37/2009 1.ª S/PL - Tribunal de Contas

1. A contracção pelos Municípios de empréstimos a médio e longo prazo para aplicação em investimentos pressupõe a demonstração de que os mesmos têm capacidade de endividamento para o efeito, como resulta do disposto no n.º 6 do art.º 38.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 14/2007, publicada no D.R. de 15 de Fevereiro de 2007, e alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro. 2. A referida capacidade de endividamento é calculada com base nos critérios estabelecidos nos arts. 36.º, 37.º, n.º 1, e 39.º, n.º 2, da mesma Lei, com referência à data da contracção dos empréstimos. 3. A falta de demonstração dessa capacidade de endividamento constitui fundamento de recus de visto aos contratos, nos termos da al. b) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis n.ºs 87-B/98, de 31 de Dezembro, 1/2001, de 4 de Janeiro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto, e 35/2007, de 13 de Agosto. 4. Contudo, no caso de violação dos limites de endividamento, se houver despacho de excepcionamento proferido ao abrigo dos n.ºs 5 e 6 do art.º 39.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, na interpretação dada pelos n.ºs 3 e 4 do art.º 51.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, o contrato de empréstimo pode ser visado pelo Tribunal de Contas.

ACÓRDÃO Nº 37 / 29.Set.09/1ªS/PL RECURSO ORDINÁRIO Nº 1/2009 (Processo nº 1512/2008) RELATÓRIO Por este Tribunal, em sessão diária de visto de 4 de Dezembro de 2008, foi concedido o visto ao contrato de empréstimo celebrado em 6 de Novembro de 2008, pela Câmara Municipal de Portalegre (doravante designada por CMP) com a Caixa Geral de Depósitos, com o valor de € 704.191,31 com a finalidade de suportar financeiramente o projecto de “Concepção e execução de Infraestruturas na Área de Expansão do Parque Industrial – 2ª Fase”, projecto com comparticipação comunitária. Não se conformando com aquela decisão, interpôs recurso o Ministério Público, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 96º da LOPTC , com os seguintes fundamentos e conclusão: No presente processo está “em causa a análise a um ―contrato de abertura de crédito‖ entre o Município de Portalegre e a Caixa Geral de Depósitos (C.G.D.) ‖; ―Se, relativamente ao procedimento para a concessão do empréstimo, que veio a ser adjudicado à C.G.D., nada haverá a referir sobre a respectiva legalidade, já tal não sucederá no que toca à questão da situação, deste Município, quanto ao ―excesso do seu endividamento líquido‖ — o que constitui um dos limites, legalmente estabelecidos, à contracção de empréstimos, para investimento público, pelas Autarquias Locais, conforme ao disposto no nº 1 do artº. 37º da L.F.L‖ ; ―Com efeito, dos elementos de prova documental constantes do Processo, resulta, muito claramente, que, se este Município não havia excedido o limite máximo de ―endividamento de médio e longo prazo à data do contrato ainda dispunha do saldo disponível de 4.029.816,07 Euros — já o mesmo não sucedia relativamente ao ―endividamento líquido‖, cujo excesso verificado atingia o montante de 2.119.103,49 Euros e, por conseguinte, em violação daquela norma legal‖ ; ―De acordo com a jurisprudência maioritária da 1ª Secção, deste Tribunal, sempre que um Município registe um excesso de endividamento líquido, relativamente ao limite legal, estará, ―ipso facto‖, impedido de contrair novos empréstimos, sob pena de violação no nº 1 do artº. 37º da L.F.L. — norma de natureza financeira (cfr. artº. 44º nº 3 al. b) da Lei nº 98/97 de 26/08) — cfr. douto Acórdão da 1ª Secção, de 16 de Dezembro de 2008, proferido no âmbito do Recurso Ordinário nº 27/08, referente aos Processos nºs. 957 e 962/08 da Câmara Municipal de Alfândega da Fé‖; ―Assim sendo, a concessão do ―Visto‖, a este contrato, traduziu-se na violação ao disposto na norma legal atrás citada (por expressa inobservância de uma norma de indubitável natureza financeira), pelo que a douta decisão, ora impugnada, incorreu em ―vício de violação de lei‖ (ou em ―erro de direito‖), devendo ser anulada e substituída por outra que decida pela ―Recusa do Visto‖, assim se repondo a legalidade violada‖. Notificada para se pronunciar sobre o recurso