0222/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A obrigação de indemnizar importa a reparação de todos os danos sofridos e a reconstituição, na medida do possível, da situação que existiria se o evento ilegal que os provocou não tivesse tido lugar e que aquela, não sendo possível in natura ou, sendo-o, seja excessivamente onerosa para o devedor, será fixada em dinheiro e tem como medida a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo Tribunal, e a que existiria nessa data se não existissem danos.

II- Os danos morais e patrimoniais decorrentes do afastamento ilegal de funções de que tenha sido alvo um funcionário da Administração Pública, bem como os resultantes do não pagamento dos vencimentos correspondentes ao tempo desse afastamento, têm de ser quantificados através da teoria da indemnização.

III- Deste modo, a indemnização deverá corresponder ao montante dos vencimentos e demais abonos devidos durante o período de afastamento, montante esse que será reduzido dos rendimentos obtidos durante esse período.

IV- Cumprirá ao devedor a prova de que o requerente durante o período de não exercício do cargo obteve tais rendimentos e de que, por isso, eles deverão ser compensados na indemnização a atribuir.

A. .. deduziu, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual contra a Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública pedindo a sua condenação no pagamento de uma indemnização global de Esc. 7.529.958$00, acrescida dos respectivos juros vincendos, sobre o montante do capital em dívida até efectivo pagamento.

Para tanto, e em síntese, alega que, por despacho de 08.07.92, da autoria do Sr. Ministro da Administração Interna (MAI) lhe foi aplicada a pena de demissão e que, tendo tal acto sido anulado por Acórdão da Secção deste STA - mais tarde confirmado por Acórdão do Pleno - o MAI, por despacho de 24.04.97, ordenou o seu reingresso na PSP no cargo que anteriormente detinha, precisando em tal despacho que se devia contar o tempo de serviço em que esteve afastado da Corporação, para todos os efeitos legais, maxime de antiguidade, eventuais promoções e aposentação, mas sem direito ao abono de vencimento correspondente ao período de afastamento, após o que ordenou a aposentação compulsiva do Autor.

Deste modo, a Ré é responsável pela indemnização dos prejuízos sofridos pelo A., pelos vencimentos não auferidos por este, desde a data da decisão da demissão, ou seja, desde 01.09.92 até 15/02/93, data em que atingiu o limite de idade (60 anos) e, por isso, passou à aposentação, bem como pela mora no pagamento das importâncias não recebidas pelo Autor.

Mais alegou que, visando a punição do A., o MAI, por despacho de 25.02.99, aplicou ao A. a perda do direito à pensão de aposentação pelo período de 3 anos, desde 25.04.97 a 25.04.2000, tendo de tal decisão sido interposto pelo A. recurso contencioso de anulação no TCA, sob o n.º 3200/99; que em 24.09.99 a Ré pagou ao A. a quantia de Esc. 6.937.280$00, pelas pensões que entendia que o A. tinha direito a receber desde 15.02.93 até 25.04.97, descontando os valores que de 18.07.97 a 30.04.99 tinha principiado a pagar ao A. por o mesmo se encontrar aposentado; que os valores pagos pela Ré ao A. não contemplaram qualquer indemnização pelos prejuízos sofridos pela mora no pagamento das pensões ao A. pois a falta de pagamento atempado se fica a dever exclusivamente a culpa sua.

Por sentença de 21.10.2003, foi a acção julgada parcialmente procedente e, em consequência, o Estado Português foi condenado a pagar ao Autor (1) a indemnização de € 6.470,20 (seis mil quatrocentos e setenta euros e vinte cêntimos), acrescida dos juros de mora legais devidos sobre esta quantia a partir da citação do Réu (25.02.2000-cfr. fls. 57 dos autos) até efectivo pagamento, (2) bem como a indemnização correspondente aos juros moratórios legais devidos pelo não pagamento atempado das pensões de aposentação relativas ao período de 15.02.93 a 25.04.97, contabilizados desde as datas em que as pensões devidas deveriam ter sido pagas ao A., até ao momento em que esse pagamento ocorreu, em 24.09.99.

O Estado Português, não se conformando com aquele julgamento, agravou para este Supremo Tribunal tendo concluído:

1. A douta sentença recorrida viola os princípios da adequação e da proporcionalidade e, bem assim, o comando legal constante do n.º 2 do artigo 566.º do Código Civil.

2. Estando em causa, como está no caso aqui em apreço, a execução da sentença visando a reintegração efectiva da ordem jurídica violada mediante a reconstituição da situação actual hipotética, deveria ter sido considerada (e aplicada) a denominada “teoria da indemnização”, que não a “teoria do vencimento”, como acabou por suceder.

