193/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 193/92 Processo: n.º 265/91. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 — A., no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, requereu a intimação do Conselho de Gerência do Hospital Distrital de Cascais a fim de ser determinada a passagem de certidão integral da acta do júri do concurso de provimento de um lugar de assistente hospitalar de medicina interna daquele hospital, aberto por aviso publicado no Diário da Republica, II Série, de 11 de Abril de 1990, concurso esse a que o requerente fora opositor, e no qual veio a ser classificado em segundo lugar. 2 — Por sentença de 10 de Abril de 1991, depois de se haver recusado a aplicação da norma do artigo 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ordenou-se a intimação da entidade requerida para passar a certidão que lhe havia sido solicitada. Esta decisão fundou-se, no essencial, no seguinte quadro argumentativo: (…) A Constituição da República garante a todos o acesso à justiça administrativa para a tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, no artigo 268.º, n.º 5 e o direito, que no caso é instrumento desse fim, de acesso aos arquivos e registos administrativos. Como limitação a esse direito de acesso aos documentos da administração admite a Constituição a defesa da intimidade das pessoas. Os elementos de apreciação em concursos da função pública não são de molde a pôr em causa a intimidade dos candidatos porque não serão respeitantes à respectiva vida íntima os trabalhos efectuados e publicados, as funções desempenhadas anteriormente na administração ou noutros locais de trabalho, as notas obtidas em cursos quer académicos quer de formação profissional, acções de formação profissional que tenham frequentado, títulos de valorização profissional adquiridos, etc. O que nos parece especialmente inaceitável é que a garantia constitucional do direito ao recurso contencioso para a defesa dos interesses legalmente protegidos fique paralisada por uma norma do tipo do artigo 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88 interpretada em termos tão amplos que restrinja sempre a passagem de certidão da apreciação e dos elementos de apreciação considerados aos atinentes ao próprio concorrente seja em concurso público de acesso, de provimento ou de outro tipo. Considera-se, portanto que é de afastar por contrária à Constituição — artigo 268.º, n.os 4 e 5 — a norma do artigo 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88, salvo nos casos em que jurisdicionalmente se reconheça necessidade de protecção da intimidade de algum candidato. 3 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Ministério Público interpôs, daquela decisão, recurso obrigatório para este Tribunal. Nas alegações depois oferecidas pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto, concluiu-se do modo que segue: 1.º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringe o direito de acesso dos candidatos ao concurso de provimento à parte das actas em que são definidos os critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e àquele em que são directamente apreciados, por ofensa da garantia constitucional do direito à informação — artigos 18.º e 268.º, n.º 1, da Constituição; 2.º E, assim, deve confirmar-se a decisão recorrida, na parte impugnada. O requerente do processo de intimação veio aos autos para subscrever integralmente as alegações do Ministério Público. A entidade recorrida não produziu qualquer contralegação. Passados os vistos de lei, cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — O artigo 268.º da Constituição, subordinado à epígrafe «Direitos e garantias dos administrados», nos seus n.os 1 e 2, dispõe assim: 1 — Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2 — Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. O direito de informação do andamento dos processos em que cada cidadão seja interessado e o direito ao conhecimento das resoluções definitivas através da sua notificação ou publicação constituem direitos de natureza análoga aos «direitos, liberdades e garantias» enunciados no Título II da Parte I da Constituição, beneficiando, portanto, do regime que é próprio destes, designadamente a aplicabilidade directa e a limitação da possibilidade de restrição apenas nos casos expressamente previstos no texto constitucional e mediante lei geral e abstracta. Caracterizando o conteúdo e alcance destes direitos, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., p. 429, escrevem assim: O direito à informação quanto ao andamento dos processos em que sejam interessados, bem como o direito ao conhecimento das decisões (n.º 1) conexionam-se com outros direitos ligados à actividade administrativa, designadamente com o direito de participação no procedimento (artigo 267.º, n.º 4, in fine ); relacionado com eles está, por sua vez, o dever de comunicação pela administração, dando conhecimento aos interessados da prática de determinado acto (…). O direito à informação exclui qualquer «direito ao segredo» por parte da administração, a não ser quando esse segredo reveste o carácter de «dever funcional» legalmente previsto (segredo de justiça, segredo de telecomunicações, etc.). O direito de informação dos interessados pode incluir o direito à transparência documental, através do acesso aos documentos detidos pela administração; salvaguardando os documentos considerados «secretos» e os documentos de trabalho de carácter interno (projectos de decisão, notas de serviço, apontamentos), deve reconhecer-se ao cidadão o direito de acesso e consulta dos documentos constantes dos processos em que, por qualquer forma, estejam directamente interessados. Assim é efectivamente. A participação do administrado no processo, em obediência ao princípio constitucional do respeito pela dignidade da pessoa humana, princípio inspirador dos direitos fundamentais, não pode restringir-se ao conteúdo mínimo do audi alteram partem. Para além disto, exige-se que o procedimento se desenvolva segundo um contraditório em que a paridade da Administração e do administrado, ao nível do processo, seja inteiramente assegurada. O direito de acesso às informações processuais por parte dos particulares nelas directamente interessados constitui uma consequência necessária do princípio do contraditório e das garantias de defesa. No direito de informação dos administrados avultam, por mais marcantes, os seguintes aspectos: (1) o direito de informação abrange qualquer fase do processo administrativo gracioso, desde o início até à conclusão, embora revista especial utilidade no domínio da formação do acto administrativo, até porque o texto constitucional também garante, em separado, o direito de os administrados conhecerem as resoluções definitivas que forem tomadas; (2) o direito de informação dos administrados é um verdadeiro e próprio direito, liberdade e garantia, um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos enunciados no Título II da Parte I da Constituição; (3) enquanto direito, liberdade e garantia, beneficia do regime material descrito nos artigos 18.º, 19.º e 25.º da Constituição, sendo-lhe, para além da aplicabilidade directa, extensivas regras como as de reserva de lei, do carácter restritivo das restrições e da suspensão apenas em estado de sítio ou de emergência e da proporcionalidade (cfr. Jorge Miranda, «O Direito de Informação dos Administrados», separata da revista O Direito, Ano 120.º, 1988, pp. 459 e segs., Rui Machete, Estudos de Direito Público e Ciência Política, pp. 375 e segs., e Freitas do Amaral, «Direitos Fundamentais dos Administrados», in Nos dez anos da Constituição, pp. 12 e segs.). De algum modo na linha de continuidade deste entendimento doutrinal, o Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, depois de na sua exposição preambular incluir, entre os objectivos essenciais a alcançar, o de «assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhe digam directamente respeito», dispõe nos artigos 61.º a 65.º sobre o direito dos administrados à informação, sobre a extensão do direito à informação e sobre o princípio da administração aberta, remetendo-se, no domínio desta última, a matéria do acesso aos arquivos e registos administrativos para regulamentação própria. 2 — O Decreto-Lei n.º 498/88, veio estabelecer os princípios gerais a que deverá obedecer o regime de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública. Por via deste diploma o concurso passou a ser o processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório para o pessoal dos serviços ou organismos da Administração Pública e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artigos 2.º, n.º 1, e 5.º, n.º 2). Depois de no artigo 6.º, n.os 1, alínea c), e 3, alíneas e) e f), se classificar o concurso quanto à tramitação, em concursos de processo comum ou especial, dizendo-se comum, quando abrange apenas a fase de habilitação, e dizendo-se especial, quando abranger as fases de habilitação e afectação, nos artigos 8.º a 10.º, dispõe-se, sucessivamente, no âmbito do processo comum, sobre a constituição e composição do júri, seu funcionamento e dimensão da sua competência. Importa aqui reter o texto do artigo 9.º, concebido do modo seguinte: 1 — O júri só pode funcionar quando estiverem presentes todos os seus membros, devendo as respectivas deliberações ser tomadas por maioria. 2 — Das reuniões do júri serão lavradas actas contendo os fundamentos das decisões tomadas. 3 — As actas são confidenciais, devendo ser presentes, em caso de recurso, à entidade que sobre ele tenha de decidir. 4 — Os interessados terão acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados. 5 — As certidões das actas deverão ser passadas no prazo de dois dias contado da data da entrada do requerimento. 6 — O júri será secretariado por um vogal por ele escolhido ou por funcionário a designar para o efeito. Depois de se consagrar a confidencialidade das actas das reuniões do júri, o n.º 4 do preceito em causa — e foi esta a norma objecto de desaplicação na decisão recorrida — prescreve que os interessados, em caso de recurso, terão acesso à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados. Mas será que a proibição assim imposta aos diversos opositores a um concurso de terem acesso a todos os elementos informativos relativos aos elementos documentais respeitantes aos outros concorrentes com base nos quais o júri firmou a sua apreciação, não se traduzirá em lesão, injustificada, do núcleo essencial do direito de informação dos administrados? É desde logo irrecusável o interesse directo que os candidatos têm no acesso a tais informações pois que, a apreciação contenciosa da homologação da acta que contém a lista de classificação e ordenação dos candidatos, está, em princípio, dependente dessas mesmas informações. Pode mesmo dizer-se que, em muitas situações, o desconhecimento por parte dos interessados desses elementos documentais, inviabiliza a possibilidade de se articularem factos tendentes à demonstração de erro na apreciação dos critérios gerais, nomeadamente, em sede de aplicação dos métodos de selecção e sistema de classificação. Mas, sendo assim, cabe averiguar se no caso concreto, a limitação contida naquela norma, se mostra necessária para «salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos», de harmonia com a precisa regra do artigo 18.º da Constituição. Com efeito, o direito de informação dos administrados não se apresenta com um conteúdo absoluto e irrestrito em termos de não comportar ou admitir limitações no âmbito do seu exercício. Este direito apresenta-se como uma das vertentes ao direito de informação consagrado no artigo 37.º da Constituição, no qual é possível distinguir níveis diferenciados: (1) o direito de informar; (2) o direito de se informar; (3) o direito de ser informado. Este último, que aqui especialmente importa considerar, traduz-se na versão positiva do direito de se informar, constituindo um direito a ser mantido adequadamente e verdadeiramente informado, desde logo, pelos meios de comunicação (cfr. artigos 38.º e 39.º) e pelos poderes públicos (artigo 48.º, n.º 3), sem esquecer outros direitos específicos à informação reconhecidos na Constituição, directamente [artigos 35.º, n.º 1, 55.º, alínea a), e 268.º, n.º 1] e indirectamente — cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. loc. cit., pp. 233 e segs. Como já se observou o direito à informação no nível que aqui se aprecia, embora exclua qualquer «direito ao segredo» por parte da Administração, há-de respeitar esse mesmo segredo quando ele revista o carácter de «dever funcional» legalmente previsto (segredo de justiça, segredo de telecomunicações, etc.). Por outro lado, o direito de ser informado pela Administração relativamente aos documentos por esta detidos e em que haja interesse próprio e directo, haverá de salvaguardar os documentos considerados «secretos» e os documentos de trabalho de carácter interno, haverá em suma de ter em consideração «o disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas», seguindo-se aqui a formulação normativa usada a propósito do princípio da administração aberta pelo Código do Procedimento Administrativo. A propósito deste tema, em comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Janeiro de 1981, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 114.º, pp. 303 e segs., Afonso Queiró escreveu o seguinte: Como se acentua no acórdão em apreço, o direito à informação, tal como se deve entender consagrado na Constituição, não é um direito absoluto e ilimitado. Comporta necessariamente excepções ou restrições. Ao interesse da transparência ou da «publicidade» dos processos administrativos, que alimenta e vivifica o direito fundamental à informação, deverão sobrepor-se, como restrições de interesse comum, as exigências da segurança nacional e da política exterior do País, além de outros direitos fundamentais preponderantes, como o direito ao respeito pela vida privada dos cidadãos. Estas excepções, deduzidas por interpretação restritiva, não reduzem ou diminuem o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais respeitantes ao direito fundamental em questão, conteúdo essencial de que se fala no artigo 18.º, n.º 3, da Constituição. Assim, portanto, a passagem de certidões dos processos arquivados ou em curso só pode ser recusada se se verificar alguma das referidas excepções. Tem-se este entendimento como o único capaz de dar resposta constitucionalmente adequada à aparente conflitualidade estabelecida entre o direito de ser informado e os direitos da Administração e de outros cidadãos que, em certos e cabidos casos, justificam a limitação e o condicionamento do pleno exercício daquele direito. Da ponderação dos específicos direitos que em cada caso se apresentem, da caracterização do seu sentido material e da projecção que através deles se possa repercutir em determinadas áreas ou espaços protegidos por uma particular garantia, resultará a prevalência de um dos termos ou planos que aparentemente se excluem e rejeitam. 3 — Na situação particular do presente recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, a norma do artigo 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88, apenas autoriza que os interessados tenham acesso, em casos de recurso, a uma parte das actas das reuniões do júri do respectivo concurso, recusando, consequentemente, o acesso desses interessados a uma determinada área da informação em poder da Administração. Em continuidade do já exposto, pode dizer-se que semelhante restrição, não se revela necessária nem justificada à salvaguarda de outros interesses constitucionalmente protegidos, nomeadamente do tipo daqueles a que em passos anteriores se aludiu. Não se vê, com efeito, que a facultação dos elementos documentais cobertos pela confidencialidade ali imposta, proteja qualquer interesse atendível dos restantes candidatos ao concurso, desde logo porque as informações ali contidas não respeitam nem à sua intimidade, nem à sua vida privada. E porque, paralelamente, o acesso a todos os elementos informativos constantes das actas do júri é essencial para os interessados poderem exercer, fundada e adequadamente, o direito de impugnação da classificação e ordenação ali operadas, tem de concluir-se no sentido da inconstitucionalidade daquela norma por afrontamento ao disposto no n.º 1, em conjugação com o n.º 2 do artigo 268.º da Constituição. A decisão Nestes termos decide-se negar provimento ao recurso confirmando-se, consequentemente, a decisão impugnada. Lisboa, 21 de Maio de 1992. Antero Alves Monteiro Diniz ­Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Luís Nunes de Almeida.