192/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 192/91 Processo: n.º 240/90. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: 1 — O Ministério Público e o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 21 de Setembro de 1989, a fls. 115 a 132 v. dos autos, o qual foi proferido no processo de suspensão de eficácia do acto administrativo, em que figuram como requerente A. e requeridos B. e outros. Ambos os recursos foram interpostos ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, visto a decisão recorrida ter recusado a aplicação do artigo 50.º, n. os 1 e 2, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), com fundamento em inconstitucionalidade material. Tendo subido os autos ao Tribunal Constitucional, entendeu o Relator que, por razões supervenientes, se teria tornado inútil o conhecimento de tais recursos. Suscitou, por isso, essa questão prévia, nos termos do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82 (norma aditada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro), no Parecer de fls. 177 a 180 v. Na parte final desse Parecer, chamou o Relator a atenção para a circunstância de não constarem dos autos de suspensão de eficácia do acto administrativo todos os elementos de facto pertinentes para formular um juízo seguro sobre a falta de utilidade dos dois recursos de constitucionalidade, nomeadamente os respeitantes ao processo de contencioso de anulação do despacho que concedeu a reserva quanto ao prédio rústico a que se referiam estes autos. Considerou, porém, que tais elementos seriam do conhecimento das partes dos recursos, podendo por elas ser trazidos ao conhecimento do Tribunal. 2 — Foram mandados ouvir os recorrentes e recorridos sobre o referido Parecer, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da referida Lei. Viriam a tomar posição sobre ele ambos os recorrentes e, ainda, os recorridos B. Barrocas, sua mulher e filhos. O Ex. mo Senhor Procurador-Geral Adjunto manifestou «a sua inteira concordância com o teor da aludida exposição» (a fls. 182). Os recorridos B., mulher e filhos vieram confirmar do novo nos autos que tinham pactuado com os outros interessados particulares «as suas relações sobre o prédio rústico ‘Álamo da Estrada’ com efeitos desde 16-08-89», tendo o litígio sido superado, pelo que nenhum interesse subsistia «quanto ao prosseguimento da lide quer no processo principal, quer na suspensão, assim o tendo, atempadamente, requerido em ambos esses processos» (a fls. 183). Juntaram cópia do articulado de resposta apresentado em 28 de Maio de 1990 nos autos de recurso contencioso de anulação n.º 27 422, da 1.ª Secção, 1.ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo, de onde consta que o acordo entre o recorrente A. e os recorridos particulares foi alcançado em 18 de Novembro de 1989, com efeitos retroactivos a partir de 16 de Agosto do mesmo ano, tendo aquele recorrente «acatado o Despacho de 17-05-89 e posterior Portaria de 21-07-89 e feito entrega do referido prédio, a qual foi, posteriormente, formalizada por acta lavrada pelo M.A.P.A., em 23-05-90». Nesse articulado afirmam expressamente que não existe qualquer interesse no prosseguimento da lide por inutilidade superveniente, embora reconheçam que a mesma se mantinha na data dessa resposta (a fls. 185-186). Por último, o recorrente Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, depois de historiar as circunstâncias da interposição dos recursos do acórdão da 1.ª Secção do STA e de notar que o recurso por oposição de julgados, interposto para o Tribunal Pleno, foi objecto de desistência pelos recorrentes, «consequente ao acordo a que chegaram todas as partes particulares quanto ao prédio rústico Álamo da Estrada», o que levaria a presumir «a existência, no recurso contencioso de anulação do despacho ministerial, de um acto a considerar extinta a instância, por inutilidade superveniente ou por desistência do recurso», afirma que subsiste a decisão de recusa de aplicação de uma norma constante de diploma legal com fundamento em inconstitucionalidade material e que deve prosseguir o recurso de constitucionalidade por não ter aquela entidade «conhecimento do acto que tenha extinto a instância de anulação contenciosa do seu despacho de 17 de Maio de 1989» (a fls. 190 e 190 v .). 3 — Impõe-se decidir. Dir-se-á, desde já, que não se afigura fundada a posição do recorrente Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, de pretender que os presentes recursos de constitucionalidade prossigam para apreciação do acórdão proferido sobre o pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo, não obstante ter sobrevindo um acordo entre requerente e requeridos particulares quanto à posse e destino do prédio objecto do exercício do direito de reserva. Este juízo tem especialmente em conta os elementos de facto carreados para o processo pelos recorridos particulares, requeridos nos presentes autos de suspensão. A suspensão da eficácia do acto administrativo é um instituto de natureza processual que visa permitir excepções à regra geral de não atribuição pela lei de efeito suspensivo ao recurso contencioso de anulação de actos administrativos (sistema da administração executiva, caracterizado pelo chamado «privilégio de execução prévia»). Como escreve Simões de Oliveira, «a suspensão tem por finalidade evitar, em certos casos concretos especialmente justificados nos termos da lei, que, durante a pendência do recurso e até à formação do caso julgado, a Administração execute o respectivo acto administrativo, desencadeando os seus efeitos jurídicos e materiais, de modo a criar ao particular que venha a vencer o recurso, situações tornadas irremediáveis ou dificilmente reparáveis». (Meios Contenciosos Acessórios, in Contencioso Administrativo, ob. colectiva, Braga, 1986, p. 222). No caso sub judicio, os reservatários tinham visto reconhecida pela Administração a sua pretensão de incluir certo prédio rústico, explorado por terceiro, no seu direito de reserva. Para evitar a execução do despacho de atribuição da reserva (privilégio da execução prévia), o explorador de facto requereu a suspensão de eficácia do despacho ministerial, de forma a evitar que os reservatários pudessem exigir a entrega do prédio rústico antes de ser definitivamente julgado o recurso de anulação do mesmo despacho, interposto pela mesma pessoa. Tal suspensão veio a ser decretada mas, entretanto, o requerente e os requeridos particulares chegaram a um acordo, tendo os requeridos logrado a obtenção da posse do prédio, ao mesmo tempo que o requerente lhes reconhecia o direito de reserva e a legalidade do despacho ministerial antes impugnado por si. Foi mesmo formalizada por acta (elaborada pelos serviços competentes do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação) a entrega do prédio aos reservatários. Tudo aponta para que o recurso de anulação do despacho ministerial venha a terminar por inutilidade superveniente (cfr. contestação junta a fls. 183 a 186). Mas tal não aconteceu ainda. Poderá tal situação impedir a extinção por inutilidade superveniente dos presentes recursos de constitucionalidade, ou seja, terão ainda tais recursos qualquer utilidade, por estar ainda pendente o recurso contencioso de anulação? A resposta a tal questão tem de ser negativa. Com efeito, é indiferente que o recurso contencioso de anulação prossiga ou se venha a extinguir, no que respeita à sorte dos presentes autos de suspensão de eficácia do acto administrativo. É que, mesmo que se extingam os recursos de constitucionalidade e venha a transitar em julgado o acórdão do STA que decretou a suspensão de eficácia, a eventual definitividade deste acórdão não afecta a posse do prédio rústico em causa, a qual foi transmitida voluntariamente, em momento de tempo posterior, pelo beneficiário da decisão de suspensão, requerente desse meio processual acessório, para os requeridos, no âmbito de um acordo transaccional entre ambos. De resto, a definitividade da decisão que decreta a suspensão de eficácia do acto administrativo é relativa (artigo 79.º, n.º 1, da LPTA), podendo ser modificada pelo próprio tribunal (cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, IV, Lisboa, 1988, pp. 325-326, autor que fala de processo de jurisdição voluntária a este propósito). Quer isto dizer que, por uma via negocial, os beneficiários da reserva conseguiram, no plano de realização prática, o resultado que teria correspondido à execução do acto administrativo, se não tivesse havido a suspensão de eficácia decretada pelo tribunal ou se tal suspensão tivesse sido decretada com sujeição a termo ou a condição (artigo 79.º, n.º 1, da LPTA). Nesta conformidade, a apreciação da questão de constitucionalidade que fundamentou a decisão de concessão da suspensão de eficácia requerida é totalmente inútil, porque o resultado prático que viesse a decorrer da eventual decisão de revogação do acórdão recorrido e subsequente não concessão da suspensão foi já obtido na prática. Por isso, a decisão que viesse a ser proferida sobre a questão de constitucionalidade revestir-se-ia de natureza puramente doutrinal e abstracta, seria um moot case sem qualquer reflexo no plano deste processo. 4 — Nestes termos e de harmonia também com as razões constantes do Parecer do Relator de fls. 177 a 180 v., decide-se não tomar conhecimento dos dois recursos de constitucionalidade respeitantes às normas dos n. os 1 e 2 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, atendendo a superveniente falta de utilidade de tal conhecimento. Lisboa, 8 de Maio de 1991. Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino José Manuel Cardoso da Costa. Parecer do Relator (artigos 704.º, n.º 1, do CPC e 78.º-A da LTC) 1 — Os presentes recursos para o Tribunal Constitucional foram interpostos pelo Ministério Público e pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação do acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de fls. 115 a 132 v dos autos proferidos no processo de suspensão de eficácia do acto administrativo em que foi requerente A. e requeridos B. e outros. No acórdão recorrido recusou-se a aplicação do artigo 50.º, n. os 1 e 2, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), por inconstitucionalidade material, considerando-se que as normas «concedido provimento ao recurso por oposição de julgados, revogando-se o acórdão da Secção [ficariam] sem objecto e, portanto, prejudicados os recursos interpostos para o Tribunal Constitucional». Em consonância com esse entendimento, ficou o Relator de se pronunciar «oportunamente» sobre os requerimentos de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional. 2 — A fls. 156 dos autos, encontra-se um requerimento subscrito pelos Advogados do requerente A. e da requerida C., em que, em nome dos seus constituintes, requerem a «extinção da instância, nos termos do disposto no artigo 287.º do C. P. Civil, dado que chegaram a acordo, em relação ao prédio rústico ‘Álamo da Estrada’, pelo que se verifica a inutilidade superveniente». Por entender que o que estava em causa no recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção era o acórdão da Secção e não o acto administrativo impugnado contenciosamente, o Conselheiro Relator do Supremo Tribunal de Justiça despachou no sentido de que deveriam todos os recorrentes — e não só a recorrente C. — formalizar a desistência do recurso jurisdicional, nos termos legais, a fim de poder ser levada em conta a vontade do recorrente e recorridos (a fls. 160 v. ). Correspondendo à posição expressa pelo referido impõe-se analisar se os recursos foram devidamente admitidos, na forma e com os efeitos legais, e se não existe questão que obste ao seu conhecimento. Ora, entende o Relator que existe questão que obsta ao conhecimento do objecto dos recursos de constitucionalidade admitidos na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. Na verdade, é jurisprudência firme deste Tribunal a que sustenta que o requisito da utilidade processual condiciona o conhecimento do objecto do recurso de constitucionalidade no âmbito dos processos de fiscalização concreta, mesmo no caso dos recursos interpostos para o Tribunal Constitucional obrigatoriamente em virtude da desaplicação de normas tidas por inconstitucionais (vejam-se, por todos, os Acórdãos n. os 12/83 e 112/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 147 e segs., 4.º Vol., pp. 329 e segs., 34/85, 44/85 e 48/85, in Bol. Min. Just., n.º 360-Suplemento, pp. 169 e segs., e Acórdão do Tribunal Constitucional, 5.º Vol., pp. 403 e segs. e 439 e segs., 142/88, 144/88, 284/89, in Diário da República, II Série, n.º 213, de 14 de Setembro de 1988, n.º 275, de 28 de Novembro do mesmo ano, e n.º 133, de 12 de Junho de 1989, e ainda os Acórdãos n. os 35/90 e 85/90, inéditos). No caso sub judicio, o tribunal recorrido considerou inconstitucional, por ofensa do princípio da igualdade, as normas dos n. os 1 e 2 do artigo 50.º da Lei de Bases — questão principal (abrangendo esta a suspensão de eficácia do acto e a decisão sobre a legalidade do mesmo, atendendo a que o processo de suspensão é, em si mesmo, dependente do processo de contencioso de anulação — cfr. artigo 79.º, n.º 2, da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos). Como se escreveu no já citado Acórdão n.º 142/88 — relativamente a um caso de extinção de responsabilidade criminal por amnistia — «perante a decisão amnistiadora, cessou o fundamento para o prosseguimento do recurso, já que deixou de haver qualquer interesse na solução de questão de inconstitucionalidade, pois a questão de fundo já foi definitivamente resolvida pela extinção do procedimento criminal operado pela amnistia». O paralelo é evidente entre esse caso e o dos presentes autos em que se terão extinguido por inutilidade superveniente ou outra causa os autos de recurso contencioso de anulação e, em consequência se virão a extinguir os próprios autos de suspensão de eficácia, como aliás já foi requerido. 3 — Anote-se que não se dispõe nos presentes autos da totalidade dos elementos de facto pertinentes para este juízo sobre a falta de utilidade dos recursos de constitucionalidade, nomeadamente os respeitantes ao processo de contencioso de anulação do despacho que concedeu a reserva quanto ao prédio rústico a que se referem os presentes autos. Mas tais elementos são do conhecimento das partes do recurso e podem por elas ser trazidos ao conhecimento do tribunal. 4 — Ouçam-se os recorrentes Ministério Público e Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, bem como todos os recorridos particulares, em cinco dias, sobre a questão prévia suscitada. Lisboa, 23 de Outubro de 1990. Armindo Ribeiro Mendes.