Quem foi o relator do acórdão 0295/12.7BEBJA 01302/15?

O relator foi Pedro Nuno Pinto Vergueiro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0295/12.7BEBJA 01302/15?

O acórdão foi proferido em 16 de setembro de 2020.

0295/12.7BEBJA 01302/15

Sumário

I - É de considerar publicidade comercial, nos termos do disposto no art. 3.º do Código da Publicidade, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua actividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes. II - Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL). III - Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de Maio de 2013 (data em que entrou em vigor, na parte que releva, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro), essa alteração não se repercute de modo algum nas liquidações da taxa de publicidade do ano de 2012 (cf. art. 12.º da LGT).

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO “A………, S.A.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, datada de 03-10-2019, que julgou improcedente a pretensão pela mesma deduzida no presente processo de IMPUGNAÇÃO relacionado com a decisão de indeferimento proferida no procedimento de reclamação graciosa apresentado contra a liquidação de taxas de publicidade levada a cabo pela Câmara Municipal de Sines, no montante global de 2.833,49 €, relativa ao ano de 2012. Formulou nas respectivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem: “ (…) a) Conforme resulta da matéria de facto dada como assente, o que está em causa é a aplicação de uma taxa sobre o que foi classificado como totem/friso luminoso, contendo a marca e logotipo da aqui recorrente, implantados em posto de abastecimento sito no concelho de Sines. b) Ora, de acordo com o disposto no artigo 1º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, "a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes" (sublinhado nosso). c) Da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária. d) Assim, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade. e) E esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal. f) Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados. g) Atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes no posto de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. h) Com efeito, os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resumem-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece - que é definida por cor, logótipo e marca - que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07. i) Ora, a dita afixação de tais sinais distintivos do comércio, inseridos no âmbito do estabelecimento comercial onde os mesmos são comercializados, não constitui em si mesmo um convite ao seu consumo, mas antes servem o seu propósito básico distintivo dos demais produtos e serviços existentes no mercado. "Assim, o consumidor (lato sensu) dos referidos produtos e serviços ali se dirige por saber que naquele local os mesmos existirão e não porque seja seduzido por esta ou aquela especial característica que ali seja apregoada aos mesmos" (cfr. sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 09/09/2013, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 549/12.2BECBR). j) Nesta medida, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Sines, encontrando-se, assim, o "Regulamento de Publicidade" sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112°, n.º 7 da C.R.P. k) A ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112°, n.º 7 da C.R.P.) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal. l) Ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1°/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional. m) As normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor. n) Ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31º e 42º do Decreto-Lei n.º 48/2011. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada.” A Recorrida Câmara Municipal de Sines apresentou contra-alegações, nas quais enuncia as seguintes conclusões: “(…) A) Improcedem as conclusões do recurso interposto pela impugnante, sendo que o tribunal “a quo” efetuou uma correta interpretação e aplicação do direito, não merecendo a decisão recorrida qualquer reparo. B) Ao contrário do que a Recorrente afirma na alínea a) das suas conclusões, no caso dos presentes autos o que está em causa o ato “de liquidação da taxa devida pela publicidade e/ ou ocupação de via pública, para o ano de 2012, referente a totem luminoso, fachada frontal, totem luminoso, fachada traseira, friso na cobertura, friso luminoso da loja, friso de cobertura, placa e totem ar/água” – Cfr. al. B) do probatório constante da douta sentença recorrida. C) Confunde a Impugnante o conceito de publicidade com o direito à informação por parte dos consumidores, sendo que este último não exclui aquele primeiro e muito menos a necessidade de licenciamento e de pagamento da correspondente taxa de publicidade. D) Sendo certo ainda que no caso concreto, os painéis em causa, reclamos luminosos, dísticos, extravasam em muito a simples identificação do estabelecimento e dos preços praticados no âmbito dos combustíveis comercializados. E) O tribunal “a quo” através da douta sentença recorrida efetuou uma correta interpretação e aplicação do disposto no artº 3º do Código da Publicidade, e bem ainda do disposto no 1º do DL nº 97/88, de 17/08, sendo de atender ainda ao disposto no artº 14º, nº 2 do DL nº 92/2010, de 20/06. F) O regulamento e Tabela Geral de Taxas do Município de Sines, não padece de qualquer inconstitucionalidade, o qual tem como lei habilitante a Lei nº 97/88, de 17/08, Lei nº 2/2007, de 15/01 e Lei nº 53-E/2006, alterada pela Lei nº 64-A/2008 e Lei nº 117/2009, de 29/12, inexistindo qualquer violação do disposto no artº 112º, nº 7 da CRP. G) Ao contrário do que afirma a Recorrente o DL nº 48/2011, de 01/04, apenas entrou em vigor no que se refere à dispensa de licenciamento, em 03 de Junho de 2013 por força Portaria 284/2012 de 20/09. Nestes termos e nos demais de direito que V.Exas. mui doutamente suprirão deve ser julgado totalmente improcedente o recurso interposto pela impugnante mantendo-se a decisão recorrida a qual não merece qualquer reparo.” O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento. [[IMG:0]] 