01506/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO 1- A PREVENÇÃO RODOVIÁRIA PORTUGUESA, identificada nos autos, moveu no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa comum de responsabilidade civil extracontratual, por facto ilícito, impugnando o despacho do Ministro da Administração Interna nº 23900/2005, de 9/11/2005, com pedido de condenação no pagamento de indemnização, no montante de 4.777.424,54€, contra o ESTADO PORTUGUÊS. 1.1- Em 10 de Abril de 2013, o TAC de Lisboa proferiu sentença (fls. 1162-1213) concluindo pela não demonstração da ilicitude do acto impugnado, decidindo “… julgar a acção “totalmente improcedente por não provada e, em consequência, absolver o réu Estado Português do pedido formulado…” 2- Inconformada, a PREVENÇÃO RODOVIÁRIA PORTUGUESA interpôs recurso de tal decisão, fls. 1219 e ss., ao abrigo do art. 151º do CPTA, para o STA, apresentando as suas alegações, com as conclusões seguintes: “1. A Recorrente é uma associação privada dedicada à prevenção rodoviária, com estatuto de utilidade pública, e que vem colaborando com o Estado há quarenta anos na promoção de iniciativas no âmbito da prevenção rodoviária. II. Apesar de se tratar de uma entidade privada, a estrutura orgânica da Recorrente incluía vários titulares que eram simultaneamente titulares de cargos públicos em instituições de alguma forma relacionadas com a prevenção rodoviária, nomeados ministerialmente. III. A Recorrente usufruiu de financiamento público ininterruptamente pelo menos desde 1970. IV. A Recorrente usufruiu de financiamento vindo de verbas do Fundo de Garantia Automóvel desde 1990. A Recorrente foi desenvolvendo uma estrutura para dar resposta às necessidades do Estado em matéria de prevenção rodoviária. VI. Em 2005, a Recorrente realizou diversas actividades, das quais deu conhecimento ao Recorrido Estado ao remeter-lhe o seu Plano de Actividades e Orçamento para 2005. VII. Em 2005, o Estado, apesar de diversas oportunidades para o fazer, nunca informou a Recorrente de que lhe iria cortar a totalidade do financiamento. VIII. Antes pelo contrário, agiu no sentido de que a relação de há décadas se iria manter, reconhecendo inclusivamente a sua “responsabilidade histórica” pela situação da Recorrente, afirmando que era seu intuito apoiar a Presidência da Prevenção Rodoviária Internacional, e mantendo um protocolo entre a DGV e a Recorrente numa altura em que fez cessar outros protocolos. IX. Em 2005, subitamente e sem aviso, a Recorrente viu-se desprovida de financiamento público que lhe permitisse cobrir as dívidas bancárias nas quais havia incorrido para se financiar. Sendo forçada a despedir 52 trabalhadores, com consequentes indemnizações no valor de € 1.761.737,24. XI. Não lhe sendo possível pagar a fornecedores, num prejuízo de € 2.676.085,50. XII. Os danos decorridos dos custos da actividade da Recorrente em 2006 cifram-se em € 1.089.601,79 XIII. Actividade essa que se manteve nos termos em que se manteve, isto é, sem reestruturação no início do ano de 2006, devido a acções e omissões do Estado. XIV. Tendo o Estado pago à Recorrente € 750.000. XV. O Estado deve, então, indemnizar a Recorrente no montante de € 4.777.424,54, a título de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, por frustração de expectativas legítimas criadas pelo Estado na Recorrente de que iria receber verbas do Fundo de Garantia Automóvel. XVI. O Despacho n.° 23900/2005, de 23 de Novembro é ilegal, por violação do art° 27.° , n.° 6, d) do Decreto-Lei n.