3. De facto, visando o princípio da proporcionalidade (e o da adequação que aquele acompanha) assegurar o perfeito equilíbrio de interesses e evitar o excesso, não poderiam deixar de ter sido ponderados, na douta sentença sob recurso, os efectivos (e reais) prejuízos sofridos pelo recorrido em consequência do acto ilícito praticado pela Administração.

4. Tal equivale a dizer que, de acordo com a interpretação da doutrina consubstanciada na asserção de “compensatio damni cum lucro”, de que o princípio da proporcionalidade é paradigma, a indemnização concreta a fixar deverá ser aferida pela diferença entre a situação real e aquela que existiria se não tivesse ocorrido a demissão verificada, “in casu”.

5. Não tendo sido demonstrado, no caso em apreço, que se justifica o pagamento de vencimentos correspondentes ao efectivo e real exercício de funções (com a correlativa prestação dos inerentes e adequados serviços que, de facto, não sucedeu) ocorre violação da disciplina do artigo 566.º n.º 2 do Código Civil que é, assim, afrontado.

6. Razões porque a douta decisão sob recurso violou os princípios e norma legal indicados no artigo 1 destas conclusões.

O Recorrente, ora recorrido, contra – alegou, concluindo :a. A douta Sentença recorrida não violou os princípios da adequação e da proporcionalidade, mas ponderou sim os efectivos prejuízos sofridos pelo Autor, e fez uma aplicação correcta da lei, não merecendo, por isso, qualquer censura.

b. Ao contrário do sustentado na alegação a que se responde, a douta Sentença proferida considerou e aplicou a denominada teoria da indemnização e não a chamada “teoria do vencimento”.

c. A douta sentença proferida não merece crítica, mas admiração e aplauso, quando sustenta que valendo a teoria da indemnização esta pode corresponder aos valores que integram os rendimentos deixados de auferir pelo exercício das funções.

d. Isto porque se provou que o Autor desde 1 de Setembro de 1992 até 15 de Fevereiro de 1993 não auferiu qualquer rendimento.

e. E que, com a idade do Autor (60 anos de idade em 15.2.93) depois de lhe ter sido aplicada a pena de demissão, e num curto espaço de tempo, nunca o mesmo conseguiria encontrar logo uma ocupação remunerada.

f. Tal evidência levou a que o Réu Estado nem sequer tivesse alegado no articulado próprio, qualquer ocupação remunerada por parte do Autor.

g. O Réu Estado é obrigado a indemnizar o Autor pelos danos que para ele resultaram do acto ilegal praticado há mais de onze anos.

h. Os prejuízos sofridos pelo Autor correspondem ao não recebimento dos rendimentos (composto pela remuneração base e demais abonos e subsídios) que auferiria caso não tivesse sido ilicitamente demitido – que perfazem 6.470.20 €.

i. E ao não recebimento, no momento próprio, das pensões pela aposentadoria que o Autor deveria ter começado a auferir a partir de 15 de Fevereiro de 1993, até 24 de Abril de 1997, e que só lhe foram pagos em 24.09.1999.

j. Tal indemnização, atenta a natureza da obrigação certa que o pagamento da pensão tem, deve efectuar-se tendo em conta o valor mensal da pensão e o momento em que a mesma deveria ter sido paga ao Autor, pela aplicação dos juros de mora vencidos, devidamente contabilizados pelas taxas legais que estiveram durante o período em vigor, tal como foi verificado na Sentença.

k. Nestes termos e nos mais de Direito que V. Ex.ªs suprirão, deve ser negado provimento ao recurso interposto, confirmando-se a douta decisão recorrida, para que, por fim, seja reposta a situação que o Autor teria direito se o acto contenciosamente anulado, não tivesse sido praticado.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

1. Por despacho de 8/7/1992 do Sr. Ministro da Administração Interna foi aplicada ao Autor, Guarda Principal da Polícia de Segurança Pública, a pena de demissão.

2. Inconformado com tal decisão, o Autor interpôs recurso contencioso de anulação, que correu termos com o n.º 31.232 no STA (1.ª Secção – 2.ª Subsecção), vindo por Acórdão de 28.09.93 a ser concedido provimento ao recurso e, em consequência, anulado o acto recorrido, com base em vício de forma por insuficiente fundamentação, tendo tal Acórdão sido confirmado por Acórdão do Pleno da 1.ª Secção, de 20/3/97.