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que a matéria apontada nos autos resume-se, em suma, em indagar se os conteúdos em causa com a marca e logótipo da Recorrente envolvem mensagem de publicidade comercial bem como analisar da constitucionalidade do Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial da Entidade Recorrida e ainda determinar se as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor. [[IMG:1]] 3. FUNDAMENTOS 3.1. DE FACTO Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte: “… A) A sociedade Impugnante comercializa produtos da marca A….. sob o insígnia e logotipo comerciais no Posto de Abastecimento sito na Avenida …………. e em terreno de propriedade privada; B) Em 19/03/2012 foram elaborados pelo Serviço Administrativo DGT do Município de Sines ofícios de notificação do ato de liquidação da taxa devida pela publicidade e/ ou ocupação de via pública, para o ano de 2012, referente a totem luminoso, fachada frontal, totem luminoso, fachada traseira, friso na cobertura, friso luminoso da loja, friso de cobertura, placa e totem ar/água; C) Do teor de tais ofícios refere-se a existência de Regulamento de Taxas do Município de Sines; D) Tais ofícios foram rececionados pela Impugnante em 21/03/2012; E) As taxas constantes dos referidos ofícios tinham como valores a pagar 2.816,84 e 16,65 €, com data limite de pagamento fixada em 24/04/2012; F) Não se conformando com a mencionada liquidação de taxas a Impugnante apresentou reclamação contra as mesmas junto da entidade emitente; G) O Município indeferiu a reclamação contendo pedido de anulação com a seguinte fundamentação: “Analisados os termos da reclamação cumpre informar e esclarecer o seguinte: Em 2006, mediante a publicação da Lei nº 53-E/2006, de 29 de dezembro, com entrada em vigor a 1 de janeiro de 2007, foi aprovado o novo Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, nos termos do qual, os Municípios dispunham de dois anos económicos subsequentes à sua entrada em vigor (2008 e 2009) para adotarem os seus Regulamentos de Taxas ao ali disposto, sob pena de caducidade dos mesmos (este prazo viria a ser alargado até abril de 2010, prazo que a CMS definiu para a entrada em vigor do seu novo Regulamento Municipal, publicado na segunda Série do DR nº 68, de 8 de abril de 2010). Ao abrigo do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, já referido, foi elaborado pela Câmara Municipal o Regulamento e Tabela Geral de Taxas do Município de Sines, doravante designado de Regulamento. Aquele Regulamento foi, em sede de procedimento de elaboração, objeto de discussão pública e de publicitação em termos tais que ultrapassaram largamente publicação prevista na lei, encontrando-se disponível no sítio da internet do Município. De facto, foi intenção do Município, com acolhimento no art. 84º do Regulamento, excecionar do pagamento de taxas a “mera identificação” dos estabelecimentos, sendo certo que para o efeito lançou mão da competência conferida pelo nº 2 do art. 1º da Lei 97/88, de 17 de agosto, nos termos do qual para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respetivo concelho, compete às Câmaras Municipais respetivas. De notar que aquela norma não faz alusão ao conceito de publicidade nem teria de fazer já que tal conceito vem fixado no Código da Publicidade, aprovado pelo DL 330/90, de 23 de outubro, com as alterações introduzidas pelos DL 74/93, de 10 de março, DL 6/95, de 17 de janeiro, DL 61/97 de 25 de março e DL 275/98 de 9 de setembro, mais propriamente no seu art. 3º que define publicidade como “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada no âmbito de uma atividade industrial, artesanal ou liberal, com o objetivo direto ou indireto de “promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços” ou “promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições”. Ora, face à amplitude do conceito de publicidade acima transcrito parece evidente que as mensagens afixadas no posto de combustível da reclamante são suscetíveis de configurar publicidade sujeitando-se, consequentemente, ao pagamento das taxas respetivas por ultrapassarem a simples identificação dos serviços prestados e dos combustíveis comercializados. Nestes termos, considera-se que, no caso em apreço, parte da “publicidade” diretamente relacionada com a identificação do posto de abastecimento deverá integrar o conceito de “mera identificação”, ficando assim isenta do pagamento de taxa de publicidade sendo que a restante informação está fora do âmbito da norma regulamentar acima referida. Não parece despiciendo fazer notar que, tendo a reclamante conhecimento do teor do Regulamento não tenha visto adequar o conteúdo das suas licenças, ou mesmo pedir os seus cancelamentos porquanto a Câmara Municipal licenciou, a pedido da interessada (Reformulado em julho de 2010) um conjunto de elementos publicitários – licenças que têm sido anualmente renovadas e nunca contestadas, nem sequer com base nos argumentos ora apresentados. No que se refere à entrada em vigor do DL 48/2011, de 1 de abril (regime que aprova o licenciamento zero), no dia 2 de maio de 2012 e consequente redução da taxa importa esclarecer que, nos termos do Regulamento Municipal, as licenças renováveis e tratando-se de licenças anuais, o pagamento deverá ser efetuado entre 1 de fevereiro e 31 de março, conforme resulta da alínea a) do nº 1 do art. 27º do referido Regulamento. Ora, a regra geral é a de que a lei só rege para o futuro não tendo, em princípio, eficácia retroativa pelo que, à data da liquidação, o valor a cobrar sempre seria o valor anual porque de licenças anuais se trata. Nestes termos, admite-se a exclusão do pagamento das taxas correspondentes à mera identificação do estabelecimento na medida em que seriam essas as excluídas do pagamento de taxas nos termos do Regulamento, sendo que as restantes deverão ser pagas na globalidade pelas razões e fundamentos que antecedem. Finalmente importa esclarecer que a entrada em vigor do regime do licenciamento zero foi diferida porquanto a sua aplicação pressupunha, em alguns casos, a existência do “Balcão do Empreendedor” facto que ainda não se verificou e que impede as Câmaras Municipais de adotarem para a área dos Municípios correspondentes regras distintas das regras gerais (de natureza residual e supletiva) fixadas naquele diploma. Pelo exposto, considera-se que pelas mesmas razões e fundamentos que levaram ao diferimento da produção de efeitos do regime do licenciamento zero para 2 de maio de 2012, tal regime não se encontra ainda em vigor porquanto não foram adotadas as medidas ali previstas e que condicionam a sua aplicação, solução, aliás, partilhada pela AMA conforme resulta do email que se junta em anexo. (…); H) Tomando conhecimento quanto ao teor do despacho, e com o mesmo não se conformando, apresentou em 16/08/2012 petição inicial que deu origem a estes autos; I) A Impugnante procedeu em 23/04/2012 ao pagamento das taxas liquidadas e ora impugnadas. 