° 522/85 , de 31 de Dezembro, na medida em que atribuiu € 2.000.000 ao programa “Política em Movimento”. XVII. Esse programa “Política em Movimento” não tinha objectivos de prevenção rodoviária, nos termos previstos pelo referido decreto-lei, tendo em conta designadamente a ratio da norma em questão, mas sim de repressão. XVIII. A indemnização a pagar poderia ser paga através de verbas do Fundo de Garantia Automóvel, de forma a não onerar as contas do Estado, e permitindo ao Estado de alguma forma “corrigir” a decisão errada anterior. Nestes termos e demais de Direito, deve o recurso ser julgado procedente, substituindo-se a decisão de absolvição do Recorrido Estado Português por uma decisão de condenação do mesmo Recorrido ao pagamento de € 4.777.424,54 a título de indemnização por responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, correspondente aos danos que lhe foram causados pelo Despacho n.° 23900/2005, de 23 de Novembro de 2005, sendo incidentalmente declarada a nulidade desse mesmo despacho.” 3- O recurso foi admitido por despacho, de 27/05/2013 (fls. 1254 e corrigido a fls. 1276). 4- O ESTADO PORTUGUÊS, uma vez notificado, deduziu as suas contra-alegações (fls. 1259-1273), com as seguintes conclusões : “1.ª -Estatutariamente a Recorrente não dependia do financiamento do Estado para a realização dos seus fins, pois, como resulta dos seus Estatutos, Capitulo V “Das Receitas”, artigo 33°, sob a epigrafe “Proveniência das receitas”, constituem receitas as quotas dos associados, as importâncias cobradas pelos serviços prestados, subsídios e donativos provenientes de entidades públicas ou privadas, os juros provenientes das disponibilidades próprias, quaisquer outras receitas que lhe sejam atribuídas por lei, acto ou contrato e quaisquer rendimentos provenientes de sociedades por ela participadas. 2.ª -As pessoas colectivas de direito privado, sem fins lucrativos, por definição, para merecerem da Administração a declaração de utilidade pública têm de cooperar com a Administração no desenvolvimento dos fins de interesse geral. 3.ª -Não se percebe, pois, como sendo a Recorrente uma pessoa colectiva de direito privado, independente do Estado, dependia para subsistir e para suportar a estrutura que criou do financiamento concedido anualmente pelo Estado. 4.ª -Ora, o facto de desde sempre o Estado lhe atribuir verbas não permitia, como pretende, criar a convicção de que não obstante o Estado ter de ponderar e decidir anualmente a atribuição dessas verbas, o financiamento estivesse garantido. 5.ª -Entre a Recorrente e o Estado não existia qualquer vínculo que obrigasse a Recorrente à prossecução de um fim público para o qual o Estado não possuísse os meios necessários procurando, por isso, a sua a colaboração. Isto é, não existia entre o Estado e a Recorrente um contrato de colaboração. 6.ª -Por força da alternância democrática no início do ano de 2005 eram expectáveis alterações na política de prevenção e segurança rodoviárias e nos respectivos financiamentos. 7.ª -Resultou provado que, num encontro que teve lugar em Abril de 2005, o Secretário de Estado da Administração interna comunicou que iria haver uma mudança de política de segurança rodoviária e alterações ao modelo de financiamento das campanhas. 8.ª -A partir desse encontro é evidente que a Recorrente teria de procurar alternativas aos apoios financeiros que anualmente o Estado lhe atribuía, no seu entender automaticamente, e, certamente que encontraria outra forma de obter receitas nos três trimestres seguintes, designadamente, preparando-se para os concursos públicos para atribuição de apoios financeiros. 9.ª -Não podia, dadas as circunstâncias, estar desprevenida para as alterações que se avizinhavam com o objectivo de conferir maior transparência à actuação do Estado na atribuição de apoios a entidades privadas e muito menos ter ficado subitamente e sem aviso sem possibilidade de solver as dívidas assumidas. 10.ª -Razão por que as expectativas da Recorrente não eram legalmente justificadas e fundadas. 11.ª -O mesmo se diga relativamente às expectativas na resolução pelo Estado da sua crise financeira. 12.