889/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Do art. 11º, nº 2, do D.L. nº 323/89, de 26/9, e do nº 17 do mapa II anexo a este diploma resulta que é o Director-Geral das Alfândegas que tem competência dispositiva primária para decidir de pretensão de pagamento de diferenças de vencimento.

II- O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não detinha o poder de substituição do referido Director-Geral na prática de actos da competência deste, sob pena de viciação dos actos assim praticados de incompetência em razão da hierarquia.

III- O incumprimento, pelo órgão incompetente a quem foi dirigida uma pretensão, dos deveres procedimentais impostos pelo art. 34º do CPA não transforma esse órgão em competente.

IV- Não tendo o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais competência dispositiva primária para decidir a pretensão da recorrente a ele dirigida, o seu silêncio não é idóneo para configurar uma situação de indeferimento tácito de tal pretensão.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. G..., residente no Porto, interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e que se teria formado sobre o requerimento que dirigiu a esta entidade e onde solicitava que, em consequência do Ac. do STA de 26/10/95, proferido no processo nº 34044, lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16/9/93.

A entidade recorrida respondeu, invocando as questões prévias da falta de objecto do recurso por não ter o dever legal de decidir o requerimento da recorrente, dado que esta não impugnou oportunamente a sua nomeação na categoria de verificador auxiliar aduaneiro determinada pelo despacho de 3/5/96, o qual adquiriu, por isso, força de caso decidido ou de caso resolvido e da ilegitimidade activa porque, se com o seu requerimento, a recorrente pretendia a execução integral do aludido Ac. do STA de 26/10/95, carecia de legitimidade para o efeito, por não ter sido parte no processo em que aquele foi proferido e referindo que a recorrente não tem direito às diferenças de vencimento peticionadas. Concluíu, pois, que o recurso devia ser rejeitado ou, se assim se não entendesse, ser-lhe negado provimento.

Cumprido o disposto no art. 54º da LPTA, a recorrente considerou que existia o dever legal de decidir, enquanto que o digno Magistrado do M.P. se pronunciou pela improcedência da questão prévia da falta de objecto do recurso.

Pelo despacho de fls. 32, relegou-se para a decisão final o conhecimento das arguidas questões prévias e ordenou-se o cumprimento do preceituado no art. 67º do RSTA.

A recorrente alegou nos termos constantes de fls. 33 a 40 dos autos, tendo enunciado as seguintes conclusões:

"I- No nº 2 do art. 145º. do CPA, a palavra "invalidade" refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo, por isso, sentido diverso do utilizado no nº 1 do art. 141º. do mesmo Código;

II- a não se entender assim, o nº 2 do art. 145º. do CPA seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibír a Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos nºs 1 e 2 do art. 266º. da Constituição);

III- de qualquer modo, o despacho de 3/5/96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16/9/93, como resulta do facto da informação nº.../95 XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; do facto do dito despacho de 3/5/96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do STA proferidos nos processos nºs. 34106 e 34044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso;

IV- a própria entidade recorrida reconhece que a nomeação do ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16/9/93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o "bloco legalidade" do acto administrativo;

V- ainda que se entendesse que o despacho de 3/5/96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16/9/93 quanto ao recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 3/5/96, ele próprio um acto administrativo recorrível; como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido;

VI- a aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo;

VII- o nº 1 do art. 7º do D.L. nº. 274/90, de 7/9, obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano, a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos de integração não se contem a partir desta;

VIII- tendo o despacho de 3/5/96 revogado por invalidade, mesmo quanto ao recorrente, o despacho de 16/9/93, como resulta de todo o exposto, tem aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o nº 2 do art. 145º do CPA; decidindo em contrário, o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado, como é de Justiça?".

A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição já expressa nos autos.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu pela legalidade do acto impugnado.

O Relator, pelo despacho de fls. 85, suscitou a questão prévia da carência de objecto do recurso, por a entidade recorrida não ter competência para decidir o requerimento do recorrente, e ordenou o cumprimento do disposto no art. 54º. da LPTA.

O recorrente não se pronunciou sobre esta questão prévia, enquanto que o digno Magistrado do M.P. entendeu que ela devia ser julgada procedente.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. Com relevância para a decisão, consideramos provados os seguintes factos:

a) Através do requerimento constante de fls. 8 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente solicitou, ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16/9/93, como consequência a extrair do Acórdão do STA proferido em 26/10/95, no processo nº 34044, que anulara o despacho, de 16/9/93, do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento;

b) sobre o requerimento referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa.

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2.2.1. A entidade recorrida invocou a excepção da ilegitimidade activa, com o fundamento que o recorrente não havia sido parte no processo onde foi proferido o Ac. do STA de 26/10/95, pelo que carecia de legitimidade para requerer a sua execução.

Mas esta excepção não se verifica.

Efectivamente, o acto objecto do presente recurso contencioso, a ter-se formado, indeferiu a pretensão do recorrente de que lhe fossem pagas determinadas diferenças de vencimento.

