06270/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

Numa ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo contido em ato formalmente legislativo, a entidade a demandar é a autora do ato formalmente legislativo.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto por A...- TRAVESSIA DO TEJO, TRANSPORTES.

· B...e OUTROS intentaram no T.A.C. de Lisboa Acção Administrativa Especial contra

· ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA (entretanto absolvida da instância pelo STA),

· (PRESIDÊNCIA DO) CONSELHO DE MINISTROS (entretanto absolvido da instância pelo STA),

· MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,

· MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL,

· MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL,

· ESTADO-MAIOR-GENERAL DAS FORÇAS ARMADAS.

Pediram a invalidação jurisdicional dos atos administrativos contidos nos seguintes diplomas legais: comandos contidos nos Decreto-Lei n.° 515/80 de 30.10, designadamente nos artigos 7º, n.°1, 2, al. a) e b), 3, 8º, 9º, n.°s 1 e 2, 10º, n.°s 1 e 2, 43º, n.°2, 3 e 4 do Estatuto anexo; no Decreto-Lei n.° 120/88 de 14.04, designadamente nos artigos 1°, 2°, 4°, 5º, 6°, 8°, 10°, 11° e 12°; no Decreto-Lei n.° 363/91 de 03.10, em especial nos artigos 10, 2°, 30, 4°, 5°, 6°, 8°, 9° e 11°; no artigo 10° do Decreto-Lei n.° 422-B/86 de 24.12 e no ponto V, no artigo 1° do Decreto-Lei n.° 165/87 de 18.04, comandos que dizem ser actos administrativos gerais e concretos, previsões genéricas para um conjunto bem individualizado e concretizado de pessoas, o universo do pessoal fabril da Fábrica Militar de Braço de Prata e da Fábrica Nacional de Munições de Armas Ligeiras.

Pediram ainda a declaração da sua nulidade ou inexistência e consequentemente das listas que «como apêndices», procederam à identificação nominal do conjunto de pessoas já individualizado e concretizado naqueles actos.

Pediram ainda a condenação dos RR. a reporem a situação que se verificaria se tais actos não existissem, sendo declaradas nulas as convolações ou conversões de vínculos de nomeação em vínculos dc contrato, ou em colocações em quadros de efectivos interdepartamentais, ou seja, em «listas dc excedentes», em situações de aposentação, e que venham a ser reconstituídas as carreiras daqueles funcionários, com a recontagem do tempo de serviço e cálculo das progressões.

Por despacho saneador de 24-11-2009, o referido tribunal decidiu julgar partes ilegítimas os 3 ministérios e o Estado-Maior, e assim absolvê-los da instância.

Inconformados, os aa. recorrem para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. Os réus MDN, MFAP e MTSS são os autores materiais dos actos adminis- trativos cuja impugnação se pretendem por via da presente acção, actos administrativos acolhidos em actos normativos e em sete listas nominativas devidamente referenciadas nos autos.

2. Nos termos do art. 201° n. 3, da CRP, do art. 38°, n. 3, do Regimento do Conselho de Ministros, aprovado pela sua Resolução 64/2006, de 18.5 e do art. 10, n. 2, do CPTA, a acção ou omissão de uma entidade publica, parte demandada é a pessoa colectiva de direito publico ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurí­dico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3. Tal situação vem na senda da doutrina acolhida no art. 26° do CPC, ex vi do disposto no art. 1 do CPTA, quando nele se estatui que o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer e que o interesse em contradizer exprime-se pelo prejuízo que dessa procedência adve­nha.

4. Ora, é inquestionável que a destruição na ordem jurídica dos actos administrativos praticados pelo identificados ministérios exprime para os mesmos prejuízos, aliás, prejuízos manifestos, quando se verifica que os autores pretendem, nomeadamente, as suas reintegrações na função pública com reconstituição das carreiras e recontagem do tempo de serviço, e ordenado o pagamento dos salários que deixaram de usu­fruir.

5. Assim, os réus são partes legítimas e a decisão impugnada deve ser revogada e substituída por outra que ordene a continuação dos autos declarando legítimas as partes.

Os recorridos ministérios concluem em sentido oposto nas suas contra-alegações.

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Objeto do recurso:

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), as quais apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor(1)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(2) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - ou com questões cobertas por caso julgado).