5.1. Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração dos factos provados na análise dos documentos constantes dos autos os quais não foram impugnados. 6. FACTOS NÃO PROVADOS Inexistem outros factos sobre que o Tribunal deva pronunciar-se já que as demais asserções da douta petição integram antes considerações pessoais da impugnante ou conclusões de facto e/ou direito.” «» 3.2. DE DIREITO Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de indagar se os conteúdos em causa com a marca e logótipo da Recorrente envolvem mensagem de publicidade comercial bem como analisar da constitucionalidade do Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial da Entidade Recorrida e ainda determinar se as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor. Nas suas alegações, a Recorrente começa por referir que o que está em causa é a aplicação de uma taxa sobre o que foi classificado como totem/friso luminoso, contendo a marca e logótipo da aqui recorrente, implantados em posto de abastecimento sito no concelho de Sines e de acordo com o disposto no artigo 1º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” e da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária, pelo que, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade e esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal. Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados, de modo que, atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes no posto de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, pois que os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resumem-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece que é definida por cor, logótipo e marca - que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07. Que dizer? Neste domínio, cumpre notar que não é a é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre as questões apontadas e tem-lhes dado resposta uniforme e unânime, sendo que em relação ao primeiro elemento descrito, cabe ter presente o exposto no Ac. deste Tribunal de 09-10-2019, Proc. nº 01874/12.8BEPRT, www.dgsi.pt, onde se refere que: “… A Recorrente continua a sustentar que os conteúdos em causa e que deram origem à liquidação da taxa de publicidade não constituem publicidade comercial e, por isso, não estão sujeitos a licença camarária, o que, por seu turno, faz com que não estejam sujeitos à incidência da taxa de publicidade. Pretende, pois, a Recorrente que existe uma diferença entre publicidade comercial e publicidade não comercial e que os conteúdos em causa integram esta última, uma vez que visam apenas a identificação do posto e a informação, aliás obrigatória, destinada ao público em geral, “sem qualquer intuito de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços”. Assim, prossegue, porque a simples informação em ordem a identificar um conteúdo objectivo é publicidade não comercial e, por isso, não depende do licenciamento prévio das autoridades competentes de acordo com o disposto no art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto («A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes».), na redacção inicial, a sentença recorrida errou ao considerar que incidia sobre os elementos em causa taxa de publicidade. A questão foi detalhadamente analisada pela citada jurisprudência deste Supremo Tribunal em termos que merecem o nosso inteiro acordo e que aqui damos por reproduzidos. Na verdade, não é o carácter informativo que acompanha toda a publicidade que determina o carácter comercial ou não da mesma: como ficou dito no primeiro dos acórdãos que referimos na nota de rodapé com o n.º 2, «toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto». O que se nos afigura relevante é saber se a mensagem ínsita nos conteúdos em causa tem, ou não natureza comercial. A mensagem é publicidade comercial porque respeita a uma actividade comercial: é apresentada por uma empresa comercial que exerce a sua actividade em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes, assim almejando aumentar os seus lucros. Como também ficou dito no já citado acórdão, «quando essa mensagem ou publicidade [ainda que mais não seja que a identificação de determinada entidade ou produto] respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente». A mensagem em causa é, pois, de considerar como publicidade comercial, à luz do art. 3.º, n.º 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 6/95, de 17 de Janeiro, do qual resulta ser assim qualificada «qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: […] Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços». No mesmo sentido, aponta também o n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/92/2010/07/26/p/dre/pt/html.) – que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2006/2013/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX:32006L0123.), relativa aos serviços no mercado interno –, que dispõe: «Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal». Por isso, a referida publicidade estava, à data dos factos, sujeita a licenciamento da competência das câmaras municipais (cf. art. 1.º, n.ºs 1 e 2, da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção então em vigor), licenciamento que a ora Recorrente pediu e que, renovando-se automaticamente, a Recorrente nunca diligenciou no sentido de obstar à sua renovação, como bem salienta a Recorrida. Estando, como estava, a publicidade em causa sujeita a licenciamento, estava também, consequentemente, sujeita a tributação em taxa de publicidade, nos termos do art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção inicial, aplicável à data (à frente voltaremos a este assunto), bem como dos arts. A-2/1.