0839/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A irregularidade da notificação pode trazer a ineficácia do acto, mas é insusceptível de sobre ele refluir de modo a afectar a sua validade.

II- O acto está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, o que se decidiu e por que se decidiu assim, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade caso com a mesma se não conforme.

III- Não está suficientemente fundamentado um acto rescisório se não contém os factos que, em confronto com a cláusula que prevê a rescisão, eram essenciais para se perceber a sua verdadeira motivação.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, interpôs o presente recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto que negou provimento ao recurso contencioso por si deduzido do acto, emanado do IAPMEI, que rescindiu um contrato entre ambos celebrado e que lhe impôs a restituição dos incentivos financeiros que contratualmente recebera, no montante de 180.227,19 euros e, ainda, dos respectivos juros, vencidos e vincendos.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1- A factualidade dada como assente é escassa para uma correcta decisão de direito, havendo factos relevantes para apuramento do incumprimento do contrato ajuizado que é assacado a recorrente e que serviu de fundamento à sua rescisão.

2- A decisão pelo IAPMEI de rescisão do contrato n.º N/98/4234.4339, celebrado em 26/05/1996- com a então “B…” na sequência da candidatura referenciada com o n.º 51/04339, sofre de vícios formais e substanciais que a invalidam e tornam nula e de nenhum efeito.

3- Por carta registada com aviso de recepção em 25 de Julho de 2003, foi comunicada a decisão, proferida em 15/7/2003, supostamente, pela sua administração do IAPMEI de:

A- rescisão do contrato n.º N/98/4234.4339 assinado entre a então “B…”, e

B- ordem de restituição e devolução do montante de € 230.672,06 euros comunicado à recorrente, “A...”, pelo “Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento”

4- A referida comunicação não identifica pessoalmente os seus autores, não identifica qualquer acto de delegação de poderes da administração do IAPMEI.

5- Com a resposta foi junta uma Ordem de Serviço, documento n.º 1, que não é de molde a demonstrar a existência de delegação de poderes por parte da administração do IAPMEI para a prática do acto de rescisão do contrato ora ajuizado.

6- O IAPMEI obriga-se com a assinatura de dois administradores e no documento junto sob o n.º 2 com a resposta, proposta n.º 045/DRJC/2003, não são identificadas as assinaturas de quem subscreve o despacho de concordância manuscrito no rosto quer quanto à sua identificação pessoal quer quanto à qualidade em que assinam.

7- Uma das assinaturas foi aposta em 15.07.2003 e a outra em 18.07.2003, pelo que a admitir que tal despacho e as assinaturas são de administradores do IAPMEI apenas na última destas datas este se pode considerar perfeito.

8- A notificação de rescisão refere a existência de uma decisão tomada em 15.07.2003 e, nessa data, apenas existia uma assinatura, como tal a decisão é tomada em violação do D.L. 387/88 no que diz respeito à forma de obrigar o IAPMEI, o que acarreta vício – a sua inexistência jurídica.

9- A comunicação de rescisão deveria igualmente ser assinada por quem tenha poderes para rescindir o contrato, visto tratar-se de declaração que apenas se pode considerar perfeita com a sua notificação ao destinatário, e a assinatura que do mesmo consta é da “Direcção de S. Jurídicos e Contencioso”.

10- Falta assim um elemento essencial consubstanciado no disposto no artigo 123°, al. g), gerador de vício de nulidade do n.º 1 do art. 133° invocável a todo o tempo art. 134° todos do C.P.A.

11- Não foi notificado à Recorrente o texto integral do acto administrativo, violando-se o disposto nos artigos 68°, n.º 1, al. a); 66°, n.º 1, al. c) do C.P.A. sendo o acto anulável nos termos do disposto nos artigos 133° e 135° do mesmo dispositivo legal.

12- No projecto de decisão não foi mencionada a eventualidade de restituição das verbas entregues no âmbito do contrato, violando-se assim o disposto no artigo 102° n.º 2 do C.P.A., o que constitui vício de forma nos termos do disposto no art. 100° determinante da anulabilidade do acto art. 135° do mesmo dispositivo legal.

13- A decisão de rescisão do contrato ajuizado foi deliberada antes de esgotado o prazo para a audiência prévia prevista naquele dispositivo legal e antes de a recorrente se ter pronunciado, invertendo-se a lógica do cumprimento daquele dispositivo legal o que equivale ao seu não cumprimento.

14- A comunicação para a audiência prévia referia aliás que o IAPMEI iria rescindir o contrato o que evidenciava que a decisão estava já tomada.

15- Verifica-se falta de fundamentação do acto administrativo, no sentido de explicitar as razões ou motivos e reconstituir o processo intelectual e volitivo que conduz à decisão, quer no que diz respeito à comunicação, quer aos factos expostos na proposta n.º 045/DRJC/2003.

16- A decisão e os factos expendidos na proposta são meramente conclusivos faltando-lhe elementos essenciais, nomeadamente para se apurar onde o IAPMEI faz ancorar os factos alegados como violações contratuais e/ou legais.

17- Violou-se assim o disposto nos artigos 124° do C.P.A., 268° n.º 3 da Const. Rep. Port., tornando o acto anulável nos termos do disposto no art. 135º do C.P.A

18- Tanto mais que proposta não explicita em momento algum onde se encontra plasmada, contratualmente ou na lei, a obrigação de manter a laboração por um qualquer período de tempo e qual esse período no entendimento do IAPMEI.

19- A definição deste período é essencial para se poder apreciar do incumprimento por parte da recorrente que lhe é a esse título assacado.

20- O A Recorrente cumpriu todas as obrigações legais e contratuais decorrentes do financiamento a que se refere o contrato que se pretendeu, realizou o projecto, cumpriu integralmente as suas obrigações, criou efectivamente emprego e, durante mais de cinco anos constituiu-se como uma unidade produtora dinâmica e eficaz contribuindo para o progresso do país e da região onde se integrou.

21- Do texto do contrato não resulta quantificado qualquer prazo para o funcionamento da unidade fabril, resultando que este não poderá ser inferior aos três anos correspondente ao prazo de inalienabilidade dos equipamentos.

22- Se passados três anos os equipamentos podem ser alienados, forçoso é que a unidade fabril possa encerrar – sem equipamentos não o poderá fazer.

23- A candidatura apresentada ao IAPMEI e que serviu de base à sua aprovação tinha como limite temporal pós-projecto o ano de 2001, data até à qual poderia ter expectativas de que fosse mantida a actividade.

24- O projecto encontrava-se quase concluído e em actividade desde 1997, sendo que em 05/02/1999 a Recorrente comunicou a conclusão do projecto de investimento anexando a documentação relevante.

25- Os equipamentos encontravam-se a laborar e produzir, pelo menos, desde então, sendo que a Recorrente se encontrava a laborar em na unidade fabril desde o início dos anos 90.

