04070/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Limitando-se o PDM a remeter para a legislação em vigor – a Portaria nº 1182/92 -, e não contendo qualquer opção municipal relativa às áreas de cedência, não se verificando, assim, qualquer violação do mesmo, mas, quanto muito, de disposições desta Portaria, pelo que não é aplicável o regime de nulidade contemplado no art. 56º, nº 2 do DL. nº 448/91, de 22/12, na redacção da Lei nº 26/96, de 1/8;

II- Assim sendo, e visto que a consequência jurídica resultante de uma eventual violação da própria lei é, em regra, a anulabilidade (art. 135º do CPA) e não a nulidade (art. 133º do mesmo diploma), não definindo a lei como forma de invalidade a nulidade, o acto em causa é meramente anulável e não nulo;

III- O acto anulável tem que ser impugnado no prazo de um ano, nos termos do disposto no art. 58º, nº 2, al. a) do CPTA, pelo que sendo a deliberação em causa de 8 de Outubro de 1998, e a tendo a acção dado entrada em 23 de Fevereiro de 2006, caducou o direito de acção, verificando-se a excepção de caducidade do direito de acção prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA, que determina a absolvição da instância (cfr. art. 89º, nºs 1, corpo e 4 e art. 88º, nº 4, ambos do CPTA).

Recorrente: Ministério Público

Recorrido: Município de Pedrógão Grande e Outros

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAF de Leiria que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, na acção administrativa especial interposta pelo aqui Recorrente, para declaração de nulidade da deliberação de 8 de Outubro de 1998 da Câmara Municipal de Pedrógão Grande.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1- O PDM de Pedrógão Grande claramente toma uma posição sobre as cedências, definindo-as por remissão para a Portaria nº 1182/92 de 22/12 apenas por opção por uma determinada técnica legislativa, não sendo omisso nessa parte, e não se enquadrando nos Planos Directivos, que não têm definição nesta matéria: já que

2- Estabelece o art.º 28º n.º 2 d), aplicável por força do art.º 33º nº 2, ambos do PDM, a área em questão, entre os condicionamentos urbanísticos para os loteamentos urbanos destinados a habitação, comércio e serviço a cedência de acordo com o artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, e a Portaria n.º 1182/92, de 22 de Dezembro;

3- O PDM em questão mais não fez que remeter para a parametrização mínima estabelecida pela Portaria em questão, não podendo estabelecer um regime de cedência inferior àquele que efectuou;

4- As razões que determinam seja aplicada a sanção de nulidade a actos que violem instrumentos, de ordenamento territorial, «evitar a prática do “facto consumado” que os curtos prazos de anulação dos actos anuláveis não acautela plenamente» (Ac. STA de 16/03/2006, Rec. 01305/04), tem aqui pleno cabimento, por um lado dotar a área planificada de um conjunto de infra-estruturas, aqui a nível de estacionamentos obrigatórios, e por outro distribuir por todos os donos dos prédios, que a zona do plano abrange, os encargos daí decorrentes;

5- A cedência que está aqui em causa e que foi, ao que entendo, consagrada no PDM, traduz os objectivos dos Planos, tal como constavam do art.º 9º n.º 2 do DL 69/90 de 2/3, e 142º do DL 380/99, de 22/12, com as alterações introduzidas pelo DL 53/2000, de 7/4;

6- Não se justifica uma interpretação restritiva que apenas possibilitasse a aplicação da aludida sanção se a Portaria estivesse transcrita no PDM;

7- A não existência de tal cedência, ou a sua existência em desconformidade com o estipulado pelo PDM, pese embora com remissão para a legislação em vigor, constitui um violação daquele, sancionada com nulidade, sendo que esta sanção aqui justificada para que não se caia numa situação de facto consumado relativa à aludida ordenação territorial da zona em causa;

8- Foram violados os artºs 28º n.º 1 d), ex vi do 33º n.º 2, ambos do PDM de Pedrógão Grande, e 56 n.º 2 do DL 448/91 de 29/11.