º, n.ºs 1, 2 e 3, alínea a), vi), D-2, 1.º e seguintes, do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), bem como do art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e do art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL). Não se argumente sequer no sentido de que as mensagens publicitárias em causa resultam de imposição legal, designadamente da disciplina do Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/120/2008/07/10/p/dre/pt/html.). Desde logo, porque, se é certo que o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 170/2005 impõe a «informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas», que «deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros», no artigo imediatamente seguinte se adverte que «Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializado». Mas também, e decisivamente, porque não seria o facto de ser a lei a impor os conteúdos em causa que dispensaria a exigência legal de prévia licença camarária para a sua afixação e, consequentemente, dispensaria o pagamento da taxa devida por essa licença. …”. A Recorrente insiste depois que, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Sines, encontrando-se, assim, o "Regulamento de Publicidade" sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112°, n.º 7 da C.R.P. e que a ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112°, n.º 7 da C.R.P.) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal, pelo que, ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1°/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional. Neste ponto, o aresto acima mencionado observa que a tese da Recorrente rui pela base, atento o que deixámos relativamente à 1.ª questão apreciada e decidida, dado que, tendo-se concluído, em consonância com o Tribunal a quo, pela natureza comercial da publicidade que esteve na origem das liquidações impugnadas, a argumentação aduzida pela Recorrida perde o sentido, além de que a alegação da Recorrente peca por falta de concretização da norma ou normas regulamentares que considera violarem a Lei Fundamental e, por outro lado, que existe norma habilitante, cujos limites não foram ultrapassados, que é, tal como expressamente referido no Regulamento e Tabela Geral de Taxas do Município de Sines, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. Finalmente, a Recorrente observa ainda que as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor e ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31º e 42º do Decreto-Lei n.º 48/2011. Pois bem, por referência ao descrito Ac. deste Tribunal de 09-10-2019, Proc. nº 01874/12.8BEPRT, www.dgsi.pt, com referência ao D.L. nº 48/2011, de 01-04 que deu nova redacção à Lei nº 97/88, de 17-08, cumpre ter presente que: “… Na verdade, por força da referida alteração legal, as mensagens publicitárias em causa nos presentes autos deixaram de estar sujeitas à incidência da taxa de publicidade, por força da redacção que foi dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, aos n.ºs 3 e 4 do art. 1.º da Lei n.º 97/88 («3. Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos: a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público; b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público; c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento. 4. No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior».). Acontece, porém e como a sentença bem deu conta, que, por diversos constrangimentos de carácter orçamental, essas alterações legislativas apenas entraram em vigor em 2 de Maio de 2013. Como ficou dito no terceiro dos acórdãos referidos na nota de rodapé com o n.º 2 e também detalhadamente explicou o Procurador-Geral Adjunto no parecer supra transcrito: «[…] Embora o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, tenha iniciado a sua vigência a 2 de Maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor. No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 2 de Maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial. Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de Dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”. Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, alteração esta efectuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro. Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 2 de Maio de 2013: - Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.ºs 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril; - A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respectiva taxa – previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril». Na verdade, a Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro (ELI: https://data.dre.pt/eli/port/284/2012/09/20/p/dre/pt/html.), no seu art. 7.º veio dispor: «1- Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: a) […]; b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril; c) (…)» Ou seja, e em conclusão, no entendimento da sentença, que subscrevemos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, no que ao caso interessa, apenas é aplicável a partir de 2 de Maio de 2013, por força da Portaria n.º 284/2012, de 20 Setembro. Ora, porque as obrigações tributárias se constituíram em 1 de Janeiro de 2012, em nada podem ser afectadas por legislação cuja entrada em vigor ocorreu ulteriormente (cf. art. 12.º da LGT). …” Perante o carácter assertivo do que ficou exposto e porque concordamos integralmente com o que ali ficou decidido e respectivos fundamentos, sem olvidar o disposto no n.º 3 do art. 8.º do Código Civil, resta apenas reiterar o que ficou ali consignado, até porque as alegações da Recorrente não têm a virtualidade de colocar em crise o que ficou dito no aresto apontado, o que significa a decisão recorrida não merece qualquer censura, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão no que concerne ao presente recurso. [[IMG:2]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida. Custas pela Recorrente. Notifique-se. D.N.. [[IMG:3]] Lisboa, 16 de Setembro de 2020. - Pedro Nuno Pinto Vergueiro (relator) - Paulo José Rodrigues Antunes – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.