ª -O Estado através do orçamento da Direcção-Geral de Viação, veio efectivamente a contribuir para o esforço de reestruturação da Recorrente, não reconhecendo com isso a sua responsabilidade na situação financeira da mesma, nem sendo intenção do Governo, custear a totalidade da reestruturação. 13.ª -No que respeita à alegação de ilegalidade do Despacho n.° 23900/2005, de 9 de Novembro, publicado no Diário da República, II Série, n° 225, de 23 de Novembro por violação do disposto na alínea d) do Decreto-Lei n.° 522/85 , de 31 de Dezembro, tem também razão o Mm° Juiz ao entender que não se desviou aquele despacho do fim legal de prevenção, na medida em que a eficácia da aplicação de sanções em sede de fiscalização de trânsito se pode qualificar como acção dissuasora da prevaricação das regras de trânsito e, portanto, como medida de prevenção rodoviária. 14.ª -Por todo o exposto, há que concluir, como na sentença recorrida, pela não verificação da ilicitude, pressuposto da responsabilidade civil extracontratual e fundamento do pedido indemnizatório da Recorrente, absolvendo-se o Réu do pedido. 15.ª -Pelo que bem andou, e de forma irrepreensível, a Sentença recorrida. NESTES TERMOS, Deve o presente recurso ser julgado improcedente, por provado, e, em consequência, ser confirmada a Sentença recorrida.” 5- O Ministério Público foi notificado ao abrigo do art. 146º, nº 1, do CPTA. 6- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTOS 1- DE FACTO Na sentença recorrida deram-se como provados os seguintes factos: A Prevenção Rodoviária Portuguesa (PRP) foi criada em 1963, por iniciativa do Lion’ s Clube de Lisboa, tendo os respectivos Estatutos sido aprovados e publicados no Diário do Governo n.°213, de 9 de Setembro de 1965. Em 15 de Setembro de 1965, através do Decreto-Lei n.°47203, o Estado reconheceu a PRP como Instituição de Utilidade Pública. A PRP participou nos trabalhos de todos os Conselhos Nacionais de Segurança Rodoviária, como entidade convidada, desde a criação deste órgão até à actualidade. A PRP participou em dezenas de Grupos de Trabalho que moldaram decisivamente tudo o que em Portugal foi feito na área do combate à sinistralidade rodoviária, com destaque para as campanhas “Circular é Viver” e “Álcool e condução”. Participou também em variadíssimas Comissões, na área da Educação Rodoviária, entre as quais o Grupo de Trabalho para o Estudo da Introdução da Educação Rodoviária nos “Curricula Escolares” (1984-1985), a Comissão Permanente da Educação Rodoviária (2001), a Comissão do Ano Europeu da Segurança Rodoviária e do Ano Português da Educação Rodoviária. A PRP concebeu praticamente todos os programas e acções desenvolvidas em Portugal, até 2006, no âmbito da Educação Rodoviária, ou seja, no âmbito do sistema educativo nas suas vertentes operativas e de terreno, sobretudo através da exploração didáctica/pedagógica das escolas móveis de trânsito e no âmbito de formação e sensibilização de educadores e professores. A PRP participou na concepção e elaboração do Plano Nacional de Prevenção Rodoviária, uma iniciativa do XV Governo Constitucional, de final de 2002, no âmbito do seu programa, e no que se refere à redução da sinistralidade rodoviária. Cfr. documento de folhas 496 a 519 do processo em suporte papel que se dá por reproduzido. O Despacho Conjunto n.°707/2003, de 30 de Junho de 2003, foi publicado no Diário da República, II Série, n.