3. Por despacho de 24.04.1997, e em execução das referidas decisões do STA, o Sr. Ministro da Administração Interna ordenou o reingresso do Autor na Polícia de Segurança Pública no cargo que anteriormente detinha, precisando nesse mesmo despacho que se devia contar, para o efeito, o tempo de serviço em que o Autor esteve afastado da Corporação, para efeitos de antiguidade, eventuais promoções e aposentação, mas sem direito ao abono de vencimento correspondente ao período de afastamento, após o que ordenou a aposentação compulsiva do autor.

4. Essa pena foi substituída, por despacho do Sr. Ministro da Administração Interna, de 25.02.99, pela perda do direito à pensão de aposentação pelo período de três anos, desde o dia 25 de Abril de 1997 até ao dia 25 de Abril de 2000.

5. O Autor, em 15/2/93, passou à situação de aposentado por ter atingido 60 anos de idade.

6. Caso o Autor se tivesse mantido ao serviço desde 1/9/92 até 15/2/93 teria recebido a título de remuneração base, subsídios e demais abonos a quantia global de 1.297.159$00.

7. Correspondendo 911.293$00 a remuneração base, 132.413$00 a S.S.F.S., 59.040$00 a subsídio de refeição, 6.013$00 a subsídio de fardamento e 188.400$00 a subsidio de Natal referente a 1992.

8. Se não tivesse sido proferido o despacho referido em 1., o Autor teria começado a auferir as pensões de aposentação devidas a partir de 15.02.93.

9. Ao Autor foram unicamente pagas as pensões no período de 18.07.97 a 30.04.99, no montante mensal de 188.400$00.

10. O Autor só em 24/9/99 recebeu, pelas pensões de aposentação que os competentes serviços da PSP entendiam que ele teria direito a receber, a quantia de 6.937.280$00.

11. Sendo que tais pensões eram referentes ao período de 15.02.1993 até 25.04.97.

12. Cujo total ascendia a 11.540.520$00, sendo o montante mensal das pensões em causa de 188.400$00 no ano de 1993, de 193.200$00 no ano de 1994, de 198.100$00 no ano de 1995, de 206.600$00 no ano de 1996 e de 212.800$00 no ano de 1997.

13. Tendo sido descontados os valores das pensões que de 18.07.97 até 30.04.1999 já tinham sido pagas ao Autor, no montante global de 4.603.240$00.

II O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAC do Porto que, julgando parcialmente procedente a presente acção, condenou o Estado a pagar ao Autor :

- a indemnização de € 6.470,20 – correspondente ao que teria recebido a título de remuneração base, subsídios e demais abonos desde o dia 1/9/92 até ao dia 15/2/93 - acrescida dos juros de mora legais devidos sobre esta quantia a partir da citação do Réu e até efectivo pagamento,

- a indemnização correspondente aos juros moratórios legais devidos pelo não pagamento atempado das pensões de aposentação relativas ao período de 15.02.93 a 25.04.97, contabilizados desde as datas em que as pensões devidas deveriam ter sido pagas ao A., até ao momento em que esse pagamento ocorreu, em 24.09.99.

Para assim decidir o Tribunal a quo considerou que – fora do âmbito da Administração Local - a indemnização relativa aos danos patrimoniais sofridos por um funcionário ilegalmente afastado do serviço deveria ser calculada segundo o critério vulgarmente designado pela teoria da indemnização, o qual, procurando compensar os prejuízos efectivamente sofridos, fazia equivaler esses prejuízos à diferença entre aquilo que teria auferido se não fosse o referido afastamento e o que efectivamente recebeu durante o mesmo período.

Todavia, acrescentou, que nada obstava a que “valendo no caso a teoria da indemnização, se fixasse como devida uma indemnização correspondente a valores que integram os vencimentos deixados de auferir pelo exercício de funções e correspondentes ao período em que o Autor se viu ilegalmente privado desse exercício, desde que o Autor não invoque outros prejuízos e não se verifique o percebimento de outros ganhos no mesmo período de afastamento, mitigadores ou excludentes do prejuízo aí filiado, em aplicação do já referido princípio compemsatio damni cum lucro, tal como se decidiu no Acórdão do STA de 24/3/99 no rec. 40.011.”