26- A quase totalidade dos equipamentos foi adquirida no ano de 1996 e o último dos equipamentos – aspiradores - foi-o em 28/08/1998.

27- O disposto na alínea f) do n.º 2, da cláusula 11° do contrato conjugada com o parágrafo único da alínea b) do n.º 1 da cláusula 11ª, só pode significar que o último pagamento se refere ao pagamento do último dos equipamentos adquiridos.

28- Uma vez decorrido o prazo de 3 (três) anos supra, sem que tais equipamentos fossem alienados, já nenhum poder tem a Autoridade Recorrida de rescindir o contrato, invocando a alínea f) do n.º 2, da cláusula 11ª, do contrato em crise.

29- Resulta assim de forma inequívoca que a Recorrente cumpriu os objectivos constantes do projecto, cumpriu as condições pós-projecto legalmente previstas, não violando assim quaisquer disposição do contrato, designadamente as alínea c) e d) do n.º 1 e alínea f) do n.º 2, todas da cláusula 11.ª do contrato.

30- Verifica-se assim erro nos pressupostos do acto e vicio de violação de lei por não ter a subscritora no contrato n.º N/98/4234.4339 violado qualquer norma legal ou contratual nele prevista e, em consequência, a anulabilidade da decisão de rescisão do contrato.

31- O tribunal deveria ter apreciado, o que não fez, se a fundamentação invocada pelo IAPMEI era real e suficiente para suportar a decisão de rescindir o contrato ajuizado.

32- O vício de violação de lei resulta de, ao enunciar os pressupostos de facto para a prática do acto, a entidade se vincular à exactidão dos mesmos e como tal que os fundamentos são os suficientes e adequados para suportar a sua prática.

33- Os factos enunciados pelo IAPMEI para rescindir o contrato não são suficientes para suportar essa decisão.

34- A inexactidão material dos motivos alegados no acto recorrido é sancionado com o vício da nulidade, como já decidiu o S.T.A.

35- A revogação da, aliás douta, sentença de fls., e sua substituição por outra que declare ilegal e insubsistente a rescisão do contrato ajuizado, anulando-a, é de inteira e sã Justiça.

Não houve contra-alegação.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

II Factos

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Por escritura pública de fusão por incorporação celebrada a 27 de Dezembro de 2003, a sociedade “B…” (sociedade incorporada) procedeu à transferência global do património sua propriedade para a ora Recorrente “A….” (sociedade incorporante);

2. Na sequência da candidatura da Recorrente referenciada com o n.º 51/04339 ao regime de apoio à realização de estratégias empresariais integradas, foi atribuído à “B…” um incentivo financeiro sob a forma de subsídio reembolsável e de subsídio a fundo perdido nos termos e condições do contrato celebrado em 26-05-1998 junto a fls. 27 a 43 destes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

3. Em 03-06-2003 foi produzida a INFORMAÇÃO N° 192/GVP/2003 que consta de fls. 118-119 destes autos, onde se aponta que:

“… A empresa B…. candidatou-se em 17-06-96 aos incentivos previstos no âmbito do Sindepedip – Medida 3.3 – Inovação e Internacionalização das Estruturas Empresariais (DN 548/94). A Candidatura foi homologada em 02-03-98 com a atribuição de um incentivo total no valor de 61.500 cts, sendo 7.432 cts relativos a subsídio a fundo perdido, componente investimento 54.068 cts de subsídio a fundo perdido na componente de bonificação da taxa juros, que culminou com a celebração do Contrato n.º N/98/4234.4339.

A presente candidatura contemplava investimentos a s efectuados nas Instalações de Ponte de Lima e nas Instalações da Maia e previa a criação de 98 postos de trabalho.

Na sequência do processo de verificação Física, Documental e Contabilística foi comprovada a realização de 80,7% das Aplicações Relevantes (100% relativas à componente de SR e 57,3% relativas à componente de subsídio a fundo perdido), validando-se assim a atribuição de um incentivo total no valor de 58.327 cts.:

4. 259 cts. sob a forma de subsídio a fundo perdido;

54. 068 cts. sob a forma de BJ.

O processo ainda não foi encerrado encontrando-se condicionada a libertação da GB n.º 63225 emitida pelo Banco Mello.

O IAPMEI tomou conhecimento do encerramento da unidade de produção de calçado situada na Maia, provocando assim o despedimento colectivo de 425 trabalhadores. Relativamente a esta situação, o parecer do DRJC foi: “Nesta conformidade parece-nos ajustado revogar o contrato celebrado com a empresa, desobrigando o IAPMEI do pagamento das bonificações de juros vincendos que somam EUR 11.196,40”.

Em 12 e 13/11/2002, os serviços técnicos do IAPMEI, por visita, constataram que a unidade da Maia se encontrava encerrada, não se tendo verificado fisicamente todo o investimento realizado nestas instalações; enquanto que a unidade de Ponte de Lima não estava a laborar por se encontrar em período de gozo de férias (?).

Em 27/12/2002, a Schuh-Union foi adquirida pela A…, por forma a manter a actividade de produção na unidade de Ponte de Lima.

Em Abril de 2003 foi encerrada a unidade de Ponte de Lima.

Em reunião (2/6/2003) efectuada nas instalações de Ponte de Lima, tomou-se conhecimento que:

- a unidade da Maia havia já sido vendida;

- a unidade de Ponte de Lima irá ser vendida;

- à excepção do Compactador (2.900 cts.) e do Compressor Secador (5.378 cts.), todo o equipamento, adquirido no âmbito da presente candidatura, foi alienado e transferido para a ….

Face ao exposto, encerramento das duas unidades e alienação dos equipamentos, propõe-se a rescisão do contrato com devolução do incentivo recebido acrescido dos juros correspondentes e consequente descativação.” (fls. 118-119 destes autos);

4. Em 09-06-2003, os Serviços Jurídicos emitiram uma Nota da qual consta que: “… O GVP propõe a rescisão do contrato assinado com a referenciada no âmbito do Sindepedip, com fundamento no encerramento das suas unidades fabris e na alienação da quase totalidade do equipamento adquirido no âmbito do projecto de investimento comparticipado.

Antes de se proceder à emissão da proposta nesse sentido é necessário conceder à empresa o direito de audiência prévia previsto no art. 100º do Código de Procedimento Administrativo.

Para o efeito haverá que obter despacho da Administração que sancione este procedimento, para o que junto enviamos a presente N.S. n.º 260/GVP/2003 de 9/6.” (cfr. PA apenso);

5. Sobre a Nota a que se alude em 4., o Administrador Dr. … proferiu em 09-06-2003 o seguinte despacho: “De acordo” (cfr. PA apenso).