ora interposto, a CMP veio expor a seguinte matéria que ainda não constava dos autos: Face ao limite de endividamento líquido, o excesso verificado – no montante de 2.119.103,49 € - ―terá de ser reduzido em cada ano subsequente em pelo menos 10% (…) até que [aquele] seja cumprido, situação que tem sido escrupulosamente cumprida por este Município com reduções de 32,20% em 2007 e 29,37% em 2008‖; ―O contrato de abertura de crédito entre o Município e a Caixa Geral de Depósitos‖ colheu ―despacho de excepcionamento, nos termos do nº 5 do art. 39º da lei das Finanças Locais‖; ―Nos termos do nº3 do artº 51 da Lei nº 64-A/2008 , de 31 de Dezembro, é facultada a possibilidade de excepcionamento do limite legal para a contracção de empréstimos a médio e longo prazos, prevista nos nºs 5 e 6 do artigo 39 ª da Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro que abrange igualmente a excepção, pelo mesmo montante, ao limite de endividamento líquido municipal previsto no artigo 37º do mesmo diploma. Desta forma e porque este número tem natureza interpretativa, nos termos do nº 4 do mesmo artigo e se aplica a todos os pedidos autorizados que tenham sido solicitados posteriormente à data de entrada em vigor de Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro, não necessita o Município de Portalegre de ter saldo disponível no Endividamento Líquido para a contratação do empréstimo em análise‖. A CMP, na sequência do referido na alínea b) do número anterior, juntou igualmente despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, datado de 10.12.08, a excepcionar o empréstimo dos limites de endividamento líquido e de médio e longo prazo. FUNDAMENTAÇÃO Para além do já referido no nº1 e no número anterior, para a decisão são ainda relevantes os seguintes factos: O empréstimo em causa foi aprovado em reunião da CMP de 9 de Junho de 2008 e autorizado pela Assembleia Municipal em sessão realizada no dia 30 de Junho de 2008, nos termos exigidos pelos nºs 6 a 8 do artigo 38º da LFL; Foram consultadas 5 instituições bancárias, tendo apresentado proposta 3 concorrentes. Efectuada a análise das propostas, a apresentada pela Caixa Geral de Depósitos foi considerada a mais vantajosa; Segundo informação prestada pelo CMP, a sua situação em termos de endividamento era a seguinte: Em matéria de endividamento de médio e longo prazo, o município apresentava um saldo disponível no valor de € 4.029.816,07; Em matéria de endividamento líquido o município apresentava um excesso no valor de € 2.119.103,49. Na data em que foi tomada decisão de concessão de visto, não tinha sido junto ao processo qualquer despacho de excepcionamento aos limites de endividamento. De facto, àquela data, do processo constava somente a informação de que a CMP tinha solicitado ao Ministro das Finanças o excepcionamento do empréstimo dos limites de endividamento nos termos do nº 6 do artigo 39º da LFL, não tendo obtido até então qualquer resposta; Contudo, já no âmbito do presente recurso, como se referiu no número anterior, a CMP veio demonstrar que, em 10.12.08, tinha sido proferido um despacho a excepcionar o empréstimo dos limites de endividamento. Confirma-se pois que o Município tinha ultrapassado os seus limites de endividamento líquido. No presente recurso impõe-se dilucidar uma só questão: a de saber se na situação de violação dos limites de endividamento líquido poderia ter sido celebrado o contrato de empréstimo em causa. Resulta do nº1 do artigo 37º da LFL que o montante do endividamento líquido total de cada município não pode exceder os valores nele considerados. Relembre-se que sobre esta matéria este Tribunal, entretanto, através do seu Plenário Geral, fixou jurisprudência pelo Acórdão nº1/09-FJ/25.MAI/PG onde se estabelece: 1− A contracção pelos Municípios de empréstimos a médio e longo prazo para aplicação em investimentos pressupõe a demonstração de que os mesmos têm capacidade de endividamento para o efeito, como resulta do disposto no n.º 6 do artigo 38.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 14/2007, publicada no D.R. de 15 de Fevereiro de 2007, e alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro; A referida capacidade de endividamento é calculada com base nos critérios estabelecidos nos artigos 36.