0151/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para o legislador do D.L. n.º 275-A/2000, de 09 de Novembro (concretamente através do artº 156º, nº2), à semelhança do que fora estabelecido através do Decreto-Lei n.º 295-A/90, de 21 de Setembro (cf. artº artigo 161.º), na transição para a nova estrutura indiciária do pessoal em epígrafe atende-se à contagem integral do tempo de serviço na categoria, contando-se, para efeitos de progressão, o tempo remanescente como tempo já prestado no escalão para o qual se opera a transição.

II- Tal regulação levava a que agentes daquele corpo de funcionários que tivessem a categoria de inspector estagiário [categoria de ingresso da respectiva carreira a partir da vigência daquele Decreto-Lei n.º 295-A/90 (ou ainda agente estagiário, segundo este diploma), diferentemente do que sucedia no regime do Dec. Lei 458/82-artº 112, nº 1], relativamente a outros agentes que, embora mais antigos na P.J. ingressaram directamente na carreira de investigação criminal, ao abrigo da legislação então em vigor (sem a realização de qualquer estágio), vissem tal diferenciação de ingresso naquela carreira reflectida na lista de transição.

III- Tendo sido eleito na transição em causa como critério de diferenciação um elemento objectivo e materialmente fundado - contagem de todo o tempo de serviço prestado em dada categoria pelos agentes referidos a cujo acesso foi requerido um “plus” de preparação específica e profissionalizante –, tal não ofende a proibição do arbítrio ou de outro valor constitucionalmente protegido.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…, B…, …, …, … e …, recorreram para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo - Sul que negou provimento aos recursos hierárquicos por si interpostos e em que impugnaram o despacho de 02.03.01, do Director Nacional da Polícia Judiciária que, aprovando a versão final da Lista de Transição para a nova estrutura salarial dos funcionários da Polícia Judiciária (P.J.) e do Quadro do Instituto de Polícia Judiciária e Ciências Criminais, elaborada de acordo com as normas de transição constantes do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, e da Lista de Posicionamento relativos às alterações funcionais ocorridas após 1 de Julho de 2000, colocou os recorrentes, na lista de antiguidades, em posição posterior e em escalão inferior aos actuais inspectores que frequentaram o 25.º Curso de Formação de Agentes Estagiários.

Terminaram as alegações de recurso com as seguintes conclusões:

a) Os recorrentes adquiriram um direito ao posicionamento na lista de antiguidades que tiveram nas listas de antiguidades não impugnadas que foram divulgadas e se consolidaram na ordem jurídica, antes da entrada em vigor da LOPJ, Dec. Lei 275-A/2000.

b) A decisão do Tribunal “a quo” faz uma interpretação da lei, que é aberrante e uma aplicação errónea da mesma, ao valorizar argumentos interpretativos colaterais, entendendo fazer uma aplicação positivada da LOPJ de 2000, e aplicando a nova definição de ingresso na categoria e de contagem de tempo, ultrapassando os direitos já adquiridos e consolidados na ordem jurídica que são os dos recorrentes à manutenção da sua posição na lista de antiguidades ao tempo da entrada em vigor do diploma.

O MINISTRO DA JUSTIÇA contra - alegou defendendo a manutenção do acórdão recorrido.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, citando a propósito o acórdão deste Supremo Tribunal de 3/7/2007, proferido no recurso 0366/06, num caso idêntico.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

a) Os recorrentes frequentaram, como internos o 24º Curso de Formação de Agentes Estagiários, o qual era destinado a agentes motoristas e a funcionários administrativos da Polícia Judiciária;

b) Após frequência desse curso foram integrados na categoria de agentes de 3ª classe, sem frequência de qualquer estágio;

c) Por despacho de 2 de Março de 2001 do Director Nacional da Polícia Judiciária, publicado no DR II n.º 81, de 5 de Abril de 2001, foram aprovadas as listas de transição para a nova estrutura salarial dos funcionários do quadro da Polícia Judiciária e Ciências Criminais, elaborada de acordo com as normas de transição constantes do Dec. Lei 275/A/2000, de 8/11;

d) Nas listas referidas em c), os recorrentes encontram-se em posição posterior e em escalão inferior relativamente aos agentes que frequentaram o 24º Curso de Formação de Agentes Estagiários e que realizaram estágio;

e) Do despacho referido em c), interpuseram os recorrentes recurso hierárquico para o Ministro da Justiça, alegando terem sido prejudicados relativamente aos agentes estagiários que frequentaram o 24º curso de formação porque, uma vez que não foram submetidos a estágio, ao contrário do que sucedeu com aqueles, viram as suas posições invertidas nas listas de transição e de posicionamento face aos colegas que frequentaram o 24º curso de formação;