Em contra-alegações o CI …….. B……., SA formula as seguintes conclusões:

A

O PDM de Pedrógão Grande, não define, em concreto, as cedências mínimas no que se refere ao estacionamento, por isso a definição das cedências mínimas para estacionamento efectiva-se através da Portaria n° 1182/92 de 22 de Dezembro, como aliás é confessado na p.i. (art. 2° da p.i. - "...as cedências são as da Portaria 1182/92 de

22/12".)

B

A invalidade invocada pelo MP (Autor) limita-se à violação de normas constantes da supra citada Portaria, e não do PDM de Pedrógão Grande, para a qual é cominada a Anulabilidade, tal como resulta claramente do disposto no art. 135° do CPA. Por isso,

C

Há muito que terminou o prazo para a impugnação pelo MP do acto anulável, pois que já se encontra ultrapassado o prazo alargado de um ano (os cidadãos apenas dispõem de três meses) para a impugnação de actos anuláveis - art. 58° n° 2 a) do CPTA, pelo que decorrido tal prazo de um ano (a contar da prática do acto administrativo) sem que o MP tenha intentado a respectiva acção, o vício que o acto possa enfermar considera-se sanado.

D

Nem o acto administrativo em causa é Nulo, nem o MP está em tempo de deduzir a presente acção, atenta a caducidade do respectivo direito.

Em contra-alegações o Município de Pedrógão Grande formula as seguintes conclusões:

I

A Portaria n.° 1182/92, de 22 de Dezembro, tem aplicação supletiva, na medida em que a sua utilização apenas ocorre, quando os planos municipais de ordenamento do território não tenham procedido, eles próprios, à definição destes parâmetros, adequados à respectiva realidade territorial.

II

Este diploma legal visava, assim, salvaguardar que, por omissão ou inexistência de planeamento, ao nível local, não fossem contemplados aspectos essenciais da programação urbana.

III

Sendo as licenças de operações de loteamento verdadeiros actos administrativos, aplicam-se-lhe todas as regras que valem, em geral, para esta forma de actividade da Administração Pública, designadamente, as correspondentes à sua validade/invalidade.

IV

Vale, a este propósito, a regra geral da anulabilidade – por claros motivos de certeza e segurança jurídicas -, sendo aquelas licenças apenas nulas nas situações enunciadas no artigo 133.° do CPA, bem como para as quais a legislação preveja especificamente esta forma de invalidade.

V

Às situações de nulidade admitidas em geral, acrescem as previstas no artigo 56.°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro, que correspondem à violação de instrumentos de planeamento, de entre os quais se incluem os planos municipais.

VI

Esta causa de nulidade apenas ocorre, quando esteja em causa a violação de opções próprias do município, integradas naquele instrumento de planeamento, sendo de excluir dela as situações em que o plano municipal se limita a remeter ou a integrar, no seu conteúdo prescritivo, soluções que decorrem já dos regimes legais que estão em vigor.

VII

Quando haja ofensa destas normas, a consequência, em termos das formas de invalidade, será a prevista para a infracção directa de tais normas legais, e não a nulidade por violação de plano.

VIII

Isso apenas não ocorrerá naquelas situações em que o município pretenda aplicar um regime decorrente da lei, para as que nela se não enquadram, já que, neste caso, pode-se falar, verdadeiramente, em opção municipal, que sempre poderia ser diversa.

IX

Na situação em apreço, a norma do PDM de Pedrógão Grande, que se diz ter sido violada, não contêm uma opção municipal relativa à ocupação, uso e transformação dos solos, ou à conformação do direito de propriedade da área por ele abrangida, antes, pelo contrário, procede a uma simples remissão para a lei, no que concerne às matérias nele referidas.

X

Não tendo o município efectuado, a este propósito, uma opção própria, o regime sempre seria o que nele está instituído, não por força da remissão, que é operada pelo PDM de Pedrógão Grande, para a lei, mas nos termos desta.

XI

E não se tratando de uma opção municipal, mas da própria lei, não se pode falar em violação do PDM de Pedrógão Grande, sendo a consequência jurídica resultante da infracção da mesma, não a nulidade, mas antes a que decorre da ofensa daquele regime legal, ou seja, a anulabilidade.