°162, de 16 de Julho tem o teor de folhas 520 a 521 dos autos em suporte papel, e dá-se por integralmente reproduzido. A PRP assegurou a ampla divulgação dos principais objectivos e medidas previstos no Plano, promovida pela Secretaria de Estado da Administração Interna, nomeadamente através da realização de encontros em todos os distritos do país, em que esteve presente o Secretário-Geral da PRP, Engenheiro ……….., que divulgou as modificações introduzidas pelo novo Plano. Com base no Plano, foi criado o logótipo e a assinatura “Paz na Estrada - PNPR - O Plano para salvar vidas”, que acompanha todas as campanhas de sensibilização. A PRP iniciou em Portugal a realização de auditorias de segurança rodoviária às estradas, sendo até hoje, a única entidade que realizou este tipo de auditorias para a “Estradas de Portugal”. A PRP na área de engenharia de segurança rodoviária: Publicou, em 2005, o manual “Engenharia de Segurança Rodoviária em Áreas Urbanas - Recomendações e Boas Práticas”, destinado a apoiar tecnicamente entidades gestoras de vias e estabelecimentos de ensino superior, que intervêm na preparação de técnicos de tráfego e projectistas de infra-estruturas rodoviárias; Publicou em 2005 o “Manual de Boas Práticas em Sinalização Urbana”, destinado a técnicos autárquicos, projectistas, arquitectos e todos os interessados, no planeamento e gestão da rede viária; Realizou inúmeras acções de formação de técnicos, no âmbito da engenharia e segurança rodoviária, que contribuíram e contribuem para a melhoria das condições de segurança das infra-estruturas rodoviárias e foram determinantes para a melhoria dos resultados, em Portugal, em matéria de segurança rodoviária. Ao longo dos seus quarenta anos de actividade, a PRP realizou os seguintes estudos sobre prevenção rodoviária: Estudo “Opinião dos condutores” (1973); Estudo para a Implementação do sistema de Inspecção Periódica de Veículos, por determinação do Despacho 61/81 do Secretário de Estado dos Transportes Interiores (1982); Estudo do Custo Económico e Social dos Acidentes (1985-1987); Estudo das atitudes e motivações dos condutores (1989-1990); “A Educação Rodoviária ao nível do Ensino Secundário nos Países da União Europeia (Estudo Europeu - 1996 - elaborado em conjunto com representantes da Áustria e da Dinamarca); “A Educação Rodoviária ao nível do Ensino Primário” (Estudo Europeu - 1998 - elaborado em conjunto com representantes da Áustria); Inventário e compilação de Orientações Europeias de Boa Prática, destinadas aos jovens, relativos à educação rodoviária - ROSE 25 (2003-2005), projecto financiado pela União Europeia; Estudo sobre a utilização dos dispositivos de retenção; Estudo sobre a utilização dos capacetes e das luzes em veículos de duas rodas; Estudo sobre a utilização dos dispositivos de retenção para crianças; Estudo sobre comportamentos dos peões em diversas situações de atravessamento, na utilização de passadeiras; Estudo sobre a elaboração de projectos de investigação com o objectivo de avaliar o programa de formação dos Jovens Ciclomotoristas. A PRP tem estabelecido articulação com instituições do ensino superior, em que técnicos seus colaboram, apoiam e orientam a concretização de inúmeros trabalhos de investigação científica, quer para a obtenção do grau de Licenciado, quer para a obtenção dos graus de Mestre e de Doutor. A PRP realizou inúmeros concursos escolares, consecutivamente de desde há vários anos, entre eles: O concurso “Taça Escolar”, dirigido a alunos que frequentam o 2.° Ciclo de Ensino Básico, que se realiza continuamente, desde 1969; O concurso “Crescer em segurança”, destinado ao pré-escolar e desenvolvido em três fases: distrital, regional e nacional; O concurso “Segurança para todos”, destinado ao 1.º Ciclo do Ensino Básico, realizado pela Renault a nível internacional, tendo a PRP, a solicitação do Governo e ao abrigo de um protocolo celebrado entre a Direcção-Geral de Viação e a PRP, iniciado esta colaboração em 2001, ficando totalmente a seu cargo os custos, a organização e a operacionalidade dessa colaboração; Colaboração no concurso “Taça Europeia de Educação Rodoviária”: todos os anos, a PRP colabora nesta iniciativa, com a realização de um estágio de 40 horas para a preparação dos jovens que representam Portugal na Fase Internacional da Taça Europeia de Educação Rodoviária