0320/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que na acção ordinária intentada por A…, a condenou no pagamento da quantia de € 345, acrescida dos respectivos juros legais. Nas suas alegações, concluiu, em síntese: o M.Juiz a quo limita-se a afirmar que caberia à CML alegar e provar que havia procedido com a necessária diligência, por forma a reparar, guardar e vigiar as vias municipais, contudo não refere qual a matéria de facto da qual se extrai que a CML não o fez, ou mesmo quais os elementos de prova que serviram de base à decisão que veio a proferir; ficou demonstrado, quer na contestação, quer em sede de audiência de discussão e julgamento, que os serviços municipais cumpriram e deram execução às atribuições e deveres a esta cometidos, logrando, em consequência, ilidir a presunção legal de culpa. Nas contra-alegações a recorrida defendeu a manutenção da sentença, concluindo, em síntese: ficou provado que a causa dos prejuízos causados à autora foi uma tampa sita numa via municipal, que não estava devidamente fixa; a Câmara Municipal tem o dever de diligenciar pela vigilância e fiscalização da segurança das vias municipais (art. 2º do Reg. Geral das Estradas e Caminhos Municipais e n.º 1 do art. 5º do Cód. Estrada e Lei 169/99 , de 18/9); nos termos do art. 483º do C.Civil, era à C.M.Lisboa quem caberia a prova de que cumpriu o dever referido no ponto anterior; não se pode concluir que a C.M.Lisboa fez tal prova; o acidente provado prova, por si só a insegurança da via; independentemente da propriedade da referida tampa, uma vez provada a insegurança da via e sem excluir o direito de regresso da CML contra a Lisboa Gás, há o dever da CML indemnizar a autora, ora recorrida. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. No essencial defende este magistrado que “(…) presumida a culpa da ré – face ao disposto no n.º 1 do art. 493º do Cód. Civil – uma vez que tinha a seu cargo a vigilância da via municipal, para que fosse possível reconhecer razão ao seu argumento, necessário seria que tivesse demonstrado que agiu sem culpa e que os danos se teriam produzido ainda que actuasse com a diligência devida. Ora a recorrente não logrou provar a falta de culpa como lhe competia, tanto mais que a circunstância de a outra entidade caber o dever de proceder a inspecções periódicas da coisa causadora do dano a não exime do seu dever de vigilância como pretende fazer crer (…)”. Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto: No dia 16-1-2000 ocorreu um acidente de viação na Av. Infante D. Henrique, no sentido “Expo” – Santa Apolónia, e nele foi interveniente o veículo de matrícula … (n.º 1 da base instrutória); No título de registo de propriedade o veículo de matrícula …, encontra-se registado a favor de …. tendo como menção a locação a favor da aqui autora – al. a) dos factos assentes; O acidente verificou-se quando tal veículo era conduzido por … – n.º 2 da base instrutória; A qual seguia a uma velocidade aproximada de 40 km/hora – n.º 3 da base instrutória; No local referido em 1, e quando passou por cima de uma tampa de visita pertencente à chamada “Lisboa Gás, S.A.” existente no eixo da via, a condutora sentiu um embate por debaixo da viatura – n.º 4 da base instrutória; Parou o veículo cerca de 1 km após – n.º 5 da base instrutória; E verificou que o embate tinha origem no facto da tampa referida não estar devidamente fixa – n.º 6 da base instrutória; Levantando sempre que lhe passava em cima uma viatura – n.º 7 da base instrutória; Tal facto aconteceu várias vezes e com outras viaturas – n.º 8 da base instrutória; A PSP, entretanto chamada ao local, vedou a referida tampa, impedindo que o trânsito se processasse por cima dessa tampa – n.º 9 da base instrutória; Em consequência do embate naquela tampa rebentou o pneu traseiro, lado direito, do dito veículo …– nº 10 da base instrutória; E ficou empenada a respectiva jante – n.º 11 da base instrutória; Com a reparação a autora despendeu 69.166$00 – nº 12 da base instrutória; A tampa onde o veículo embateu é a rectangular que consta das fotografias juntas como doc.s 2 e 3 a fls. 7 – n.º 13 da base instrutória. 