Sumário

II- Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL).

III- Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de Maio de 2013 (data em que entrou em vigor, na parte que releva, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro), essa alteração não se repercute de modo algum nas liquidações da taxa de publicidade do ano de 2012 (cf. art. 12.º da LGT).

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

“A………, S.A.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, datada de 03-10-2019, que julgou improcedente a pretensão pela mesma deduzida no presente processo de IMPUGNAÇÃO relacionado com a decisão de indeferimento proferida no procedimento de reclamação graciosa apresentado contra a liquidação de taxas de publicidade levada a cabo pela Câmara Municipal de Sines, no montante global de 2.833,49 €, relativa ao ano de 2012.

Formulou nas respectivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:

“(…)

a) Conforme resulta da matéria de facto dada como assente, o que está em causa é a aplicação de uma taxa sobre o que foi classificado como totem/friso luminoso, contendo a marca e logotipo da aqui recorrente, implantados em posto de abastecimento sito no concelho de Sines.

b) Ora, de acordo com o disposto no artigo 1º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, "a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes" (sublinhado nosso).

c) Da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária.

d) Assim, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade.

e) E esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal.

f) Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados.

g) Atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes no posto de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

h) Com efeito, os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resumem-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece - que é definida por cor, logótipo e marca - que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07.

i) Ora, a dita afixação de tais sinais distintivos do comércio, inseridos no âmbito do estabelecimento comercial onde os mesmos são comercializados, não constitui em si mesmo um convite ao seu consumo, mas antes servem o seu propósito básico distintivo dos demais produtos e serviços existentes no mercado. "Assim, o consumidor (lato sensu) dos referidos produtos e serviços ali se dirige por saber que naquele local os mesmos existirão e não porque seja seduzido por esta ou aquela especial característica que ali seja apregoada aos mesmos" (cfr. sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 09/09/2013, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 549/12.2BECBR).

j) Nesta medida, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Sines, encontrando-se, assim, o "Regulamento de Publicidade" sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112°, n.º 7 da C.R.P.

k) A ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112°, n.º 7 da C.R.P.) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal.

l) Ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1°/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

m) As normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor.

n) Ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31º e 42º do Decreto-Lei n.º 48/2011.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada.”

A Recorrida Câmara Municipal de Sines apresentou contra-alegações, nas quais enuncia as seguintes conclusões:

“(…)

A) Improcedem as conclusões do recurso interposto pela impugnante, sendo que o tribunal “a quo” efetuou uma correta interpretação e aplicação do direito, não merecendo a decisão recorrida qualquer reparo.

B) Ao contrário do que a Recorrente afirma na alínea a) das suas conclusões, no caso dos presentes autos o que está em causa o ato “de liquidação da taxa devida pela publicidade e/ ou ocupação de via pública, para o ano de 2012, referente a totem luminoso, fachada frontal, totem luminoso, fachada traseira, friso na cobertura, friso luminoso da loja, friso de cobertura, placa e totem ar/água” – Cfr. al. B) do probatório constante da douta sentença recorrida.

C) Confunde a Impugnante o conceito de publicidade com o direito à informação por parte dos consumidores, sendo que este último não exclui aquele primeiro e muito menos a necessidade de licenciamento e de pagamento da correspondente taxa de publicidade.

D) Sendo certo ainda que no caso concreto, os painéis em causa, reclamos luminosos, dísticos, extravasam em muito a simples identificação do estabelecimento e dos preços praticados no âmbito dos combustíveis comercializados.

E) O tribunal “a quo” através da douta sentença recorrida efetuou uma correta interpretação e aplicação do disposto no artº 3º do Código da Publicidade, e bem ainda do disposto no 1º do DL nº 97/88, de 17/08, sendo de atender ainda ao disposto no artº 14º, nº 2 do DL nº 92/2010, de 20/06.

F) O regulamento e Tabela Geral de Taxas do Município de Sines, não padece de qualquer inconstitucionalidade, o qual tem como lei habilitante a Lei nº 97/88, de 17/08, Lei nº 2/2007, de 15/01 e Lei nº 53-E/2006, alterada pela Lei nº 64-A/2008 e Lei nº 117/2009, de 29/12, inexistindo qualquer violação do disposto no artº 112º, nº 7 da CRP.

G) Ao contrário do que afirma a Recorrente o DL nº 48/2011, de 01/04, apenas entrou em vigor no que se refere à dispensa de licenciamento, em 03 de Junho de 2013 por força Portaria 284/2012 de 20/09.

Nestes termos e nos demais de direito que V.Exas. mui doutamente suprirão deve ser julgado totalmente improcedente o recurso interposto pela impugnante mantendo-se a decisão recorrida a qual não merece qualquer reparo.”

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que a matéria apontada nos autos resume-se, em suma, em indagar se os conteúdos em causa com a marca e logótipo da Recorrente envolvem mensagem de publicidade comercial bem como analisar da constitucionalidade do Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial da Entidade Recorrida e ainda determinar se as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor.

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte:

“…

A) A sociedade Impugnante comercializa produtos da marca A….. sob o insígnia e logotipo comerciais no Posto de Abastecimento sito na Avenida …………. e em terreno de propriedade privada;

B) Em 19/03/2012 foram elaborados pelo Serviço Administrativo DGT do Município de Sines ofícios de notificação do ato de liquidação da taxa devida pela publicidade e/ ou ocupação de via pública, para o ano de 2012, referente a totem luminoso, fachada frontal, totem luminoso, fachada traseira, friso na cobertura, friso luminoso da loja, friso de cobertura, placa e totem ar/água;

C) Do teor de tais ofícios refere-se a existência de Regulamento de Taxas do Município de Sines;

D) Tais ofícios foram rececionados pela Impugnante em 21/03/2012;

E) As taxas constantes dos referidos ofícios tinham como valores a pagar 2.816,84 e 16,65 €, com data limite de pagamento fixada em 24/04/2012;

F) Não se conformando com a mencionada liquidação de taxas a Impugnante apresentou reclamação contra as mesmas junto da entidade emitente;

G) O Município indeferiu a reclamação contendo pedido de anulação com a seguinte fundamentação:

“Analisados os termos da reclamação cumpre informar e esclarecer o seguinte:

Em 2006, mediante a publicação da Lei nº 53-E/2006, de 29 de dezembro, com entrada em vigor a 1 de janeiro de 2007, foi aprovado o novo Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, nos termos do qual, os Municípios dispunham de dois anos económicos subsequentes à sua entrada em vigor (2008 e 2009) para adotarem os seus Regulamentos de Taxas ao ali disposto, sob pena de caducidade dos mesmos (este prazo viria a ser alargado até abril de 2010, prazo que a CMS definiu para a entrada em vigor do seu novo Regulamento Municipal, publicado na segunda Série do DR nº 68, de 8 de abril de 2010).

Ao abrigo do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, já referido, foi elaborado pela Câmara Municipal o Regulamento e Tabela Geral de Taxas do Município de Sines, doravante designado de Regulamento.

Aquele Regulamento foi, em sede de procedimento de elaboração, objeto de discussão pública e de publicitação em termos tais que ultrapassaram largamente publicação prevista na lei, encontrando-se disponível no sítio da internet do Município.

De facto, foi intenção do Município, com acolhimento no art. 84º do Regulamento, excecionar do pagamento de taxas a “mera identificação” dos estabelecimentos, sendo certo que para o efeito lançou mão da competência conferida pelo nº 2 do art. 1º da Lei 97/88, de 17 de agosto, nos termos do qual para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respetivo concelho, compete às Câmaras Municipais respetivas.

De notar que aquela norma não faz alusão ao conceito de publicidade nem teria de fazer já que tal conceito vem fixado no Código da Publicidade, aprovado pelo DL 330/90, de 23 de outubro, com as alterações introduzidas pelos DL 74/93, de 10 de março, DL 6/95, de 17 de janeiro, DL 61/97 de 25 de março e DL 275/98 de 9 de setembro, mais propriamente no seu art. 3º que define publicidade como “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada no âmbito de uma atividade industrial, artesanal ou liberal, com o objetivo direto ou indireto de “promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços” ou “promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições”.

Ora, face à amplitude do conceito de publicidade acima transcrito parece evidente que as mensagens afixadas no posto de combustível da reclamante são suscetíveis de configurar publicidade sujeitando-se, consequentemente, ao pagamento das taxas respetivas por ultrapassarem a simples identificação dos serviços prestados e dos combustíveis comercializados.

Nestes termos, considera-se que, no caso em apreço, parte da “publicidade” diretamente relacionada com a identificação do posto de abastecimento deverá integrar o conceito de “mera identificação”, ficando assim isenta do pagamento de taxa de publicidade sendo que a restante informação está fora do âmbito da norma regulamentar acima referida.

Não parece despiciendo fazer notar que, tendo a reclamante conhecimento do teor do Regulamento não tenha visto adequar o conteúdo das suas licenças, ou mesmo pedir os seus cancelamentos porquanto a Câmara Municipal licenciou, a pedido da interessada (Reformulado em julho de 2010) um conjunto de elementos publicitários – licenças que têm sido anualmente renovadas e nunca contestadas, nem sequer com base nos argumentos ora apresentados.

No que se refere à entrada em vigor do DL 48/2011, de 1 de abril (regime que aprova o licenciamento zero), no dia 2 de maio de 2012 e consequente redução da taxa importa esclarecer que, nos termos do Regulamento Municipal, as licenças renováveis e tratando-se de licenças anuais, o pagamento deverá ser efetuado entre 1 de fevereiro e 31 de março, conforme resulta da alínea a) do nº 1 do art. 27º do referido Regulamento. Ora, a regra geral é a de que a lei só rege para o futuro não tendo, em princípio, eficácia retroativa pelo que, à data da liquidação, o valor a cobrar sempre seria o valor anual porque de licenças anuais se trata.