e que são os vencedores do Concurso da Taça Escolar Nacional. A PRP efectuou inúmeras intervenções de educação rodoviária dirigidas à família, como, por exemplo, a criação e implementação dos denominados “Clubes de Pais”. A PRP efectuou inúmeras intervenções de educação rodoviária, junto da comunidade, tais como: O Programa “Escola Segura”, que consistiu na prestação de cursos, a título gratuito, a Agentes de Autoridade da PSP e da GNR; A realização e cursos de formação de Monitores de Escolas Fixas de Trânsito, bem como a elaboração de pareceres e de outros esclarecimentos sobre o traçado e a sinalização de diversas Escolas Fixas de Trânsito, a nível nacional, também de forma inteiramente gratuita. A PRP concebeu, produziu e/ou adaptou à realidade portuguesa, um extenso e valioso conjunto de materiais didácticos, na área da Educação Rodoviária: Os “Cadernos de Educação Rodoviária”, que são distribuídos, de forma gratuita, aos alunos do Continente e das Regiões Autónomas; O “Manual do Professor”, destinado aos professores do 1.º ciclo, constituído por 30 fichas, cada uma alusiva a um tema de educação rodoviária, com actividades facilitadoras da interiorização dos conhecimentos e legislação rodoviária; O “Caderno do aluno”, destinado aos alunos do ensino básico, mas distribuído ao professor, constituído por fichas de trabalho onde o aluno, sob a orientação do professor, pode concretizar diversos exercícios que possibilitam o treino e a interiorização de diferentes conceitos e noções da área da educação rodoviária; Em 2002, foi apresentada ao público a denominada “Maleta Pedagógica de Educação Rodoviária”, que incluía o Caderno do aluno, o Manual do Professor, os Cadernos de Educação Rodoviária, o Mapa de Trânsito e o Mapa da Cidade, “Porque é que?, “Segurança é com o João Peão”, a Carta de Princípios da educação Rodoviária no Sistema Educativo, “Sabemos que usas”; No ano de 2002, a pedido do Ministério da Educação e do seu departamento de Ensino Básico, a PRP elaborou uma brochura denominada “Princípios Orientadores da Educação Rodoviária”, documento destinado aos educadores de infância e professores do ensino básico. A PRP desenvolveu igualmente uma vasta actividade de formação de técnicos, na área da prevenção rodoviária, sendo creditada para este efeito pelo IQF (antigo INOFOR), com o processo n.°275. A PRP desenvolveu também uma extensa actividade na atribuição de licença especial de condução para ciclomotores, destinada a jovens de 14 e 15 anos. Na Informação n.°479 DSCV/DCEC de 23 de Setembro de 1998, da Direcção Geral de Viação, relativa ao assunto “PRP - Cursos de Formação para candidatos a condutores de ciclomotores, com idade compreendidas entre os 14 e 16 anos” foi em 25 de Julho de 1998 exarado, pelo Director Geral de Viação, despacho como o teor de “autorizo”. Cfr. documentos de folhas 106 a 110 dos autos, que se são por reproduzidos. Até 2006 não se candidataram outras entidades para a realização de cursos de formação para candidatos a condutores de ciclomotores de idade não inferior a 14 anos. A PRP dispõe para este efeito de 29 formadores, tendo atribuído entre Março de 1999 e Julho de 2006, mais de 8400 licenças. Até ao Despacho do Ministro da Administração Interna n.°23900/2005 de 23 de Novembro, foi sempre efectuada com custos para os jovens utentes muito inferiores aos custos reais dos cursos de formação para a PRP. Na área da formação dos utentes a PRP realizou os cursos de aperfeiçoamento da condução de motociclos, destinados a condutores já encartados e leccionados a entidades particulares e públicas. Os cursos destinados a entidades públicas foram ministrados de forma inteiramente gratuita, destacando-se a formação de 67 elementos da Guarda Nacional Republicana - Brigada de Trânsito, 120 elementos da Polícia de Segurança Pública e 15 elementos da Direcção Geral de