de serviço resulta manifestamente excepcional e a sanção desigual e desproporcionada em relação às aplicadas noutros casos;

9ª A aplicação da medida nas condições apontadas, ou seja, sem se requerer a prova da prática de uma infracção disciplinar muito grave, não cumpre a exigência de que toda a restrição se deve limitar “ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente previstos” (cfr art 18º, nº 2 da CRP);

10ª Assim, deve ser dado provimento ao recurso, anulando-se a douta decisão recorrida por violação dos preceitos legais indicados.

A autoridade recorrida contra-alegou, mantendo no essencial o conteúdo da sua resposta.

O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso contencioso (cfr. fls 102 a 104).

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

Factos com relevo para a decisão:

1- O ora recorrente foi notificado em 30 de Agosto de 2001 do despacho de 16 de Agosto desse ano do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna que ordenou a dispensa do recorrente do serviço da GNR e que o mesmo fosse passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR cfr. doc nº 1 junto com a petição de recurso cujo teor aqui se dá por reproduzido.

2- O referido despacho em 1) louvou-se no Parecer nº 453 LM/2001 da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, cujo teor aqui se transcreve:

“(...) 2 - A proposta do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional, datada de 17 de Abril de 2001, é do teor que segue:

“(...) 1 - Através de processo adequado, anexo à presente proposta, instaurado ao Soldado de Infantaria nº ..., A ..., da Formação do Comando Geral, apurou-se que:

Tendo por base a condenação do militar na pena de 12 anos de prisão, pela prática do crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Código Penal, na pessoa da sua esposa, pena esta aplicada pelo 1º Juízo Criminal do Tribunal de Circulo e da Comarca de Oeiras, através do seu Acórdão de 1 de Out. 99 e posteriormente confirmada pelo Acórdão de 23 Fev 00 do Supremo Tribunal de Justiça.

2- Do seu registo disciplinar consta ainda:

Louvado pelo Exmo Brigadeiro CEM/GNR, porque ao longo de catorze anos ao Serviço da Guarda Nacional Republicana, sempre demonstrou inexcedíveis qualidades de trabalho, dedicação, dinamismo e competência em todas as funções que lhe têm sido cometidas. Militar muito disciplinado, correcto, leal, zeloso e voluntarioso, tem-se salientado nos últimos nove anos pela forma cumpridora e eficiente como executa todas as atribuições próprias do impedimento na Messe de Sargentos e Praças desta Subunidade.

Pelas qualidades militares, morais e profissionais evidenciadas, tornou-se o Soldado Nunes merecedor de ser apontado como exemplo a seguir.

3- Em conformidade com o acima descrito o referido praça deixou de satisfazer os requisitos exigidos a um militar da Guarda, previstos no art 2º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Dec-Lei nº 265/93, de 31 JUL, alterado pelo Dec-Lei nº 298/94, de 24 de Nov, não sendo digno de continuar neste Corpo Militar, pelo que nos termos dos nºs 2 do art 94º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana aprovada pelo Dec-Lei nº 298/94, e alíneas a. e b. do art 75º do já citado Estatuto e após audição do Conselho Superior da Guarda, em 15 de Fev 01, proponho a V. Exª que o Soldado de Infantaria nº ..., A ..., da Formação do Comando Geral, seja dispensado do serviço da Guarda Nacional Republicana (...)”.

3. A dispensa do serviço dos militares dos quadros permanentes da GNR pode ocorrer a pedido do próprio ou por iniciativa do comandante-geral, ouvido o Conselho Superior da Guarda, cabendo neste último caso a decisão ao Ministro da Administração Interna (cfr. o art 94º nº 1 e 2 e 4 da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (LO/GNR), aprovada pelo Dec-Lei nº 231/93, de 26 de Junho.

O nº 1 do art 75º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EM/GNR), aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, veio explicitar melhor o poder/dever de afastar do activo e da efectividade do serviço “(...) o militar dos quadros da Guarda cujo comportamento se revele incompatível com a condição «soldado da lei» ou que se comprove não possuir qualquer das seguintes condições:

a) Bom comportamento militar e cívico;

b) Espírito militar;

c) Aptidão técnico-profissional”.