6. Nesta sequência, através do oficio 2152/DRJC de 12 de Junho de 2003 que consta de fls. 66 destes autos, foi comunicado à recorrente que “…Na sequência da vossa correspondência anterior e da visita às vossas instalações de Ponte de Lima, o IAPMEI constatou o encerramento dessa unidade de produção, bem assim como a inexistência nessa unidade da quase totalidade do equipamento adquirido no âmbito da candidatura ao Sindepedip à excepção do compactador e do compressor secador). Nesta conformidade o IAPMEI irá resolver o referido contrato. Antes, porém, de o fazer nos termos dos arts. 100º e segs. do Código de Procedimento Administrativo concede-se um prazo de 10 dias para que V.Exs.ª nos informem do que se vos oferecer sobre o assunto. ...” (fls. 66 destes autos).

7. A recorrente tomou posição sobre a matéria nos termos que constam de fls. 120-121 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

8. Em 10 de Julho de 2003, a Direcção S. Jurídicos e de Contencioso elaborou a Proposta N° 045/DRJC/2003 que consta de fls. 112-114 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se aponta que:

“… A Administração do IAPMEI exarou em 09-06-2003 despacho de concordância com a Nota dos Serviços Jurídicos, da mesma data, que propôs a rescisão do contrato n.º N/98/4234.4339 assinado entre o IAPMEI e a empresa no âmbito do Sindepedip.

Os motivos apresentados para aquela decisão são os de se constatado que a referenciada encerrou as suas unidades fabris e alienou equipamentos incluídos no projecto de investimento subsidiado.

O IAPMEI procedeu ao pagamento de um incentivo de EUR 180.227,19, sendo EUR 21.243,80 de subsídio a fundo perdido e EUR 158.983,39 de bonificação de juros.

Existe ainda uma garantia bancária emitida pelo ex-Banco Mello no valor de Esc.: 3.716.000$00 (EUR 18.535,33).

O processo transitou para a DRJC para o devido seguimento.

A empresa foi ouvida nos termos do art. 100º e segs. do Código de Procedimento Administrativo, alegando em síntese que não vislumbrava qualquer incumprimento da sua parte que possa justificar a resolução.

Não obstante, procurando contribuir para um desenlace satisfatório para ambas as partes propõe-se restituir integralmente e em singelo o subsídio efectivamente pago pelo IAPMEI no âmbito daquele contrato.

Sobre o assunto oferece-nos dizer o seguinte:

O IAPMEI celebrou com a B... (actualmente A...) um contrato de concessão de incentivos financeiros clausulando nele direitos e obrigações para ambas as partes, onde se inclui a obrigação de o IAPMEI transferir para a empresa uma comparticipação financeira.

Para poder legitimamente obter a cobrança coerciva do que transferiu, o IAPMEI tem que pôr fim ao contrato, dessa forma fazendo cessar os seus efeitos jurídicos.

No caso vertente pode fazê-lo através de rescisão unilateral do contrato ou através da sua revogação.

Se o IAPMEI entender enveredar pela via da rescisão unilateral há fundamento bastante.

Com efeito, a factualidade indicada integra a previsão da al. a) do n.º 1 do art. 15º do D.L. n.º 177/94, de 27-06, situação que possibilita a rescisão do contrato nos termos das als. c) e d) do n.º 1 e al. f) do n.º 2 da cláusula 11ª e al. a) do n.º 1 da cláusula 18ª da carta-contrato.

Se o IAPMEI aceitar a proposta da empresa de devolução em singelo do montante que lhe pagou, segue a via da revogação.

Nestes termos propõe-se que seja submetido ao Senhor Administrador Dr. … a rescisão ou a revogação do contrato n.º N/98/4234.4339.” (fls. 112 a 114 destes autos cujo teor aqui se dá reproduzido);

9. Sobre a Proposta id. em 8., o referido Administrador Dr. … proferiu em 15-07-2003 o seguinte despacho: “De acordo com a rescisão do contrato. A Unidade legal deverá analisar a situação tendo em vista limitar o acesso dessa empresa/grupo a novos incentivos comunitários” (Acto Recorrido) (fls. 112 destes autos).

10. O despacho id. em 9. mostra-se também subscrito pelo Administrador Dr. Rui da Silva Rodrigues em 18-07-2003 (fls. 112 destes autos).

11. Através do ofício n.º 2379 de 23-07-2003, foi notificada a ora recorrente de que “a Administração do IAPMEI por subdelegação de competências decidiu rescindir em 15-07-2003 o contrato n.º N/98/4234.4339 assinado entre essa empresa e o IAPMEI no âmbito do Sindepedip.

Os fundamentos de facto são os de a empresa ter encerrado a unidade de produção de Ponte de Lima, bem assim como a constatação da inexistência nessa unidade da quase totalidade de equipamento adquirido no âmbito da candidatura ao SINDEPEDIP (à excepção do compactador e do compressor secador).

Os fundamentos de direito são a violação da norma da al. a) do n.º 1 do art. 15° do D.L. n.º 177/94, de 27/6 e als. c) e d) do n.º 1 e al. f) do n.°2 da cláusula 11ª da carta-contrato (cfr. ainda a al. a) do n.º 1 da cláusula 18ª n.º 4).

A rescisão do contrato implica a restituição ao IAPMEI por parte de V.Exs.ª da comparticipação recebida acrescida de juros no prazo de quarenta dias (cfr. cláusula 18ª n.º 4).

O incentivo transferido para a empresa foi de Euros 180.227,19.

Os juros vencidos até 26-06-2003 são de Euros 50.444,87.

Assim vimos solicitar a V.Exs.ª a restituição da quantia total de Euros 230.672,06 (duzentos e trinta mil seiscentos e setenta e dois Euros e seis cêntimos) no referido prazo de quarenta dias. (fls. 122-123 destes autos);

12. Em 11 de Setembro de 2003, a recorrente dirigiu requerimento ao IAPMEI que consta de fls. 65 destes autos nos termos do qual “... requer notificação da cópia integral dos seguintes documentos: a) Despacho que rescindiu o contrato n.º N/98/4234.4339, e todo o respectivo teor; b) Fundamentação integral, quer de facto, quer de direito, da supra referida rescisão; c) Despacho de onde resulta a delegação e subdelegação de competência a que fazem referência, e todo o respectivo teor….”, solicitação a que o IAPMEI não respondeu (fls. 65 dos autos)

13. Deu-se por reproduzido o teor da Ordem de Serviço n.º 13/2003, que consta de fls. 111 destes autos, da qual consta, além do mais, que “o Conselho de Administração do IAPMEI, em reunião de 27 de Março de 2003, ao abrigo da alínea m) do art. 8° do Decreto-Lei n.º 387/88, de 25 de Outubro, deliberou ainda dar poderes bastantes a qualquer membro do Conselho de Administração, para rescindir e revogar os contratos celebrados ao abrigo dos programas: … PEDIP II – Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa; … (fls. 111 destes autos).