Viação. Realizou a formação, totalmente gratuita, de 120 elementos da Polícia de Segurança Pública, que decorreu entre Dezembro de 2004 e Dezembro de 2005. No mesmo período, a PRP prestou formação totalmente gratuita a 6 elementos da Direcção-Geral de Viação. A PRP realizou ainda inúmeros cursos de condução defensiva, igualmente prestados de forma gratuita a entidades públicas, como o Instituto Nacional de Emergência Médica ou os Bombeiros, nomeadamente: Cursos de Formação no âmbito da Condução Defensiva ministrados, por exemplo, ao Instituto Nacional de Polícia e Ciências Criminais, à secretaria-geral do Ministério da Justiça (motoristas), às Câmaras Municipais, aos CTT, aos Bombeiros; Cursos de Formação para Condutores de Veículos que efectuam Transporte de Crianças e Jovens, essencialmente solicitados pelas Câmaras Municipais; Cursos de Formação de Condutores Seniores. A PRP é a única entidade em Portugal que ministra acções de formação com vista à reeducação de condutores que pratiquem contra-ordenações ou cometam crimes rodoviários, em colaboração directa com os Tribunais e com o Instituto de Reinserção Social. No Diário da República I Série B, n.°56, de 7 de Março de 2002, foi publicado o Despacho Normativo n.°12/2002, de 1 de Fevereiro de 2002, do Secretário de Estado da Administração Interna. Cfr. documento de folhas 111 e 112 dos autos, que se dá por integralmente reproduzido. A PRP foi reconhecida e autorizada pela Direcção Geral de Viação para efectuar esta actividade de formação, que se estende a todo o país, através de uma equipa de 50 Psicólogos, com formação específica e com vasta experiência, distribuídos por todos os distritos nacionais. Cfr. despacho do Director-Geral de Viação de 3 de Julho de 2002 de folhas 113 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. No Diário da República I Série B, n.°24, de 29 de Janeiro de 2003, foi publicado o Despacho Normativo n.°4/2003 de 20 de Dezembro de 2002 do Secretário de Estado da Administração Interna. Cfr. documento de folhas 573 e 574 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Por despacho de 19 de Março de 2003 do Director Geral de Viação a PRP foi autorizada a ministrar acções de formação previstas no n.°2 do artigo 142.° do Código da Estrada. Cfr. documento de folhas 575 e 576 dos autos, que se dá por reproduzido. Não existe actualmente outra entidade além da PRP que ministre esta formação. Na vertente contra-ordenacional, a PRP foi a responsável pela elaboração do programa (que entregou à Direcção-Geral de Viação), que prevê as acções de formação como medida de suspensão da inibição de conduzir. Na vertente criminal, a PRP criou e é responsável, em Portugal, pelos cursos de reabilitação de condutores infractores, que se destinam a condutores indiciados por crime de condução em estado de embriaguez. Estes cursos são efectuados pela PRP, em colaboração com os Tribunais, tendo a PRP reabilitado, desde 1998, 1299 condutores por sentença do Tribunal e sempre em articulação com o Instituto de Reinserção Social. A PRP é a Única entidade que (em colaboração com o Instituto de Reinserção Social) assegura a aplicação em Portugal dos “Programas Formativos de Educação Rodoviária para Menores”, previstos como medida tutelar na Lei Tutelar Educativa. Este serviço foi sempre prestado de forma integralmente gratuita. Nos últimos oito anos, a PRP integrou as 18 Comissões Distritais de Segurança Rodoviária, tendo assumido o respectivo secretariado, bem como o da comissão executiva constituída no âmbito de cada comissão distrital, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros, n.°41/97, de 2° de Fevereiro, publicada no Diário da República, I Série B, n.