Esclarece, igualmente, o EM/GNR que “O militar da Guarda é um «soldado da lei», que se obriga a manter em todas as circunstâncias um bom comportamento cívico e a proceder com justiça, lealdade, integridade, honestidade e competência profissional, por forma a suscitar a confiança e o respeito da população e a contribuir para o prestigio da Guarda e das instituições democráticas” (cfr. o art 2º, nº 2).

4- No processo de dispensa do serviço em que é visado o Soldado de Infantaria A ... verifica-se que estão provados, sem margem para qualquer dúvida, os factos em que se fundamenta a proposta de dispensa, tendo sido observadas todas as garantias de defesa, bem como as demais formalidades exigidas por lei

Com efeito,

Na sua defesa o visado evidenciou, em termos inequívocos, haver compreendido perfeitamente o âmbito, sentido e alcance da impropriamente designada “Nota de Notificação” (cfr. fls 28 e v. e 29 a 33).

Por ter praticado os factos descritos na “Nota de Notificação” o visado foi condenado na pena de 12 anos de prisão, pela prática do crime de homicídio simples, p. e p. pelo art 131º do Código Penal, na pessoa da sua esposa, pena esta aplicada pelo 1º Juízo Criminal do Tribunal de Círculo e da Comarca de Oeiras, através do seu Acórdão de 01 OUT 99 e posteriormente confirmada pelo Acórdão de 23 FEV 00 do Supremo Tribunal de Justiça (cfr. cópia dos acórdãos junta ao processo).

Foram realizadas todas as diligências de prova solicitadas pelo visado na defesa escrita (cfr. fls 32 e 33 e 36 a 41).

Foi ouvido o Conselho Superior da Guarda, tendo o mesmo emitido opinião no sentido de o visado neste processo ser dispensado do serviço.

5- Somos de parecer que está devidamente fundamentada a proposta de dispensa do serviço em causa, já que atendendo à condenação do visado na pena de 12 anos de prisão, pela prática do crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Código Penal, o “perfil” do Soldado de Infantaria A ... deixou de corresponder aos requisitos exigidos a um militar da Guarda, tal como previsto no art 2º, nº 2 do EM/GNR.

Na realidade, a conduta adoptada não é compatível com a função de «soldado da lei» e comprova que o visado revela notórios desvios dos requisitos morais, éticos e profissionais exigíveis a um militar da GNR, sendo tal conduta subsumível ao estipulado nas alíneas a) e b) do nº 1 do art 75º do EM/GNR, bem como ao disposto no nº 2 do art 94º do LO/GNR.

Não se verifica qualquer impedimento à aplicação da medida estatutária da dispensa de serviço em causa, dado que foram cumpridos todos os requisitos substanciais e formais, exigidos por lei, para aplicação da mesma.

Termos em que:

Caso Vossa Excelência se digne concordar com o presente parecer e anua ao juízo de avaliação subjacente à proposta do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, segundo o qual o Soldado de Infantaria nº..., A..., da Formação do Comando-Geral, deixou de satisfazer os requisitos exigidos a um militar da Guarda, previstos no nº 2 do art 2º do EM/GNR, de 18 de Dezembro de 2000, publicado no Diário da República, II Série, nº 2, de 3-1-2001, e nos termos dos nºs 2 e 4 do art 94º da LO/GNR e das alíneas a) e b) do nº 1 e nº 3 do art 75º do EM/GNR, DISPENSAR DO SERVIÇO o referido militar (...)”. - cfr. fls 21 a 28 dos autos.

x x

Tudo visto, cumpre decidir:

Veio interposto recurso contencioso de anulação do despacho de 16 Agosto de 2001 do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, que ordenou a dispensa do recorrente do serviço da GNR e a sua passagem à situação prevista no art 75º, nº 4 do EM/GNR.