14. Deu-se por reproduzido o teor da INFORMAÇÃO N° 222/GVP/2002 onde se aponta, além do mais, que “... A empresa apresentou o dossier de saldo em 09-02-99. Posteriormente foi solicitado ao Iapmei a integração de investimento adicional, a que foi dado provimento, sendo que o início do investimento ocorreu a 07-03-96 e a conclusão após a inclusão daquele investimento a 22-09-00. ...“ (cfr. PA apenso).

15. A recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 24-09-2003 (fls. 76 dos presentes autos).

III Direito

1. Mediante o recurso contencioso dos autos, a ora recorrente acometeu o acto que lhe foi comunicado como provindo da Administração do IAPMEI, o qual rescindia um contrato por si celebrado com essa entidade e lhe ordenava a devolução dos incentivos financeiros que ela recebera por via do mesmo contrato, bem como dos respectivos juros. A recorrente assacou ao acto múltiplos vícios; mas a sentença «sub censura» julgou-os improcedentes, pelo que negou provimento ao recurso contencioso. Insistindo essencialmente nas críticas que já dirigira ao acto, a recorrente busca, neste recurso jurisdicional, obter a revogação da sentença e erradicar da ordem jurídica a pronúncia administrativa. E, porque a disposição das conclusões da alegação de recurso secunda, no seu fundamental, a metodologia que a sentença adoptou no conhecimento das «quaestiones juris», enfrentaremos o presente recurso segundo a ordem das suas conclusões.

2. Na sua primeira conclusão, a recorrente censura a decisão de facto, considerando que os resultados a que ela chegou são escassos «para apuramento do incumprimento» que serviu de fundamento à rescisão do contrato. Normalmente, os problemas deste género, ligados à insuficiência da matéria de facto, antecedem todas e quaisquer abordagens de direito, já que estas hão-de radicar numa factualidade predefinida. Mas, no presente caso, a crítica enunciada prende-se com a questão de saber se ocorreu mesmo o incumprimento contratual afirmado no acto, ou seja, prende-se com o vício de erro nos pressupostos que a recorrente arguiu debalde no TAC e que agora reedita nas suas conclusões 18.ª e seguintes. Sendo assim, se for caso disso, reservaremos a análise dessa conclusão para o momento em que tratarmos do referido erro. A 2.ª conclusão é irrelevante porque se limita a antecipar a procedência das que se lhe seguem. E também é notória a impotência destrutiva da conclusão 3.ª, que somente sintetiza a comunicação do acto impugnado. Nas conclusões 4.ª a 10.ª, a recorrente, partindo do teor da notificação, afirma ignorar a identidade dos autores do acto, descrê da sua competência decisória e, sobretudo, assinala que o despacho foi subscrito em momentos diferentes por dois administradores, pelo que nem sequer existiria na data, da primeira dessas assinaturas, que a notificação indicou como sendo a da sua prática. Começa aqui a desenhar-se a tendência da recorrente para conferir um relevo excessivo à notificação, em detrimento do acto notificado. Com efeito, as irregularidades que a notificação porventura contenha podem influir na eficácia do acto, mas são absolutamente inaptas para refluir sobre ele de modo a afectar a sua validade. Ora, a factualidade provada diz eloquentemente que o acto foi emitido por dois administradores do IAPMEI, aliás dotados de poderes para o efeito, pelo que a circunstância de a notificação reportar erroneamente a data do acto ao momento em que ele só fora subscrito por um dos seus autores não elimina a firme realidade de que o acto se perfez na ocasião ulterior em que ficaram reunidas as assinaturas de ambos. É, pois, fantasiosa a ideia de que o acto seria nulo ou inexistente porque a notificação dele fora insuficiente ou enganadora. Donde a improcedência das conclusões em apreço. «Mutatis mutandis», improcede também a conclusão 11.ª, em que a recorrente procura obter a anulação do acto por ser incompleta a sua notificação. Como a premissa invocada só poderia operar como antecedente de uma ineficácia do acto, naufraga fatalmente o raciocínio que, com tal suporte, pretende concluir pela invalidade dele.

3. Nas conclusões 12.ª a 14.ª, a recorrente suscita questões relacionadas com a audiência prévia. A primeira delas respeita ao facto de, ao cumprir o art. 100º do CPA, a Administração logo haver dito que «iria rescindir o contrato», pormenor que a recorrente interpreta como um indício da inutilidade ou da desvalorização da audiência. Mas, ao oscilarmos entre atribuir relevo e primazia a esse mero «modus dicendi» ou ao cumprimento efectivo da formalidade, é seguro que devemos reconhecer predominância a esta última. Donde se impõe concluir que à recorrente foi realmente dada a oportunidade de exercer o seu direito procedimental, na latitude adequada e com os efeitos que lhe são próprios e típicos – pois, e na ordem da acção, não é curial invocar o que se disse para se negar o que se fez. Portanto, é apenas subjectiva e depreciável a crença da recorrente de que a sua audiência constituíra um simulacro inútil. A segunda questão por ela colocada advém de ter sido ouvida sobre a possibilidade de rescisão do contrato, mas não sobre a «restituição das verbas entregues», omissão que, na sua óptica, configuraria uma ofensa do disposto no art. 102º, n.º 2, do CPA. Contudo, a recorrente esquece que a única «quaestio juris» sobre que tinha de ser auscultada era a que respeitava ao seu suposto incumprimento contratual e à concomitante possibilidade de rescindir, pois a «lex contractus» tomava a devolução das quantias entregues como uma consequência necessária da acção rescisória. Ora, se a restituição, enquanto simples efeito, não configurava um problema autónomo e era mesmo insusceptível de um tratamento «a se» por parte da Administração, nenhuma utilidade havia em a audiência separadamente se lhe referir, por se tratar de assunto já implicado na matéria sobre que a formalidade procedimental versara. Assim, o modo como foi cumprido o art. 100º do CPA não envolveu a ofensa do art. 102º, n.º 2, do mesmo diploma. A terceira questão que a recorrente suscita prende-se com a prematuridade do acto, que ela diz proferido antes do decurso do prazo para a sua pronúncia. Todavia, este vício não foi arguido na petição de recurso, embora pudesse e devesse (art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA) sê-lo; e, obviamente, também não foi apreciado na sentença. Sendo assim, tal matéria mostra-se alheia ao presente «thema decidendum», já que nem se inclui nos fins de revisão a que primacialmente tende este recurso jurisdicional, nem é cognoscível «ex officio» dada a forma de invalidade que lhe corresponderia (cfr. o art. 136º, n.º 2, do CPA, contrastando-o com o art. 134º, n.º 2, do mesmo diploma). Soçobram, portanto, as conclusões 12.ª a 14.ª da alegação de recurso.