°61, de 13 de Março de 1997. Cfr. documento de folhas 494 e 495 dos autos, que se dá por reproduzido. A PRP tem colaborado com inúmeras Instituições Públicas e Privadas, no âmbito da prevenção da sinistralidade rodoviária, destacando-se as seguintes colaborações: Colaboração num grupo de trabalho, criado pelo Despacho Conjunto n.° 558/2002, coordenado pelo Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, e que elaborou o documento “Infra-estruturas e sinistralidade rodoviária”; Colaboração num outro grupo de trabalho, coordenado pelo mesmo Conselho, que tem por objectivo elaborar o projecto de regulamentação de auditorias de segurança rodoviária aos projectos de estradas, bem como de credenciação dos auditores; Colaboração com o Ministério da Educação, na elaboração dos objectivos pedagógicos da educação rodoviária e das competências a atingir pelos alunos dos diversos graus de ensino, matérias que são aprovadas pelo Ministério da Educação; Colaboração com o Ministério da Educação e outros Ministérios, na dinamização e apoio de projectos pedagógicos e na produção de material pedagógico para professores e alunos, na área da prevenção rodoviária; Colaborações constantes com diversas Câmaras Municipais, Polícia de Segurança Pública, Guarda Nacional Republicana e diferentes Polícias Municipais, através da realização de acções de sensibilização, da participação em vários eventos e da disponibilização de material pedagógico; Diversas Colaborações com a Direcção Geral de Saúde, como, por exemplo, a participação no Projecto “Promoção da Segurança e Prevenção dos Acidentes Orientações para a Saúde Escolar”; Colaboração com a Direcção Geral dos Transportes Terrestres no âmbito da qual a autora integra o Grupo de Trabalho sobre Mercadorias Perigosas; Colaboração com a Direcção-Geral de Viação, através da participação num Grupo de Trabalho orientado por esta Direcção-Geral, com vista à elaboração de um documento contendo recomendações sobre o transporte de crianças; No ano de 1999, colaborou com a Câmara Municipal de Lisboa, através da realização de 13 acções de formação, no âmbito da sinalização de carácter temporário, e de 10 acções de formação, no âmbito da actualização do Código da Estrada; No mesmo ano, e a solicitação do Instituto de Emprego e Formação Profissional, a PRP realizou um processo de selecção prática de motoristas de veículos ligeiros e de pesados de mercadorias; A pedido da Força Aérea portuguesa, a PRP concebeu um Módulo sobre “Noções de Segurança Rodoviária” a ser ministrado pelos formadores da Força Aérea portuguesa; Colaboração constante na recolha anual de dados estatísticos, efectuada pela International Road Federation e pela ONU; Colaboração com inúmeras entidades particulares, como, por exemplo, a A………, através da elaboração das provas do concurso “Jovem Motorista Europeu”, o Instituto …………, através da colaboração no projecto “Em trânsito”, o “Instituto Profissional de Transportes”, através da colaboração num Curso de Formação de técnicos de transporte desta entidade. Desde 1970 que a PRP é referida nas competências da GNR-BT como a entidade com a qual esta força policial deve colaborar na promoção da segurança rodoviária. No Diário da República, II Série n.°127, de 1 de Junho de 1999 foi publicado o Despacho Conjunto n.°450/99 de 11 de Maio de 1999, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna e da Secretária de Estado da Educação e Inovação. Cfr. documento de folhas 577 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. A PRP participou na iniciativa “2000 - ano da educação rodoviária” (que abordou as seguintes matérias: a educação rodoviária no sistema educativo, a formação inicial e contínua, o papel das autarquias e a implementação de escolas de trânsito, experiências estrangeiras na área da prevenção rodoviária). No âmbito da qual foi feito um “Road-Show”, com o objectivo de sensibilizar a opinião pública para o desenvolvimento de actividades de educação rodoviária em contexto escolar e extra-escolar, tendo