Imputa ao acto recorrido o vício de forma por falta de fundamentação, e de violação de lei salientando ainda que as normas constantes dos arts 75º do EM/GNR e 94º, nº 1, 2 e 4 da LO/GNR (em que aquele acto se fundamentou) são formal e organicamente inconstitucionais.

1- Em primeiro lugar, apreciemos o invocado vício de forma por falta de fundamentação.

Sustenta o recorrente que o despacho recorrido “é ilegal por violar vários preceitos legais, nomeadamente, o Sr. Secretário da Administração Interna limitou-se a fundamentar o seu despacho por reenvio para os fundamentos da proposta do Senhor Comandante Geral.” (...) cfr. fls 90 art 6º da alegação do recorrente.

“E mesmo que não proceda a falta de fundamentação, nos termos em que o recorrente entende, continua a ser manifesta a insuficiência de fundamentação do despacho recorrido, deficiência essa que é equiparada à falta de fundamentação (cfr art 1º nº 3 do DL nº 256-A/77, de 17 de Junho, nº 2 do art 125º do CPA e Ac do STA de 7/7/83 in AD nº 385, pag 81” cfr fls 91 art 11º da alegação do recorrente.

Salvo o devido respeito, não lhe assiste razão.

O acto punitivo dá a sua concordância aos fundamentos da proposta do Comandante-Geral da GNR encontrando-se em total consonância com aquele alvitre, e com o parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna: “Concordo. Com fundamento na proposta do Senhor Comandante-Geral, e nos termos do presente parecer da AJ, dispenso do serviço da GNR o Sold. A ..., id. nos autos, e ordeno que o mesmo seja passado à situação prevista no nº 4 do art 75º do EM/GNR”.

Ora, a Lei permite que a fundamentação do acto possa consistir “em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” (art 125º, nº 1 do Cód. Procedimento Administrativo).

Assim, ao concordar com os fundamentos da proposta do Comandante-Geral da GNR, e com os termos do parecer da AJ, o acto punitivo, no tocante ao ora recorrente, tomou aquelas sugestões (os referidos pareceres nos autos) parte integrante dele próprio. E como estes se fundaram expressamente no relatório final do processo de dispensa de serviço, a decisão punitiva alicerçou-se igualmente no teor destes autos.

E a verdade é que, através do teor do relatório final constante do processo de dispensa de serviço da Guarda, e do conteúdo do citado parecer, resultaram suficientemente claras, para o recorrente, as condutas que lhe eram imputadas e bem assim o enquadramento jurídico disciplinar desses factos, por forma a que o visado, ora recorrente, pudesse cabalmente desencadear os mecanismos de impugnação contenciosa.

A fundamentação é um conceito dúctil que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber porque se decidiu em determinado sentido.

Está devidamente fundamentado o despacho baseado em informação (a chamada fundamentação “in aliunde” que a Lei admite - cfr. o citado art 125º, nº 1), que permite, com clareza, reconstituir o iter cognoscitivo e valorativo do seu autor (cfr. entre outros, Ac do TP de 25/10/1988 in AD 327, 37).

Concluímos assim que o despacho “Concordo”, exarado sobre informação, proposta ou parecer, significa concordância do seu autor com o que neles se diz, não havendo falta de fundamentação, sendo certo igualmente que qualquer desses documentos, sobre o qual ele recaiu, se encontra devidamente fundamentado, pois alicerçaram-se os mesmos no relatório final do processo de dispensa de serviço.

Improcede, pelas razões expostas, o invocado do vício de forma por falta de fundamentação.

2. Em segundo lugar, invoca o recorrente a inconstitucionalidade formal e orgânica dos arts 75º do EM/GNR e 94º, nºs 1 2 e 4 da LO/GNR (em que aquele acto se fundamentou).

Refere a este propósito que “os dispositivos legais, ao abrigo dos quais foi declarada a medida de dispensa de serviço estão feridos de inconstitucionalidade orgânica, em virtude do Governo ter legislado com competência legislativa ordinária e não ter sido autorizado a fazê-lo pela Assembleia da República, em matéria da sua reserva relativa de competência legislativa (al b), d) e v) do art 168º da CRP). Sendo certo que, o “despedimento” do recorrente atinge, irremediavelmente, o seu direito à segurança no emprego consagrado no art 53º da CRP” (conclusão 5ª da sua alegação.