2.2. Matéria de direito A sentença condenou a recorrida por entender que, nos termos do art. 493º, 1 do C.Civil (a sentença refere por lapso o art. 483º) existia uma presunção de culpa imposta à ré, que não foi ilidida. “ O facto de a Câmara Municipal de Lisboa não ter ilidido a presunção de culpa do art. 483º do C.C. tendo-se, por outro lado, verificado a ocorrência do acidente dos autos, torna patente a existência de um evidente nexo de causalidade entre um facto ilícito motivado por uma conduta culposa da ré e a ocorrência do acidente danoso ” (fls. 149). Para fundamentar a presunção de culpa a sentença recorrida invoca a jurisprudência deste Supremo Tribunal, no sentido de ser aplicável à responsabilidade civil extracontratual das Autarquias Locais a presunção de culpa do art. 493º, 1 do C.Civil. A recorrente põe em causa a sentença, por entender que a mesma não refere qual a matéria de facto que lhe permite concluir pela não ilisão da presunção e quais os elementos de prova que lhe serviram de base e, finalmente, por ter ficado devidamente demonstrado, quer na sua contestação, quer em sede de audiência de discussão e julgamento que os serviços municipais deram execução às suas atribuições e cumpriram os seus deveres logrando, em consequência, ilidir a presunção legal de culpa. As questões não são colocadas com clareza no articulado das alegações, e entre o articulado e as conclusões não há plena correspondência. Com efeito, após descrever a parte relevante da sentença a recorrente diz que o M.Juiz “ não considerou controvertida que o local onde ocorreu o acidente dos autos, não tenha escapado a essa fiscalização, que é feita de forma regular periódica por parte dos serviços competentes da C.M.L ”. Daí que, a recorrente, tenha criticado a decisão por a matéria de facto oportunamente alegada, não ter sido considerada como “ matéria de facto controvertida ” (fls. 187). Nas conclusões a recorrente afirma que a sentença não refere qual a matéria de facto de onde extrai a falta de ilisão da presunção de culpa, ou mesmo os elementos de prova que serviram de base à decisão. Julgamos, assim, que as questões concretamente levantadas são as seguintes: - falta de indicação dos meios de prova ; - omissão na base instrutória de matéria controvertida, relevante para a discussão da causa ; - finalmente prova da ilisão da presunção de culpa . É, portanto, com esta configuração e por esta ordem que apreciaremos o recurso da ré. A indicação dos meios de prova para a formação da convicção da matéria de facto deve ser feita na fundamentação do despacho de resposta aos quesitos pelo Colectivo. A questão pode ser apreciada no recurso, ao abrigo do disposto no art. 712º, n.º 4 do C.P.Civil. Porém, como se vê do despacho de fls. 102 o Tribunal Colectivo indicou quais os meios de prova que serviram para formar a sua convicção, designadamente a prova testemunhal, com expressa referência à razão de ciência das testemunhas (seguiam no veículo acidentado). Tal fundamentação, apesar de sucinta, é suficiente, pelo que, quanto a este ponto nada há censurar. Quanto à não inclusão de matéria controvertida na base instrutória, diz respeito, ao seguinte: “ não considerou controvertida que o local onde ocorreu o acidente, não tenha escapado a essa fiscalização, que é feita de forma regular e periódica por parte dos serviços competentes da CML ” – fls. 186/187. A matéria fora alegada nos artigos 17º a 21º da contestação da ré, nos seguintes termos: “(…) 17º - A fiscalização actua por duas vias: através da observação in loco de anomalias e por denúncia feita pelos munícipes ou pelas forças policiais, de situações anómalas; 18º - Quando se observam anomalias, de imediato os fiscais, sinalizando-as e repondo, ou reconstituindo, a situação pré-existente; 19º - Com efeito, o local onde alegadamente ocorreu o acidente – sempre sem conceder – não escapou a essa fiscalização regular e periódica por parte dos serviços competentes da ora ré; 20º - Durante a qual não foi detectada qualquer anomalia que devesse ter determinado a sua actuação; 21º - Nem houve por parte dos munícipes ou das entidades policiais, quaisquer pedidos de intervenção ; (…)”. Será tempestiva esta questão? Nos termos do art. 511º do C.P.Civil as partes podem reclamar contra a selecção da matéria de facto, mas o despacho que decidir a reclamação não é recorrível. Como estabelece o n.º 3 do referido preceito: “ o despacho proferido sobre as reclamações apenas pode ser impugnado no recurso interposto da decisão final ”. Pensamos, que deste preceito resulta que a selecção da matéria a incluir na base instrutória não faz caso julgado formal. Não é, actualmente, defensável a natureza necessária da reclamação a que se refere o n.