XII

Se o loteamento em causa foi deferido em violação da Portaria n.° 1182/92, de 22 de Dezembro, terá de se considerar, atenta a argumentação agora referida, anulável, encontrando-se, à data da interposição da acção administrativa especial, em vista da declaração de nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Pedrógão Grande, de 8 de Outubro de 1998, já consolidado na ordem jurídica, com força de caso decidido.

Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Os contra-interessados Fernando ……….., José …………. e José Manuel ……………… requereram na Câmara Municipal de Pedrógão Grande, aprovação de um pedido de licenciamento de uma operação de loteamento de três prédios, descritos [n]a Conservatória do Registo Predial de Pedrógão Grande sob os números …….., ………. e ………, tendo sido anexados num único descrito com o n.º ……., com a área total de 17 701 m2 e prevendo o projecto de loteamento a constituição de 22 lotes e 35 fogos.

2. O licenciamento da operação de Loteamento foi deferido por deliberação de 8-10-98 da Câmara Municipal de Pedrógão Grande e por deliberação de 14-01-1999, as obras de urbanização (do. N.º 1 anexo à pi);

3. A presente acção deu entrada neste Tribunal em 23 de Fevereiro de 2006;

4. Os Lotes 1, 11 e 12 são hoje propriedade da contra-interessada “Beira……….”, os lotes 2, 4 e 10 dos contra-interessados António ……….., Donzília ……………, José ……………. e Maria ……….., o Lote 3 de Silvina …….. e Andreia …………, o lote 5 de António ……… e Emília ……….., o Lote 6 de Rogério e Maria ………….. o lote 7 de Licínio …………. e Maria João ………., com hipoteca a favor da Caixa ………….., o Lote 8 de José ……….. e de Isaura …………, também com hipoteca a favor da Caixa …………………;

5. O lote 9 pertence a Élia ……….., o lote 13 a Mário ……… e Maria Helena …….., com hipoteca a favor do Banco ………, SA, o lote 14 a Eduíno e Maria …………., o Lote 15 a Vítor ……… e Teresa ……….., com hipoteca a favor do Banco ……………., os lotes 17 e 18, a Albino ……… e Maria Odete ………… o Lote 19 a Armando ……… e Gracinda …….., o Lote 20 a JP ………, com hipoteca a favor do Banco ……………. e os lotes 20 e 21 a Construções ………….., com hipoteca a favor das Caixas …………………. e da Zona …………….;

6. O Lote 16 ainda não se encontra registado a favor a adquirente (fls. 152-156).

O Direito

A sentença recorrida julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, na acção administrativa especial, para declaração de nulidade da deliberação de 8 de Outubro de 1998, da Câmara Municipal de Pedrógão Grande que deferiu o licenciamento da operação de loteamento de três prédios descritos na Conservatória do Registo Predial de Pedrógão Grande, anexados num único (cfr. 1 dos FP).

O Recorrente defende que a não existência de cedências, ou a sua existência em desconformidade com o estipulado pelo PDM, pese embora com remissão para a legislação em vigor, constitui uma violação deste, sancionada com nulidade, sendo esta sanção aqui justificada para que não se caia numa situação de facto consumado relativa á aludida ordenação territorial da zona em causa, tendo sido violados os arts. 28º, nº 1, al. d) ex vi do 33º do PDM de Pedrógão Grande e 56º, nº 2 do DL. nº 448/91 de 29/11.

Vejamos.

A sentença recorrida entendeu não ter ocorrido qualquer violação das normas do PDM de Pedrógão Grande (o que determinaria a nulidade dos actos que as desrespeitassem), mas, a verificar-se a necessidade de efectuar cedências de parcelas de terreno, a mesma teria de aferir-se face às disposições da Portaria nº 1182/92, de 22/12, ocorrendo, em caso de violação das normas deste diploma, a mera anulabilidade da deliberação impugnada.

Assim, sendo a deliberação datada de 08.10.1998, e tendo a acção dado entrada em tribunal em 23.02.2006, julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção.

Em nosso entender a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe vem imputado.