Por outro lado, acrescenta que “o acto recorrido, ao ter fundamentado a “dispensa de serviço” aplicada ao recorrente nos arts 75º do EM/GNR e 94º nºs 1, 2 e 4 da LO/GNR, fundamentou-se em normas formal e organicamente inconstitucionais, dado que as mesmas respeitam a direitos e garantias, ao regime geral da punição de infracções disciplinares e bases do regime e âmbito da função pública, matérias de reserva relativa da Assembleia da República (al b), d) e v) do art 168º da CRP), o que inquina o acto recorrido de violação de lei (conclusão 6ª da sua alegação).

Não lhe assiste igualmente razão.

Efectivamente, a apreciação das normas em que se estribou o acto recorrido já foi efectuada pelo STA (cfr. a propósito o Ac. do 3/5/2000 in Proc nº 44593) e pelo Tribunal Constitucional (v.g. Acórdão do Plenário de 20 de Novembro de 2001 - Acórdão nº 491/01), tendo estes Tribunais concluído inequivocamente pela sua não inconstitucionalidade.

Refere a propósito este último Acórdão citado na sua decisão:

“a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos arts 94º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pelo Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho (com excepção do seu nº 3 e do segmento do nº 1 referente à dispensa de serviço a pedido do militar, que não constituem objecto do recurso) e 75º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho (com excepção das alíneas b) e c) do seu nº 1, que também não constituem objecto do recurso) (...)”

Permitimo-nos transcrever o Ac. do STA de 3/5/2000 citado, no tocante à fundamentação do invocado vício;

“(...) 3.2. Entrando na apreciação das questões de constitucionalidade suscitadas pelo recorrente, cumpre, antes de mais, tornar claro que não se trata de, no presente processo, aquilatar da constitucionalidade dos Decretos-Leis nºs 231/93 e 265/93, na sua totalidade, mas tão só das normas desses diplomas aplicadas pelo despacho contenciosamente recorrido, que são as que prevêem a sujeição dos militares da Guarda Nacional Republicana à referida medida de dispensa de serviço, a saber: as normas do art 94º do primeiro diploma e do art 75º do segundo.

Assim, e face ao que deixamos dito sobre a natureza da medida de dispensa de serviço, torna-se evidente a improcedência da alegada inconstitucionalidade orgânica por invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida nas alíneas b), d) e v) do nº 1 do art 168º da Constituição, na versão de 1989, que era a vigente ao tempo da edição dos referidos diplomas legais.

O Governo não pode ser acusado de invadir a reserva de competência da Assembleia da República prevista na alínea d) do nº 1 do art 168º da Constituição porque não se trata de legislar sobre o “regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”. Desde logo, porque o regulado no art 94º da Lei Orgânica e no art 75º do Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana não é matéria relativa a sanção disciplinar ou ao processo disciplinar. Mas, ainda que assim não fosse, ou seja, que a medida estatutária em causa devesse ser qualificada genericamente como “pena disciplinar”, nunca estaria em causa o “regime geral” da punição das infracções disciplinares ou o respectivo processo, mas um aspecto particular dessa matéria.

E também não pode ser invocada a reserva de competência legislativa quanto às “bases gerais e âmbito da função pública” alínea v) do mesmo preceito , porque o objecto da normação em causa não é matéria de “bases” (ou seja, o estatuto próprio da função pública como organização e como relação de emprego específica) nem de delimitação do seu âmbito (ou seja, a demarcação das áreas em que os servidores do Estado estão sujeitos a esse regime específico).