4. Nas três conclusões seguintes, a recorrente considera que o acto peca por falta de fundamentação, pois careceria da factualidade explicativa das alegadas «violações contratuais e/ou legais». Vejamos então. A recorrente imputa à sentença recorrida uma incorrecta apreciação do invocado vício de forma por deficiente fundamentação. Por imposição do art.º 268, n.º 3, da CRP os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos devem ser expressamente fundamentados. Concretizando a imposição constitucional, o art.º 125 do CPA determina que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que ficarão a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto. A fundamentação do acto administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado. Para tanto, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente. Tem de permitir ao destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório. Não é necessário - desde logo porque iria contra os princípios de eficiência e celeridade administrativa - que em cada acto administrativo se proceda a uma fundamentação completa e exaustiva das razões de facto e de direito que motivaram a decisão. Este Tribunal "vem, desde há muito, entendendo que a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue. Objectivos esses de habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma não se conforme (objectivo endoprocessual) e de assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e reflexão decisórias (objectivos exa ou extra-processuais)" - acórdão STA de 18.06.96, proferido no recurso 39.316. Ora, visto o parecer que mereceu a concordância da deliberação impugnada, constata-se que ali se não evidencia, de forma clara, precisa e objectiva, as concretas razões que presidiram à deliberação rescisória. O acto apropriou-se de uma proposta de rescisão do contrato, cujos motivos factuais consistiam em a ora recorrente ter encerrado «as suas unidades fabris» e ter alienado «equipamentos incluídos no projecto de investimento subsidiado»; depois, a mesma proposta – e, portanto, também o acto – qualificou juridicamente esses factos como um incumprimento contratual, justificativo de que se rescindisse o negócio e se ordenasse a devolução das importâncias entregues. Mas, todavia, nada disse sobre os reais motivos por que a recorrente incumprira a sua parte no negócio, tendo-se limitado a identificar uma cláusula contratual e um preceito de um diploma legal Cláusula 11, n.º 2, f) e a alínea a) do n.º 1 do art.º 15 do DL 177/94, de 27.6, segundo o qual dá lugar à rescisão o «Não cumprimento dos objectivos e das obrigações acordados por facto imputável ao promotor». É, ainda identificada uma outra cláusula, a 18, irrelevante para o caso.

que nada esclarecem por si só. E, no entanto, tratando-se de um acto rescisório, por isso mesmo de natureza agressiva, era fundamental facultar à contraparte os factos, todos os factos justificativos da rescisão, o juízo jurídico que a impunha e as normas que a suportavam. Ora, a mera indicação das normas sem os factos essenciais - por exemplo, a indicação do período de efectiva vigência do contrato, as datas concretas dos financiamentos, as datas das consequentes aquisições, pois só com esses elementos era possível perceber em que momento se deu a «concretização do projecto» para daí se conseguir partir para os três anos de abstenção referidos na cláusula - é manifestamente insuficiente para permitir considerar os fundamentos aduzidos como bastantes para se poder dar como cumprido o dever de fundamentação previsto no art.º 125 do CPA. E, no entanto, a solução era fácil tanto mais que o quadro normativo - cláusula 11, n.º 2, f) do contrato - os definiu muito claramente ao dispor que o promotor não podia «utilizar para outro fim, não ceder, alienar, locar ou onerar, no todo ou em parte, quer a gestão, quer a propriedade dos bens adquiridos com os subsídios, sem a prévia autorização do Ministro da Economia, até três anos após a concretização do projecto», enunciando um quadro simples e claro que podia suportar a rescisão e que o acto recorrido não identificou na sua totalidade, omitindo factos essenciais. Justamente por isso a recorrente, na conclusão primeira, pede a ampliação da matéria de facto, desiderato irrelevante, no caso, pela circunstância de uma eventual ampliação ser insusceptível de aportar ao acto fundamentos que lá não estão e a fundamentação «a posteriori» também não ser admissível. Em suma, o recorrente ficou a saber o que se decidiu (a rescisão contratual) mas já não por que se decidiu desse modo (acórdão do Pleno de 2.3.06 no recurso 1556/03).

Procede, assim, o invocado vício de forma, por fundamentação deficiente, imputado ao acto impugnado, e à sentença que o não apreciou devidamente, ficando prejudicado o conhecimento dos demais.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao presente recurso, em revogar a sentença recorrida e em julgar procedente o recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Maio de 2009. – Rui Botelho (relator por vencimento) – Costa Reis - Madeira dos Santos (vencido, conforme declaração que junto).

VOTO DE VENCIDO

A posição vencedora encara o dever de fundamentação de um modo desconcertante. Não lhe basta que o acto contenha as razões de facto e de direito de que a decisão brotou; quer que as razões mostrem que a decisão é boa – o que confunde a forma com o fundo.

Com efeito, a posição vencedora detecta uma falta de fundamentação no pormenor de o acto silenciar «os reais motivos por que a recorrente incumprira a sua parte do negócio»; eis uma fórmula equívoca que, ademais, supõe arbitrariamente que ocorreu a cogitação de outros motivos, para além dos externados.

Para além disso, a posição vencedora perfilha a inaceitável tese de que os fundamentos de um acto administrativo e a respectiva decisão se devem articular num silogismo perfeito. Mas não é exacta a ideia, por vezes precipitadamente afirmada, de que a fundamentação, para ser a devida, exige que o nexo entre os fundamentos e a decisão seja absolutamente rigoroso, em termos de lógica formal. Decerto que o vício de falta de fundamentação é de forma; mas a irregularidade formal que a previsão do vício pretende combater é a que conduz à ininteligibilidade da pronúncia administrativa, e não a que apenas acarreta a imperfeição silogística. O cumprimento do dever de fundamentar não supõe uma aplicação irrepreensível das regras do Organon, bastando-se com a certeza de que a decisão administrativa se alicerça num discurso cuja coerência (para além da clareza e da suficiência) mostre por que razão se decidiu dessa precisa maneira e não de outra qualquer. Não fora assim, impor-se-ia aos actos administrativos uma exactidão lógica que o CPC não exige às sentenças; pois estas não são nulas por uma mera incorrecção do silogismo judiciário, só o sendo nos casos gravíssimos em que falte uma das premissas ou em que elas se oponham à decisão (cfr. o art. 668º, n.º 1, als. b) e c) do CPC). Não é, pois, por acaso que o art. 125º, n.º 2, do CPA fala em «contradição»: operando os motivos do acto como causa eficiente do efeito decisório, tal «contradição» só acontecerá quando a causa produza um efeito oposto ao que foi enunciado, e não quando a consequência for imperfeitamente extraída.

Tudo isto radica na ideia de que a fundamentação dos actos administrativos serve fins de inteligibilidade e de esclarecimento (aliás, «auto» e «hetero»), devendo mostrar o «iter» cognoscitivo e valorativo que conduziu à estatuição. E, na perspectiva do administrado, o que lhe interessa é conhecer os antecedentes da consequência decisória – mesmo que mal extraída – para, assim esclarecido, seguidamente optar entre acatá-la ou impugná-la.

Portanto, a posição que obteve vencimento fica-se por uma análise formal do acto para evitar tratá-lo no plano reclamado pela sua anomalia – que é o da ilegalidade de fundo. Para melhor se entender tudo isto, transcreverei de seguida toda a decisão de direito do projecto por mim apresentado e que não mereceu a aceitação dos Exs.º Juízes Adjuntos.

Mediante o recurso contencioso dos autos, a ora recorrente acometeu o acto que lhe foi comunicado como provindo da Administração do IAPMEI, o qual rescindia um contrato por si celebrado com essa entidade e lhe ordenava a devolução dos incentivos financeiros que ela recebera por via do mesmo contrato, bem como dos respectivos juros. A recorrente assacou ao acto múltiplos vícios; mas a sentença «sub censura» julgou-os improcedentes, pelo que negou provimento ao recurso contencioso.

Insistindo essencialmente nas críticas que já dirigira ao acto, a recorrente busca, neste recurso jurisdicional, obter a revogação da sentença e erradicar da ordem jurídica a pronúncia administrativa. E, porque a disposição das conclusões da alegação de recurso secunda, no seu fundamental, a metodologia que a sentença adoptou no conhecimento das «quaestiones juris», enfrentaremos o presente recurso segundo a ordem das suas conclusões.

Na sua primeira conclusão, a recorrente censura a decisão de facto, considerando que os resultados a que ela chegou são escassos «para apuramento do incumprimento» que serviu de fundamento à rescisão do contrato. Normalmente, os problemas deste género, ligados à insuficiência da matéria de facto, antecedem todas e quaisquer abordagens de direito, já que estas hão-de radicar numa factualidade predefinida. Mas, no presente caso, a crítica enunciada prende-se com a questão de saber se ocorreu mesmo o incumprimento contratual afirmado no acto, ou seja, prende-se com o vício de erro nos pressupostos que a recorrente arguiu debalde no TAC e que agora reedita nas suas conclusões 18.ª e seguintes. Sendo assim, reservaremos a análise dessa conclusão para o momento em que tratarmos do referido erro.

A 2.ª conclusão é irrelevante porque se limita a antecipar a procedência das que se lhe seguem. E também é notória a impotência destrutiva da conclusão 3.ª, que somente sintetiza a comunicação do acto impugnado.

Nas conclusões 4.ª a 10.ª, a recorrente, partindo do teor da notificação, afirma ignorar a identidade dos autores do acto, descrê da sua competência decisória e, sobretudo, assinala que o despacho foi subscrito em momentos diferentes por dois administradores, pelo que nem sequer existiria na data, da primeira dessas assinaturas, que a notificação indicou como sendo a da sua prática. Começa aqui a desenhar-se a tendência da recorrente para conferir um relevo excessivo à notificação, em detrimento do acto notificado. Com efeito, as irregularidades que a notificação porventura contenha podem influir na eficácia do acto, mas são absolutamente inaptas para refluir sobre ele de modo a afectar a sua validade. Ora, a factualidade provada diz eloquentemente que o acto foi emitido por dois administradores do IAPMEI, aliás dotados de poderes para o efeito, pelo que a circunstância de a notificação reportar erroneamente a data do acto ao momento em que ele só fora subscrito por um dos seus autores não elimina a firme realidade de que o acto se perfez na ocasião ulterior em que ficaram reunidas as assinaturas de ambos. É, pois, fantasiosa a ideia de que o acto seria nulo ou inexistente porque a notificação dele fora insuficiente ou enganadora. Donde a improcedência das conclusões em apreço.

«Mutatis mutandis», improcede também a conclusão 11.ª, em que a recorrente procura obter a anulação do acto por ser incompleta a sua notificação. Como a premissa invocada só poderia operar como antecedente de uma ineficácia do acto, naufraga fatalmente o raciocínio que, com tal suporte, pretende concluir pela invalidade dele.

Nas conclusões 12.ª a 14.ª, a recorrente suscita questões relacionadas com a audiência prévia. A primeira delas respeita ao facto de, ao cumprir o art. 100º do CPA, a Administração logo haver dito que «iria rescindir o contrato», pormenor que a recorrente interpreta como um indício da inutilidade ou da desvalorização da audiência. Mas, ao oscilarmos entre atribuir relevo e primazia a esse mero «modus dicendi» ou ao cumprimento efectivo da formalidade, é seguro que devemos reconhecer predominância a esta última. Donde se impõe concluir que à recorrente foi realmente dada a oportunidade de exercer o seu direito procedimental, na latitude adequada e com os efeitos que lhe são próprios e típicos – pois, e na ordem da acção, não é curial invocar o que se disse para se negar o que se fez. Portanto, é apenas subjectiva e depreciável a crença da recorrente de que a sua audiência constituíra um simulacro inútil.

A segunda questão por ela colocada advém de ter sido ouvida sobre a possibilidade de rescisão do contrato, mas não sobre a «restituição das verbas entregues», omissão que, na sua óptica, configuraria uma ofensa do disposto no art. 102º, n.º 2, do CPA. Contudo, a recorrente esquece que a única «quaestio juris» sobre que tinha de ser auscultada era a que respeitava ao seu suposto incumprimento contratual e à concomitante possibilidade de rescindir, pois a «lex contractus» tomava a devolução das quantias entregues como uma consequência necessária da acção rescisória. Ora, se a restituição, enquanto simples efeito, não configurava um problema autónomo e era mesmo insusceptível de um tratamento «a se» por parte da Administração, nenhuma utilidade havia em a audiência separadamente se lhe referir, por se tratar de assunto já implicado na matéria sobre que a formalidade procedimental versara. Assim, o modo como foi cumprido o art. 100º do CPA não envolveu a ofensa do art. 102º, n.º 2, do mesmo diploma.

A terceira questão que a recorrente suscita prende-se com a prematuridade do acto, que ela diz proferido antes do decurso do prazo para a sua pronúncia. Todavia, este vício não foi arguido na petição de recurso, embora pudesse e devesse (art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA) sê-lo; e, obviamente, também não foi apreciado na sentença. Sendo assim, tal matéria mostra-se alheia ao presente «thema decidendum», já que nem se inclui nos fins de revisão a que primacialmente tende este recurso jurisdicional, nem é cognoscível «ex officio» dada a forma de invalidade que lhe corresponderia (cfr. o art. 136º, n.º 2, do CPA, contrastando-o com o art. 134º, n.º 2, do mesmo diploma).

Soçobram, portanto, as conclusões 12.ª a 14.ª da alegação de recurso.

Nas três conclusões seguintes, a recorrente considera que o acto peca por falta de fundamentação, pois careceria da factualidade explicativa das alegadas «violações contratuais e/ou legais». Mas não é assim. O acto apropriou-se de uma proposta de rescisão do contrato, cujos motivos factuais consistiam em a ora recorrente ter encerrado «as suas unidades fabris» e ter alienado «equipamentos incluídos no projecto de investimento subsidiado»; depois, a mesma proposta – e, portanto, também o acto – qualificou juridicamente esses factos como um incumprimento contratual, justificativo de que se rescindisse o negócio e se ordenasse a devolução das importâncias entregues. Perante isto, é inequívoco que o acto apresenta uma fundamentação clara, suficiente e congruente: embora em termos sucintos, ele explicita as razões de facto que a Administração considerou violadoras de deveres contratuais, enquadrou-as juridicamente e extraiu dessas premissas o seu sentido decisório. E tanto basta para que o acto deva ter-se por fundamentado, nos termos gerais do art. 125º do CPA. Permanece decerto a possibilidade de os factos acolhidos no acto não serem verdadeiros ou não serem suficientes para, em termos jurídicos, consubstanciarem o invocado incumprimento contratual; mas é de notar que estes problemas extravasam do plano estritamente formal em que se põe e resolve a falta de fundamentação, pois respeitam já a erros localizados nos pressupostos do acto – na primeira hipótese, nos de facto, na segunda, nos de direito. Assim, e mostrando-se o acto devidamente fundamentado, não foi ferido nenhum dos preceitos apontados pela recorrente na sua conclusão 17.ª, a qual improcede juntamente com as duas anteriores.

Nas conclusões 18.ª a 34.ª, a recorrente clama que cumpriu as suas obrigações legais e contratuais, pois manteve a laboração das fábricas e a titularidade dos bens adquiridos com os subsídios durante todo o tempo em que o contrato a isso obrigava; e acrescenta que os factos invocados pelo IAPMEI para rescindir, porque se alhearam dessa exigência temporal (o que, note-se, abre a alternativa de o IAPMEI a ter, ou só ignorado, ou desprezado), não suportam a pronúncia rescisória – posição que, aliás, nos reenvia para a conclusão 1.ª, onde a recorrente afirma que a sentença também não reunira os factos bastantes para poder concluir pelo seu incumprimento contratual. Portanto, e em sede de violação de lei, a recorrente convoca duas questões que, embora próximas, são reciprocamente distintas: «primo», o acto ter-se-ia calado acerca de um prazo cuja subsistência era um pressuposto necessário da rescisão; «secundo», esse prazo nem sequer subsistiria, pois já decorrera inteiramente.

E aquela primeira questão, que tecnicamente corresponde à denúncia de um erro nos pressupostos de direito, vem a desdobrar-se nas duas que já entrevimos: ignorando o exacto motivo por que o acto silenciou o problema do prazo, a recorrente tanto diz que esse silêncio traduz um puro erro subsuntivo (erro na aplicação da norma contratual, por o acto concluir apesar da «insuficiência» das premissas – «vide» as conclusões 32.ª e 33.ª), como postula que o IAPMEI tomou o prazo por irrelevante, assim incorrendo num outro erro de direito, agora localizado na interpretação da mesma norma (em virtude de o acto não ter reconhecido que o elemento dela ligado ao prazo era «essencial» à caracterização normativa do incumprimento – cfr. a conclusão 19.ª). Por sua vez, a segunda questão corresponde à denúncia de um erro nos pressupostos de facto da pronúncia administrativa, pois esta teria assumido que o prazo de 3 anos vigorava quando, na realidade, ele já expirara.

Estes ataques não são simultaneamente compatíveis. Com efeito, ou o acto considerou o problema do prazo ou não; e, se o considerou, ou o tomou por vigente ou não – achando-o, nesta última hipótese, juridicamente irrelevante. Assim, tais críticas hão-de ser enfrentadas segundo uma ordem subsidiária. Mas esse exercício não pode prescindir da análise do acto e das suas circunstâncias genéticas.

O contrato celebrado entre a recorrente e o IAPMEI previa que, se ela não cumprisse «qualquer das obrigações decorrentes da celebração» do negócio, a entidade pública poderia rescindi-lo (cláusula 18.ª). E uma dessas obrigações consistia em a recorrente «não utilizar para outro fim, não ceder, alienar, locar ou onerar, no todo ou em parte, quer a gestão, quer a propriedade dos bens adquiridos com os subsídios, sem prévia autorização do Ministro da Economia, até 3 anos após a concretização do projecto» (cláusula 11.ª, n.º 2, al. f).

Já atrás vimos que o acto partiu de dois pressupostos de facto – o encerramento das duas unidades fabris da recorrente e a alienação, por ela feita, de «equipamentos incluídos no projecto de investimento subsidiado». E, embora citasse outras cláusulas contratuais – para além da regra geral inserta no art. 15º, n.º 1, al. a), do DL n.º 177/94, de 27/6 – o acto acabou por fundar juridicamente a sua pronúncia rescisória apenas naquela al. f) do n.º 2 da cláusula 11.ª do negócio, afinal a única que permitia considerar toda ou parte da actuação imputada à empresa.

Nesta norma contratual, há algo que imediatamente fere a atenção: a recorrente tinha o dever de não alienar, sem autorização, os equipamentos em causa; mas esse dever só persistia durante um certo prazo, findo o qual a alienação era possível sem incumprimento do contrato. Ora, é incontroverso que o acto silenciou a questão de saber se os comportamentos imputados à recorrente, e cuja realidade ela admite, se deram durante ou após o decurso desse prazo. Assim, e na linha do que atrás dissemos, temos de interpretar o acto para vermos se aquele seu silêncio significou: ou a consideração implícita de que o falado prazo de «3 anos após a concretização do projecto» ainda vigorava; ou a ideia, também implícita, de que tal prazo era irrelevante; ou, por último, o olvido puro e simples da questão do prazo.

Comecemos pelo primeiro desses três pontos. Dir-se-á porventura que a localização das datas dos encerramentos e da alienação dos bens dentro do referido prazo consta ainda do acto, embora implicitamente – pela mera alusão à cláusula contratual que fala no prazo de «3 anos»; e que – contendo assim o acto, embora «a silentio», esse motivo – o tribunal estaria em condições conhecer do erro nos pressupostos de facto, pesquisando no processo instrutor se tais comportamentos da recorrente aconteceram dentro ou fora do dito prazo. Parece ser esta a perspectiva do douto parecer da Sr.ª Procuradora-Geral Adjunta que, constatando ter havido um «investimento adicional» só terminado em 22/9/2000 e procedendo à identificação dos conceitos de «concretização do projecto» e de «conclusão do projecto» (este definido no § único do n.º 1 da cláusula 11.ª do contrato), concluiu pelo incumprimento contratual. Mas a via assim seguida afigura-se-nos inadequada.

Na interpretação do acto, ordenada a detectar se ele ajuizou implicitamente sobre a subsistência do prazo, avulta a consideração do seu tipo legal. Ora, e porque se tratava de uma conduta agressiva da outra parte, é seguro que a rescisão do contrato tinha de ser muito bem explicada pela Administração, por sobre ela recair, em caso de subsequente dissídio, o ónus de alegação e prova dos respectivos fundamentos. E essa alegação far-se-ia no acto, através das razões de facto e de direito justificativas da rescisão, não se podendo fazê-lo fora dele, sob pena de se incorrer em substituição ou acrescência dos motivos de uma actuação que era de índole discricionária. Sublinhe-se que a recorrente não tinha de demonstrar a ilegalidade da solução rescisória, em termos absolutos ou de plena jurisdição. Sendo o recurso contencioso um «processo feito a um acto», ela só tinha de questionar a legalidade da rescisão em face do que o acto enunciara, até pela razão adjuvante, já acima referida, de que incumbia à entidade recorrida convencer da bondade da sua opção. Ora, tudo isto imediatamente aponta para que, em casos como este, se deva exigir rigor no reconhecimento de motivos implícitos, sob pena de os administrados se verem surpreendidos com razões de todo inesperadas ou até fictícias.

E, para tanto, é bastante atermo-nos às regras gerais a que a lógica formal submete o reconhecimento de juízos implícitos. Assim, podemos peremptoriamente asseverar que o acto não contém, implicitamente enunciado, o juízo de que a recorrente, ao encerrar as fábricas e ao alienar os bens, agira dentro daquele prazo «de 3 anos». Todo o juízo implícito descansa, como que «in potentia», num explícito, donde é extraível segundo critérios de necessidade, os quais basicamente impõem que a afirmação explicitada, pelos seus termos e pela respectiva relação, abranjam a omitida. Ora, a parca alusão à regra contratual aplicável não constitui uma matriz que integre e donde flua uma proposição dos autores do acto acerca do problema do prazo. Ao invés, subsiste aqui a fatal descontinuidade entre a alegação de factos, sempre individuais e concretos, e a referência à previsão abstracta deles. Sendo assim, o silêncio dos autores do acto sobre tal assunto, em vez de significar que o pensaram de modo subentendido mas ainda detectável, traduz antes a falta de uma sua pronúncia quanto ao pressuposto em causa.

As anteriores considerações aplicam-se «idem per idem» ao segundo ponto, isto é, à questão de saber se os autores do acto, tendo atentado na norma contratual inserta na al. f) do n.º 2 da cláusula 11.ª, tomaram como irrelevante a previsão do prazo, nela contida – o que, na óptica da recorrente e como vimos, mostraria o esquecimento de um elemento «essencial» da regra e, portanto, um erro de direito ao nível da interpretação dela. Assim, é de concluir que o teor do acto também não consente que nele entrevejamos, implicitamente dito, um juízo sobre a irrelevância daquele elemento normativo.

Do exposto, seguem-se duas óbvias consequências. Se o acto não assumiu, como um dos seus pressupostos, o facto de a recorrente ter encerrado as fábricas e alienado bens dentro dos «3 anos após a concretização do projecto», não se pode anulá-lo por ele ter errado nesse ponto; pois é impossível apontar um erro a um pressuposto que não existiu. E, por idênticas razões lógicas, ou seja, porque a existência antecede o demais, se o acto não julgou irrelevante o elemento normativo respeitante ao prazo, não pode ser anulado a pretexto de que tal juízo de irrelevância constituía um erro de interpretação.

E uma terceira consequência se segue ainda: assente a impossibilidade de o acto ser anulado por causa do primeiro desses dois erros, torna-se inútil proceder à ampliação da matéria de facto que a recorrente pediu, pois que se trataria de um labor exclusivamente inclinado ao conhecimento de tal vício.

Resta-nos, assim, enfrentar o terceiro ponto, dos «supra» apresentados, que concerne à denúncia de um erro nos pressupostos de direito, agora localizado no plano da aplicação da mesma regra contratual. Sabemos que a recorrente encerrou as unidades fabris e alienou bens adquiridos com os subsídios, sendo apenas controverso se tal ocorreu dentro ou fora dos «3 anos após a concretização do projecto», disso dependendo o seu incumprimento contratual. E também sabemos que a fundamentação do acto silenciou por completo este dado, ou seja, não estabeleceu o confronto entre a data da «concretização do projecto» – o que, aliás, supunha uma elucidação deste conceito – e as datas dos encerramentos e alienações realmente havidos. Desta forma, o acto deixou na sombra um pressuposto essencial da rescisão, que consistia no facto das condutas atribuídas à recorrente terem ocorrido dentro do prazo «de 3 anos» previsto na cláusula contratual supostamente violada. Ora, tudo isto significa que o IAPMEI activou uma consequência jurídica sem previamente enunciar todos os antecedentes factuais que lhe eram necessários – o que traduz um claro erro na subsunção. Trata-se de um genuíno erro de direito, localizado no plano ou momento da aplicação da regra contratual, e que, na economia dos vícios dos actos administrativos, corresponde a um erro nos pressupostos de direito do acto – afinal proferido sem que a regra aplicada o pudesse ser.

Podemos agora terminar. A recorrente tem inteira razão quando diz, «maxime» na sua conclusão 33.ª, que os factos enunciados no acto não chegavam para suportar a sua pronúncia rescisória. Isso redundou na aplicação de uma clausulada consequência jurídica sem a prévia reunião de todas as premissas que a cláusula dizia indispensáveis. E funda-se somente nesse erro subsuntivo – erro na aplicação jurídica, que afecta o acto ao nível dos seus pressupostos de direito – o provimento dos recursos jurisdicional e contencioso e a concomitante revogação da sentença, que tal erro não detectou. Resta apenas dizer que a forma de invalidade que a tal vício corresponde é a anulabilidade, nos termos do art. 135º do CPA, por a situação se não enquadrar em qualquer uma das hipóteses previstas no art. 133º do mesmo diploma.

O projecto transcrito mostra que a solução vencedora viu uma falta de fundamentação no que, em bom rigor, constituía um erro subsuntivo, localizado ao nível da aplicação da regra jurídica e causal de violação de lei por afectar a exactidão dos pressupostos de direito do acto.

Assim, concederia provimento aos recursos jurisdicional e contencioso, revogaria a sentença recorrida e anularia, pelo motivo exposto, o acto impugnado.

Lisboa, 21 de Maio de 2009.

(Madeira dos Santos)