º 2, com o sentido de só permitir a impugnação da selecção da matéria de facto, com o recurso da decisão final, nos casos em que tenha havido reclamação. Na verdade, os efeitos preclusivos pelo não exercício dos ónus processuais devem decorrer expressamente da lei, e no caso, a lei nada diz. Acresce que a expressão (letra da lei) favorece esta interpretação ao dizer que “as partes podem reclamar…”, indiciando assim tratar-se de norma que atribui um poder ou uma faculdade, e não um ónus (que é ainda uma modalidade do dever jurídico) . Acresce, finalmente, ser esse o entendimento firmado (quanto à especificação) pelo Assento n.º 14/94, do Supremo Tribunal de Justiça de 26.5.1994 (em BMJ 437, pág. 35 e DR de 4.10.94) do seguinte teor: “ No domínio da vigência dos Códigos de Processo Civil de 1939 e de 1961 (considerado este último antes e depois da reforma nele introduzida pelo Decreto-Lei n.º 242/85 , de 9 de Julho), a especificação, tenha ou não havido reclamações, tenha ou não havido impugnação do despacho que as decidiu, pode sempre ser alterada, mesmo na ausência de causas supervenientes, até ao trânsito em julgado da decisão final do litígio ” – cfr. aderindo à doutrina do assento o Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 30-3-2004, recurso 1613/02. No mesmo sentido MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o Novo Processo Civil, Lisboa, 1997, pág. 313 que refere que enquanto não for proferida a decisão final o despacho que fixa a base instrutória e a matéria assente “ não tem qualquer efeito de caso julgado ”, pelo que “ depois do seu proferimento não se torna indiscutível nem que os factos considerados não impugnados ou controvertidos o sejam realmente, nem que não existam outros factos que também deveriam ser julgados não impugnados ou controversos ” É também este o entendimento do Supremo Tribunal de Justiça: “ A fixação dos "factos assentes" (especificação) e da base instrutória (questionário), com ou sem reclamação, não conduz a caso julgado formal, podendo a selecção da matéria de facto ser modificada até ao trânsito em julgado da decisão final do litígio. Assim, a falta de reclamação da base instrutória não faz precludir o direito do recorrente impugnar, em sede de recurso de apelação, a organização da mesma com fundamento na omissão de factos por si articulados com interesse para a decisão, segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito. ” Ac. do STJ de 12-12-2001, recurso SJ200112120019544. “ (….) Não poderá, todavia, sufragar-se um tal entendimento, desde logo por via da doutrina expressa no assento de 26 de Maio de 1994, que mantém plena validade (Boletim do Ministério da Justiça n.º 437, pág. 35). Na verdade, como aí se ponderou, tenha ou não havido reclamações da especificação, tenha ou não havido impugnação do despacho que as decidiu, a especificação pode ser sempre alterada, mesmo na ausência de causas supervenientes, até ao trânsito em julgado da decisão final do litígio. E isso é assim porque a selecção da matéria de facto na fase de saneamento do processo, como prevê o artigo 511º do CPC , tem apenas em vista arrumar os factos até aí apurados e indicar aqueles sobre os quais deve recair a produção de prova a efectuar na subsequente fase de instrução, ao passo que os poderes conferidos ao juiz pelo artigo 659º , em fase de julgamento, têm já uma diferente função que é, não já a de fixar as fronteiras instrutórias, mas definir em definitivo, ao nível da primeira instância, o quadro fáctico de que deverá partir-se para o julgamento de mérito e que não está de nenhum modo limitado, em termos progressos, pelo que tiver sido especificado ” – Acórdão do STJ de 3-3-2004, recurso SJ200403030037824. Entendemos, todavia, que no caso, a matéria alegada que não foi levada à base instrutória, não o deveria ter sido, como vamos ver. A selecção da matéria de facto, limita-se aos factos alegados, considerando-se, por isso, não escritas as respostas do tribunal sobre questões de direito (art. 646º, 4 do C.P.Civil). Do mesmo modo não podem ser levadas à base instrutória conclusões genéricas (mesmo que reportadas a factos), nem sequer os factos concretos que, perante as várias soluções jurídicas plausíveis, não tenham interesse para a decisão da causa (art. 511º, 1 do C.P.Civil). No art. 19º alega-se, é certo, que o local “ não escapou a essa fiscalização regular e periódica por parte dos serviços competentes da ré ”. A fiscalização regular e periódica, é porém uma