Por outro lado, a medida em discussão não era nova, como este Supremo Tribunal salientou no referido acórdão de 29 de Setembro de 1999, medidas estatutárias em tudo semelhantes à dispensa de serviço regulada nos preceitos em causa e no art 70º da anterior Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho) estavam previstas no Regulamento de Disciplina Militar [artigos 34º, nº 2 e 143º, alíneas c) e d)], na interpretação autêntica resultante do Decreto-Lei nº 203/78, de 24 de Julho oriundo do Conselho da Revolução, na sua qualidade de órgão legislativo em matéria militar (arts 148º, nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, na versão inicial) , aplicável aos militares da Guarda Nacional Republicana por força da Lei nº 29/82 (arts 69º, nº 1 e 31) e da Lei nº 11/89, de 1 de Junho (art 16º).

E, como se demonstrou no citado parecer da Comissão Constitucional, não é exacto que o Regulamento de Disciplina Militar não previsse já a aplicação autónoma da pena de “separação de serviço” e de uma medida estatutária de efeitos equivalentes à dispensa de serviço. A transposição deste regime para os elementos da Guarda Nacional Republicana não suscita dúvidas, face ao disposto na Lei nº 11/89 e na Lei nº 28/82, não colidindo a extensão, neste âmbito, com normas constitucionais.

Ora, onde não houve inovação no conteúdo normativo e ditado pelo Governo, que se limitou a reproduzir, por vantagens de sistemática jurídica, matéria constante de diplomas anteriores emanados de órgão constitucionalmente competente, não pode falar-se em invasão da reserva da competência legislativa da Assembleia da República (

)”

“Finalmente, limitada a pertinência da questão de constitucionalidade às normas aplicadas pelo acto contenciosamente impugnado, não se vislumbra que relação pode estabelecer-se entre a disciplina legal da referida medida de dispensa de serviço e respectivo processo e o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias em geral, para efeitos de considerar violada pela sua edição pelo Governo a reserva de competência legislativa estabelecida na alínea b) do citado artigo 168º da Constituição. O facto de os Tribunais deverem oficiosamente recusar aplicação a normas inconstitucionais (artigos 204º da Constituição e 4º, nº 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) não dispensa os interessados de colocar adequadamente as questões de constitucionalidade que querem ver apreciadas, mediante uma argumentação consistente que demonstre a colisão de determinada norma (ou de determinada interpretação dela) com a Constituição e os princípios nela estabelecidos.

Ora, a referência à violação da alínea b) do nº 1 do art 168º da Constituição pelas referidas normas não vem substanciada pelo recorrente senão mediante a invocação do direito do direito à segurança no emprego, garantido pelo art 53º da Constituição.

Em matéria de inconstitucionalidade orgânica já dissemos que a norma não é inovatória, o que basta para afastar a necessidade de intervenção da Assembleia da República no procedimento legislativo.

E, na perspectiva da inconstitucionalidade material, não pode considerar-se que a medida em causa constitua um “despedimento” sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos, ainda que se admita que a garantia estabelecida pelo art 53º da Constituição abranja os trabalhadores da função pública e, dentro destes, aqueles que têm um estatuto de “militares organizados num corpo especial de tropas” (art 1º do Decreto-Lei nº 231/93).

Na verdade, o militar só era abatido aos quadros da Guarda após se ter concluído, em processo próprio, que não reunia as condições essenciais para o exercício das respectivas funções.

Os pressupostos da aplicação da medida constituem “justa causa” para a cessação da relação de emprego e a sua apreciação faz-se num procedimento com audiência do interessado, independentemente da coloração disciplinar dessa conduta ou de o processo disciplinar ser já impossível ou não ter sido instaurado” (Fim de citação).

Tanto basta para julgar improcedentes as conclusões das alegações do recorrente na parte em que pretende a desaplicação das normas que constituíram a base legal do acto contenciosamente impugnado por inconstitucionalidade formal e orgânica ou por violação do art 53º da Constituição.

3- O recorrente invoca ainda o vício de violação de lei, tendo em consideração que o despacho recorrido teve por base o disposto nas normas do nº 2 do art 94º da LO/GNR e das alíneas a) e b) do nº 2 do art 75º do EM/GNR e o facto de o recorrente ter sido condenado na pena de 12 anos de prisão pela prática de um crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Cód. Penal, na pessoa da sua esposa.