O provimento do recurso contencioso implica a anulação desse acto que constitui obstáculo à satisfação da pretensão do recorrente, tendo como consequência a satisfação dum interesse deste que não é reprovado pela ordem jurídica.

Assim, independentemente de se considerar o requerimento do recorrente como de execução do acórdão anulatório de 26/10/95, o que é indubitável é que ele tem um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto objecto do presente recurso contencioso, assistindo-lhe, por isso, legitimidade activa (cfr. art. 46º., nº 1, do RSTA)

Improcede, pois, a invocada ilegitimidade.

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2.2.2. Quanto à questão prévia da carência de objecto do recurso, com o fundamento invocado no despacho do relator de fls. 85, parece-nos que ela se verifica.

Vejamos porquê.

Conforme resulta do nº 1 do art. 109º. do C.P. Administrativo, a faculdade de presumir indeferida uma pretensão pressupõe que esta seja dirigida ao órgão administrativo competente para a decidir, porque o dever legal de decidir não existe quando a autoridade carece de competência para o efeito

Da conjugação do art. 11º, nº 2, do D.L. nº 323/89, de 26/9 (em vigor à data da apresentação do requerimento do recorrente) com o nº 17 do mapa II anexo a este diploma resulta que compete ao Director-Geral "autorizar a atribuição de abonos e regalias a que os funcionários ou agentes tenham direito, nos termos da lei".

Assim, é o Director-Geral das Alfândegas que detém a competência primária para decidir da atribuição dos vencimentos e respectivos montantes.

É certo que essa competência do Director-Geral é própria mas não exclusiva, pelo que cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro das Finanças (ou para o Secretário de Estado para quem este tenha delegado a respectiva competência) dos actos por aquele praticados no uso de tal competência.

Mas daí não decorre que a competência do membro do Governo abrange a do Director-Geral das Alfândegas, gozando, como superior hierárquico, de um poder de substituição do subalterno no exercício das suas competências.

É que como refere Paulo Otero (in "O Poder de Substituição em Direito Administrativo Enquadramento Dogmático-Constitucional", 1995, Vol. II, pags. 736 e 737) "em situações de atribuição específica de competência aos órgãos subalternos, sem qualquer referência a um poder dispositivo do superior sobre tais matérias, o princípio da desconcentração entre outros fundamentos, designadamente o princípio da imodificabilidade da competência impede que o silêncio da lei possa ser interpretado como atribuindo uma competência dispositiva primária ao superior hierárquico, seja permitindo-lhe o exercício de um poder de substituição dispositiva ou conferindo-lhe uma competência alternativa incondicionada em relação à competência dos subalternos. Não é válida, por conseguinte, a afirmação de que a competência dos superiores compreende sempre a competência externa dos subalternos".

Na verdade, se a lei desconcentra a competência "é porque considera preferível para o interesse público, bem como para a garantia dos interesses privados, que certas decisões sejam tomadas por determinados órgãos subalternos. Essa opção não pode ser afastada pela mera vontade do superior hierárquico: a competência é de ordem pública e não pode ser modificada por decisão dos órgãos administrativos", gerando um vício de incompetência, em razão da hierarquia, a invasão, pelo superior, dos poderes do subalterno (cfr. Freitas do Amaral in "Curso de Direito Administrativo", Vol. I, 1989, pag. 648).

Assim, porque o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não detinha o poder de substituição do Director-Geral das Alfândegas na prática dos actos primários da competência deste, sob pena de estes se mostrarem viciados de incompetência em razão da hierarquia, e cabendo ao referido Director-Geral a competência dispositiva primária para decidir a matéria relativa ao pagamento das diferenças de vencimento, não tinha o aludido Secretário de Estado o dever legal de decidir o requerimento do recorrente, pelo que não se formou o indeferimento tácito objecto do presente recurso contencioso.

Refira-se, finalmente, que o incumprimento, pela entidade recorrida, dos deveres procedimentais que o art. 34º do CPA lhe impunha não tem como consequência que ela passasse a ser considerada competente para decidir a pretensão do recorrente, dado que a competência é de ordem pública e tem como única fonte a lei, pelo que a sua distribuição não pode ser alterada por acto ou omissão seja de que entidade for cfr., entre muitos, os Acs. do STA (P) de 28/5/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano II, nº 3, pag. 11 e de 17/12/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano III, nº 1, pag. 30.

Portanto, procedendo a questão da carência de objecto do recurso, deve este ser rejeitado por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57º., § 4º., do RSTA.

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3. Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Sem Custas, por ter sido o incumprimento pela entidade recorrida do disposto no art. 34º, nº 1, do CPA, que deu causa ao processo.

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Entrelinhei: tenha

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Lisboa, 27 de Junho de 2002

as. )José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Carlos Manuel Maia Rodrigues

Magda Espinho Geraldes