conclusão que o Tribunal há-de retirar, do número de vezes que o local foi fiscalizado e dos intervalos que mediaram entre as várias acções de fiscalização. Para a base instrutória só poderiam ser seleccionados os factos concretos (pois só estes podem ser provados), que, uma vez provados, seriam qualificados como integrando (ou não) uma “ fiscalização regular e periódica ” – cfr. Ac. do STJ de 13-12-83, BMJ 332/437 (a selecção da matéria de facto não pode conter qualquer apreciação de direito, isto é, qualquer valoração segundo a interpretação ou aplicação da lei, ou qualquer juízo, indução ou conclusão jurídica). O alegado no art. 17º 18º, 20º e 21º não é relevante para a decisão da causa. No art. 17º alegou que a fiscalização actua por duas vias (observação e denúncia), o que para o caso não interessa. Interessava sim, que acções concretas de fiscalização foram efectuadas… Alega, nos artigos 18º, 20º e 21º, em síntese que não tinha conhecimento de qualquer anomalia, porque nem os fiscais nem qualquer outra fonte lhe fizeram chegar essa informação. Mas, em boa verdade, tal conhecimento não era determinante (relevante), uma vez que o autor não imputou à ré esse conhecimento, e questão essencial não era essa. Mesmo que a ré provasse tais factos, isto é que não foi avisada do estado da via, e que desconhecia esse mau estado da fixação da tampa de visita da rede de gás, tal não impedia a sua responsabilidade precisamente por desconhecer esse mau estado, desde que, nas circunstâncias concretas não devesse desconhecê-lo . A culpa da ré não decorria desse desconhecimento, mas sim da eventual violação de dever de diligência que impediu o conhecimento exigível . Para fundamentar um juízo de culpa (negligência) não é necessário que o agente tenha representado o facto (a representação existe apenas no dolo e na negligência consciente), basta a violação do dever de prudência que impediu essa representação quanto a mesma era exigível. Como diz a lei, age com negligência quem “ por não proceder com o cuidado a que segundo as circunstâncias, está obrigado e de que é capaz ” não chegou a representar a possibilidade de realização do facto – cfr. art. 15º, al. b) do C.Penal. Os factos alegados, eram, assim irrelevantes, porque inócuos , para a decisão da causa. Deste modo, a selecção da matéria de facto controvertida, na base instrutória mostra-se de acordo com as regras legais aplicáveis, nada havendo a censurar à decisão recorrida. 2.2.3.Quanto à ilisão da presunção de culpa, alega a recorrente que demonstrou “ quer na contestação, quer em sede de audiência de discussão e julgamento que os serviços municipais da CML cumpriram e deram execução às atribuições e deveres a esta cometido, logrando em consequência ilidir a presunção legal de culpa ” – fls. 191. Para tanto, alega que a testemunha arrolada pela Lisboagás, em resposta aos quesitos 13º e 14º, reconheceu que a tampa que esteve na origem do acidente dos autos é da Lisboagás, SA e que, inclusivamente, tendo detectado problemas com as tampas desta, foram adjudicados trabalhos a um empreiteiro que procedeu à sua asfaltagem ( fls. 187 ). As razões da recorrente estão manifestamente deslocadas. Por um lado, afirma que demonstrou a sua tese na contestação, o que é um contra-senso. Por outro, apela ao depoimento de uma testemunha, e não à matéria de facto dada como provada. Assim, estes argumentos são manifestamente inconcludentes. Finalmente, o apelo feito ao depoimento da testemunha – isto é, ao facto da tampa que esteve na origem do acidente dos autos ser da Lisboagás, SA que inclusivamente já tinha detectado problemas tendo adjudicado a sua reparação - na parte em que esse depoimento foi dado como provado, não é bastante para ilidir da presunção de culpa a que se refere o art. 493º, 1 do C.Civil, como vamos ver, com mais detalhe. O que se provou, com interesse para esta questão foi, apenas, que: “ no local referido em 1 e quando passou por cima de uma tampa de visita pertencente à chamada Lisboa Gás, SA, existente no eixo da via, a condutora sentiu um embate por debaixo da viatura ” (ponto 5); “ E verificou que o embate tinha origem no facto da tampa referida não estar devidamente fixa” (ponto 7). Constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal - cfr. os acórdãos deste STA (Pleno) de 25.10.00 (recurso 37510) de 20.3.02 (recurso 45831) e de 3.10.02 (recurso 45 621) - que à responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por