Deste modo, e considerando que o Autor tinha feito coincidir parte do seu pedido com o montante dos vencimentos não auferidos durante o período de privação do seu cargo e sendo, ainda, que se não provara que nesse período tivesse recebido outras remunerações pelo seu trabalho, concluiu que “a indemnização pelos prejuízos sofridos pelo Autor com a privação do exercício das suas funções em consequência do referido acto ilegal e consequente privação dos respectivos rendimentos deverá corresponder aos valores que integravam os referidos rendimentos, pois que só uma tal indemnização poderá restituir ao lesado à situação patrimonial que teria se não fosse o acto contenciosamente anulado (art.º 652.º, n.º2, do Código Civil)” (sublinhado nosso), à qual acresceriam juros de mora contados a partir da citação.

Para além disso considerou que se o acto judicialmente anulado não tivesse sido praticado o Autor teria começado a receber as suas pensões de aposentação em 15/2/93 e tê-las-ia recebido atempadamente até 25/4/97 e que por causa dele aquele pagamento só veio a ser efectuado em 25/9/99, pelo que tinha direito a ser pago dos juros de mora devidos por força do disposto nos art.s 804.º, n.ºs 1 e 2, 805.º, n.º2, al. a), e 806.º, n.ºs 1 e 2, todos do Código Civil.

Contra o assim decidido se manifesta o Ilustre Magistrado do Ministério Público (ora Recorrente) sustentando que, in casu, o que estava em causa era o cumprimento de uma decisão judicial e que tal passava reconstituição da situação actual hipotética, a qual, como era jurisprudência dominante, impunha que se indemnizassem os efectivos prejuízos sofridos Autor em consequência do acto ilícito praticado pela Administração.

Ora, a sentença recorrida, muito embora tenha feito apelo à “teoria da indemnização”, acabou por aplicar a “teoria do vencimento” não assegurando, assim, o melhor equilíbrio dos interesses em presença, o que determinou a violação dos princípios da adequação e da proporcionalidade e, bem assim, o disposto no n.º 2 do artigo 566.º do CC, já que não havia razão para pagar ao Autor a totalidade dos vencimentos correspondentes ao período em que esteve afastado do exercício de funções.

O Recorrente, como se vê, restringe a divergência com o decidido à condenação do Estado no pagamento de uma indemnização correspondente ao que o Autor teria recebido - a título de remuneração base, subsídios e demais abonos - no período que vai do dia 1/9/92 até ao dia 15/2/93, conformando-se com o julgamento feito no tocante à condenação do Estado no pagamento dos juros de mora devidos pelo não pagamento atempado das pensões de aposentação relativas ao período de 15.02.93 a 25.04.97.

E, porque assim é, cumpre analisar a bondade daquela primeira decisão.

1. Vem sendo jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal considerar que a obrigação de indemnizar importa a reparação de todos os danos sofridos e a reconstituição, na medida do possível, da situação que existiria se o evento ilegal que os provocou não tivesse tido lugar e que aquela, não sendo possível in natura ou, sendo-o, seja excessivamente onerosa para o devedor, será fixada em dinheiro e “tem como medida a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo Tribunal, e a que existiria nessa data se não existissem danos.”. – vd. art.s 562.º e 566.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil.

E, nesse desiderato, tem sido decidido que, “no nosso ordenamento jurídico, o vencimento e os demais abonos que lhe sejam acessórios correspondem ao exercício efectivo do cargo em que o funcionário esteja provido, de modo que este não tem um imediato direito a auferir tais importâncias se elas se reportarem ao tempo em que esteve afastado das funções. Precisamente por isso o art.º 83.º, n.º 6, do Estatuto disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1, dispõe que, em caso de revisão de processo disciplinar, o funcionário tem direito, nos termos gerais, a uma indemnização pelos danos morais e materiais sofridos; e esta solução envolve a adopção da chamada «teoria da indemnização», segundo a qual o dano emergente da falta de pagamento do vencimento e demais abonos ao funcionário que foi ilegalmente afastado do exercício das suas funções deve ser detectado e quantificado através de uma acção de indemnização. ...” – Acórdão de 17/4/02, rec. 32.101 – A.

Teoria cujo fundamento radica na possibilidade do funcionário a quem foi aplicada a pena expulsiva, entretanto suprimida, ter durante o período de expulsão conseguido obter proventos noutras actividades e, portanto, não ter tido durante esse período um prejuízo correspondente à perda das remunerações pelo cargo que exercia.