O art. 33º, nº 2 do PDM de Pedrógão Grande, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 135/95, publicado no DR, I Série-B de 11.11.95, prevê que, nos espaços urbanizáveis de nível 1, os projectos de loteamento devem obedecer às regras descritas no artigo 28º.

Por sua vez o art. 28º do PDM estabelece os:

“Condicionamentos urbanísticos para os aglomerados de nível I:

1) Planos de pormenor e loteamentos urbanos destinados a habitação, comércio, serviços e equipamentos sociais e turísticos:

a) Densidade bruta máxima: 150 hab/ha;

b) Índice de construção bruta máximo: 0,50;

c) Altura dominante dos edifícios: três pisos, (…)

d) Cedências de acordo com o artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, e a portaria n.º 1182/92, de 22 de Dezembro.”

O Recorrente defende que o PDM, face ao que estabelece no art. 28º, nº 1, al. d), toma uma posição sobre as cedências, definindo-as por remissão para a Portaria nº 1182/92, apenas por opção por uma determinada técnica legislativa, não sendo omisso nessa parte, não se enquadrando nos planos directores que não têm definição sobre esta matéria.

Em nosso entender não é assim.

Tal como se escreveu no acórdão deste TCA de 03.05.2012, Proc. 02785/07 (da presente relatora), em matéria em tudo idêntica, mas respeitante ao PDM de Abrantes, autos aos quais foram juntos o Parecer da Profª Drª Fernanda Paula Oliveira indicado nas contra-alegações do Recorrido Município (cfr. arts. 19º a 24º):

«A violação destes preceitos do PDM, a existir, seria geradora de nulidade do acto de licenciamento, nos termos pela do disposto no art. 56º, nº 2 do DL. nº 448/91, de 29/11, com a redacção dada pela Lei nº 26/96, de 1/8, em vigor à data do licenciamento em causa.

No entanto, com se escreve no Parecer, junto pela Entidade Recorrida, da Profª Drª Fernanda Paula Oliveira, a fls. 118 a 134 dos autos:

«Conjugando o previsto no artigo 16º com o disposto no artigo 15º do referido Decreto-Lei [448/91], conclui-se não existir, então, como também não existe agora, qualquer norma que impusesse a obrigação de cedência de certas parcelas de terreno para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.

De facto o artigo 15º exigia apenas que as operações de loteamento previssem parcelas de terrenos para aquelas finalidades, determinando ainda que o dimensionamento das mesmas seria o que estivesse definido em plano municipal de ordenamento do território ou, quando este o não previsse, o constante da Portaria n.º 1182/92, de 22 de Dezembro.

Por sua vez o artigo 16º impunha a cedência gratuita ao município dessas parcelas de terrenos, mas apenas daqueles que “de acordo com a lei ou a operação de loteamento” devessem “integrar o domínio público”, prevendo expressamente o artigo 15º, nºs 2 e 3 que os espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos pudessem ter natureza privada, constituindo, nesse caso, partes comuns dos edifícios a construir nos lotes resultantes da operação de loteamento, ficando sujeitos ao regime da propriedade horizontal.

Deste modo, a cedência de parcelas de terrenos para o domínio público municipal no âmbito de uma operação de loteamento resultaria, ou de o plano municipal em vigor para a zona o impor ou, no silêncio do plano, de tal resultar da lei ou da operação de loteamento em concreto.

(…)

Do que vem de ser dito, decorria daquele regime legal, como decorre, aliás, do actual, que a concretização de cedências de parcelas de terrenos para o domínio público municipal estaria sempre dependente do arranjo urbanístico que fosse proposto pela concreta operação de loteamento, podendo, por isso, acontecer até, que, de acordo com a mesma, não tivessem de se concretizar quaisquer cedências.» (cfr. págs. 3 e 4 do Parecer).

No caso o PDM ao ter feito remissão quanto aos termos das cedências para a legislação em vigor, não fixou áreas de cedência, e, não as tendo definido ou fixado, eram aplicáveis as regras constantes da Portaria 1182/92 de 22/12, nada regulamentando o PDM sobre tais matérias.

A Portaria nº 1182/92 regulamenta esta matéria, referindo no seu preâmbulo o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, que define o regime jurídico das operações de loteamento e das obras de urbanização prevê que os parâmetros para o dimensionamento das parcelas de terreno destinadas a espaços verdes, (…), sejam fixados por portaria (…). Os parâmetros assim fixados serão obrigatoriamente contemplados em operações de loteamento a realizar em áreas não abrangidas por planos municipais de ordenamento do território e ainda naquelas em que o Plano Municipal de Ordenamento do Território em vigor não defina os respectivos valores”.

Estando subjacentes a esta disposição “(…) objectivos de reduzir a arbitrariedade e de balizar a discricionariedade, de salvaguardar a existência de espaços mínimos para a implantação de infra-estruturas e de equipamentos indispensáveis ao quotidiano da vida urbana, à criação, ao desenvolvimento e à manutenção de funções urbanas e ainda, de acautelar níveis mínimos de desafogo, de conforto e de fruição aos cidadãos, pela criação de espaços verdes e de utilização colectiva”.

Assim, é a própria Portaria que prevê as situações em que são aplicáveis os seus parâmetros, na falta de definição em PMOT, independentemente de este fazer ou não apelo à legislação em vigor, e não o PDM.

O PDM limita-se a remeter para a legislação em vigor e não contém qualquer opção municipal relativa ás áreas de cedência, não se verificando, assim, qualquer violação do mesmo.

Como se diz no já citado Parecer:

«(…), se bem que o PDM pudesse ter feito uma opção diferente – no sentido de exigir cedências de parcelas de terrenos para o domínio público municipal e, mesmo de parâmetros de dimensionamento diferentes dos que constam da Portaria aplicável – não o fez, remetendo, assim, para o disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 448/91 que determina a obrigatoriedade de cedências quando, de acordo com a lei ou a concreta operação urbanística, as mesmas sejam necessárias, o que não sucedeu nos casos em apreço em que o município entendeu, dadas as pequenas dimensões dos loteamentos em causa, não exigir essas cedências.

Não tendo o município feito a este propósito, uma opção própria, o regime sempre seria o que nele está instituído, não por força da remissão que é operada pelo PDM para a lei, mas por força desta própria.

Ou seja, não é o PDM que manda aplicar o regime legal, mas é este que se aplica pela sua própria força; (…).

E não se tratando de uma opção municipal, mas da própria lei, não se pode falar em violação do PDM, sendo a consequência jurídica resultante da violação mesma não a nulidade, mas antes a que decorre da violação daquele regime legal.» (cfr. págs.11 e 12 do parecer).»

Também no presente caso o PDM de Pedrógão Grande limita-se a remeter para a legislação em vigor – a Portaria nº 1182/92 -, e não contém qualquer opção municipal relativa às áreas de cedência, não se verificando, assim, qualquer violação do mesmo, mas, quanto muito, de disposições desta Portaria, pelo que não é aplicável o regime de nulidade contemplado no art. 56º, nº 2 do DL. nº 448/91, de 22/12, na redacção da Lei nº 26/96, de 1/8.

Assim sendo, e visto que a consequência jurídica resultante de uma eventual violação da própria lei é, em regra, a anulabilidade (art. 135º do CPA) e não a nulidade (art. 133º do mesmo diploma), não definindo a lei como forma de invalidade a nulidade, o acto em causa é meramente anulável e não nulo.

O acto anulável tem que ser impugnado no prazo de um ano, nos termos do disposto no art. 58º, nº 2, al. a) do CPTA.

Assim, uma vez que a deliberação em causa é de 8 de Outubro de 1998, e a acção deu entrada em 23 de Fevereiro de 2006, caducou o direito de acção, tal como foi decidido na sentença recorrida, verificando-se a excepção de caducidade do direito de acção prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA, que determina a absolvição da instância (cfr. art. 89º, nºs 1, corpo e 4 e art. 88º, nº 4, ambos do CPTA).

Pelo exposto, acordam em:

a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida e absolvendo o réu e os contra-interessados da instância;

b) – sem custas.

Lisboa, 7 de Fevereiro de 2013

Teresa de Sousa

Coelho da Cunha

Cristina dos Santos