Entende o recorrente que não deixou de satisfazer as condições descritas na alínea a) do art 75º do EM/GNR, pelo que, se lhe afigura não estar preenchido o referido preceito legal conclusões 2) e 3) da sua alegação. Vejamos a questão.

Como bem salienta o Exmo Magistrado do MP no seu parecer final “Na base da ordenada dispensa do serviço do recorrente está a incontornável circunstância de este militar ter sido condenado na pena de 12 anos de prisão pela prática do crime de homicídio simples na pessoa da sua esposa revelando-se tal conduta incompatível com a função de “soldado de lei”, na medida em que o delito perpetrado coloca em causa a confiança e o respeito desde sempre depositados pelos cidadãos na actuação da GNR, valores estes que esta corporação está obrigada a preservar, tendo em vista acautelar, tendo em vista acautelar e prosseguir os interesses públicos a seu cargo.”

No caso, ocorre o condicionalismo legalmente estabelecido para poder ser aplicada ao ora recorrente a sanção de dispensa de serviço “... sempre que o comportamento do militar indicie notórios desvios dos requisitos morais, éticos, técnico-profissionais ou militares que lhe são exigidos pela sua qualidade e função ...” (assim reza o nº 2 do art 94º do Dec. Lei nº 231/93, de 26 de Junho - Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana.

Desenvolvendo esta previsão, o art 75º do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Dec-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, estabelece que:

“1- Não pode continuar no activo nem na efectividade de serviço o militar dos quadros da Guarda cujo comportamento se revele incompatível com a condição de “soldado da lei” ou que se comprove não possuir qualquer das seguintes condições:

a) Bom comportamento moral e cívico;

b) Espírito militar;

c) Aptidão técnicoprofissional.

2- O apuramento dos factos que levam à invocação da falta de condições referidas no número anterior é feito através de processo próprio de dispensa de serviço ou disciplinar.

3- A decisão de impor ao militar a saída do activo e da efectividade de serviço é da competência do Ministro da Administração Interna, sob proposta do comandante-geral, ouvido o Conselho Superior da Guarda.

4- A dispensa de serviço origina o abate aos quadros e perda dos direitos de militar da Guarda, sem prejuízo da concessão da pensão de reforma nos termos da lei”.

O Supremo Tribunal Administrativo tem uniformemente decidido que esta medida é de natureza estatutária e considerado este tipo de medidas um género próprio, autónomo e distinto das penas disciplinares.

Como se escreveu no Acórdão de 10 de Julho de 1990, Proc. nº 26566 (BMJ 399 pag 310), fundamentação que veio a ser repetida em várias outras decisões do Supremo, “as medidas estatutárias não são reacções punitivas disciplinares, ainda que a sua aplicação só possa ser feita em procedimento administrativo disciplinar, mas meios autónomos de saneamento dos quadros que a lei, expressamente, prevê para determinadas organizações administrativas que, pela natureza das suas atribuições ou missões, exigem dos respectivos agentes condições especiais de permanente aptidão física, psíquica e psicológica, intensa coesão interna e vincado espírito de disciplina. São medidas de saneamento que podem ter como causa remota indiciária factos disciplinarmente puníveis ou punidos, mas que têm como causa próxima, causalmente adequada, a verificação pelos órgãos competentes de que o agente perdeu aquelas condições ou que possui uma estrutura caractereológica incompatível com o espírito de corpo a que pertence ...” cfr. no mesmo sentido os Acs do Pleno, de 28/5/1992 Proc nº 28217 ; de 29/10/1997 Proc nº 29378 e os Acórdãos das Subsecções de 21/3/1996 Proc nº 37263 -, de 28/11/1996 Proc nº 39143 e de 3/5/2000 - Rec nº 44593.

Com a aplicação desta medida o que se visa no plano jurídico, da disciplina legal, ainda que o efeito prático na carreira profissional seja idêntico ao da aplicação de uma pena expulsiva , não é sancionar o comportamento do agente, seja com o fim de emenda do infractor, seja como fim de prevenção geral, mas retirar as consequências de uma situação objectiva que o agente se colocou de deixar de reunir as condições necessárias, nos aspectos ético, moral e de carácter, ao exercício das funções próprias do corpo especial em que se insere, no caso, a Guarda Nacional Republicana.