“Seria desmesurado que esse funcionário pudesse acrescentar ao que auferira a totalidade dos vencimentos que deveriam ser a contrapartida de um trabalho que não prestara. Portanto, a solução adequada e justa é a de considerar que, em tais casos, a privação dos vencimentos corresponderá, em princípio, a um dano, mas que, de acordo com a chamada «compensatio lucri cum damno» a indemnização que tenderia a corresponder à privação dos abonos poderá ser reduzida ou excluída, conforme o não exercício do cargo tenha propiciado, ou não, a obtenção de outras vantagens e consoante ainda o montante destas. Repare-se, aliás, que a «compensatio» pode deduzir-se do próprio conceito de dano. ...” – Acórdão de 17/4/02, acima citado. Vd, também nesse sentido e entre muitos outros, Acórdãos de 24/5/00 (rec. 45.977, de 29/1/02 (rec. 22.651-A), de 2/7/02 (rec. 347/02), de 3/6/03 (rec. 399/03) e do Pleno de 9/2/99 (rec. 24.711-B).

2. No caso dos autos a Sr.ª Juíza a quo considerou que, muito embora fosse de aceitar como bom o critério resultante da teoria da indemnização, certo era que se não provara que o Autor durante o período em que esteve afastado do exercício das suas funções tivesse recebido quaisquer outras remunerações pelo seu trabalho e que, sendo assim, a melhor forma de calcular o montante indemnizatório que lhe era devido era a de fazer corresponder esse montante ao valor constituído pelos vencimentos e demais abonos que lhe deviam ter sido pagos no período do seu afastamento.

A aplicação da teoria da indemnização correspondia, assim, in casu, ao pagamento dos vencimentos que deveriam ter sido percebidos se não tivesse sido praticado o acto ilegal, o que significa que, na prática, a aplicação da teoria da indemnização se confundia com o que resultava da aplicação da teoria do vencimento.

E, diga-se desde já, esse entendimento, no essencial, é correcto.

Na verdade, competindo a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado àquele contra quem a invocação é feita – n.º 2 do art.º 342.º do Código Civil – cumpria ao Estado demonstrar que o Autor no mencionado período desenvolvera outras actividades e que destas recebera rendimentos que, de alguma forma, compensaram os que não recebeu por causa da prática do acto ilegal.

Só que tal prova não foi feita e em função disso temos apenas uma certeza, a de que o Autor não recebeu os vencimentos que deveria ter recebido se não fosse a prática do acto ilegal.

Deste modo, e na ausência prova de que esse não recebimento foi compensado pela percepção de outros rendimentos, só nos resta fazer coincidir a indemnização que lhe é devida com o montante global dos referidos vencimentos. Ou seja, não sendo possível proceder à compensação prevista na teoria da indemnização - visto não haver prova da existência de rendimentos susceptíveis de serem descontados – cumpre indemnizar o Autor com o pagamento dos vencimentos que não recebeu e que devia ter recebido.

E, se assim é, e tendo sido este o critério que presidiu à decisão recorrida não nos merece, no fundamental, censura esse julgamento.

Todavia, a Sr.ª Juíza a quo englobou na indemnização que atribuiu ao aqui Recorrido as quantias de 59.040$00, referente ao subsídio de refeição, e de 6.013$00, relativa ao subsídio de fardamento. - – vd. ponto 7 do probatório.

Ora, o Autor não tem direito a ser indemnizado por tais perdas.

Com efeito, o subsídio de refeição destina-se a compensar os gastos com a alimentação dos funcionários que têm de tomar as refeições fora de casa e, por isso, a sua atribuição só se justifica nos casos em que o funcionário exerça de facto as suas funções, como o demonstra o facto de essa atribuição se não fazer numa série de situações, entre elas se encontrando as férias, a doença, o casamento, o nojo, o cumprimento de penas disciplinares, etc. – vd. art.º 2.º, n.º 2 do DL 57-B/84, de 20/2.

Ora, no período aqui em questão o Autor não esteve ao serviço e, por isso, não foi forçado a fazer as suas refeições fora de casa.

Por outro lado, o subsídio de fardamento pressupõe que o funcionário esteja ao serviço pois que só nessa situação é que poderá ter despesas com o fardamento. Deste modo, e estando o Autor afastado do serviço em função da punição que veio a ser revogada não pode ser compensado por despesas que não teve.

Daí que não tenha direito ao pagamento das importâncias que recebeu a esses títulos.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência, revogar a douta sentença recorrida na parte em que atribuiu ao Autor as indemnizações referentes ao subsídio de refeição e de subsídio de fardamento.

Custas pelo Autor neste Tribunal e no Tribunal de 1.ª Instância, de acordo com o seu decaímento.

Lisboa, 19 de Maio de 2004. - Costa Reis (relator) - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues.