02178/25.1BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- A exclusão de uma proposta com fundamento em preço anormalmente baixo rege-se pelos artigos 70.º, n.º 2, al. e), e 71.º do CCP, sendo determinante não o preço absoluto apresentado na proposta, mas a insuficiência das justificações prestadas pelo concorrente para afastar o risco de inexequibilidade da prestação contratual.

II- A inexistência de um limiar prévio para a deteção de preços anormalmente baixos nas peças do procedimento não impede a entidade adjudicante de proceder à avaliação da exequibilidade das propostas apresentadas, podendo fundar a existência de indícios de anomalia nos preços das propostas no desvio significativo face ao preço base, na média das propostas admitidas e na análise comparada dos preços unitários constantes do mapa de quantidades.

III- Incumbe ao concorrente, nos termos do art. 71.º, n.º 2, do CCP, um ónus probatório qualificado, que apenas se satisfaz mediante a apresentação de elementos técnicos, económicos e documentais, concretos e verificáveis, que demonstrem a exequibilidade do preço global apresentado na proposta, não bastando invocações genéricas relativas a economias de escala, sinergias organizacionais, experiência acumulada ou fatores de eficiência.

IV- A apreciação da exequibilidade de uma proposta situa-se no âmbito da discricionariedade técnica da entidade adjudicante, sendo o controlo jurisdicional limitado à verificação da conformidade legal do procedimento, da suficiência da fundamentação, do respeito pelos princípios da proporcionalidade, igualdade, concorrência e transparência, e da inexistência de erro manifesto.

V- A confirmação jurisdicional da legalidade da exclusão da proposta da Autora, proferida em 1.ª instância mas ainda suscetível de recurso, não permite concluir, sem mais, que a exclusão se tornou “definitiva” para efeitos do artigo 2.º-A, n.º 2, da Diretiva 89/665/CEE (e, por paralelismo, do artigo 57.º, n.º 2, da Diretiva 2009/81/CE), impondo-se a clarificação, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, sobre se a definitividade exige o esgotamento das vias de recurso ou se basta a apreciação de mérito efetuada por um órgão judicial independente ainda recorrível.

VI- Subsistindo dúvida razoável quanto ao momento em que a exclusão assume carácter definitivo segundo o direito da União, e não existindo “ato claro” ou “ato aclarado” nos termos da jurisprudência CILFIT (Processo 283/81), impõe-se o reenvio prejudicial ao abrigo do artigo 267.º do TJUE, por depender da resposta a este ponto a determinação de saber se a Autora mantém interesse em agir para impugnar a admissão da proposta do(s) concorrente(s) e o ato de adjudicação.

(sumário elaborado pela relatora- art.º 663.º, n.º7 do CPC)

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

As questões a decidir são meramente de direito e inexiste qualquer matéria de facto que se mantenha controvertida, sendo a prova constante dos autos suficiente para que seja proferida uma decisão sobre o mérito da causa, sem necessidade de realizar mais atos instrutórios, mostrando-se dispensável a audiência prévia.

Assim, atenta a prova documental e a posição assumida pelas partes nos seus articulados, considera-se que o estado do processo permite, sem necessidade de mais indagações, o conhecimento das pretensões deduzidas nos autos, pelo que se dispensa a realização da audiência prévia, bem como a realização de outras diligências instrutórias [cf. artigos 87.º-B, n.º2, 88.º, n.º1, alínea b), e 90.º, n.º3, 2.ª parte, do CPTA].

Notifique.

I- RELATÓRIO

1.1. A Autora A..., Lda. intentou contra a Assembleia da República a presente ação urgente de contencioso pré-contratual, tendo por objeto o Concurso Público Internacional n.º 69/2024, destinado à “Monitorização e Inspeção da Qualidade da Água, do Ar, Análise do Radão e Manutenção Preventiva das Estações de Tratamento de Água nos Edifícios da Assembleia da República”.

Indicou como Contrainteressadas, as seguintes entidades:

- B..., Lda, com sede na Rua ..., ..., ... ...);

- ISQ - Instituto de Soldadura e Qualidade, com sede na Av. Professor Doutor Cavaco Silva, 33, 2740-120 Oeiras);

- C..., Lda., com sede na Rua ..., ..., ... ...);

- D..., Lda., com sede na Rua ..., Lote ..., ...

A Autora pretende a anulação da decisão que excluiu a sua proposta, bem como a anulação da decisão que admitiu a proposta da concorrente C..., Lda.- que devia ter sido excluída- , e, por essa via, a anulação do respetivo ato de adjudicação, com a ulterior condenação da Entidade Demandada a adjudicar-lhe a prestação de serviços em causa.

Formula concretamente os seguintes pedidos:

a) a suspensão automática dos efeitos do ato impugnado, incluindo a celebração e execução do contrato com a concorrente C..., ao abrigo do artigo 103.º-A do CPTA;

b) a anulação do ato final de adjudicação;

c) a exclusão da proposta apresentada pela C..., por alegada violação das normas procedimentais e legais aplicáveis;

d) a adjudicação do procedimento à proposta da própria Autora.

Em síntese, a Autora alega que:

Em sede de Relatório Preliminar, o júri propôs a adjudicação à sua proposta, por apresentar o melhor preço;

A concorrente C..., na audiência prévia, requereu a exclusão da sua proposta por alegado preço anormalmente baixo;

Concluída a instrução e exercício de audiência prévia, o júri veio, nos 1.º, 2.º e 3.º Relatórios Finais (datados de 07/02/2025, 17/03/2025 e 27/06/2025), a deliberar a exclusão da sua proposta, com fundamento na: (i) não aceitação da justificação apresentada para o preço anormalmente baixo; (ii) existência de um desvio significativo entre os preços propostos e os preços de referência; (iii) ausência de justificação individualizada relativa ao artigo 2.1 do Anexo II do Caderno de Encargos (contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico).

Apenas a proposta da C... foi admitida e adjudicada.

A Autora discorda da fundamentação do júri, sustentando que a sua Nota Justificativa do Preço Anormalmente Baixo é completa e demonstra, de forma objetiva, a exequibilidade dos preços, assente em vários fatores de economia:

(i) redução de custos no controlo analítico (cerca de 20% por ensaio);

(ii) poder de compra centralizado no Grupo IPG, traduzido em reduções médias de cerca de 20% nos bens e serviços adquiridos;

(iii) economias de escala e eficiência operacional na monitorização da qualidade do ar interior e avaliação de risco de Legionella, através da padronização de metodologias e relatórios;

(iv) redução significativa dos custos de deslocação, por dispor de técnicos habilitados residentes na área de Lisboa.

A Autora sublinha que a proximidade geográfica da A... e do laboratório subcontratado E... às instalações da Assembleia da República gera uma poupança relevante em deslocações, viaturas, estadias, alimentação e remessa de amostras, estimando que operadores sediados no Norte, sem presença em Lisboa, incorram num sobrecusto anual superior a €15.000, considerando pelo menos 50 dias de intervenções.

Alega ainda ser, entre as concorrentes, a entidade com maior dimensão, experiência e referências, exemplificando com contratos em curso com a Presidência da República e com o Instituto Superior Técnico, demonstrativos da adequação e seriedade dos preços propostos.

Defende que os preços apresentados correspondem aos preços praticados pelo laboratório E..., subcontratado em diversos procedimentos públicos, e que estes constituem preços de mercado, juntando elementos comparativos de concursos recentes, designadamente do IPO Lisboa, SMAS de Almada, CM Fafe e CM Cabeceiras de Basto.

Acrescenta que o júri analisou de forma isolada cada fator de economia, desconsiderando o efeito cumulativo das reduções de custos, que representaria, no seu entender, uma poupança global superior à considerada.

A Autora sustenta ainda que os preços de referência fixados no procedimento se encontram, em diversas situações, desfasados da realidade e acima dos preços efetivamente praticados no mercado, o que induz uma perceção errónea de “anormalidade” da sua proposta e não permite identificar eventuais propostas anormalmente elevadas.

Conclui que o preço da sua proposta se encontra integralmente justificado, razão pela qual considera inválido o ato de exclusão, bem como o subsequente ato de adjudicação à C

Por fim, afirma que a proposta da C... enferma de vícios próprios, designadamente no que respeita à habilitação técnica da equipa e à conformidade dos laboratórios a utilizar, impondo assim a sua exclusão.

Contesta o entendimento vertido nos pontos 52.º a 56.º do 3.º Relatório Final, afirmando que os técnicos de saúde ambiental indicados pela C... não detêm formação adequada para operar sistemas de aquecimento, ventilação e ar condicionado, nem para executar intervenções especializadas no âmbito da qualidade do ar interior, pelo que tal perfil não satisfaz as exigências constantes da cláusula aplicável do Caderno de Encargos.

A Autora aduz ainda que a legislação aplicável à matéria impõe que as medições de poluentes para avaliação da qualidade do ar interior sejam realizadas por laboratórios acreditados, nos termos da Portaria n.º 138-G/2021, de 1 de julho, e que a monitorização e tratamento da qualidade da água sejam igualmente efetuados por entidades acreditadas, como resulta do n.º 5.3 do Despacho n.º 1547/2022, de 8.02.2022.

Sublinha que o júri excluiu outros concorrentes por falta de demonstração das qualificações técnico-profissionais exigidas — designadamente pela inexistência de técnico de saúde ambiental — pelo que, por identidade ou maioria de razão, deveria ter procedido à exclusão da C..., em obediência aos princípios da igualdade, da não discriminação e da coerência decisória.

A Autora aponta igualmente que a proposta da C... viola exigências legais imperativas aplicáveis ao controlo analítico da água. Argumenta que os parâmetros pH, cloro residual livre e temperatura, assinalados como analisados “no local com equipamentos calibrados”, não se encontram abrangidos por qualquer acreditação válida, contrariando a obrigação de utilização de laboratórios acreditados. Quanto aos parâmetros restantes, embora identificados como acreditados pelo IPAC, não é indicado o laboratório responsável, o que, segundo a Autora, revela que seriam efetuados pelo próprio técnico da equipa - solução inadmissível na ausência de acreditação específica da C

Sustenta também que a concorrente não é detentora de acreditação IPAC, nem juntou qualquer certificado que o demonstre, e que o técnico apresentado não possui formação ou experiência compatíveis com a validação de todas as técnicas analíticas exigidas pelo procedimento.

Invocando o n.º 3 da Parte II do Caderno de Encargos e a Recomendação ERSAR n.º 1/2024, a Autora defende que a C... não dispõe de condições logísticas que assegurem o cumprimento dos prazos máximos entre a recolha e o início da análise, designadamente no que respeita a parâmetros microbiológicos como os enterococos (ISO 7899-2:2000). Assinala que, estando essa concorrente sediada em Famalicão, as amostras recolhidas em Lisboa teriam de ser imediatamente transportadas para o Norte, o que impossibilitaria o cumprimento dos tempos legalmente previstos.

Nessa medida, conclui que o júri estava vinculado a excluir a proposta da C..., por violação da Cláusula 11.ª, n.º 1, al. c), do Caderno de Encargos, em conjugação com o disposto no artigo 70.º, n.º 2, al. a) e artigo 146.º, n.º 2, al. a), ambos do CCP.

A Autora afirma que o júri não interpretou corretamente a proposta da concorrente e que, por razões de legalidade, igualdade, justiça e imparcialidade, a lista de admitidos e excluídos deve ser reformulada, impondo-se a exclusão da C.... Conclui, assim, que a adjudicação a esta concorrente é manifestamente ilegal e deve ser anulada, devendo, por conseguinte, a ação ser julgada procedente.

Reitera, por fim, a necessidade de suspensão automática dos efeitos do ato impugnado, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, do CPTA, incluindo a proibição de celebração e execução do contrato com a C

1.2. Por sentença de 28/08/2025, o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto declarou-se incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer a presente ação de contencioso pré-contratual, considerando competente o Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que este Supremo é o tribunal hierarquicamente competente para conhecer em 1.ª instância, das ações ou omissões praticadas pelos órgãos de soberania ou órgãos constitucionais, onde se incluem, as ações e os atos, imputáveis à Assembleia da República.

1.3. Por despacho de 23/09/2025, a presente ação foi liminarmente admitida (artigo 102.º, n.º2 do CPTA) e determinou-se a citação da Ré - com a advertência do artigo 103.º-A do CPTA-, e das Contrainteressadas identificadas nos autos para contestarem, querendo.

1.4. A Ré apresentou contestação, defendendo-se por impugnação e por exceção, pugnando pela improcedência da ação. Sustenta, antes de mais, que a exclusão da proposta da A... foi legal e devidamente fundamentada, porquanto apresentava diversos preços anormalmente baixos.

Aduz que o Júri do Procedimento solicitou esclarecimentos ao abrigo do artigo 71.º do CCP, mas considerou que a justificação apresentada - baseada em alegadas reduções de custos na ordem dos 20% decorrentes de economias de escala - não se mostrou coerente com os valores propostos, revelando incongruências que legitimaram a exclusão.

Alega que, sendo assim, a A... não detém legitimidade nem interesse para impugnar a decisão de não exclusão da proposta da C..., nem o ato final de adjudicação, por ter deixado de ser concorrente no procedimento.

Entende, por isso, que aqueles pedidos carecem de utilidade, devendo ser indeferidos por falta de pressuposto processual bastante, sendo que a apreciação da decisão de exclusão precede logicamente a da decisão adjudicatória.

A Ré acrescenta que a proposta da A... apresenta reduções muito expressivas face aos preços de referência: i) na componente fixa, inferiores a metade; ii)na variável, entre oito a dez vezes inferiores; e iii) em média, 45,4% (fixa) e 77,4% (variável) abaixo dos valores de referência.

Rejeita que os preços de referência estejam inflacionados, observando que a Autora não identificou quais os preços alegadamente excessivos e que a proposta da A... é 54,2% inferior ao preço-base e 43,88% inferior à média das restantes propostas, revelando ser ela - e não os preços de referência - anormalmente baixa.

Conclui que o Júri aplicou corretamente o artigo 71.º, n.º 2, do CCP e que a exclusão não viola qualquer norma legal ou procedimental.

Subsidiariamente, e apenas para o caso de não ser acolhida a tese da ilegitimidade ativa/falta de interesse em agir, a Ré impugna os fundamentos apresentados pela Autora para sustentar a ilegalidade da proposta da C..., defendendo que não existe motivo legal para a sua exclusão.

Refere que os sucessivos Relatórios Finais - de 07/02, 17/03 e 27/06/2025 - analisaram exaustivamente as pronúncias da Autora e concluíram sempre pela sua improcedência. O Júri entendeu que a equipa técnica da C... cumpre a Cláusula 11.ª do Caderno de Encargos, incluindo a exigência de integrar um técnico de saúde ambiental com formação especializada em qualidade do ar interior.

Apenas para ilustrar, a adjudicatária indicou um técnico licenciado em Saúde Ambiental, cuja formação inclui conteúdos de qualidade do ar e da água, sendo essa qualificação considerada suficiente quer pelo Júri quer pela Ré. Invoca ainda o Decreto-Lei n.º 101-D/2020, que atribui precisamente aos técnicos de saúde ambiental a responsabilidade pela avaliação simplificada anual da qualidade do ar interior, solução que se mantém em vigor.

Sublinha que a Autora confunde formação técnica com acreditação laboratorial, sendo estas valências distintas. O Júri esclareceu que a acreditação não tem de ser detida pelo técnico nem verificada em fase de proposta.

Quanto aos parâmetros que a Autora aponta como não acreditados, a Ré corrige que o parâmetro “temperatura” é acreditado, e refere que o Decreto-Lei n.º 69/2023 distingue entre monitorização operacional, que pode ser realizada pela entidade gestora, e ensaios laboratoriais, que exigem acreditação, distinção que diz ter sido ignorada pela Autora.

Por outro lado, o Caderno de Encargos permite ao adjudicatário subcontratar laboratórios acreditados pelo IPAC, não impondo a sua identificação prévia no procedimento. A C... declarou recorrer a vários laboratórios para assegurar o cumprimento integral das exigências legais e contratuais, não se verificando a impossibilidade geográfica ou temporal alegada pela Autora.

Finalmente, a Ré recorda que o Caderno de Encargos impõe ao adjudicatário assegurar que todo o pessoal afeto ao contrato possui habilitações e experiência adequadas - obrigação que a C... assume expressamente na sua proposta.

Conclui, assim, que a proposta da adjudicatária cumpre integralmente o Programa do Procedimento e o Caderno de Encargos, que o Júri fez correta interpretação das exigências aplicáveis e que não ocorreu qualquer tratamento desigual ou discricionário. Assim, as decisões de não exclusão da C... não padecem das ilegalidades apontadas pela Autora.

1.5. Notificada da contestação apresentada pela Ré, a Autora A... requereu a ampliação do objeto do processo, no sentido de ser igualmente impugnado o contrato acima referido, nos termos do disposto nos artigos 102°, n° 6 e 63° CPTA, remetendo para a argumentação apresentada com a p.i

1.6. Nessa sequência, proferiu-se despacho por via do qual, considerando que se encontram preenchidos os requisitos de cumulação e conexão previstos nos artigos 4.º e 63.º do CPTA, se admitiu a requerida ampliação do objeto do processo e se ordenou a notificação da Ré e das CI para, querendo, se pronunciarem sobre a ampliação, no prazo legal de 10 dias, nos termos do artigo 63.º, n.º 1 do CPTA.

II. SANEAMENTO PROCESSUAL

1.7. O Tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria, da hierarquia e do território.

1.8. O processo é o próprio e não enferma de nulidades que o invalidem total ou parcialmente.

1.9. As partes são dotadas de personalidade e capacidade judiciárias, e são legitimas, encontrando-se devidamente representadas.

1.10. O valor da causa é de € 26.247,00 ( vinte e seis mil duzentos e quarenta e sete euros) nos termos dos artigos 31.º, n.º1 e 32.º, n.º2 do CPTA e ainda, o artigo 306.º, n.ºs 1 e 2 do CPC ex vi artigo 31.º, n.º4 do CPTA.

2. Sem vistos, dada a natureza urgente dos autos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Senhores Juízes Conselheiros adjuntos, vão os mesmos à conferência para julgamento.

III- QUESTÕES A DECIDIR

3. Tendo em conta o objeto da ação, a causa de pedir e as posições assumidas pelas partes, sem prejuízo do princípio iura novit curia plasmado no artigo 5.º, n.º3, do CPC ( diploma aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA), cumpre ao Tribunal apreciar e decidir, pela ordem lógica e sucessiva, as seguintes questões:

a. 1. Saber se a decisão de exclusão da proposta apresentada pela Autora, com fundamento em preço anormalmente baixo (arts. 70.º, n.º 2, al. e), e 71.º do CCP), se mostra conforme ao direito, designadamente quanto à existência de indícios sérios de anomalia nos preços propostos; ao cumprimento do contraditório procedimental; à suficiência e idoneidade da nota justificativa apresentada; e ao exercício não arbitrário da discricionariedade técnica do júri.

a. 2. Caso se conclua pela validade da exclusão da proposta da Autora, cumpre apreciar se a ação deve prosseguir para conhecimento dos pedidos dirigidos à anulação da decisão que admitiu a proposta da concorrente C... e à anulação da decisão de adjudicação, ou se, pelo contrário, ocorre inutilidade superveniente da lide, por falta de interesse processual da Autora, atento o seu afastamento definitivo do procedimento concursal (art. 37.º e art. 89.º, n.º 4, al. e), do CPTA).

a. 3. Caso se conclua pela anulação do ato de exclusão da proposta da A..., importará aferir da conformidade técnica e legal da proposta da C... com o Caderno de Encargos e da legalidade-ou não- do ato de adjudicação.

IV. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

4. Com interesse para a decisão da causa, julgam-se provados os seguintes factos:

1. A Autora, A..., Lda., é uma sociedade que exerce atividade nas áreas de análises de água e ar, controlo e monitorização ambiental, prevenção e controlo da Legionella e gestão e manutenção de sistemas de tratamento de água e ar.

2. Por despacho da Secretária-Geral da Assembleia da República de 21/11/2024, precedido de parecer favorável do Conselho de Administração de 19/11/2024, foi autorizada a abertura do procedimento pré-contratual do tipo concurso público internacional para aquisição de serviços de monitorização e inspeção da qualidade da água, do ar, análise do radão e manutenção preventiva das estações de tratamento de água nos edifícios da Assembleia da República, ao qual foi atribuído o n.º ...24 – cf. Anexo 1 do PA.

3. A abertura do concurso foi formalizada na plataforma eletrónica ACINGOV, tendo os respetivos anúncios sido publicados no Diário da República (Anúncio n.º ...25/2024) e no Jornal Oficial da União Europeia (Anúncio n.º 230-...89), em 27/11/2024 – cf. Anexos 5 e 6 do PA.

4. O procedimento rege-se pelo Programa do Procedimento e pelo Caderno de Encargos constantes do processo administrativo, cujo teor aqui se dão por integralmente reproduzidos- cf. Anexos 2 e 3 do PA.

5. O preço-base anual fixado pela entidade adjudicante é de € 57.388,22, podendo o preço global, para o período máximo contratual de três anos, ascender a € 172.165,66, acrescido de IVA- cf. art. 18.º, n.º 1, do Programa e Cláusula 4.ª, n.º 1, do Caderno de Encargos.

6. O valor máximo anual da componente fixa da proposta é de € 52.388,22, acrescido de IVA – cf. art. 18.º, n.º 2, do Programa e Cláusula 4.ª, n.º 2, do Caderno de Encargos.

7. O valor máximo anual da componente variável é de € 5.000,00, acrescido de IVA, sendo este o limite aplicado ao somatório dos preços unitários multiplicados pelas quantidades previstas- cf. art. 18.º, n.º 3, do Programa e Cláusula 4.ª, n.º 3, do Caderno de Encargos.

7.1. - O preço-base do contrato a celebrar tendo em vista a prestação dos serviços de “Monitorização e inspeção da qualidade da água, do ar, análise do radão e manutenção preventiva das estações de tratamento de água nos edifícios da Assembleia da República – que ascende a 57.388,22 €- foi obtido através de consulta preliminar efetuada ao mercado, nos termos do art.º 35-A do CCP- cf. Anexo I do PA.

8. A A... apresentou proposta no valor global de € 26.247,00, incluindo € 25.783,00 na componente fixa e € 464,00 na componente variável, acompanhada da lista de preços unitários, cujo teor aqui de dá por integralmente reproduzido- cf. Anexo 10 do PA.

9. Findo o prazo para apresentação de propostas, apresentaram-se como concorrentes:

i) A..., Lda.;

ii) B..., Lda.;

iii) ISQ – Instituto de Soldadura e Qualidade;

iv) C..., Lda.;

v) D..., Lda.

10. A F..., Lda. apresentou declaração de não apresentação de proposta.

11. Em 27/12/2024, o Júri notificou os concorrentes A..., ISQ e D... para prestarem esclarecimentos escritos sobre «os preços anormalmente baixos» constantes das respetivas propostas, nos termos do art. 71.º, n.º 3, do CCP- cf. Anexos 11, 12 e 13 do PA, cujo teor de são por reproduzidos.

11.1. A A... apresentou a seguinte nota justificativa:

«1) Controlo Analítico

Relativamente aos pontos 1.1.1.2, 1.1.1.2, 1.1.3.2, 1.1.4.1, 1.1.5.1, 2.4 e 2.5, de referir que os ensaios laboratoriais são realizados pela empresa E..., empresa que integra o mesmo grupo económico que a A

Os preços apresentados são preços que o E... pratica para a empresa parceira A

Estes são preços comummente apresentados pelo E... em diversos concursos públicos, i.e., são preços de mercado.

O E... é acreditado pelo IPAC, desde 1990, sendo hoje o laboratório mais antigo acreditado e realiza internamente todos os ensaios listados nos pontos acima referidos.

O laboratório E... realiza mais de 900.000 determinações anuais, sendo uma das empresas laboratoriais com maior dimensão a nível nacional. Este facto permite-lhe uma economia de escala (custo/ensaio) no referente a:

-Custos com acreditação (auditorias do IPAC, auditorias internas, ensaios interlaboratoriais, calibrações, etc…);

-Custos de gestão e overheads;

-Custos de exploração das instalações: rendas e conservação das instalações, energia, seguros etc..;

-Outros custos fixos, o que poderá representar uma redução no custo/ensaio de 20%.

2) Monitorização da Qualidade do Ar Interior e Avaliação de Risco de Legionella.

A A... é certificada segundo a norma ISSO 9001, ISSO 14001 e ISSO 45001…

A A... dispõe de equipas técnicas com grande experiência no âmbito do concurso, tendo realizado cerca de 2500 avaliações em Qualidade do Ar Interior e mais de 500 Avaliações de Risco de Legionella.

A A... realiza internamente todos os ensaios mencionados no ponto 1.3.1.

No âmbito da Avaliação da Qualidade do Ar Interior a empresa pode trabalhar com dois equipamentos em simultâneo, otimizando o tempo de trabalho e, consequentemente, uma maior produtividade.

No âmbito da Avaliação do Risco de Legionella a realização dos trabalhos de campo obedece a um plano bem estruturado com metodologias de trabalho testadas e técnicos bem formados e experientes que lhe permitem uma correta execução dos trabalhos e de forma produtiva.

A emissão dos relatórios tanto para a Avaliação da Qualidade do Ar Interior como para a Avaliação de Risco de Legionella, é baseada em instruções de trabalho que tipificam a elaboração dos relatórios, diminuindo os tempos de emissão dos mesmos.

3) Tratamento de Águas e Prevenção e Tratamento de Legionella

A A... dispõe de metodologias de trabalho testadas e validadas, devidamente documentadas em instruções de trabalho que permitem a padronização de métodos que resultam na produtividade e economia de custos.

A A..., com mais de 43 anos de atividade, trabalha para mais de 300 Clientes públicos e privados o que permite obter uma economia de escala que resulta em custos de produção inferiores ao mercado.

A A... tem técnicos habilitados residentes em Lisboa, reduzindo custos de deslocação, permitindo intervir de forma imediata.

A A... integra o Grupo IPG permitindo usufruir de benefícios com reflexo numa redução de custos:

-A A... não processa internamente nenhuma das funções de contabilidade, relação com bancos, gestão de pessoal (processamento de salários, contratos, férias, baixas, aspetos disciplinares, etc.), contencioso, fiscalidade, suporte jurídico, segurança e higiene no trabalho;

-O Grupo IPG negoceia e realiza compras centralizadas, no referente a sistemas de informação, equipamento informático e de comunicações, renting de viaturas, combustíveis, energia, economato, serviços de comunicações, manutenção, limpeza, segurança, material de escritório, seguros de pessoal, edifícios e equipamentos e responsabilidade civil, medicina do trabalho, permitindo à A... obter estes bens e serviços a um custo médio inferior em cerca de 20% aos preços de mercado.

Esta organização e dimensão da empresa permite à A... poder praticar os preços unitários apresentados, com elevado padrão de qualidade, que aportarão à Assembleia da República uma economia significativa face ao preço base»- cf. Anexo 11 do PA.

12. Em 13/01/2025, o Júri elaborou o Relatório Preliminar de análise e avaliação das propostas, disponibilizado na plataforma ACINGOV, contendo a seguinte ordenação:

[IMAGEM]

-cf. Anexo 14 do PA.

13. Em 20/01/2025, a C... apresentou pronúncia em sede de audiência prévia, propondo a exclusão das propostas da D..., ISQ e A... – cf. Anexo 15 do PA.

13.1. Em relação à proposta da A..., a CI pronunciou-se nos seguintes termos:

«D- Análise da proposta do operador económico “A..., Lda.”

10- O operador económico “A..., Lda.” apresenta um preço anormalmente baixo no valor anual total e nas duas componentes em apreciação, fixa e variável. Se analisarmos detalhadamente os preços apresentados, podemos concluir que :

a) Componente fixa

i. Os preços individuais apresentados são, em média, 45,4% abaixo do preço de referência;

ii. O preço apresentado para o parâmetro “1.3.1 Partículas Suspensas no Ar (PM10), Partículas Suspensas no Ar (PM2,5), Dióxido de Carbono, Monóxido de Carbono, Temperatura do Ar, Humidade Relativa” é 68,6% inferior ao preço de referência;

iii. Existem 12 preços que são ainda mais baixos do que a média, a saber:

(…)

b) Componente variável

i. Excluindo o parâmetro “Hipoclorito a 12%”, os preços são, em média, 77,4% abaixo do preço de referência;

ii. O preço apresentado para o parâmetro “2.1 Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico” é 88,9% inferior ao preço de referência;

iii. Com a exceção do fornecimento de produtos químicos, itens “2.2 Desincrustante tipo Gardo Pure WT 428/1 ou equivalente” e “2.3 Hipoclorito a 12%”, os preços apresentados são ainda mais baixos do que a média, a saber:

(…)

c) Valor anual

O preço total anual apresentado de 26247 € é 54 % abaixo do preço base;

Em resposta ao pedido de esclarecimentos por parte da entidade adjudicante, o operador económico justificou os preços apresentados pelo facto de os ensaios serem realizados pelo laboratório E..., integrante do mesmo grupo económico do operador económico – Grupo IPG - e que, com esta sinergia, consegue “…uma redução no custo/ensaio em cerca de 20%”. Concomitantemente, justificou que, por pertencer ao referido Grupo IPG, consegue “… permitindo à A... obter estes bens e serviços a um custo médio inferior em cerca de 20% aos preços de mercado”. Ora, se analisarmos os valores apresentados, conclui-se facilmente que os preços apresentados são mais baixos do que o preço base e/ou de referência em muito mais do que os 20% justificados pelo operador económico. A título de exemplo refere-se os parâmetros “2.4 Análise ao chumbo” e “2.5 Análise ao cobre”, cujos preços apresentados de 4 € são 84% abaixo do preço de referência e 80 % abaixo da média de todos os concorrentes. Importa reforçar que todos os concorrentes recorrem a laboratórios acreditados aos parâmetros em análise, pelo que os preços apresentados pelo operador económico consubstanciam uma violação do preço anormalmente baixo do CCP.

11- A prestação de serviços em análise requere, não só análises laboratoriais, mas também outras atividades técnicas com base quase exclusiva em mão de obra. Uma das atividades que se enquadram nesta classificação é a “1.1.6.4 Manutenção dos sistemas de tratamento”. É importante que seja também feita uma análise ao preço apresentado para esta rubrica. Por um lado, o valor apresentado de 84 € é 50,6% abaixo do preço de referência e, por outro, é 39,4% abaixo da média de todos os concorrentes do procedimento, o que por si só constitui um preço anormalmente baixo e que os esclarecimentos prestados pelo operador económico não justificam cabalmente.

12- Concomitantemente à atividade referida em 11, as atividades “2.1 Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico” e “2.6 Análise de risco e implementação do PPL” padecem da mesma análise, a saber

i. o valor apresentado de 200 € é 88,9% abaixo do preço de referência e 87% abaixo da média de todos os concorrentes do procedimento;

ii. o valor apresentado de 250 € é 87,4% abaixo do preço de referência e 86% abaixo da média de todos os concorrentes do procedimento;

12- Importa analisar com detalhe os preços das rubricas “1.1.6.2 Choque térmico” e “2.1 Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico”. A primeira tem periodicidade anual e deve ser efetuada em todos os edifícios e em todos os termoacumuladores. Esta atividade, a realizar nas redes de água quente, consiste em elevar a temperatura dos termoacumuladores e, posteriormente, purgar a rede até que sejam atingidas temperaturas superiores a 50 ºC ou 55 ºC (dependendo da rede em causa) nos terminais. É uma atividade que requer apenas mão-de-obra para ser executada e tem um tempo de execução relativamente curto.

Em oposição, a “Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico” é, de acordo com o Caderno de Encargos, Parte II, “7. Análises complementares”

para “… executar no prazo máximo de 24 horas após análise positiva à Legionella”

e

“…é entendido como uma medida critica para controle imediato da Legionella, envolvendo a aplicação de altas concentrações de produtos desinfetantes, como cloro ou outros biocidas, de forma a reduzir o risco de infeção”

Adicionalmente, de acordo com a literatura mais atualizada sobre prevenção de Legionella (“PREVENÇÃO E CONTROLO DE LEGIONELLA NOS SISTEMAS DE ÁGUA”, emitido pela Comissão Setorial para a Água CS04, “PROCEDIMENTOS DE PREVENÇÃO DA DOENÇA DOS LEGIONÁRIOS”, emitida pela ARS de Lisboa e Vale do Tejo, só para referir alguns), o procedimento de desinfeção química requer a adição de um desinfetante (que tem de estar aprovado para uso em água de consumo humano), deixar o sistema “em carga” durante pelo menos 2h findo o qual a rede tem de ser purgada. Facilmente se conclui que é um procedimento mais complexo e demorado do que o choque térmico. Não obstante, o operador económico apresenta um preço para a atividade “1.1.6.2 Choque térmico” muito superior – 700 € - à atividade “2.1 Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico” – 200 €, sendo que o preço apresentado é incongruente com o trabalho necessário à correta execução do mesmo e por si só constitui um preço anormalmente baixo.

12- O programa do procedimento no seu artigo 8.º, alínea g) solicita a apresentação de um

“Documento onde conste o tempo máximo para a execução de choque químico,

referido no ponto n.º 7 da parte II do caderno de encargos;”

O operador económico apresentou o referido documento, porém, o tempo apresentado foi

“O tempo máximo para execução de choque químico, referido no ponto n.º 7 da parte II do caderno de encargos, é de 1 (uma) hora.”

O que a entidade adjudicante pretendia é que cada operador económico concorrente informasse qual o tempo para executar o choque químico após uma análise positiva de Legionella. Mesmo considerando a proximidade geográfica do operador económico à entidade adjudicante, considerar 1h para o início de cada tratamento de choque após um resultado positivo parece ser demasiado otimista. Importa, no entanto, recorrer novamente à literatura mais atualizada sobre prevenção de Legionella (“PREVENÇÃO E CONTROLO DE LEGIONELLA NOS SISTEMAS DE ÁGUA”, emitido pela Comissão Setorial para a Água CS04, “PROCEDIMENTOS DE PREVENÇÃO DA DOENÇA DOS LEGIONÁRIOS”, emitida pela ARS de Lisboa e Vale do Tejo, só para referir alguns), para recordar que após a injeção de desinfetante na rede é necessário manter a rede “em carga” pelo menos 2h, pelo que não é possível efetuar o referido processo no tempo que o operador económico refere.

13- Por tudo acima exposto, devem ser consideradas as exclusões dos operadores económicos “D..., Lda”, “ISQ - Instituto de Soldadura e Qualidade” e “A..., Lda.” por não cumprirem as peças do procedimento em diversos pontos, violarem o CCP no que concerne ao Preço anormalmente Baixo, assim como, violarem a legislação vigente sobre Qualidade do Ar Interior.»- cf. Anexo 15 do PA.

14. Em 07/02/2025, o Júri elaborou o 1.º Relatório Final, cujo teor consta do Anexo 16 do PA, e que ora se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, designadamente o seguinte:

«23. É ainda entendimento do concorrente C... que a proposta do concorrente A... deve ser, nos termos do art.º 14º do programa do procedimento, excluída, pois:

a) nela se identifica um preço total anual anormalmente baixo, na ordem dos 54% abaixo do preço de referência (em que se registam preços médios para a componente fixa na ordem dos 45,4% abaixo dessa referência, alguns deles, inclusivamente, ainda mais baixos do que esta média, chegando um deles 68,6%, e, em que, na componente variável, se registam quatro em seis preços entre 84% a 88,9% abaixo dessa referência), valores que são manifestamente inferiores às reduções de custos na ordem de 20% que o concorrente A... afirma conseguir face aos preços de mercado, em virtude de pertencer a determinado grupo económico, de acordo com o que referiu em sede de pedido de esclarecimentos à proposta;

b) elaborando o argumento exposto na alínea anterior, existe uma contradição entre os preços apresentados pelo concorrente A... para as atividades “choque térmico”, 700 €, e “Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico”, 200 €, e a complexidade técnica da sua execução, uma vez que esta última atividade é de execução técnica muito mais complexa do que aquela, circunstância que não é refletida nos respetivos preços;

c) a aludida complexidade técnica da execução da atividade “Contra-análise e/ou desinfeção através de choque químico” não é compatível com o prazo de uma hora proposto pelo concorrente A... em resposta a esse quesito do programa do procedimento, na alínea g) do n.º 1 do art.º 8º».

[…]

30. Prosseguindo ainda a análise do exposto em sede de audiência prévia pelo concorrente C..., entende o júri que deve proceder a parte da sua pronúncia, referida no n.º 23 deste relatório e que visa a exclusão do concorrente A..., nos termos e pelos fundamentos que se explicitam de seguida.

31. Com efeito, apesar de o júri do procedimento considerar não ser de acolher a argumentação resumida na alínea c) do n.º 23 deste relatório, pois: a) o modelo de avaliação de propostas do presente procedimento não previu o fechamento do limite inferior do atributo aqui em causa, e estando o valor proposto pelo concorrente A... dentro do intervalo admitido, não pode, por esse motivo, ser excluída a proposta;

32. O certo é que, no que diz respeito à argumentação resumida nas alíneas a) e b) do n.º 23 deste relatório, considera o júri que deve esta ser acolhida, uma vez que:

a) Reanalisado o esclarecimento apresentado pelo concorrente A... aos preços considerados anormalmente baixos da sua proposta, verifica-se que aquele apenas indica uma percentagem de cerca de 20% de redução de custos face aos preços de mercado, enquanto a sua proposta apresenta, em média, uma percentagem significativamente mais elevada de redução de preços face ao aludido referencial, margem essa que o concorrente aqui em causa não justifica, o que configura, nos termos do n.º 2 do art.º 71º do CCP, um preço anormalmente baixo e, sendo a sua justificação insuficiente, deve a proposta ser excluída, por aplicação do disposto na alínea e) do n.º 2 do art.º 70º do CCP e na alínea o) do n.º 2 do art.º 146º do mesmo diploma, o que desde já se propõe;

b) Reanalisado o esclarecimento apresentado pelo concorrente A... aos preços considerados anormalmente baixos da sua proposta, e não existindo menção individualizada relativamente ao preço proposto para o artigo 2.1 (Contraanálise e/ou desinfeção através de choque químico) do anexo II (mapa de quantidades) do caderno de encargos, deve também aqui aplicar-se o exposto na alínea anterior, configurando, nos termos do n.º 2 do art.º 71º do CCP, também este um preço anormalmente baixo e, sendo a sua justificação insuficiente, deve a proposta ser excluída, por aplicação do disposto na alínea e) do n.º 2 do art.º 70º do CCP e na alínea o) do n.º 2 do art.º 146º do mesmo diploma, o que desde já se propõe.

33. Em suma e conforme decorre do acima exposto, da análise da pronúncia do concorrente C... em sede de audiência prévia, resultam situações suscetíveis de levar à exclusão das propostas dos concorrentes (…) e A..., o que desde já se propõe» (Anexo 16 do PA).

15. No 1.º Relatório Final, datado de 07/02/2025, o Júri propôs a exclusão das propostas dos concorrentes D..., ISQ e A... e elaborou nova proposta de ordenação final, nos seguintes termos:

[IMAGEM]

- cf. Anexo 16 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

16. Em 19/02/2025, a A... apresentou pronúncia em sede de audiência prévia, em que contestou a decisão de exclusão da sua proposta e propôs a exclusão das propostas da B... e da C..., com a consequente reformulação da lista de concorrentes admitidos e excluídos- cf. Anexo 17 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

17. Em 17/03/2025, o Júri elaborou o 2.º Relatório Final, no qual concluiu pela improcedência da pronúncia apresentada pela Autora A... quanto ao pedido de readmissão da sua proposta e quanto ao pedido de exclusão da C..., e julgou parcialmente procedente a sua pronúncia quanto ao pedido de exclusão da proposta da B.... Nesse relatório manteve a decisão de exclusão da A... e de não exclusão da C..., determinando a exclusão da B... e apresentando nova proposta de ordenação final- cf. Anexo 18 do PA cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

18. Do referido 2.º Relatório Final consta, designadamente, a seguinte fundamentação:

«[…]

35. No dia 19/02/2025, o concorrente A... exerceu tempestivamente o seu direito de pronúncia mediante apresentação de requerimento (ANEXO XI) para este efeito, em sede de plataforma eletrónica de compras públicas, no qual propõe, em suma, a exclusão das propostas dos concorrentes C... e (…), de acordo com os argumentos que de seguida se resumem:

(…)

36. Com efeito, é entendimento do concorrente A... que o motivo do não acolhimento, pelo júri, da argumentação resumida na alínea c) do n.º 23 deste relatório não deve ser meramente processual, uma vez que a matéria em análise é o “Tempo máximo de resposta para execução de choque químico (CA2)”, tal como transcrito do modelo de avaliação de propostas, no anexo III do programa do procedimento, e não o tempo de execução da atividade, tal como pretende o concorrente C..., afigurando-se capcioso este último argumentário.

37. É também entendimento do concorrente A... que as atividades de Contra-análise, desinfeção através de choque químico e Contra-análise e desinfeção através de choque químico aludidas na alínea b) do n.º 23 deste relatório são alternativas entre si e, uma vez que existe um teto orçamental para estas atividades, este concorrente considerou, na sua proposta, uma maior quantidade de trabalhos de contra-análise, cujo preço de 200€ é exorbitante, do que de ações de desinfeção, tendo o referido concorrente apresentado um preço ponderado, tendo em conta que só existe uma rúbrica para as duas atividades. É ainda entendimento do concorrente A... que a assunção do júri, na alínea a) do n.º 23 deste relatório, de que o preço apresentado pelo concorrente A... é anormalmente baixo, uma vez que a sua justificação apenas explica 20% de uma ordem de grandeza que supera 50%, é errónea, na medida em que a obtenção, pelo concorrente A..., “[d]estes bens e serviços a um custo médio inferior em cerca de 20% aos preços de mercado” é cumulativa relativamente às reduções de custos dos artigos 1.1.1.2, 1.1.2.2, 1.1.3.2, 1.1.4.1, 1.1.5.1, 2.4 e 2.5 do mapa de quantidades do caderno de encargos, uma vez que o grupo económico onde este concorrente se integra dispõe de laboratório próprio, não tendo, portanto, de o subcontratar, tal como o demonstra os preços de propostas praticados pelo concorrente A... em outros procedimentos concorrenciais, referindo ainda que, para a componente de Monitorização da Qualidade do Ar Interior e Avaliação de Risco de Legionella e Tratamento de Águas e Prevenção e Tratamento de Legionella, o concorrente A... se apresenta como a empresa “com maior dimensão, experiência, anos de trabalho, referências, que sabe o que está a fazer”

[…]

41. Da mesma forma, é ainda entendimento do concorrente A... que a proposta apresentada pelo concorrente C... deve ser excluída porque não cumpre o disposto na cláusula 11ª do caderno de encargos (Pessoal), concretamente, os seus pontos n.º 2 da alínea b) e n.º 2 da alínea c).

42. Ora, após análise do exposto em sede de audiência prévia pelo concorrente A..., conclui o júri que não deve proceder a parte da sua pronúncia, referida nos pontos n.º 36, 37, 38 deste relatório, que visa a readmissão da sua própria proposta, (…) nos termos e pelos fundamentos que se explicitam de seguida.

43. O júri considera não ser, com efeito, de acolher a argumentação resumida nos pontos n.º 36, 37, 38 (…), pois: a) o júri não pontuou as propostas no quesito “Tempo máximo de resposta para execução de choque químico” de acordo com a fórmula que consta do modelo de avaliação de propostas do programa do procedimento, pelo que, qualquer que possa ser o entendimento relativo à complexidade técnica da atividade aqui em causa, esse mesmo entendimento não deixa de ser, para este efeito, irrelevante; b) a indicação de uma única unidade no mapa de quantidades para os artigos da componente variável não permite obter outra ilação que não a de que se possa conhecer o seu preço; diferentemente só poderia suceder caso esse mapa de quantidades indicasse diferentes quantidades para os diversos artigos, permitindo, desse modo, que se estabelecesse uma relação de proporcionalidade entre eles, o que não é, manifestamente, o caso; c) mantendo o que já havia sido afirmado em sede de relatório final na sequência da análise da pronúncia do concorrente C..., o júri considera o preço global do concorrente A... anormalmente baixo, uma vez que a argumentação agora produzida por este concorrente não é acompanhada das evidências que demonstrem que o preço aqui em questão possa cobrir os custos da operação, limitando-se o concorrente A... a referir que, a um valor na ordem dos 20% de economia de custos da Gestão Centralizada em sede do Grupo económico (que se reportam a alegadas poupanças em atividades como sistemas de informação, equipamento informático e de comunicações, renting de viaturas, combustíveis, energia, economato, serviços de comunicações, manutenção, limpeza, segurança, material de escritório, seguros de pessoal, edifícios e equipamentos e responsabilidade civil, medicina no trabalhos, mas sem que evidencie a que percentagem a diminuição nestes custos se reflete no nos preço global do objeto procedimento aqui em causa) se somam, de forma cumulativa, poupanças em alguma atividades, nomeadamente as do controlo analítico, para as quais é novamente mencionada uma poupança de custos na ordem dos 20%, e as relacionada com a monitorização da QAI, avaliação do risco de legionella e tratamento de águas e prevenção e tratamento de legionella, os quais não são, sequer, quantificados;

(…)

45. Em suma e conforme decorre do acima exposto, da análise da pronúncia do concorrente A... em sede de audiência prévia, resulta a manutenção da decisão de exclusão do concorrente A..., (…), o que desde já se propõe.» (Anexo 18 do PA).

19. Em 27/03/2025, depois da notificação do 2.º Relatório Final, a A... apresentou nova pronúncia em sede de audiência prévia, em que reiterou a contestação à decisão de exclusão da sua proposta e propôs a exclusão da proposta da C..., com a consequente reformulação da lista de concorrentes admitidos e excluídos- cf. Anexo 19 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

20. Em 27/06/2025, o Júri elaborou o 3.º Relatório Final, no qual analisou a pronúncia apresentada pela A... em 27/03/2025 e concluiu pela sua total improcedência, mantendo as decisões anteriormente proferidas nos 1.º e 2.º Relatórios Finais- cf. Anexo 20 do PA.

21. Consta do referido 3.º Relatório Final, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, designadamente, o seguinte:

«[…]

46. No dia 27/03/2025, o concorrente A... exerceu tempestivamente o seu direito de pronúncia mediante apresentação de requerimento para este efeito, em sede de plataforma eletrónica de compras públicas, no qual propõe, em suma, com argumentação que se dá por aqui por reproduzida no ANEXO XII do presente relatório: a) a readmissão da sua própria proposta; b)a exclusão da proposta do concorrente C...».

47. Ora, após análise do exposto em sede de audiência prévia pelo concorrente A..., conclui o júri que não deve proceder a sua pronúncia, tanto a parte a que se alude na alínea a) do ponto anterior do presente relatório, como a parte a que se alude na alínea b) do ponto anterior do presente relatório, nos termos e pelos fundamentos que se explicitam de seguida.

48. Com efeito, o júri mantém, no que diz respeito à readmissão da proposta do concorrente A..., as considerações já efetuadas no 2.º relatório final, para onde nesta sede se remete, aqui não se transcrevendo por economia procedimental, no sentido de se considerar o preço global apresentado como preço anormalmente baixo.

49. De facto, a entidade adjudicante não definiu um preço anormalmente baixo no programa de procedimento, nem legalmente o estava obrigado a fazer, contudo entende-se que o preço apresentado se revela manifestamente insuficiente para cobrir os custos de execução do contrato, nos termos do disposto do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, ou seja, no entendimento do júri, o preço apresentado evidencia um desvio que pode comprometer a perfeita e tempestiva execução do contrato.

50. É entendimento recente da jurisprudência que a eliminação dos critérios subsidiários automáticos para a determinação do limiar do preço anormalmente baixo e a sua substituição pela atribuição de um poder discricionário, às entidades adjudicantes, para a determinação do critério de determinação do preço anormalmente baixo, deverá ser casuística e ponderada, conferindo-se ao júri a discricionariedade técnica para avaliar as propostas nestes termos.

51. Em suma, à entidade adjudicante assiste a prerrogativa de não fixar previamente um critério de preço anormalmente baixo, não significando que a entidade adjudicante tenha prescindido de excluir uma proposta quando esta comprovadamente apresente um preço anómalo que indicie suficientemente a incapacidade boa execução do contrato (vide Ac. TCAS 590/21.4BESNT).

52. No que diz respeito à exclusão da proposta do concorrente C..., também a argumentação produzida, nesse sentido, pelo concorrente A... não colhe, uma vez que a exigência de “formação especializada em QAI” se refere àquela necessária ao desenvolvimento de atividades cuja habilitação está incluída nos conteúdos curriculares da licenciatura em Saúde Ambiental.

53. Assim, a equipa técnica apresentada na proposta do concorrente C... cumpre na íntegra o disposto na Portaria n.º 138-G/2021, de 1 de julho, no que diz particularmente respeito à Avaliação Simplificada Anual, tal como definida pela legislação portuguesa em vigor.

54. Por outro lado, deve referir-se que a qualificação do técnico e a acreditação do laboratório são duas exigências complementares e distintas do caderno de encargos, pelo que não há, aqui, qualquer contradição entre o que é pedido, no caderno de encargos, no âmbito do Decreto Lei n.º 101 D/2020, de 7 de dezembro, e o que é pedido, na mesma peça procedimental, no âmbito da Portaria n.º 138-G/2021, de 1 de julho, uma vez que ambas as valências são necessárias no processo, mas com competências distintas, de acordo com o objeto do contrato definido pela entidade adjudicante, não podendo, por este motivo, ser excluída a proposta do concorrente C

55. No que diz respeito à análise do pH, do cloro residual livre e da temperatura da água para consumo humano, deve referir-se que o Decreto-Lei n.º 69/2023, de 21 de agosto, não exige acreditação específica de laboratório quando executada para o controlo operacional interno expressamente previsto no mesmo diploma.

56. Por último, refira-se ainda que, não estando determinado nas peças do procedimento que os concorrentes tenham de identificar o laboratório com que vão executar essa parte do objeto do contrato, será, naturalmente, em fase de execução do contrato – e não na fase da sua formação – que se fará a monitorização da conformidade legal relativamente a essa e outras matérias».

22. A Senhora Secretária-Geral da Assembleia da República decidiu a adjudicação da prestação de serviços à C... pelo preço contratual anual de € 48.573,20, correspondente a um preço global de € 145.719,16, acrescido de € 33.515,51 de IVA, num total de € 179.235,11- cf. Anexo 21 do PA.

23. A A..., após notificação do 3.º Relatório Final e da decisão de adjudicação, instaurou a presente ação de contencioso pré-contratual, com pedido de atribuição de efeito suspensivo automático dos efeitos do ato de adjudicação, nos termos do artigo 103.º-A do CPTA.

24. Após a adjudicação, a C... apresentou os documentos de habilitação e prestou a caução devida – cf. Anexo 22 e 23 do PA.

25. Em 22/08/2025, foi assinado pelas partes o contrato escrito n.º ...25, relativo à prestação do serviço objeto do procedimento, pelo valor anual de € 48.573,20 e € 11.171,84 de IVA, perfazendo € 59.745,04- cf. Anexo 24 do PA.

Não se provaram, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

A) Que as sinergias intragrupo, economias de escala, centralização administrativa e práticas organizacionais da Autora permitissem obter uma redução média de custos de 20%, aplicável às prestações objeto do presente procedimento.

B) Que a proximidade geográfica dos técnicos da Autora aos edifícios da Assembleia da República gerasse uma poupança anual de €15.000 nos custos de execução dos serviços.

C) Que a Autora conseguisse assegurar um “tempo máximo de resposta” de uma hora para a execução de operações de choque químico, de modo compatível com as exigências técnicas previstas no caderno de encargos.

D) Que os preços praticados pelo laboratório E... em concursos externos (IPO Lisboa, SMAS Almada, Municípios de Fafe e de Cabeceiras de Basto) demonstrassem que os preços constantes da proposta da Autora correspondiam a “preços de mercado” aplicáveis ao presente procedimento.

E) Que existisse equivalência técnica, quantitativa ou funcional entre os itens comparados nos concursos externos apresentados pela Autora como elementos de referência.

Motivação

Importa ter presente que o Tribunal apenas pode aferir da (in)validade dos atos impugnados tendo em conta os elementos de prova disponíveis perante o Júri na data em que este praticou o ato impugnado, o que significa que a apreciação judicial se tem de circunscrever ao procedimento tal como se encontrava instruído nesse momento. O Tribunal não pode suprir em juízo o ónus de justificação que competia à Autora ao abrigo do artigo 71.º, n.º 2, do CCP.

Feita esta precisão, a convicção do Tribunal quanto à matéria de facto resultou da análise integral e crítica do processo administrativo, designadamente das propostas apresentadas, das notas justificativas, dos esclarecimentos prestados em sede de audiência prévia, bem como do Relatório preliminar e dos 1.º, 2.º e 3.º Relatórios Finais elaborados pelo Júri do procedimento. Toda a documentação constante do processo administrativo e dos autos revelou-se suficiente e adequada à descoberta da verdade material, não se verificando qualquer facto essencial que justificasse a realização de diligências instrutórias adicionais.

A Autora alegou perante a Entidade Adjudicante, e reiterou perante o Tribunal, entre o mais, que: (i) os preços apresentados correspondiam a “preços de mercado”; (ii) os preços de referência definidos pela Entidade Adjudicante estavam “inflacionados”; (iii) as reduções de custo invocadas permitiriam reduções de cerca de 20% que justificariam desvios de 45% a 88,9%; (iv) a proximidade geográfica geraria uma poupança anual de €15.000; (v) os preços praticados pelo laboratório E... em concursos externos demonstrariam a exequibilidade da proposta; e (vi) o tempo máximo de resposta para operações de choque químico seria demonstrativo da exequibilidade económica da proposta.

As afirmações efetuadas pela Autora tais como “preços de mercado”, “preços de referência inflacionados” e outras similares configuram juízos conclusivos ou valorativos, pelo que, não constituem factos materiais suscetíveis de integrar o elenco dos factos provados ou não provados, razão pela qual não são, e não foram, autonomamente consideradas enquanto factos.

Já as proposições constantes das alíneas A a E do elenco dos factos não provados comportam um conteúdo factual que, em bom rigor, é quantificável, razão pela qual foram apreciadas como factos alegados perante o Júri, mas não provados.

Esses factos foram julgados não provados, tendo em conta que a Autora não apresentou no procedimento administrativo quaisquer elementos técnico-económicos, contabilísticos ou documentais, tais como orçamentos, faturas, tabelas de fornecedores, modelos de imputação de custos, métricas de produtividade, análises comparativas ou estudos de mercado, que permitissem demonstrar as percentagens de redução alegadas, a poupança de €15.000 decorrente da proximidade geográfica, a exequibilidade do tempo de resposta de uma hora, ou a comparabilidade técnica dos concursos externos invocados.

Por outro lado, os quadros apresentados referentes a outros procedimentos não permitem comprovar a alegada representatividade dos “preços de mercado”, uma vez que a Autora não demonstrou a necessária equivalência técnica, quantitativa, material ou funcional entre as prestações comparadas.

Importa ainda sublinhar que, no domínio dos contratos públicos, a aferição da exequibilidade dos preços é uma matéria documental e técnico-económica, especialmente regulada pelo artigo 71.º do CCP. Este preceito estabelece um ónus qualificado de justificação, que deve ser cumprido perante o Júri - ónus esse que não pode ser suprido em sede judicial, dado que o Tribunal apenas pode sindicar o ato impugnado à luz dos elementos que estavam disponíveis à data da decisão de exclusão, conforme exige o modelo de apreciação ab initio próprio do contencioso pré-contratual.

Deste modo, a Autora não logrou demonstrar, perante o Júri e no momento procedimental próprio, os pressupostos de facto que invocou na sua nota justificativa, nem apresentou qualquer elemento que pudesse, agora, infirmar a suficiência da instrução administrativa.

III. B.DE DIREITO

b. Enquadramento geral

1. A primeira questão a apreciar e que, por razões de precedência lógica e economia decisória, condiciona o conhecimento dos vícios imputados ao ato de não exclusão da proposta da C... e ao subsequente ato de adjudicação à mesma consiste em determinar se a decisão que excluiu a proposta da Autora, com fundamento na apresentação de preços anormalmente baixos (PAB), padece de erro de direito, nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, al. e), e 71.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 54/2023.

2. A Entidade Adjudicante não fixou, nas peças do procedimento, um limiar para determinação de preço anormalmente baixo, mas previu, no artigo 14.º, n.º 2, do Programa do Procedimento, a exclusão das propostas nas situações previstas nos artigos 70.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, do CCP.

3. Entre estas circunstâncias encontra-se a apresentação de preços anormalmente baixos não devidamente justificados (art. 70.º, n.º 2, al. e)), cuja disciplina se encontra no artigo 71.º.

4. O artigo 70.º, n.º 2, al. e), determina a exclusão das propostas cuja análise revele preço ou custo anormalmente baixo, quando as justificações não tenham sido apresentadas ou não tenham sido aceites nos termos do artigo 71.º.

5. O artigo 71.º estabelece o regime jurídico aplicável nesta matéria, prevendo que a entidade adjudicante pode definir limiares de anomalia (n.º 1), podendo ainda considerar anormal o preço, mesmo na ausência de definição prévia, quando este se revele insuficiente para o cumprimento de obrigações legais ou para cobrir os custos de execução (n.º 2). Impõe ainda o dever de solicitar esclarecimentos ao concorrente (n.º 3) e determina os fatores que podem ser atendidos na sua apreciação (n.º 4), nele se estipulando expressamente que:

«4- Na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente nos termos do número anterior, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente:

a) À economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço;

b) Às soluções técnicas adotadas ou às condições excecionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para a execução da prestação objeto do contrato a celebrar;

c) À originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos;

d) Às específicas condições de trabalho de que beneficia o concorrente;

e) À possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado pelo concorrente, desde que legalmente concedido;

f) À verificação da decomposição do respetivo preço, por meio de documentos comprovativos dos preços unitários incorporados no mesmo, nomeadamente folhas de pagamento e declarações de fornecedores, que atestem a conformidade dos preços apresentados e demonstrem a sua racionalidade económica;

g) Ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.º 2 do artigo 1.º-A.»

5. A questão da exclusão de propostas com fundamento em preço anormalmente baixo é uma matéria que é disciplinada desde há muito tempo pelo direito da União Europeia, considerando a preocupação da Comunidade Europeia na construção do mercado comum, e por conseguinte, na necessidade de garantir que não haja lugar a exclusões indevidas de propostas com fundamento na sua anomalia.

6. Assim, o regime do artigo 71.º do CCP deve ser interpretado em conformidade com o artigo 69.º da Diretiva 2014/24/UE, que exige a formulação de um pedido de explicações sempre que o preço de uma proposta se revele anormalmente baixo e apenas permite a exclusão quando os meios de prova fornecidos pelo concorrente não expliquem satisfatoriamente o preço ou não assegurem o cumprimento das obrigações ambientais, sociais e laborais previstas no artigo 18.º, n.º 2, dessa mesma Diretiva.

Como refere a Comissão Europeia« o objetivo de abertura dos mercados e de aquisições concorrenciais não seria atingido casos as propostas baixas, mas sãs fossem rejeitadas por poderem, à primeira vista, ser consideradas anormalmente baixas e, por conseguinte, pouco dignas de crédito»- cf. “ As aquisições públicas nos setores excluídos- Comunicação da Comissão acompanhada de duas propostas de diretivas do Conselho relativas aos setores da água, da energia, dos transporte e das telecomunicações”, Boletim das Comunidades Europeias, Suplemento 6/88, 19888, p.162.

7. Da conjugação do artigo 71.º do CCP com o artigo 69.º da Diretiva resulta que o critério relevante não é o preço em si, mas a insuficiência das justificações apresentadas pelo concorrente para afastar o risco de inexequibilidade. Assim, a exclusão só é admissível quando o concorrente não consiga demonstrar, de forma objetiva e verificável, que o preço proposto permite cumprir as obrigações contratuais e legais, incluindo as de natureza laboral, social e ambiental. Como tal, a exclusão de uma proposta não decorre da mera constatação de um preço “baixo”, mas da insuficiência das justificações prestadas pelo concorrente para afastar o risco objetivo de inexequibilidade detetado pela entidade adjudicante.

8. Cumpre observar que, na sequência da revisão do CCP operada em 2017, o legislador nacional optou por abandonar o anterior regime supletivo, assente numa percentagem automática calculada sobre o preço base, passando a adotar um modelo em que o limiar de anomalia depende de definição prévia pela entidade adjudicante. Inexistindo essa prévia definição, deixa de operar qualquer mecanismo matemático automático, impondo-se uma apreciação casuística, em conformidade com a lógica subjacente ao regime europeu. Importa sublinhar ainda que o critério de deteção de propostas anormalmente baixas previsto no n.º 1 do artigo 71.º do CCP já não assenta numa percentagem do preço base, tendo o legislador passado a referir-se, antes, a um “desvio percentual em relação à média dos preços das propostas a admitir”. Daqui decorre que o baixo preço assume uma natureza eminentemente relativa, exprimindo-se pelo grau de afastamento face àquela média- cf. José Azevedo Moreira, in Comentários à Revisão do Código dos Contratos Públicos, de Carla Amado Gomes e outros, 2019, 3.ª edição, AAFDL, pp. 801–802.». Contudo, como melhor veremos, o critério de anomalia baseado na média das propostas também comporta riscos.

9. Assim, perante indícios de preço anómalo numa proposta, o júri deve solicitar ao concorrente uma justificação detalhada, objetiva e verificável da formação do preço, nos termos do n.º 3 do artigo 71.º, ou seja, promovendo um incidente de contraditório. A legislação nacional e da União Europeia proíbem a exclusão de uma proposta fundada na anomalia do preço ou do custo sem previamente ser dada a possibilidade ao concorrente de apresentar todas as justificações sobre os diferentes elementos da sua proposta num momento em que tem conhecimento de que a sua proposta se revelou anormalmente baixa mas também dos pontos precisos que suscitaram dúvidas à entidade adjudicante.

10. O incidente do contraditório (sucessivo) previsto no artigo 71.º, n.º 3 do CCP, tem uma natureza qualificada, porquanto o júri não só deve identificar os elementos a esclarecer pelo concorrente e conceder-lhe prazo adequado para esse efeito, como tem o dever de avaliar tecnicamente as justificações segundo os critérios do n.º 4 e fundamentar de forma lógica e documentada a decisão, em conformidade com os princípios da boa administração, da proporcionalidade e com o dever de fundamentação cabal das decisões que profira (arts. 266.º, n.º 2, da CRP, e 152.º/153.º do CPA). Compreende-se que a entidade adjudicante tenha de confrontar previamente o concorrente com as razões que a levam a suspeitar que a sua proposta suscita a suspeição de preço anormalmente baixo, pelo que deve indicar ao proponente o preço anómalo e os motivos em que baseia a sua suspeita.

11. Em suma, mesmo sem limiar de preço anormalmente baixo definido nas peças do procedimento, a entidade adjudicante pode e deve excluir as propostas cujo preço/global se revele insuficiente para cobrir os custos inerentes à execução contratual, uma vez ativado e concluído o incidente/subprocedimento do contraditório previsto no artigo 71.º do CCP.

12. Neste sentido, veja-se o que o STA afirmou no Acórdão de 22/09/2022 (Proc. 0339/21.1BECBR), onde se refere que desde a alteração de 2017 ao CCP, deixou de ser admissível relegar para o adjudicatário o risco de um preço insuficiente, salientando-se que o critério relevante é o binómio “preço/prestação” e a demonstração objetiva de que o preço proposto cobre os custos da execução.

13. Este acórdão esclarece ainda que a entidade adjudicante deve controlar ativamente a exequibilidade do preço, independentemente da capacidade organizacional ou empresarial alegada pelo concorrente.

14. No mesmo sentido, o Acórdão do STA de 25/05/2023 (Proc. 02318/21.0BELSB) reafirma que a exclusão só deve ocorrer quando das justificações apresentadas pelo concorrente resulte que o preço não permite o cumprimento das obrigações legais, designadamente laborais, sociais ou ambientais.

15. Compete ao concorrente o ónus qualificado de demonstrar, com elementos concretos e verificáveis, que o preço cobre os custos da execução. Não se trata de um ónus formal, mas material.

16. Este ónus probatório implica, desde logo, a demonstração da coerência interna da proposta, isto é, a compatibilidade lógica e aritmética entre a decomposição do preço, os custos parciais apresentados, os meios humanos e materiais afetos, os tempos de execução previstos e os demais elementos constitutivos da proposta. E exige igualmente a comprovação de coerência externa, traduzida na conformidade do preço global e da sua estrutura com os parâmetros normativos aplicáveis (nomeadamente obrigações legais laborais, sociais e ambientais), bem como com dados de mercado objetivamente verificáveis, que permitam aferir a plausibilidade económica da proposta no contexto concorrencial em causa.

17. A demonstração destas dimensões - interna e externa - deve afastar, de forma fundamentada e documentalmente sustentada, qualquer dúvida razoável quanto à capacidade do preço proposto para cobrir os custos necessários à execução contratual. Persistindo a dúvida após o contraditório, e não tendo o concorrente logrado apresentar elementos suficientes para a eliminar, a exclusão da proposta impõe-se como consequência legal necessária, nos termos do artigo 71.º, n.º 2, do CCP, constituindo tal exclusão um verdadeiro poder-dever legal que onera a entidade adjudicante.

18. Como ensina João Amaral e Almeida, a proposta de preço anormalmente baixo é aquela que suscita dúvidas sérias quanto à possibilidade de satisfação integral das prestações contratadas, comportando risco grave para o interesse público na execução do contrato - cf. Estudos de Contratação Pública - III, CEDIPRE, Coimbra Editora, 2010.

19. O regime do PAB traduz um escrutínio técnico-económico guiado pelos princípios da proporcionalidade, boa administração, concorrência leal e transparência, impondo o controlo efetivo da suficiência dos preços. O artigo 71.º exige uma justificação suficiente, concreta e tecnicamente adequada, baseada em elementos verificáveis, que permita aferir a exequibilidade da proposta.

20. A este respeito, a jurisprudência do STA é uniforme no sentido de que o controlo de exequibilidade não pode fundar-se em meras declarações abstratas, mas em dados concretos (Ac. STA 18/01/2018, Proc. 06/17; Ac. STA 22/09/2022, Proc. 0339/21.1BECBR).

21. A noção de preço anormalmente baixo (PAB) não assenta num critério matemático automático, mas num juízo casuístico e técnico, que deve considerar a complexidade da prestação, os meios necessários e o contexto concorrencial.

22. A doutrina tem evidenciado que critérios baseados em limiares não previamente divulgados, como sucede quando o juízo de anomalia se ancora no desvio percentual face à média das propostas a admitir, oferecem vantagens apreciáveis em termos de concorrência e veracidade do mercado, uma vez que, na ausência de comportamentos distorcidos, a média dos preços apresentados pode refletir, com fidelidade, as condições reais do mercado aplicáveis à prestação a contratar.

23. Acresce que um modelo deste tipo evita o denominado “efeito íman”, uma vez que, quando a entidade adjudicante anuncia previamente um limiar de anomalia para o preço das propostas, os concorrentes tendem a posicionar as suas ofertas imediatamente acima desse patamar, não por imposições técnicas e económicas, mas para evitar o ónus do subprocedimento de justificação do artigo 71.º do CCP. A não divulgação ex ante do limiar preserva, nesta perspetiva, a autenticidade concorrencial e desincentiva estratégias defensivas que falseiem a livre formação do preço, embora as não evite.

24. Porém, um critério assente na média do preço das propostas apresentadas não está isento de riscos, porquanto, em cenários limite, mormente em mercados restritos, pode ocorrer a apresentação de propostas meramente instrumentais, com o propósito de manipular a média e deslocar artificialmente o limiar de anomalia. Este potencial de distorção, embora não frequente, exige uma vigilância apertada pela entidade adjudicante e reforça a centralidade de uma apreciação substantiva da exequibilidade.

25. Esta dupla dimensão - vantagens estruturais e riscos de manipulação - encontra enquadramento, como vimos, no artigo 69.º da Diretiva 2014/24/UE, que impõe às entidades adjudicantes o dever de solicitar explicações sempre que um preço se revele anormalmente baixo e apenas admite a exclusão quando os elementos fornecidos não expliquem satisfatoriamente o baixo preço ou não assegurem o cumprimento das obrigações ambientais, sociais e laborais (art. 18.º, n.º 2). Nenhum critério matemático (seja a média, seja o preço base) funciona, por si só, como fonte automática de exclusão.

26. Assim, quer no plano do direito da União Europeia, quer no plano nacional, a deteção de um preço baixo constitui apenas um indício, que desencadeia a obrigação de a entidade adjudicante proceder a um escrutínio técnico e casuístico da proposta, centrado na exequibilidade económico-financeira e no respeito pelas obrigações legais aplicáveis.

27. Para o efeito, a nota justificativa a apresentar pelo concorrente deve conter elementos verificáveis, como a decomposição de custos, afetação de meios, folhas de remuneração, orçamentos, consumos estimados, tempos de operação, metodologias, análises de produtividade, que demonstrem a racionalidade económica do preço. Logo, não satisfaz o ónus do artigo 71.º do CCP a mera invocação genérica de economias de escala ou sinergias internas sem prova documental e sem quantificação do seu impacto.

28. Neste sentido, o STA, no Acórdão de 12/07/2017 (Proc. 0328/17), afirma que a exequibilidade deve ser demonstrada com “prova convincente”, não bastando alegações sobre a organização interna ou a experiência da concorrente.

29. Sobre a entidade adjudicante recai o poder - dever de excluir uma proposta sempre que, após a sua análise casuística, persistam dúvidas fundadas quanto à sua exequibilidade, sendo que o desvio percentual face ao preço base ou à média das propostas não determina, por si só, a exclusão, que apenas será legal após o contraditório e quando subsistam dúvidas objetivas e fundamentadas sobre a viabilidade do preço.

30. Importa também referir que, embora a aferição da exequibilidade incida sobre o preço global, os preços relativos a itens críticos podem constituir indícios de incoerência ou de suborçamentação, justificando esclarecimentos adicionais, sem relevarem autonomamente para a exclusão. A análise de itens críticos deve ser sempre integrada na avaliação do preço global, não podendo constituir fundamento autónomo de exclusão.

31. Nesse sentido, o TJUE já se pronunciou no Acórdão Agroconsulting (T-570/13), no qual reforçou que o artigo 71.º do CCP (por paralelismo com o art. 69.º da Diretiva) se aplica ao preço global e que os valores parcelares apenas constituem indícios.

32. O mesmo entendimento foi reafirmado pelo Acórdão do STA n.º 0556/24.2BEPRT, de 23/01/2025, no qual se sublinhou que apenas o preço global pode ser considerado para efeitos de PAB. Também o Acórdão do STA de 07/05/2025 (Proc. 046514/24.8BELSB) reiterou que valores parcelares não integram autonomamente o juízo de anomalia, devendo ser cotejados com o preço global e com os custos mínimos obrigatórios.

33. Cumpre ainda referir que a apreciação da exequibilidade económica da proposta se situa no âmbito da discricionariedade técnica da entidade adjudicante, envolvendo juízos especializados que o tribunal não substitui.

34. Tal não significa que, como afirma o STA - v.g. Acórdão de 12/09/2024 (Proc. 0166/22.9BELSB) - a liberdade de conformação técnica afaste o controlo jurisdicional; este, porém, limita-se à verificação da legalidade, da suficiência da fundamentação, da proporcionalidade e da inexistência de erro manifesto.

35. A exclusão de uma proposta com fundamento em preço anormalmente baixo insere-se num domínio em que a entidade adjudicante dispõe de uma margem de apreciação técnica, necessária para avaliar a exequibilidade económico-financeira da proposta, mas essa margem é juridicamente balizada. Assim, ao tribunal não compete substituir-se ao júri na reapreciação técnica dos elementos da proposta, nem formular um juízo próprio sobre a suficiência económica do preço. O controlo jurisdicional incide apenas sobre a correção jurídica e metodológica do procedimento, o que passa por verificar se a Entidade Adjudicante: (i) aplicou corretamente as normas dos artigos 70.º e 71.º do CCP; (ii) respeitou as exigências do contraditório e da fundamentação; (iii) seguiu critérios racionais, proporcionais e não discriminatórios; (iv) não incorreu em erro manifesto, arbitrariedade ou falta de razoabilidade evidente.

36. O tribunal não reavalia o mérito técnico da proposta, que cabe exclusivamente à entidade adjudicante, limitando-se a censurar apenas decisões que extravasem os limites da discricionariedade técnica, por serem materialmente insustentáveis, desconformes com os dados disponíveis ou atingidas por erro grosseiro que não encontra cobertura na margem de liberdade decisória da Administração.

37. À luz deste enquadramento normativo e jurisprudencial, importa analisar se a justificação apresentada pela Autora afastou, ou não, os indícios de anomalia detetados, adiantando-se que, como se demonstrará seguidamente, não assiste razão à Recorrente.

Vejamos.

b. 1.Da exclusão ilegal – ou não - da proposta apresentada pela Autora

38. No caso concreto, como supra se disse, a Entidade Adjudicante não definiu previamente um limiar específico para a identificação automática de preços anormalmente baixos. Todavia, fixou o preço base anual do contrato em 57.388,22 € (acrescido de IVA), podendo o valor total atingir 172.165,66 €, acrescido de IVA, no limite máximo de três anos de vigência contratual - cf. artigo 18.º, n.º 1, do Programa do Procedimento e Cláusula 4.ª, n.º 1, do Caderno de Encargos.

39. Previu igualmente que o valor máximo anual da componente fixa não poderia ultrapassar 52.388,22 € + IVA, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, do Programa do Procedimento e da Cláusula 4.ª, n.º 2, do Caderno de Encargos.

40. Relativamente à componente variável, fixou como valor máximo anual o montante de 5.000,00 € + IVA, o qual corresponde ao valor contratual a considerar. O valor inscrito por cada concorrente resulta da multiplicação das quantidades constantes do Anexo II pelos respetivos preços unitários, não podendo exceder aquele limite e servindo apenas para efeitos de classificação - cf. artigo 18.º, n.º 3, do Programa do Procedimento e Cláusula 4.ª, n.º 3, do Caderno de Encargos.

41. O preço global da proposta resulta do somatório das componentes fixa e variável, determinadas pela aplicação das quantidades constantes do Mapa de Quantidades aos respetivos preços unitários - cf. artigos 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 18.º, n.º 4, do Programa do Procedimento, bem como Cláusula 4.ª, n.º 7, do Caderno de Encargos.

42. Nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 47.º do CCP, salvo situações excecionais, a fixação do preço base é obrigatória e deve ser fundamentada com base em critérios objetivos, como preços atualizados do mercado obtidos através de consulta preliminar ou custos unitários médios provenientes de procedimentos anteriores. Ademais, o preço base deve ser inferior ou igual ao valor estimado do contrato e respeitar o limite máximo de autorização de despesa do órgão competente para a decisão de contratar (artigo 47.º, n.º 4).

43. No presente caso, o preço base do contrato para a prestação dos serviços de Monitorização e inspeção da qualidade da água e do ar, análise do radão e manutenção preventiva das estações de tratamento de água nos edifícios da Assembleia da República - fixado em 57.388,22 € - foi determinado com base em consulta preliminar ao mercado, nos termos do artigo 35.º-A do CCP, conforme resulta do ponto 7.1. dos factos provados.

44. O critério de adjudicação adotado é o da proposta economicamente mais vantajosa, segundo a modalidade multifator, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP - cf. artigo 19.º do Programa do Procedimento.

45. O modelo de avaliação das propostas que foi adotado, consta do Anexo III do Programa do Procedimento e contempla os seguintes fatores de ponderação:

1. Preço da proposta (CA1) ................................. 85%

2. Tempo de resposta para execução de choque químico (CA2) ...10%

3. Sustentabilidade e inovação (CA3) ................ 5%

A pontuação final é obtida pela soma das pontuações parciais atribuídas a cada fator, após aplicação do respetivo peso de ponderação.

46. Ao fator preço foi atribuída uma ponderação de 85%, a ser avaliado segundo a fórmula prevista no Programa do Procedimento; ao fator tempo máximo de resposta para execução de choque químico, foi atribuída uma ponderação de 10%, a ser avaliado se acordo com a fórmula prevista naquela peça; aos fatores sustentabilidade e inovação foi atribuída um peso de 5%, sendo avaliados de acordo com os parâmetros qualitativos previstos no Programa do Procedimento.

47. A concorrente A... (Autora) apresentou uma proposta com preço global de 26.247,00 €, dos quais 25.783,00 € correspondem à componente fixa e 464,00 € à componente variável, acompanhada da respetiva lista de preços unitários.

48. Como resulta dos factos assentes, antes da elaboração do Relatório Preliminar, o Júri notificou as concorrentes D..., ISQ e A... da existência de indícios de preço anormalmente baixo (PAB) nas respetivas propostas, pelo que solicitou, nos termos do artigo 71.º, n.º 3 do CCP, esclarecimentos escritos a esses concorrentes, com justificação detalhada dos valores que identificou como potencialmente anómalos, de modo a permitir a adequada apreciação da exequibilidade das propostas.

49. Após análise dos esclarecimentos apresentados, o Júri elaborou o Relatório Preliminar, tendo admitido, para além da Autora, as propostas das concorrentes B..., Lda. (53.677,25 €), ISQ – Instituto de Soldadura e Qualidade (42.825,45 €), C..., Lda. (47.261,66 €) e D..., Lda. (43.332,32 €).

50. Quanto à proposta apresentada pela Autora - a A... - o pedido de esclarecimentos que lhe foi endereçado pelo Júri do procedimento incidiu sobre sete preços da componente fixa da respetiva proposta e quatro preços da componente variável, previamente identificados pelo Júri como apresentando indícios de anomalia.

51. Concretizando, quanto à componente fixa, o Júri solicitou à A... a justificação dos seguintes preços unitários:

- Análises à Água Quente Sanitária (ferro total, colónias a 22.ºC e Legionella) - 25,00 € / 140 unidades;

- Análises à Água Fria Sanitária (ferro total e colónias a 22.ºC) - 10,00 € / 68 unidades;

- Análises na Rede de Incêndio Armada (ferro total e colónias a 22.ºC) - 10,00 € / 48 unidades;

- Medições na água de compensação (condutividade, cloro residual livre, cloreto, dureza, índice de Langelier) - 25,00 € / 12 unidades;

- Parâmetros analisados nas Torres de Refrigeração - 25,00 € / 12 unidades;

- Manutenção preventiva dos sistemas suscetíveis de propagação de Legionella - 84,00 € / 54 unidades;

- Monitorização da qualidade do ar interior (PM10/PM2.5, CO-, CO, temperatura e humidade), conforme entradas 1.3/1.3.1 do Mapa de Quantidades.

52. Quanto à componente variável, o Júri solicitou esclarecimentos sobre:

- Contra-análise e/ou desinfeção por choque químico - 200,00 € (ponto 2.1);

- Análise ao chumbo - 4,00 € (ponto 2.4);

- Análise ao cobre - 4,00 € (ponto 2.5);

- Análise de risco e implementação do Plano de Prevenção da Legionella (PPL) - 250,00 € (ponto 2.6).

53. A Autora apresentou resposta escrita, tendo justificado os preços em causa com base na estrutura integrada do grupo económico IPG, alegando que todos os ensaios laboratoriais são executados pelo “E..., entidade acreditada pelo IPAC”, que pratica internamente os valores indicados e os utiliza em diversos concursos públicos. Alegou ainda que o E... realiza mais de 900.000 determinações anuais, beneficiando de economias de escala que reduzem os custos unitários em cerca de 20%.

54. Quanto à monitorização da qualidade do ar interior e à avaliação de risco, a Autora destacou possuir certificações ISO 9001, ISO 14001 e ISO 45001, equipas técnicas experientes, capacidade para operar com dois equipamentos em simultâneo e instruções de trabalho padronizadas que aumentariam a produtividade e reduziriam custos operacionais.

55. No domínio do tratamento de águas e prevenção da Legionella, alegou dispor de metodologias padronizadas, de uma carteira com mais de 300 clientes, técnicos residentes em Lisboa reduzindo custos de deslocação e sinergias intragrupo (contabilidade, recursos humanos, compras centralizadas), que permitiriam reduções de custo na ordem dos 20%.

56. A Autora concluiu que esta estrutura integrada e os fatores operacionais invocados lhe permitiriam apresentar preços unitários inferiores aos praticados no mercado, mantendo simultaneamente elevados padrões de qualidade e traduzindo-se em poupanças relevantes para a Entidade Adjudicante.

57. No Relatório Preliminar, o Júri graduou a Autora em 1.º lugar, com 9,672 pontos, e a concorrente C... em 4.º lugar, com 7,095 pontos, o que revela que, numa apreciação inicial e com base nas justificações então apresentadas, o Júri considerou provisoriamente afastados os indícios de PAB detetados na proposta da Autora.

58. Todavia, em sede de audiência prévia ao Relatório Preliminar, a C... - posteriormente adjudicatária - apresentou uma pronúncia extensamente fundamentada, sustentando que a proposta da Autora deveria ter sido excluída por integrar preços anormalmente baixos. Alegou que os preços propostos se afastavam substancialmente do preço base e dos preços de referência, tanto na componente fixa como na variável, refletindo-se esse desvio no valor anual global oferecido.

59. Quanto à componente fixa, a C... defendeu que os preços unitários apresentados pela Autora evidenciavam uma redução média de 45,4% face aos valores de referência, atingindo em algumas rubricas reduções superiores a 50%, e, no caso da monitorização da qualidade do ar interior, uma redução de 68,6%. Identificou ainda doze itens com desvios entre 45% e 59%, que considerou particularmente significativos.

60. No que respeita à componente variável, e excetuando o item relativo ao hipoclorito a 12%, a C... alegou que os preços propostos se situavam, em média, 77,4% abaixo dos valores de referência, apontando como exemplos mais expressivos:

- contra-análise/desinfeção por choque químico: 88,9% de redução;

- análises ao chumbo e ao cobre: preço de 4 €, traduzindo reduções de 84%;

- análise de risco e implementação do PPL: desvio de 87,4%.

61. Sublinhou ainda que o preço anual global proposto pela Autora (26.247 €) correspondia a uma redução de 54% face ao preço base, constituindo, no seu entender, um indício particularmente forte da inexequibilidade económica da proposta.

62. A C... considerou insuficientes as justificações apresentadas pela Autora, argumentando que a alegada redução de cerca de 20%, decorrente de sinergias do Grupo IPG e da atividade do laboratório E..., não era compatível com desvalorizações que, na prática, ultrapassavam 50%, e nalguns casos 80%. Acrescentou que todos os concorrentes recorriam igualmente a laboratórios acreditados, pelo que não existiria vantagem competitiva que justificasse reduções tão expressivas.

63. A mesma chamou também a atenção para serviços cuja execução dependia predominantemente de mão de obra qualificada - e não apenas de análises laboratoriais -, salientando, a título particularmente relevante, o valor de 84 € proposto pela Autora para a manutenção dos sistemas suscetíveis de propagação de Legionella, montante que considerou anormalmente baixo (redução de 50,6% face ao valor de referência e de 39,4% relativamente à média dos concorrentes).

64. Por outro lado, a C... enfatizou a alegada incongruência entre o preço apresentado para o choque térmico (700 €) e o relativo ao choque químico (200 €), sustentando - com base no Caderno de Encargos e na literatura técnica - que o procedimento químico é mais exigente e complexo, pelo que o preço proposto pela Autora seria incoerente e revelador de inexequibilidade. Alegou ainda que o tempo máximo de resposta de uma hora, indicado pela Autora, seria incompatível com a natureza técnica da operação.

65. Em síntese, a C... defendeu que os preços propostos pela Autora eram manifestamente anómalos, por se afastarem de forma muito significativa dos valores de referência e das médias concorrenciais, e por não terem sido acompanhados de uma justificação técnica capaz de demonstrar a viabilidade da execução contratual, em violação do regime estabelecido no CCP.

66. Após ponderação da pronúncia apresentada pela C..., o Júri elaborou o 1.º Relatório Final (07/02/2025), acolhendo grande parte das objeções suscitadas e concluindo pela exclusão da proposta da Autora.

67. Considerou que a discrepância entre a redução invocada pela A... (c. 20%) e as reduções efetivamente apuradas (superiores a 50% em múltiplas rubricas) não encontrava suporte idóneo na nota justificativa apresentada, o que configurava, nos termos do artigo 71.º, n.º 2 do CCP, um caso de preço anormalmente baixo. Assinalou ainda a ausência de justificação individualizada relativamente ao item do choque químico, reforçando o juízo de anomalia.

68. A Autora exerceu o direito de audiência prévia, contestando os fundamentos da exclusão e requerendo, adicionalmente, a exclusão das propostas da C... e da B

69. A A... sustentou, em síntese, que os fundamentos usados para qualificar a sua proposta como anormalmente baixa assentam em equívocos. Assim, quanto ao prazo de uma hora, afirma que o júri confundiu o tempo de execução do choque químico com o tempo máximo de resposta previsto no Programa do Procedimento, que é o único parâmetro relevante para avaliação e cuja fórmula está expressamente fixada, não havendo qualquer incompatibilidade com o valor proposto. Relativamente aos preços das atividades, defende que os 200 € correspondem a uma rubrica única que pode incluir contra-análise, desinfeção química ou ambas, tendo sido fixado um preço ponderado em função da previsível predominância de contra-análises; além disso, explica que o choque térmico é mais moroso e tecnicamente exigente, justificando ser mais dispendioso do que a desinfeção química. Sobre o preço total anual, afirma que este é justificado por economias decorrentes da integração no grupo económico (incluindo redução média de 20% nos custos de aquisição), pela existência de laboratório próprio (E...), que pratica preços inferiores e alinhados com o mercado, e ainda pela sua superior dimensão, experiência e capacidade técnica. Conclui, por isso, que o preço não é anormal, mas resulta da combinação cumulativa de fatores estruturais e económicos que permitem apresentar uma proposta competitiva, que deveria ter sido readmitida.

70. No 2.º Relatório Final (17/03/2025), o Júri apreciou a pronúncia da Autora e julgou-a integralmente improcedente, quer quanto ao pedido de readmissão da sua proposta, quer quanto ao pedido de exclusão da proposta da C

71. O Júri rejeitou os argumentos relativos à maior complexidade técnica do choque químico, sublinhando que o parâmetro avaliado — tempo máximo de resposta — era um subfactor classificatório e não um elemento de aferição da exequibilidade do procedimento. Rejeitou igualmente a tese do “preço ponderado”, dado que o Mapa de Quantidades prevê apenas uma unidade por item na componente variável, não sendo possível imputar proporcionalidade entre rubricas.

72. O Júri reafirmou que os preços apresentados eram, em termos globais, anormalmente baixos, salientando que a Autora se limitou a invocar fatores gerais de redução de custos (laboratório próprio, economias de escala, centralização de serviços), sem demonstrar, de forma concreta, quantificada e documentalmente sustentada, o impacto efetivo dessas eficácias nos custos reais da execução contratual. Concluiu, por isso, que a nota justificativa não cumpria o requisito de suficiência técnica exigido pelo artigo 71.º do CCP, mantendo a decisão de exclusão.

73. O 3.º Relatório Final reiterou integralmente a fundamentação anterior, após nova análise da pronúncia apresentada pela Autora em 27/03/2025. Sublinhou que a inexistência de critério prévio de PAB nas peças do procedimento não impede a Entidade Adjudicante de excluir uma proposta cujo preço apresente anomalia objetiva suscetível de comprometer a boa execução do contrato. Confirmou a proposta de exclusão da Autora por apresentação de preço anormalmente baixo e propôs a manutenção da admissão da proposta da C

74. Consequentemente, apenas a proposta desta última foi admitida, tendo-lhe sido adjudicada a prestação dos serviços.

75. Inconformada, a Autora intentou a presente ação administrativa, pedindo: (i) a anulação da decisão de exclusão da sua proposta; (ii) a exclusão da proposta da C...; (iii) a anulação do ato de adjudicação; e (iv) a condenação da Entidade Adjudicante na adjudicação a seu favo

76. Compete, assim, ao Tribunal apreciar se os fundamentos invocados pela Autora perante o Júri, e reafirmados na petição inicial, são aptos a demonstrar que o preço da sua proposta não era anormalmente baixo e que, por conseguinte, a decisão de exclusão incorreu em erro manifesto, violação do dever de fundamentação, deficiente instrução ou desvio na aplicação do procedimento previsto no artigo 71.º do CCP. Trata-se, pois, de verificar se a Autora cumpriu o ónus probatório qualificado que sobre si recaía, mediante apresentação de elementos técnicos e económicos idóneos a demonstrar a exequibilidade da execução contratual pelos preços propostos.

77. A Autora invocou diversos fatores que, em abstrato, a jurisprudência reconhece como suscetíveis de justificar preços mais baixos, designadamente: (i) uma redução de cerca de 20% nos custos analíticos;(ii) preços de aquisição 20% inferiores em razão da gestão centralizada do Grupo IPG;(iii) economias de escala e padronização dos procedimentos em matérias de qualidade do ar e avaliação de risco;(iv) redução de custos de deslocação por dispor de técnicos sediados em Lisboa;(v) experiência acumulada ao longo de quatro décadas e carteira de mais de 300 clientes.

78. Sustentou também que os preços de referência adotados pela Entidade Adjudicante estariam inflacionados e desajustados da realidade, embora sem identificar concretamente os itens alegadamente afetados, defendendo que os valores apresentados refletiriam custos reais e seriam compatíveis com preços correntes no setor. E afirmou ainda que os valores constantes da sua proposta correspondiam aos preços praticados pelo laboratório E... em vários procedimentos públicos (IPO Lisboa, SMAS Almada, municípios de Fafe e Cabeceiras de Basto), concluindo que essa prática seria indicativa do carácter não anómalo dos preços. Defendeu igualmente que o Júri teria valorado isoladamente cada um dos fatores apresentados, sem proceder a uma apreciação conjunta das justificações, e que deveria ter ponderado, inversamente, a eventual existência de preços anormalmente elevados nas propostas concorrentes. Reiterou que a Nota Justificativa expunha, de forma detalhada, reduções de custos associadas aos ensaios laboratoriais, economias de escala, gestão centralizada, eficiência operacional e redução de deslocações, pelo que a proposta deveria ter sido admitida.

79. Resulta do elenco dos factos assentes, que o Júri identificou, desde o início, que a proposta da Autora apresentava um desvio muito significativo face aos parâmetros económico-financeiros do procedimento. A proposta da Autora apresenta-se 54,2% abaixo do preço base e 43,8% abaixo da média das restantes propostas, conjugando-se estes desvios com preços unitários substancialmente inferiores aos valores de referência e aos praticados pelos demais concorrentes. Este conjunto de indicadores configurava um indício particularmente intenso de preço anormalmente baixo, o que justificou, nos termos do artigo 71.º, n.º 3, do CCP, a solicitação de esclarecimentos ao concorrente.

80. O preço base anual de 57.388,22 €, foi fixado pela Entidade Adjudicante nas peças do procedimento e o mesmo constitui um referencial técnico-económico, nos termos do artigo 47.º do CCP, pelo que não pode o mesmo deixar de representar um indicador relevante para aferir a plausibilidade dos preços propostos.

81. Com maior relevo ainda, verificou-se que a média das propostas apresentadas se situava em 42.668,74 € ou, excluída a proposta da Autora, em 46.774,17 €, o que evidenciava um desvio significativo da proposta da A..., o que legitimava que o Júri tivesse solicitado a prestação de esclarecimentos por fortes indícios de apresentação de uma proposta com preço anormalmente baixo, nos termos do artigo 71.º, n.º 3.

82. Assinale-se que Júri aplicou uma metodologia conforme com o artigo 71.º do CCP, fundada em critérios objetivos e uniformes, designadamente: (i) a comparação entre o preço proposto e o preço base; (ii) o confronto com a média das propostas admitidas; e (iii) a análise comparativa dos preços unitários constantes do Mapa de Quantidades. Estes elementos, avaliados de forma conjugada, permitiram formular um juízo global de racionalidade económica no sentido da existência de indícios robustos de anomalia na proposta da Autora.

83. Perante indícios desta natureza, recaía sobre a Autora o ónus qualificado de demonstrar, mediante elementos concretos, quantificados e documentalmente verificáveis, que o preço global, máxime, em relação aos itens tecnicamente mais exigentes e identificados pela entidade adjudicante, que a sua proposta assegurava a cobertura dos custos inerentes à execução contratual, conforme era seu ónus, nos termos do disposto artigo 71.º, n.º 2 do CCP.

84. Acontece que, a Autora não afastou as dúvidas fundadas identificadas pelo Júri, nem neutralizou os indícios resultantes dos desvios significativamente detetados, não tendo cumprido aquele ónus material previsto na referida norma.

85. A insuficiência da justificação apresentada pela Autora não se limita à falta de decomposição técnico-económica, mas resulta também do facto de as justificações invocadas serem meramente conclusivas, sem correspondência em factos concretos suscetíveis de prova.

86. A Autora limitou-se a utilizar fórmulas abstratas, como seja, “preços de mercado”, “preços de referência inflacionados”, “reduções de custos de 20%”, “economias de escala”, “sinergias intragrupo”, “proximidade geográfica” ou “experiência consolidada”, sem indicar e/ou sem provar qualquer facto objetivo que permitisse a verificação da sua veracidade ou relevância económica.

87. A Autora não apresentou documentos idóneos (orçamentos, faturas, cotações, folhas de imputação de custos, quadros de afetação de meios, métricas de produtividade, mapas logísticos, estudos de mercado); não efetuou qualquer correspondência item a item entre as eficácias que alega e os preços efetivamente propostos; não apresentou elementos técnicos que permitissem aferir a equivalência funcional ou quantitativa entre os concursos externos invocados (IPO Lisboa, SMAS Almada, Municípios de Fafe e Cabeceiras de Basto) e o presente procedimento.

88. A demonstração da exequibilidade, nos termos do artigo 71.º, n.º 2 do CCP é documental e tem de ser tecnicamente verificável, não podendo ser suprida através de alegações abstratas.

89. Em consequência, não tendo a Autora apresentado factos concretos e/ou prova documental que permitisse verificar a consistência das justificações invocadas, não existia base factual mínima que permitisse ao Júri realizar a apreciação integrada que a própria Autora agora pretende exigir. A insuficiência da nota justificativa resulta, assim, não apenas da falta de quantificação, mas também da ausência de substância factual e/ou da ausência de prova.

90. A alegada redução de custos de 20% no “controlo analítico via E...” revelou-se especialmente insuficiente. A Autora não apresentou qualquer decomposição de custos por rubrica essencial (mão de obra, reagentes, consumos, logística, imputações internas, overheads, margens), nem juntou prova documental externa que corroborasse tais alegações. E a invocação de preços praticados em concursos distintos não satisfaz o ónus do artigo 71.º, n.º 2, pois não demonstra a estrutura de custos própria da proposta em análise. Essa falha é particularmente grave quanto ao item 2.1, que envolve operações químicas complexas.

91. As invocações relativas a “compras centralizadas” ou “economias de escala” apresentam o mesmo défice: foram alegadas sem identificação das rubricas afetadas e sem prova documental verificável (contratos-quadro, faturas, orçamentos). A Autora não demonstrou como tais fatores poderiam justificar desvios superiores a 45%, e em alguns itens muito superiores, contrariando o ónus legal exigido.

92. A invocação de “eficiência e padronização” padeceu de igual insuficiência. A Autora não apresentou tempos padrão, quadros de afetação de meios, métricas de produtividade ou qualquer elemento técnico que permitisse quantificar tais ganhos operacionais. A justificação permaneceu abstrata, sem concretização técnica.

93. Quanto à alegada “proximidade geográfica”, a Autora não apresentou qualquer decomposição de custos nem quantificou quilometragens, tempos de deslocação ou consumos. Para além disso, o facto de a Autora ter sede em Lisboa não permite presumir, sem mais, que os restantes concorrentes incorressem em custos acrescidos de deslocação, porquanto nada demonstra que estes não disponham de meios operacionais ou equipas na mesma área. Esta omissão é especialmente relevante no item 2.1, dada a natureza técnica e onerosa da operação. Não existe qualquer prova documental que estabeleça relação causal entre essa proximidade e o preço proposto.

94. As alegações de “experiência” e “dimensão empresarial” carecem igualmente de concretização. Além do mais, não foram juntas folhas de custo, métricas internas ou demonstrações de capacidade instalada que permitissem verificar como tais fatores se traduziriam em efetivas reduções de custo.

95. A alegação de “preços de referência inflacionados” também não procede. A Autora não especificou os itens alegadamente desajustados, nem apresentou estudos de mercado ou documentação comparativa. O art. 71.º do CCP exige uma prova ancorada na estrutura de custos da proposta.

96. Particular relevo assume o item 2.1, relativo à contra-análise e/ou desinfeção por choque químico. Em relação a este ponto, a Autora não apresentou qualquer justificação individualizada, apesar de se tratar de uma operação tecnicamente complexa e potencialmente onerosa. A discrepância interna da proposta, veja-se, 200 € para choque químico face a 700 € para o choque térmico, permaneceu totalmente inexplicada e essa omissão constitui indício determinante de anomalia.

97. Aqui chegados, não procede a alegação de que o Júri avaliou isoladamente os fatores justificativos. Ademais, uma apreciação mais integrada só seria possível se a Autora tivesse fornecido uma (i) decomposição de custos, (ii) prova documental externa e (iii) efetuado a demonstração quantitativa do efeito cumulativo das eficácias invocadas, o que não sucedeu.

98. Também não procede a alegação de que deveriam ter sido ponderados “preços anormalmente elevados” de outros concorrentes, desde logo, porque a Autora não concretizou que preços inflacionados eram esses.

99. Perante todas estas insuficiências, quer globais quer parcelares, subsistem dúvidas fundadas quanto à exequibilidade da proposta da A..., sobretudo nos itens tecnicamente mais exigentes, o que impunha à Entidade Adjudicante, a sua exclusão, nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, al. e), 71.º, 146.º, n.º 2, al. o), e 148.º do CCP.

100. O Júri respeitou integralmente o princípio do contraditório, reapreciou todas as alegações apresentadas e fundamentou adequadamente a sua decisão nos relatórios emitidos, pelo que a atuação administrativa se revela tecnicamente sustentada, coerente e conforme ao regime legal aplicável. Não se verifica violação dos princípios da igualdade, concorrência, proporcionalidade ou transparência, considerando que, todos os concorrentes com indícios de anomalia foram avaliados com base em critérios homogéneos e objetivos, sem qualquer discricionariedade arbitrária.

101. Em suma, a Autora não cumpriu o ónus qualificado previsto no artigo 71.º do CCP, não tendo demonstrado que o preço proposto assegurava a cobertura dos custos inerentes à execução contratual, designadamente no item 2.1. Como tal, mantendo-se dúvidas fundadas e não tendo sido afastados os indícios objetivos de preço anormalmente baixo, a exclusão constituía um poder-dever da Entidade Adjudicante.

Impõe-se, por isso, confirmar a validade do ato impugnado e julgar improcedente a ação.

b. 2. Da (i)legitimidade e/ou da falta de interesse em agir da Autora relativamente aos pedidos dirigidos à não exclusão da proposta da concorrente CI e ao ato de adjudicação

102. Como resulta do que acima ficou exposto, a Autora não se limitou a impugnar a decisão de exclusão da sua proposta. Pretende igualmente a anulação da decisão que admitiu a proposta da concorrente C... (CI) e a subsequente adjudicação. Cumpre, por isso, apreciar se, tendo sido confirmada a legalidade da sua exclusão, subsistem os pressupostos processuais da legitimidade ativa e do interesse em agir relativamente a esses pedidos.

103. A Ré sustenta que, uma vez confirmada a exclusão da proposta da Autora, esta deixa de deter a posição de concorrente prevista no artigo 53.º do CCP, cessando a sua participação no procedimento e extinguindo-se qualquer interesse juridicamente protegido na impugnação dos atos subsequentes, incluindo a adjudicação. Invoca ainda o artigo 9.º do CPTA, segundo o qual a legitimidade ativa exige a titularidade da relação material controvertida, inexistente no caso após a exclusão da Autora. Defende, por fim, que, ainda que se anulassem os atos impugnados, tal anulação seria inócua, não produzindo qualquer utilidade jurídica para a Autora, impondo-se o não conhecimento dos pedidos por falta de legitimidade ou, subsidiariamente, por inutilidade superveniente da lide.

104. A Autora, embora notificada da contestação, não se pronunciou sobre esta exceção processual, tendo apenas requerido a ampliação do objeto da ação para incluir o contrato entretanto celebrado. Cumpre, pois, apreciar com rigor a questão.

105. Importa, antes de mais, distinguir entre os pressupostos processuais de legitimidade ativa e interesse em agir.

106. A legitimidade ativa é aferida ex ante, com referência à posição formal do autor face ao ato impugnado. Nos termos do artigo 55.º do CPTA, tem legitimidade quem se apresente como titular da relação jurídica controvertida. A jurisprudência é uniforme no sentido de que a concorrente regularmente participante no procedimento dispõe, em regra, de legitimidade originária para impugnar atos suscetíveis de influenciar a sua posição procedimental.

107. Diferentemente, o interesse em agir é aferido ex nunc, segundo o artigo 37.º do CPTA, e decorre da utilidade concreta e atual que o autor obteria da procedência da ação. Esse pressuposto exige que a eventual anulação do ato seja capaz de produzir um benefício jurídico efetivo, inexistindo interesse em agir quando a decisão judicial, mesmo favorável não possa repercutir-se de modo útil na esfera jurídica do autor.

108. No caso concreto, não se discute a legitimidade ativa originária da Autora, que participou regularmente no procedimento. A questão situa-se ao nível do interesse processual, isto é, da utilidade que a anulação dos atos subsequentes poderia conferir à Autora após a confirmação da sua exclusão.

109. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme ao asseverar que o concorrente definitivamente excluído de um procedimento concursal não tem interesse em agir para impugnar atos subsequentes, designadamente a admissão de outras propostas ou a adjudicação. Assim foi decidido, entre outros, nos Acórdãos de 23.06.2022 (Proc. 0193/21.3BELRA) e de 30.06.2022 (Proc. 0927/20.3BELRA), nos quais se reafirmou que, uma vez excluído, o concorrente perde qualquer possibilidade de retirar utilidade da anulação de atos posteriores.

110. No mesmo sentido, o Acórdão do STA de 23.06.2022 (Proc. 0648/20.7BELRA) sublinhou que a exclusão definitiva “elimina, por si só, qualquer possibilidade de o concorrente obter vantagem jurídica com a anulação dos atos subsequentes”, sendo irrelevante invocar cenários meramente hipotéticos de repetição do procedimento. O contencioso pré-contratual tutela posições jurídico-subjetivas concretas, não funcionando como via de fiscalização abstrata da legalidade administrativa.

111. Na presente ação de contencioso pré-contratual, a Autora impugnou cumulativamente: (i) a decisão que excluiu a sua proposta; (ii) a decisão que admitiu a proposta da contrainteressada C...; e (iii) a subsequente adjudicação. Este Supremo, a funcionar em 1.ª instância, apreciou a legalidade da exclusão e julgou a exclusão lícita, no âmbito do presente processo, decisão que ainda é recorrível para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo.

112. Coloca-se assim a questão de saber se este Tribunal deve conhecer do pedido de anulação do ato de admissão da proposta apresentada pela C... e do ato de adjudicação do contrato àquela empresa, ainda pendentes, ou se se deve considerar que a mesma perdeu o interesse em agir naqueles pedidos, face ao que se acaba de concluir quanto à inexistência de ilegalidade na exclusão da proposta por si apresentada.

113. Ora, quanto a este ponto o Tribunal depara-se com uma dúvida em matéria de conformidade do direito nacional com o direito europeu, em particular com a jurisprudência já proferida, que requer a formulação de um novo esclarecimento junto do TJUE, uma vez que, compulsadas as decisões já proferidas nesta matéria, considera não dispor de um “ato claro” nem de um “ato aclarado”. Vejamos:

114. Compulsado o teor dos §§42 a 46 da última decisão do TJUE que encontrámos sobre o tema [Despacho do Tribunal de Justiça (Oitava Secção) de 16 de março de 2023] pode ler-se: “(…) 42. Chamado a interpretar o artigo 1.º, n.º 3, da Diretiva 89/665, o Tribunal de Justiça considerou que, no âmbito de um procedimento de adjudicação de um contrato público, os proponentes cuja exclusão é pedida têm um interesse legítimo equivalente na exclusão da proposta dos outros proponentes para efeitos da obtenção do contrato, independentemente do número de participantes no procedimento de adjudicação do contrato público em causa, do número de participantes que interpuseram recurso ou ainda da divergência dos fundamentos invocados por estes. Com efeito, a exclusão de um proponente pode conduzir a que ao outro seja diretamente adjudicado o contrato no âmbito do mesmo procedimento. Além disso, em caso de exclusão dos dois proponentes e de abertura de um novo procedimento de adjudicação de contrato público, cada um dos proponentes pode participar neste e, assim, obter indiretamente a adjudicação do contrato (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de julho de 2013, Fastweb, C‑100/12, EU:C:2013:448, n.o 33; de 5 de abril de 2016, PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199, n.os 24, 27 e 29; de 24 de março de 2021, NAMA e o., C‑771/19, EU:C:2021:232, n.o 31, assim como Despacho de 17 de maio de 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, não publicado, EU:C:2022:414, n.o 23).

43. Em segundo lugar, o princípio jurisprudencial recordado no número anterior do presente despacho só é válido desde que a exclusão do proponente não se tenha tornado definitiva, nomeadamente depois de ter sido confirmada por uma decisão com força de caso julgado (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich, C-355/15, EU:C:2016:988, n.º 36; de 11 de maio de 2017, Archus e Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, n.os 57 e 58; de 24 de março de 2021, NAMA e o., C-771/19, EU:C:2021:232, n.o 42, assim como Despacho de 17 de maio de 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C-787/21, não publicado, EU:C:2022:414, n.o 24).

44. Ora, nos termos do artigo 57.º, n.º 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2009/81, redigido nos mesmos termos que o artigo 2.º-A, n.º 2, da Diretiva 89/665, a exclusão de um proponente é definitiva se lhe tiver sido notificada e se tiver sido considerada legal por uma instância de recurso independente ou já não puder ser objeto de recurso. Daqui resulta que o caráter ainda não definitivo da decisão de exclusão determina, para estes proponentes, a legitimidade ativa para impugnar a decisão de adjudicação (Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, n.º 74, e Despacho de 17 de maio de 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C-787/21, não publicado, EU:C:2022:414, n.º 25).

45. O interesse em agir de um proponente afastado de um procedimento de adjudicação de um contrato para impugnar a decisão de adjudicação desse contrato está assim intrinsecamente ligado à manutenção de um interesse em agir para impugnar a decisão que o excluiu desse procedimento. Por conseguinte, não tendo interesse em agir para impugnar a decisão que excluiu a sua proposta, um proponente afastado não pode alegar que conserva um interesse em agir para impugnar a decisão de adjudicação do contrato. Semelhante interesse em agir não pode ser inferido do facto de o contrato poder eventualmente ser adjudicado ao referido proponente na hipótese de, em consequência de uma anulação daquela decisão, a autoridade adjudicante decidir abrir um novo procedimento de adjudicação (Despacho de 17 de maio de 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C-787/21, não publicado, EU:C:2022:414, n.ºs 26 e 27).

46. O interesse em agir de um proponente afastado de um procedimento de adjudicação de um contrato contra a decisão de adjudicação desse contrato é, assim, manifestamente inexistente quando a exclusão desse proponente resulte de uma decisão que se tornou definitiva, quer por já não poder ser objeto de recurso contencioso, uma vez que não foi impugnada nos prazos fixados nas regras processuais nacionais, quer devido ao esgotamento das vias de recurso disponíveis a nível nacional.»

115. Sobre esta questão que nos ocupa importa destacar que a decisão a proferir neste processo tem lugar no Supremo Tribunal Administrativo, em primeira instância, por efeito do disposto no artigo 24.º, n.º 1, alínea a), ii) do ETAF. Quer isto dizer que dela cabe recurso (de apelação, limitado a questões de direito) para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo. O que significa que esta decisão, à luz do direito interno, não constitui em si caso julgado, importando saber se constitui «decisão definitiva» para efeitos do direito europeu.

116. Acresce que, segundo o artigo 77.º-A, n.º 1, alínea d) do Código do Processo nos Tribunais Administrativos é reconhecida legitimidade ativa nas ações para impugnação da validade de um contrato a quem “ tenha impugnado um ato administrativo relativo ao respetivo procedimento e alegue que a invalidade decorre das ilegalidades cometidas no âmbito desse procedimento”.

117. E deve ainda atentar-se na circunstância de o direito nacional estipular um recurso direto de impugnação do ato de exclusão do procedimento pré-contratual perante os tribunais (inexistem autoridades administrativas que apreciem estes atos) e que essa impugnação, no caso dos autos, é atempada e foi proposta concomitantemente com o pedido de invalidade do ato de não exclusão do procedimento do contrainteressado.

118. Ou seja, existe, por isso, uma diferença relativamente à situação processual que foi analisada pelo TJUE no Despacho de 17 de maio de 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C-787/21, onde existia uma situação de caso julgado formal e material relativamente à apreciação da não invalidade do ato de exclusão do Requerente naquele processo judicial.

119. Importa ainda referir que, perante a dúvida razoável identificada quanto ao alcance do conceito de “decisão definitiva” para efeitos do artigo 2.º-A, n.º 2, da Diretiva 89/665/CEE, não é possível aplicar a doutrina do “ato claro” ou do “ato aclarado”, tal como estabelecida no Acórdão CILFIT (Proc. 283/81, EU:C:1982:335). Com efeito, inexiste jurisprudência consolidada do TJUE que esclareça se uma decisão jurisdicional de primeira instância, ainda recorrível, pode já constituir uma decisão definitiva para efeitos da perda de legitimidade ativa do concorrente excluído.

120. É com base nestes dados que o Tribunal formula perante o TJUE a seguinte questão:

«1. Quando numa mesma ação judicial o autor impugne a legalidade do ato que o exclui de um procedimento pré-contratual e a legalidade do ato que admite a proposta do contrainteressado (alegando que a respetiva admissão é inválida), bem como o subsequente ato de adjudicação do contrato, deve entender-se, segundo o artigo 57.º, n.º 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2009/81, redigido nos mesmos termos que o artigo 2.º-A, n.º 2, da Diretiva 89/665, que, uma vez verificada pelo tribunal a conformidade jurídica do ato de exclusão, o mesmo perde o interesse em agir relativamente à apreciação do ato de admissão da proposta do contrainteressado?

2. Ou, ao invés, que neste caso o tribunal deve apreciar também o pedido de ilegalidade do ato que admitiu a proposta apresentada pelo contrainteressado, porque o recorrente mantém o interesse em agir, uma vez que em caso de ilegalidade daquele ato existe um interesse indireto à adjudicação do contrato?».

IV- DECISÃO

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em:

1. Julgar totalmente improcedente o pedido de anulação da decisão de exclusão da proposta apresentada pela Autora no presente procedimento concursal e, em consequência, absolver a entidade demandada e a contrainteressada deste pedido.

2. Submeter à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia as questões prejudiciais supra referidas e, em consequência,

3. Suspender a presente instância, nos termos dos artigos 267° do TJUE e 269° e 272.° do CPC, ex vi do artigo 1° do CPTA.

A Secretaria deste Supremo Tribunal Administrativo procederá às diligências necessárias ao presente reenvio prejudicial, instruindo-o com observância das recomendações do TJUE [2019/C 380/01], relativas à sua apresentação/envio, publicadas no JOUE de 08.11.2019.

Sem custas.

Lisboa, 12 de fevereiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Paulo Filipe Ferreira Carvalho - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.