Nestes termos, admite-se a exclusão do pagamento das taxas correspondentes à mera identificação do estabelecimento na medida em que seriam essas as excluídas do pagamento de taxas nos termos do Regulamento, sendo que as restantes deverão ser pagas na globalidade pelas razões e fundamentos que antecedem.

Finalmente importa esclarecer que a entrada em vigor do regime do licenciamento zero foi diferida porquanto a sua aplicação pressupunha, em alguns casos, a existência do “Balcão do Empreendedor” facto que ainda não se verificou e que impede as Câmaras Municipais de adotarem para a área dos Municípios correspondentes regras distintas das regras gerais (de natureza residual e supletiva) fixadas naquele diploma.

Pelo exposto, considera-se que pelas mesmas razões e fundamentos que levaram ao diferimento da produção de efeitos do regime do licenciamento zero para 2 de maio de 2012, tal regime não se encontra ainda em vigor porquanto não foram adotadas as medidas ali previstas e que condicionam a sua aplicação, solução, aliás, partilhada pela AMA conforme resulta do email que se junta em anexo. (…);

H) Tomando conhecimento quanto ao teor do despacho, e com o mesmo não se conformando, apresentou em 16/08/2012 petição inicial que deu origem a estes autos;

I) A Impugnante procedeu em 23/04/2012 ao pagamento das taxas liquidadas e ora impugnadas.

5.1.

Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração dos factos provados na análise dos documentos constantes dos autos os quais não foram impugnados.

6. FACTOS NÃO PROVADOS

Inexistem outros factos sobre que o Tribunal deva pronunciar-se já que as demais asserções da douta petição integram antes considerações pessoais da impugnante ou conclusões de facto e/ou direito.”

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de indagar se os conteúdos em causa com a marca e logótipo da Recorrente envolvem mensagem de publicidade comercial bem como analisar da constitucionalidade do Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial da Entidade Recorrida e ainda determinar se as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor.

Nas suas alegações, a Recorrente começa por referir que o que está em causa é a aplicação de uma taxa sobre o que foi classificado como totem/friso luminoso, contendo a marca e logótipo da aqui recorrente, implantados em posto de abastecimento sito no concelho de Sines e de acordo com o disposto no artigo 1º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” e da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária, pelo que, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade e esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal.

Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados, de modo que, atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes no posto de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, pois que os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resumem-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece que é definida por cor, logótipo e marca - que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07.

Que dizer?

Neste domínio, cumpre notar que não é a é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre as questões apontadas e tem-lhes dado resposta uniforme e unânime, sendo que em relação ao primeiro elemento descrito, cabe ter presente o exposto no Ac. deste Tribunal de 09-10-2019, Proc. nº 01874/12.8BEPRT, www.dgsi.pt, onde se refere que:

“…

A Recorrente continua a sustentar que os conteúdos em causa e que deram origem à liquidação da taxa de publicidade não constituem publicidade comercial e, por isso, não estão sujeitos a licença camarária, o que, por seu turno, faz com que não estejam sujeitos à incidência da taxa de publicidade. Pretende, pois, a Recorrente que existe uma diferença entre publicidade comercial e publicidade não comercial e que os conteúdos em causa integram esta última, uma vez que visam apenas a identificação do posto e a informação, aliás obrigatória, destinada ao público em geral, “sem qualquer intuito de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços”.

Assim, prossegue, porque a simples informação em ordem a identificar um conteúdo objectivo é publicidade não comercial e, por isso, não depende do licenciamento prévio das autoridades competentes de acordo com o disposto no art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto («A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes».), na redacção inicial, a sentença recorrida errou ao considerar que incidia sobre os elementos em causa taxa de publicidade.

A questão foi detalhadamente analisada pela citada jurisprudência deste Supremo Tribunal em termos que merecem o nosso inteiro acordo e que aqui damos por reproduzidos.

Na verdade, não é o carácter informativo que acompanha toda a publicidade que determina o carácter comercial ou não da mesma: como ficou dito no primeiro dos acórdãos que referimos na nota de rodapé com o n.º 2, «toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto».

O que se nos afigura relevante é saber se a mensagem ínsita nos conteúdos em causa tem, ou não natureza comercial.

A mensagem é publicidade comercial porque respeita a uma actividade comercial: é apresentada por uma empresa comercial que exerce a sua actividade em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes, assim almejando aumentar os seus lucros.

Como também ficou dito no já citado acórdão, «quando essa mensagem ou publicidade [ainda que mais não seja que a identificação de determinada entidade ou produto] respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente».

A mensagem em causa é, pois, de considerar como publicidade comercial, à luz do art. 3.º, n.º 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 6/95, de 17 de Janeiro, do qual resulta ser assim qualificada «qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: […] Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços».

No mesmo sentido, aponta também o n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/92/2010/07/26/p/dre/pt/html.) – que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2006/2013/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX:32006L0123.), relativa aos serviços no mercado interno –, que dispõe: «Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal».