II. FUNDAMENTAÇÃO

O tribunal a quo, após invocar o antes decidido pelo STA nestes autos e o art. 26º CPCivil, escreveu:

“… da simples leitura dos mencionados Decreto-Lei n.° 515/80, de 30.10, Decreto-Lei n.° 422-B/86, de 24.12; Decreto-Lei n.° 165/87, de 18.04, Decreto-Lei n.° 120/88, de 14.04 e Decreto-Lei n.° 363/91, de 03.10, verifica-se que foram emanados pelo Governo, vistos e aprovados pelo CM e promulgados pelo Presidente da República.

Ou sejam, os RR. MFAP, MDN, MTSS e EMGFA não são os autores desses diplomas, não podendo aqui ser demandados como os autores daqueles actos administrativos, sob a forma de lei, porque simplesmente não figuram nesses actos como seus autores.

Mais se diga, que após o aperfeiçoamento os AA. não vieram imputar a assacada nulidade e inexistência directamente a quaisquer actos constantes das listas publicadas ou a «actos consequentes» dc convolação e conversão de relações laborais, ou a «contratos», a «licenças» ou a actos determinando a aposentação ou a colocação em certos quadros, actos que tenham autonomizado, especificado e concretizado e que tenham sido praticados pelos RR. MFAP, MDN, MTSS e EMGFA em aplicação dos citados preceitos, invocando vícios directamente decorrentes desses actos.

Diferentemente, na PI aperfeiçoada os AA. reafirmam e esclarecem claramente que querem impugnar os actos administrativos constantes dos invocados diplomas legais e que é imediatamente por força dos preceitos que invocam que se alteram as situações jurídico-laborais dos AA, sendo os actos praticados pelos RR. MFAP, MDN, MTSS e EMGFA mera consequência dos actos administrativos praticados sob a forma de lei.

Mais se diga, que nos termos conjugados dos artigos 46°, n.°2, alínea a), e 52° do CPTA, poderiam os AA. quer impugnar os actos de execução ou de aplicação dos actos (administrativos) contidos em diploma legislativo, quer impugnar, tal como fizeram através da presente acção, directamente os actos que configuram como administrativos e dizem proferidos sob a fauna de lei, pois tal impugnação não depende da respectiva forma.

Nesta perspectiva, face à causa de pedir tal como vem configurada e é reafirmada pelos AA., existe, portanto, ilegitimidade passiva dos citados RR. MFAP, MDN, MTSS e EMGFA que, por isso, terão dc ser absolvidos da presente instância”.

Ora, o caso presente demanda, além ou antes do art. 26º CPCivil, a consideração do art. 10º CPTA(3).

Estão em causa alegados atos materialmente administrativos contidos em 5 DLs.

Quem é o autor legal de tais DLs (que terão, segundo os aa., atos administrativos no seu interior), para efeitos de ser demandado numa a.a.e.?

É, obviamente, o Governo, como decorre dos cit. DLs e do atual art. 198º da Constituição, através do Conselho de Ministros, como decorre clara e expressamente do atual art. 200º-1-d da Constituição.(4)

Ora, o Conselho de Ministros não é um ministério. É um órgão constitucional, colegial, dentro do órgão de soberania “Governo” (maior e mais complexo – v. arts. 183º e 198º da Constituição), constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros, se os houver, e pelos Ministros (v. assim o art. 184º-1 da Constituição), que tem como uma das suas competências principais a de aprovar os decretos-leis (v. assim o art. 200º-1-d da Constituição)(5).

Não se afigura imediata a aplicação aqui (v. arts. 184º-1 e 200º-1-d da Constituição) do art. 10º-1-2-4 do CPTA. O nº 2 não foi pensado para este tipo de situação. Nem o nº 4, que aliás distingue claramente órgão de ministério. Ali, o Estado e os ministérios surgem referidos nas suas vestes de entidades administrativas e não de autores legislativos. E, no caso presente, os AA parece que não “confundiram” apenas um órgão(6) dum ministério com este.

Mas há aqui um ponto que é certo: os ministérios (= departamentos da administração central do Estado, dirigidos pelos ministros respetivos(7)) ora demandados não são, nem poderiam ser, autores dos alegados atos administrativos contidos nos DLs em causa, pela simples e constitucional razão de que o autor dos DLs foi, como tinha de ser, o órgão “Conselho de Ministros” (assim v. o art. 200º-1-d da Constituição).

Portanto, aqui os AA só poderiam demandar o Estado (pessoa(8) coletiva pública), uma vez que o autor dos DLs foi o Governo, através do seu Conselho de Ministros (órgão colegial dentro do órgão de soberania Governo do Estado Português), este demandado. Quando muito, e só em casos concreta e especialmente fundados neste tipo de situação já de si especial, os ministérios poderiam ser contra-interessados (art. 57º CPTA).

Mas, a verdade é que o STA decidiu em 26-1-2009 no rec. nº 0752/08 (aqui a fls. 1309 ss), com trânsito em julgado nestes autos, que o Conselho de Ministros não tem legitimidade processual passiva, porque os arts. 201º-3 da Constituição(9) e 38º-3 do RCM/2006 não confeririam ao CM qualquer competência para praticarem atos. O STA parece estar a se referir ali a atos administrativos, obviamente sem pôr em causa o art. 200º-1-d da Constituição.

Por isso, o STA absolveu desta instância o órgão “Conselho de Ministros”, que efetivamente não tem legitimidade processual passiva.

A verdade é que tal decisão do STA não apreciou a competência outorgada no cit. art. 200º-1-d da Constituição e aqui exercida pelo órgão “Conselho de Ministros” (integrado pela Constituição no Governo).

Assim, como no CPTA (art. 10º) e no subsidiário CPCivil a legitimidade processual passiva é, por regra, pertença das pessoa jurídicas em causa (ou, quanto o autor do ato ou omissão administrativos se integrar num ministério, é pertença deste - vd. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual…, 2010, pp. 254-256), questão não analisada expressamente no cit. Ac.STA, podemos e temos de concluir aqui que os AA deviam ter demandado a pessoa coletiva pública Estado e não o órgão “Conselho de Ministros”.

Neste caso,

- o tribunal deve considerar esta ação interposta contra a pessoa coletiva pública em causa e

-o órgão (materialmente e constitucionalmente autor do ato) pode receber a citação do demandado Estado, a fim de contestar.

Mas, como o STA entendeu neste processo (implicitamente) não aplicar aqui (demanda do Conselho de Ministros em vez da pessoa coletiva pública Estado como autor de atos materialmente administrativos sob forma de ato legislativo) o cit. art. 10º-2-4 CPTA, diretamente ou por força do art. 7º CPTA, este TCASul já não o poderá fazer, tal como não o fez a 1ª instância.

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em julgar o recurso improcedente.

Custas a cargo dos recorrentes.

Lisboa, 18-10-2012

PAULO PEREIRA GOUVEIA

CARLOS ARAÚJO

FONSECA DA PAZ

1- Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores e com uma fundamentação jurídica (breve ou profunda) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.

2- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.

3- 1 - Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

2- Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3- Os processos que tenham por objecto actos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa colectiva de direito público a que essa entidade pertença.

4- O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a acção quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a acção proposta contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.

…

4- Artigo 200º (Competência do Conselho de Ministros)

1. Compete ao Conselho de Ministros:

a) Definir as linhas gerais da política governamental, bem como as da sua execução;

b) Deliberar sobre o pedido de confiança à Assembleia da República;

c) Aprovar as propostas de lei e de resolução;

d) Aprovar os decretos-leis, bem como os acordos internacionais não submetidos à Assembleia da República;

e) Aprovar os planos;

f) Aprovar os actos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das receitas ou despesas públicas;

g) Deliberar sobre outros assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer Ministro.

2. Os Conselhos de Ministros especializados exercem a competência que lhes for atribuída por lei ou delegada pelo Conselho de Ministros.

5- Cf. D. FREITAS DO AMARAL, Curso…, I, nº 59.

6- Mecanismo pelo qual a ordem jurídica transforma atos de pessoas físicas em decisões imputáveis a uma pessoa coletiva.

7- Cf. D. FREITAS DO AMARAL, Curso…, I, nº 64.

8- Ente passível de ser titular de situações jurídicas puramente imateriais que prosseguem o interesse público deforma imediata, necessária e originária.

9- 3- Os decretos-leis e os demais decretos do Governo são assinados pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros competentes em razão da matéria.