f) Sobre os recursos hierárquicos interpostos pelos recorrentes foram prestadas as informações da Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça e as informações de serviço da Directoria Nacional da Polícia Judiciária, constantes do processo instrutor, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido, onde se concluía que os recursos deviam ser indeferidos;

g) Com base nas informações aludidas na alínea anterior foi negado provimento aos recursos hierárquicos, por despacho do Ministro da Justiça datado de 7 de Agosto de 2001, onde se pode ler “Concordo as informações da Auditoria Jurídica bem como os pareceres da Polícia Judiciária que lhes vêm anexos, pelo que indefiro os recursos interpostos por (…). Lisboa, 7 de Agosto de 2001.”

2.2. Matéria de direito

A questão objecto do recurso é a de saber se a interpretação do art. 156º, 2 do Dec. Lei 275/A/2000 (Lei Orgânica da Polícia Judiciária) acolhida no acórdão do Tribunal Central Administrativo ofende uma posição jurídica dos ora recorrentes “ultrapassando direitos adquiridos”. A referida interpretação é, a seu ver, “legal e inconstitucional, por violar uma situação de legítimas expectativas dos funcionários públicos, situação de direitos adquiridos, os princípios da igualdade e o principio de não aplicação retroactiva da lei”.

Vejamos questão.

A razão da controvérsia assenta na circunstância de ter havido um 24º Curso de Formação e Agentes Estagiários especial, isto é, destinado a “agentes motoristas e a funcionários administrativos da PJ” e um 24º Curso de Formação de Agentes Estagiários normal, onde era exigido um período de estágio. Os ora recorrentes vieram, portanto, a ser integrados na categoria de agentes de 3ª classe sem frequência de qualquer estágio; os recorridos particulares, e todos aqueles que frequentaram o 24º Curso normal foram integrados também como agentes de 3ª classe.

Até ser publicado o Dec. Lei 275/A/2000, de 9/11, os recorrentes vinham posicionados nas listas de antiguidade em posição anterior – e portanto com mais tempo de antiguidade na categoria – que os seus colegas que frequentaram o estágio. Contudo, este diploma legal, no art. 156º, 2, ao regular a transição para as categorias então criadas, veio dizer o seguinte:

“Artigo 156.º

Transição de pessoal de investigação criminal

1- Os inspectores - coordenadores, os inspectores, os subinspectores e os agentes transitam, respectivamente, para coordenadores superiores de investigação criminal, coordenadores de investigação criminal, inspectores - chefes e inspectores.

2- Na transição para a nova estrutura indiciária atende-se à contagem integral do tempo de serviço na categoria, contando-se, para efeitos de progressão, o tempo remanescente como tempo já prestado no escalão para o qual se opera a transição.”

Desde a vigência do Decreto-lei 295-A/90, de 21/9 (anterior LOPJ) que o ingresso na “nas carreiras de investigação criminal faz-se, “conforme o caso, na categoria de inspector estagiário ou agente estagiário”. Daí que, no art. 161º deste mesmo diploma a transição dos agentes estagiários se fez para agentes de nível 0, ou seja o ingresso na carreira de investigação criminal. Nessa linha o art. 126º, 1 do Dec. Lei 275-A/2000, também nos diz, no art. 126º, 1, que “o ingresso na carreira de investigação criminal faz-se na categoria de inspector estagiário”.

E, perante um regime legal onde o tempo de estágio se integrava na categoria, o art. 156º, 2, acima transcrito foi interpretado de modo a considerar o tempo de estágio como tempo de serviço na categoria a todos aqueles que tenham ingressado na carreira através desse modo. A expressão “contagem integral do tempo de serviço na categoria”, foi entendida como abarcando também o tempo de serviço prestado durante o estágio.

Ora, os recorrentes não fizeram estágio e o tempo de serviço que anteriormente tinham na Polícia Judiciária não fora prestado na categoria – nem sequer na carreira de investigação criminal, como se sublinhou no acórdão deste Supremo Tribunal de 11-10-2006, proferido no recurso 0179/06, e portanto, foram posicionados com tempo de serviço na categoria, para efeitos da nova estrutura indiciária e progressão com menos tempo de serviço.

Que dizer ?

A nosso ver a interpretação do art. 156º, 2 do Dec. Lei 275/A/2000, está certa. Na verdade o artigo ao mandar contar todo o tempo prestado na categoria, num quadro legal, onde o estágio se integra nessa categoria, quer – sem dúvidas legítimas – que se considere para tal o tempo de serviço prestado nessas condições.

Não existe para a situação dos recorrentes norma legal que permita atender ao tempo de serviço prestado antes do ingresso na carreira de investigação criminal, e daí a divergência no novo posicionamento dos recorrentes em confronto com os que frequentaram o estágio.

Com se disse no acórdão deste Tribunal (3-7-2007, recurso 0366/06) proferido num caso idêntico “(…) Ou seja, no que tange à carreira de investigação criminal o legislador, como ponderaram a Administração e o acórdão recorrido, optou por um critério de natureza quantitativa, privilegiando o tempo integral de serviço na categoria, em detrimento de aspectos de cariz qualitativo, assim como pela preparação específica e carácter profissionalizante do estágio referido no artigo 126.º n.º 1 do D.L. 275-A/2000, de 09.11, fazendo relevar a contagem desse estágio como tempo de serviço efectivamente prestado na carreira. Definiu, assim, o legislador, como critério de transição, a contagem de todo o tempo de serviço prestado na categoria detida. Sendo, pois, a categoria de inspector estagiário a categoria de ingresso da respectiva carreira, e operando-se a transição para a nova estrutura indiciária com base no único critério definido pelo legislador - contagem integral do tempo de serviço na categoria -, tal como se ponderou no acórdão recorrido, este critério repercute-se no posicionamento obtido após a transição operada pelo DL 275-A/2000, pois o legislador não elegeu como critério de transição o tempo de serviço prestado no nível em que os agentes se encontrassem posicionados, mas antes a todo o tempo de serviço prestado na categoria, sendo assim determinante na referida transição a data de ingresso em tal categoria. (…)”.

Esta interpretação não viola princípio da igualdade, pois não é arbitrário mandar contar como tempo de serviço prestado na categoria para efeitos de indicie remuneratório e respectiva progressão o tempo de serviço prestado como estagiário.

O princípio da igualdade, nos termos do art. 13º da Constituição proíbe discriminações decorrentes dos índices (sexo, raça, etc.) aí definidos, onde não se encontra a repercussão no índice salarial do tempo de serviço prestado durante o estágio, como é óbvio.

Fora dos casos expressamente proibidos de discriminação, só existe violação do princípio da igualdade quando estivermos perante descriminações arbitrárias ou manifestamente injustificadas - JORGE MIRANDA, Direito Constitucional, Tomo IV, pág. 248 e jurisprudência do TC aí citada e, em especial, o Acórdão n.º 231/94, de 9 de Março, DR 1ª Série - A, n.º 98, de 28 de Abril de 1994, pág. 2056 e 2057 “(…) a essência da aplicação do princípio da igualdade encontra o seu ponto de apoio na determinação dos fundamentos fácticos e valorativos da diferenciação jurídica consagrada no ordenamento. O que significa que a prevalência da igualdade como valor supremo do ordenamento tem de ser caso a caso compaginada com a liberdade que assiste ao legislador de ponderar os diversos interesses em jogo e diferenciar o seu tratamento no caso de entender que tal se justifica.” Trata-se, hoje, de um entendimento pacífico e consolidado - cfr, por todos, Acórdãos nº 44/84, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3º vol., págs. 133 e segs., nº 309/95, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol., págs. e segs., nº 191/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12º vol., págs. 239 e segs., nº 303/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º vol., págs. 65 e segs., nº 468/96, Diário da República, II série, de 13 de Maio de 1996, e, mais recentemente, nº 1186/96, Diário da República, II série, de 12 de Fevereiro de 1997, e nº 1188/96, Diário da República, II série, de 13 de Fevereiro de 1997.

Igual entendimento tem sido seguido neste Supremo Tribunal "(...) o princípio da igualdade só se pode considerar violado quando se verifique uma diferenciação de tratamento irrazoável ou arbitrária, devendo entender-se que a discriminação é legítima sempre que a diferença de regime se baseia em dados objectivos e se reclama de distinções relevantes sob o ponto de vista dos princípios e valores constitucionais e seja adequado à sua realização" - cfr. Ac. do STA de 16-6-94, rec. 31319, de 7-2-95, rec. 33730; 30-4-96, rec. 36001;

7- 11-96, rec. 32156; 22-11-96, rec. 35373.

No presente caso, a desigualdade entre aqueles que ingressaram através do estágio e os que ingressaram sem ele assenta, no facto de uns terem efectivamente prestado serviço como estagiários – e portanto uma actividade correspondente à categoria respectiva - e outros não. A reconhecimento do exercício das funções de estagiário, como prestado na categoria para efeitos de remuneração, assenta num critério que não é irracional nem arbitrário e que, portanto, cabia nos poderes do Legislador.

Também não viola o principio da não retroactividade da lei – situação que os recorrentes apenas alegam sem qualquer demonstração. O art. 156º, 2, é uma norma transitória que pretende adequar ao regime da lei nova situações ocorridas ao abrigo da lei anterior. Como norma transitória, pretende por definição regular as situações de conflito de aplicação de leis no tempo. Porém se é certo que a norma em causa se projecta sobre o passado (atribuindo relevo ao tempo de serviço prestado antes da sua vigência) não indicam os recorrentes, nem é evidente por si só, a violação das regras ou princípios constitucionais que proíbem a aplicação retroactiva da lei.

Nas constituições modernas o princípio da não retroactividade não assume foros de princípio constitucional, a não ser, de um modo geral, no domínio do Direito Penal. Fora desse domínio, o legislador ordinário não está constitucionalmente impedido de conferir retroactividade às leis, “salvo se através da retroactividade vier a violar direitos fundamentais constitucionalmente tutelados ou qualquer outro princípio ou garantia constitucional” - BAPTISTA MACHADO, ob. cit. pág. 228.

Os limites constitucionais à retroactividade podem decorrer de normas especiais, como é o caso do art. 29º, 1, da CRP, relativamente aos pressupostos da punição e do art. 103º, 3 da CRP relativamente a leis fiscais; do princípio da confiança, quando a solução da lei nova ofenda de modo arbitrário, inesperado ou desproporcionado, legítimas expectativas do agente ( Cfr. por exemplo a situação tratada no Acórdão do Tribunal Constitucional, de 29/10, 2002, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 54º, pág. 659 e seguintes, sobre a alteração das causas de suspensão do prazo de prescrição do procedimento criminal. A doutrina do TC pode sintetizar-se nos seguintes termos: “(…)Nesse aresto, citando, entre outros, o Acórdão nº 66/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4º vol., 1984, p. 35 e ss.), o Tribunal, depois de admitir que a Constituição, na redacção então em vigor, não proibia toda a retroactividade fiscal, considerou que o princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático, só exclui a possibilidade de leis fiscais retroactivas, «quando se esteja perante uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos contribuintes» - cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional, de 28/3/2000, proferido no Proc. 176/99.)) ou de direitos fundamentais dado que o art. 18º, 2 e 3 da CRP apenas legitima a restrição de direitos, liberdades e garantias, “nos casos previstos na Constituição” - VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos Fundamentais na Constituição de 1976, 3ª edição, pág. 303 - e esta prever um importante conjunto de requisitos de validade das leis restritivas: “têm de revestir carácter geral e abstracto, não podem ter efeitos retroactivos, as restrições têm de limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos, não podendo em caso algum diminuir a extensão e o alcance do núcleo essencial dos preceitos constitucionais – cfr. sobre estes aspectos o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de

14- 12-2004, proferido no recurso 01971/03.

No caso os autos, não há lei especial a proibir a retroactividade da lei, não existe um direito fundamental dos recorrentes que tenha sido limitado ou restringido e também não tem sentido falar na violação das legítimas expectativas dos recorrentes. Com efeito os recorrentes não tinham qualquer expectativa juridicamente tutelada relativamente ao relevo do tempo de serviço por eles prestado fora da carreira de investigação criminal pudesse equiparar-se ao tempo de estágio de quem ingressou por essa via.

Não existe, por outro lado, qualquer norma ou actuação da Administração que lhes que lhes permitisse ter essa expectativa, ou lhes criasse um estado de confiança que a norma em causa tivesse frustrado.

Como se decidiu no acórdão acima citado e, em parte, transcrito:

“(…)

Também do que se deixa referido ressalta que a conduta da Administração não foi de molde a violar qualquer princípio normativo que deve enformar a sua actividade. Concretamente, e quanto à única invocação que os recorrentes mantêm a tal respeito (cf. conclusão 12ª da alegação), tendo sido eleito na transição para a nova estrutura indiciária do pessoal em causa como critério de diferenciação um elemento objectivo e materialmente fundado - contagem de todo o tempo de serviço prestado em dada categoria pelos agentes referidos a cujo acesso foi requerido um plus de preparação específica e profissionalizante –, não se antolha em tal relevância, dada a sua referida diferenciação relativamente aos recorrentes, alguma ofensa à proibição do arbítrio ou de outro valor constitucionalmente protegido. (…)”.

Finalmente, como bem refere o Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, o acto recorrido tem por objecto apenas a transição para a nova estrutura indiciária, não estando em questão a elaboração das listas de antiguidade a elaborar nos termos do Dec. Lei 100/99, de 31 de Março. Daí que, da nada valha para a discussão das questões do presente recurso, as posições detidas nessas listas, pois a elaboração das mesmas é feita de acordo com outros critérios legais.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 16 de Abril de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues