01734/13 - Supremo Tribunal Administrativo

É uma questão com relevância jurídica, susceptível de repetição em casos semelhantes, envolvendo grupos significativos de trabalhadores e a que as instâncias deram soluções opostas, determinar se devem qualificar-se como actos administrativos com eficácia externa os que emergem da actividade de execução de uma cláusula de afectação do pessoal constante de um contrato de gestão de um estabelecimento público em regime de parceria público-privada no sector da saúde.

(Formação de Apreciação Preliminar)

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. O Sindicato dos Enfermeiros, em representação de associados que identifica, intentou uma acção administrativa especial na qual impugnou o acto da Administração Regional de Saúde do Norte (ARS), IP e de A……… do Hospital de Braga SA (A…….) que, em seu entender, determinou que a relação de emprego público que as associadas do Sindicato mantinham com o "Hospital de São Marcos" passava a ser gerida pela ARS, não transitando essas enfermeiras para o "Novo Hospital de Braga".

O TAF do Porto absolveu as Demandadas da instância, por julgar o acto inimpugnável. Em recurso do Sindicato, por acórdão de 17 de Maio de 2013, o Tribunal Central Administrativo Norte revogou a decisão recorrida e ordenou que a acção prosseguisse se outra razão não obstar.

A A……... interpôs recurso deste acórdão, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA de 30 de Julho de 2013, sustentando que deve manter-se a decisão de 1ª instância, porque o acto impugnado não é um acto administrativo, mas a execução de uma cláusula do contrato de gestão do estabelecimento hospitalar em parceria público-privada, que não tem efeitos inovadores ou lesivos na relação jurídica de emprego das associadas da recorrente, que se mantém intocada, e em que a A….. actuou desprovida de quaisquer poderes públicos que correspondam ao exercício de uma função materialmente administrativa.

2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema".

3. Resulta dos autos o seguinte:

- Em 4 de Maio de 2011, no âmbito do "Contrato de Gestão", em regime de parceria público-privada, do novo estabelecimento hospitalar de Braga, teve lugar uma reunião entre a entidade pública contratante representada pela ARSN e a A…….., da qual foi lavrada acta, homologada em 20/5/2011 pela Ministra da Saúde, na qual foi acordado qual o pessoal do “Hospital de São Marcos” que seria transferido para o novo estabelecimento hospitalar de Braga;

- Por ofício de 4 de Maio foi comunicado às associadas do Sindicato que "a relação jurídica que V. Exª mantém com o Hospital de São Marcos passará a partir de 16 de Maio a ser gerido pela ARS Norte IP não transitando desta forma V. Exª para o Novo Hospital de Braga e mantendo todos os direitos e deveres inerentes à referida relação jurídica de emprego público".

Pretende discutir-se na revista a questão, a que as instâncias deram decisões opostas, da qualificação dos actos que constituem objecto do pedido de declaração de invalidade como actos administrativos com eficácia externa para efeitos de impugnabilidade contenciosa.

A Recorrente refere, nesta parte sem oposição, que o acórdão recorrido se insere num contencioso massivo acerca da transferência de pessoal do "Hospital de São Marcos" para o "Novo Hospital de Braga", protagonizado não só pelo Sindicato recorrente mas também por outra associação sindical, em que se debate a mesma questão, em vários tribunais do país (vid. a identificação desses processos a fls. 281), estando algumas sentenças de 1ª instância pendentes de recurso. Segundo a alegação da recorrente, a decisão recorrida será a primeira com esta orientação.

A questão da determinação do que deva considerar-se acto administrativo, mesmo que de relevância processual atenuada na reforma introduzida pelo CPTA, continua a ser um problema central do direito administrativo, quer na perspectiva do direito material, quer procedimental, quer contencioso. Na situação em análise a sua complexidade surge agravada pela circunstância de a actuação de que os alegados actos impugnados emergem traduzir a execução de uma cláusula de afectação do pessoal constante de um contrato de gestão de um estabelecimento público em regime de parceria público-privada no sector da saúde. É um modo de prossecução da actividade administrativa relativamente novo, em que a execução do contratado pode incidir ou ter reflexos na esfera jurídica de terceiros, e em que não se conhece jurisprudência relevante, designadamente em matéria de gestão do pessoal vinculado aos estabelecimentos cujo modelo de gestão é substituída.

Pode, pois, afirmar-se a possibilidade de repetição de litígios semelhantes, envolvendo grupos significativos de trabalhadores, relativamente aos quais a jurisprudência do Supremo pode servir de orientação para os particulares e a Administração e de referência para os tribunais. No caso, esta potencialidade de expansão da controvérsia a casos similares parece já evidente pelo número de acções instauradas com base neste mesmo "acordo" entre os contraentes público e privado por parte dos trabalhadores não abrangidos pela reafectação de pessoal.

Assim, pela relevância jurídica e contributo para a prevenção do conflito justifica-se a qualificação da questão como de importância fundamental para efeitos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, com a consequente admissão do recurso.

4. Decisão

Pelo exposto, decide-se admitir a revista.

Lisboa, 5 de Dezembro de 2013. - Vítor Gomes (relator) - Rosendo José - Alberto Augusto Oliveira.