Esta distinção é sistematicamente assumida na Lei Orgânica e no Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana. No capítulo V daquela, sob a epígrafe “Regime Penal, disciplinar e estatutário”, o regime disciplinar vem previsto nos artigos 92º e 93º e a medida de dispensa de serviço no art 94º. No Estatuto do Militar, o regime disciplinar aplicável aos militares da Guarda é previsto no artigo 5º, no Capítulo II, sob a epígrafe “Deveres e direitos”, e a dispensa de serviço vem regulada no Capítulo VI, sob a epígrafe “Efectivos, situações e quadros”: no artigo 74º, quando resultar de pedido do interessado, e no artigo 75º, quando da iniciativa do comandante-geral, isto é, quando imposta como medida de saneamento dos quadros.

Podemos, assim, concluir que o legislador estabeleceu, para além das penas disciplinares reguladas no Regulamento de Disciplina Militar, incluindo a da separação de serviço (art 93º, nº 2, da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana) que o comandante-geral proponha a aplicação aos militares da Guarda da medida de dispensa de serviço, esta não tem natureza militar.

Em reforço da ideia que vimos desenvolvendo de que se exige do militar da GNR condições especiais de permanente aptidão física, psíquica e psicológica, intensa coesão interna e vincado espírito de disciplina, esclarece o art 2º, nº 2 do Estatuto Militar da Guarda Nacional Republicana que tais atributos lhe facultarão a capacidade para, como “soldado da lei”, manter, em todas as circunstâncias, um bom comportamento cívico e proceder com justiça, lealdade, integridade, honestidade e competência profissional, por forma a contribuir para o prestígio da Guarda e das instituições democráticas.

Estas características constituem fundamento bastante para que se estabeleçam relativamente a esta força de segurança mecanismos de saneamento dos quadros característicos da instituição militar. Mesmo em relação aos membros da Polícia de Segurança Pública, existe uma diferenciação de missão e modelo organizativo que constitui fundamento sério e razoável para a diferenciação estatutária neste particular aspecto, ou seja, para que não se considere violado o art 18º da Constituição ou, dito de outro modo, para que a imposição desta medida estatutária aos agentes da GNR caiba dentro da discricioriedade legislativa.

Concluímos assim que a medida estatutária de dispensa de serviço não visa a punição de uma determinada actuação profissional em concreto, mas sim a definição e a avaliação do “perfil”, isto é, das qualidades morais, cívicas e militares que devem possuir os membros de um corpo especial de tropas, como é a GNR (cfr. o art 94º, nº 2 da LO/GNR).

A condenação do recorrente na pena de 12 anos de prisão pela prática do crime de homicídio simples p. e p. pelo art 131º do Código Penal, na pessoa da sua esposa, fundamentou a aplicação da medida estatutária da dispensa de serviço.

Tal conduta é incompatível com a função de «soldado da lei» e comprova que o visado revela notórios desvios comportamentais, gravemente ofensivos dos requisitos morais, éticos e profissionais exigíveis a um militar da GNR, tal como previsto no art 2º, nº 2 do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana.

Assim, independentemente do facto de, em momento anterior, o visado ter sido louvado e de os factos não terem ocorrido em serviço e por motivo de serviço é evidente que a conduta adoptada pelo recorrente é subsumível ao estipulado nas alíneas a) e b) do nº 1 do art 75º do EM/GNR, bem como ao disposto no nº 2 do art 94º da LO/GNR.

Improcede, pois, pelas razões expostas o invocado vício de violação de lei.

Improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente forçoso é reconhecer que o recurso não merece provimento.

Acordam, pelo exposto, os juízes que compõem a Secção de contencioso administrativo, 1º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso e não anular o despacho impugnado.

Custas pelo recorrente com taxa de justiça que se fixa em cento e cinquenta euros e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 18 de Novembro de 2004

as. ) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes

Mário Frederico Gonçalves Pereira

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