º, 37.º, n.º 1, e 39.º, n.º 2, da mesma Lei, com referência à data da contracção dos empréstimos. A falta de demonstração dessa capacidade de endividamento constitui fundamento de recusa de visto aos contratos, nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei n.º 98/97 , de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis n.ºs 87-B/98, de 31 de Dezembro, 1/2001, de 4 de Janeiro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto, e 35/2007, de 13 de Agosto.‖ Ora, no caso em apreciação, como se referiu na subalínea ii) da alínea c) do nº5 e no nº 6, o município tinha ultrapassado os seus limites de endividamento líquido. Logo, por força do disposto no nº1 do artigo 37º da LFL, e tendo em conta também o que se dispõe no nº 6 do artigo 38º da mesma lei, o contrato não poderia ter sido celebrado e, sendo-o, não poderia colher visto deste Tribunal, não podendo pois produzir quaisquer efeitos. Veio agora a demonstrar-se que em 10.12.08 – data anterior à decisão tomada em primeira instância - tinha sido proferido um despacho a excepcionar o presente contrato de empréstimo dos limites de endividamento, com base no nº 6 do artigo 39º da LFL. Contudo, como se viu, à data da decisão, no processo não constava tal demonstração. Refira-se contudo que a disposição legal ao abrigo da qual foi proferido o despacho de excepcionamento – o referido nº 6 do artigo 39º da LFL - permitia a consagração de excepções nas situações de violação dos limites de endividamento de médio e longo prazo constantes do nº 2 do mesmo artigo 39º, mas não previa a possibilidade de consagrar tais excepções face à violação dos limites consagrados no artigo 37º. Refira-se aliás que o Município não apresentava violação dos limites consagrados no nº 2 do artigo 39º da LFL, como acima se viu na subalínea i) da alínea c) do nº5. E, portanto, para a contracção do empréstimo nem precisava de despacho de excepcionamento por violação de tal limite. Perante a matéria de facto e o direito aplicável, compreende-se pois a interposição de recurso pelo Ministério Público, datada de 17 de Dezembro de 2008 e subscreve-se a sua argumentação. Contudo, em 31 de Dezembro de 2008, foi publicada a Lei nº 64-A/2008 que, nos nºs 3 e 4 do seu artigo 51º, dispõe: A possibilidade de excepcionamento do limite legal para a contracção de empréstimos a médio e longo prazos, prevista nos nºs 5 e 6 do artigo 39º da Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro, abrange igualmente a excepção, pelo mesmo montante, ao limite de endividamento líquido municipal previsto no artigo 37º do mesmo diploma. O número anterior tem natureza interpretativa, aplicando-se a todos os pedidos autorizados que tenham sido solicitados posteriormente à data de entrada em vigor da Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro, englobando os montantes que hajam sido avançados para a execução dos investimentos subjacentes ao empréstimo‖. Portanto, face ao que veio a dispor a lei, havendo despacho de excepcionamento, proferido ao abrigo do nº 6 do artigo 39º da LFL, é legalmente conforme a celebração do contrato de empréstimo. DECISÃO Assim, com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da 1ª Secção, em plenário, em manter a decisão recorrida de concessão do visto ao contrato. Nos termos do artigo 20º do regime anexo ao Decreto-Lei nº66/96 , de 31 de Maio, não são devidos emolumentos. Lisboa, 29 de Setembro de 2009 Os Juízes Conselheiros, Fui presente O Procurador-Geral Adjunto (Daciano Pinto) João Figueiredo – Relator Helena Abreu Lopes Carlos Morais Antunes [1] Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas: Lei nº 98/97 , de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de Dezembro, 1/2001, de 4 de Janeiro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto, e 35/2007, de 13 de Agosto. [2] Lei das Finanças Locais: Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 22- A/2007, de 29 de Junho e pela Lei nº 67-A/2007 , de 31 de Dezembro. [3] O limite legal de “endividamento líquido” era de 14.150.016,39 Euros, referente a 31 de Dezembro de 2007 apresentando o Município um valor de “endividamento líquido” de 16.269.119,88 Euros e daí aquele diferencial (em excesso).