Por isso, a referida publicidade estava, à data dos factos, sujeita a licenciamento da competência das câmaras municipais (cf. art. 1.º, n.ºs 1 e 2, da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção então em vigor), licenciamento que a ora Recorrente pediu e que, renovando-se automaticamente, a Recorrente nunca diligenciou no sentido de obstar à sua renovação, como bem salienta a Recorrida.

Estando, como estava, a publicidade em causa sujeita a licenciamento, estava também, consequentemente, sujeita a tributação em taxa de publicidade, nos termos do art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção inicial, aplicável à data (à frente voltaremos a este assunto), bem como dos arts. A-2/1.º, n.ºs 1, 2 e 3, alínea a), vi), D-2, 1.º e seguintes, do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), bem como do art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e do art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL).

Não se argumente sequer no sentido de que as mensagens publicitárias em causa resultam de imposição legal, designadamente da disciplina do Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/120/2008/07/10/p/dre/pt/html.).

Desde logo, porque, se é certo que o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 170/2005 impõe a «informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas», que «deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros», no artigo imediatamente seguinte se adverte que «Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializado».

Mas também, e decisivamente, porque não seria o facto de ser a lei a impor os conteúdos em causa que dispensaria a exigência legal de prévia licença camarária para a sua afixação e, consequentemente, dispensaria o pagamento da taxa devida por essa licença. …”.

A Recorrente insiste depois que, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Sines, encontrando-se, assim, o "Regulamento de Publicidade" sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112°, n.º 7 da C.R.P. e que a ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112°, n.º 7 da C.R.P.) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal, pelo que, ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1°/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

Neste ponto, o aresto acima mencionado observa que a tese da Recorrente rui pela base, atento o que deixámos relativamente à 1.ª questão apreciada e decidida, dado que, tendo-se concluído, em consonância com o Tribunal a quo, pela natureza comercial da publicidade que esteve na origem das liquidações impugnadas, a argumentação aduzida pela Recorrida perde o sentido, além de que a alegação da Recorrente peca por falta de concretização da norma ou normas regulamentares que considera violarem a Lei Fundamental e, por outro lado, que existe norma habilitante, cujos limites não foram ultrapassados, que é, tal como expressamente referido no Regulamento e Tabela Geral de Taxas do Município de Sines, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

Finalmente, a Recorrente observa ainda que as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 (que deu nova redacção à Lei n.º 97/88) entraram em vigor a 01/05/2011 já que a sua vigência não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor e ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31º e 42º do Decreto-Lei n.º 48/2011.

Pois bem, por referência ao descrito Ac. deste Tribunal de 09-10-2019, Proc. nº 01874/12.8BEPRT, www.dgsi.pt, com referência ao D.L. nº 48/2011, de 01-04 que deu nova redacção à Lei nº 97/88, de 17-08, cumpre ter presente que:

“…

Na verdade, por força da referida alteração legal, as mensagens publicitárias em causa nos presentes autos deixaram de estar sujeitas à incidência da taxa de publicidade, por força da redacção que foi dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, aos n.ºs 3 e 4 do art. 1.º da Lei n.º 97/88 («3. Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos:

a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.

4. No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior».).

Acontece, porém e como a sentença bem deu conta, que, por diversos constrangimentos de carácter orçamental, essas alterações legislativas apenas entraram em vigor em 2 de Maio de 2013. Como ficou dito no terceiro dos acórdãos referidos na nota de rodapé com o n.º 2 e também detalhadamente explicou o Procurador-Geral Adjunto no parecer supra transcrito: «[…] Embora o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, tenha iniciado a sua vigência a 2 de Maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor.

No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 2 de Maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial.

Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de Dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”.

Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, alteração esta efectuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro.

Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 2 de Maio de 2013:

- Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.ºs 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril;

- A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respectiva taxa – previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril».

Na verdade, a Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro (ELI: https://data.dre.pt/eli/port/284/2012/09/20/p/dre/pt/html.), no seu art. 7.º veio dispor: «1- Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: a) […]; b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril; c) (…)»

Ou seja, e em conclusão, no entendimento da sentença, que subscrevemos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, no que ao caso interessa, apenas é aplicável a partir de 2 de Maio de 2013, por força da Portaria n.º 284/2012, de 20 Setembro. Ora, porque as obrigações tributárias se constituíram em 1 de Janeiro de 2012, em nada podem ser afectadas por legislação cuja entrada em vigor ocorreu ulteriormente (cf. art. 12.º da LGT). …”

Perante o carácter assertivo do que ficou exposto e porque concordamos integralmente com o que ali ficou decidido e respectivos fundamentos, sem olvidar o disposto no n.º 3 do art. 8.º do Código Civil, resta apenas reiterar o que ficou ali consignado, até porque as alegações da Recorrente não têm a virtualidade de colocar em crise o que ficou dito no aresto apontado, o que significa a decisão recorrida não merece qualquer censura, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão no que concerne ao presente recurso.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida.

Custas pela Recorrente.

Notifique-se. D.N

Lisboa, 16 de Setembro de 2020. - Pedro Nuno Pinto Vergueiro (relator) - Paulo José Rodrigues Antunes – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.

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1. RELATÓRIO

4. DECISÃO