facto ilícito de gestão pública, designadamente no que respeita à violação dos deveres de fiscalização e conservação de vias de trânsito, é aplicável a presunção de culpa prevista no art. 493, nº 1 do C. Civil. Daí que, para beneficiar dessa presunção, o autor só tenha que demonstrar a realidade dos factos que servem de base aquela para que se dê como provada a culpa do réu (art. 349º e 350º, nº 1 do C.Civil ), cabendo a este ilidir a presunção (art. 350, nº 2 do C. Civil). A ilisão de uma presunção (juris tantum) só é feita com a prova do contrário , não sendo bastante a mera contraprova. O “ non liquet ” nestes casos prejudica a pessoa contra quem funciona a presunção. Em casos bastante semelhantes considerou este Supremo Tribunal que a ilisão da presunção de culpa não se verificava pelo facto de não ter sido a ré a autora do deslocamento indevido de uma tampa de saneamento, nem por alegar o desconhecimento da situação em que se encontrava tal tampa. A presunção só seria ilidida quando provasse ter actuado de forma a evitar que as tampas de saneamento existentes no eixo da via pudessem saltar do solo – o que impõe a prova de ter usado a diligência devida na vigilância das condições de fixação ao solo : “(…) tal presunção só ficaria ilidida com a prova da adopção de todas as providências que, segundo a experiência comum, as regras técnicas fossem susceptíveis de evitar o perigo, de prevenir o dano, v.g. exercício regular de fiscalização, adopção de técnicas de fixação adequadas, eficazes, resistentes a vandalismo ou, conforme o previsto no art. 505º C.Civil, pela prova de o acidente ser imputável ao próprio lesado, a terceiro ou ter resultado de força maior ou caso fortuito (…)” – Ac. do STA de 11-4-2002, recurso 48442 ; “(…) Às Câmaras é exigido que tenham os seus serviços organizados, seja através de brigadas de fiscalização ou de outros meios criados e idóneos para o efeito, que lhe permitam, em tempo razoável, detectar deficiências e corrigi-las, de molde a afastar o perigo para o trânsito. Ora, para afastar a sua culpa, a sua “faute de service”, como pretendia a Ré, tornava-se necessário conhecer a sua actividade de rotina em casos destes, nomeadamente se tinha organizado brigadas de fiscalização, de quanto em quanto tempo actuavam, etc., pois só assim se podia ficar a conhecer o seu grau de diligência e, através dele, saber se tinha actuado ou não com culpa (…)” – Ac. do STA de 15-1-2002, recurso 41172 ; “ Tendo o acidente sido causado pelo embate de um veículo automóvel na tampa de uma caixa de saneamento que saiu do respectivo encaixe à passagem desse veículo, a presunção de culpa só ficaria ilidida com a prova do adequado cumprimento por parte do réu de todas as obrigações de guarda e vigilância, de forma a não permitir que tal tampa se pudesse acidentalmente soltar com a mera continuação de tráfego, mais ou menos intenso ou rápido, ou pudesse ser alvo fácil de vandalismo, ou pela prova de o acidente ser imputável ao próprio lesado ou a terceiro concretamente identificado, ou causado por caso fortuito ou de força maior ” – Ac. do STA de 18-6-2003, recurso 365/03 . Da matéria de facto dada como provada não se apurou qualquer actividade desenvolvida pela ré, no âmbito de fiscalização do estado e segurança da via, no que respeita à colocação e estado da tampa de visita da rede de gás. Não se provou que tenha fiscalizado, em que termos, e com que regularidade o estado da referida colocação da tampa. Não se provou, sequer, o motivo da tampa de visita não estar devidamente fixa e levantar sempre que lhe passava por cima uma viatura ( cfr. ponto 8 da matéria de facto ), e, portanto, se esses motivos eram previsíveis, ou devidos a caso fortuito ou de força maior. Provou-se, por outro lado, que a causa do acidente e dos danos reclamados pelo autor (rebentamento do pneu traseiro e empenamento da respectiva jante) foram consequência do embate na referida tampa ( pontos 11º, 12º e 13º da matéria de facto ). Assim, e de acordo com os critérios seguidos pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, acima enunciados e com os quais concordamos inteiramente, os factos dados como provados não permitem concluir pela ilisão da presunção de culpa a que se refere o art. 493º, 1 do C.Civil, pelo que deve negar-se provimento ao recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 30 de Novembro de 2004. – António São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.