visitado 282 concelhos, abrangendo um total de 51450 alunos e distribuído um total de 64 000 conjuntos de material didáctico. Tendo a PRP desenvolvido um importante trabalho, quer a nível da articulação com o poder local e com as escolas, quer da presença de monitores para acolhimento e sensibilização da população que visitou estas unidades móveis. Foram feitos pela PRP, nos últimos anos, as seguintes acções de comunicação e sensibilização do público: Campanha “Quanto mais depressa mais devagar”, lançada em 2001, em conjunto com a Direcção-Geral de Viação, com o objectivo de consciencializar a opinião pública para a segurança rodoviária, destacando algumas das principais causas dos acidentes; Campanha “Paz na Estrada - PNPR - O Plano para salvar vidas”, lançado em Julho de 2003, utilizando diversos meios de comunicação social (TV e Rádio), a produção e afixação de cartazes em todos os distritos nacionais, bem como a utilização da rede de outdoors” da PRP; Campanha “Cintos de Segurança e Sistemas de Retenção para Crianças”, com o objectivo principal de sensibilizar os utentes para o uso dos cintos de segurança e de sistemas de retenção para crianças; Campanha “Protecção aos Peões - É melhor Parar por aqui”, com o objectivo de reduzir a sinistralidade registada nos peões, contribuindo para que estes, quando atravessem a faixa de rodagem ou se deslocam nas bermas, tenham o comportamento defensivo mais adequado a cada caso; Campanha “Novo Código da Estrada”, realizada a pedido do actual MAI, com o objectivo de divulgar o novo Código da Estrada, essencialmente através de meios de comunicação como a rádio, a rede de outdoors da PRP e a Internet. Entre a Direcção-Geral de Viação e a Prevenção Rodoviária Portuguesa foi celebrado em 5 de Junho de 2001 o Protocolo de Cooperação com o teor de folhas 489 a 490 dos autos, que se dá por integralmente reproduzido. Desde 1990 e até 2004, à PRP foram, anualmente, e por despacho, primeiro do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, e depois do Ministro da Administração Interna ou do Secretário de Estado da Administração Interna, atribuídas verbas do Fundo de Garantia Automóvel. Dão-se por integralmente reproduzidos os despachos constantes dos documentos juntos com a petição inicial sob os n.°s 7 a 21, a folhas 132 a 154 dos autos. Em 9 de Novembro de 2005, o Ministro da Administração Interna proferiu o despacho n.°23900/2005, publicado no Diário da República, II Série, n.° 225, 23 de Novembro de 2005, com o seguinte teor:”A prevenção do fenómeno da sinistralidade rodoviária é um desígnio imperioso de toda a comunidade, atentos os gravíssimos custos económicos, sociais e humanos que acarreta. O Governo tem como objectivo nacional, enunciado no seu Programa, a redução em 50% do número de acidentes com vítimas mortais no prazo de quatro anos. Para esse desiderato, é da maior importância que todos os recursos disponíveis, designadamente os financeiros, sejam criteriosamente utilizados na aquisição e promoção de capacidades de fiscalização e prevenção e na sensibilização eficaz dos cidadãos utentes das rodovias para a necessidade de respeitar em todas as circunstâncias as regras de circulação e as boas práticas de condução e de manutenção dos veículos. Nos termos do Decreto-Lei n.°522/85 , na redacção dada pelo Decreto-Lei n.°72-A /2003, constitui despesa do Fundo de Garantia Automóvel a entrega, para fins de prevenção rodoviária, de um montante anual, apurado pela aplicação de uma percentagem sobre o valor dos prémios de seguro automóvel, a entidades para o efeito designadas por despacho do Ministro da Administração Interna. Importa definir de forma inovadora e eficiente a aplicação destas verbas em 2005. Assim, ao abrigo da alínea d) do n.°6 do artigo 27.° do Decreto-Lei n.°522/85 , de 31 de Dezembro, na última redacção dada pelo Decreto-Lei n.°72-A/2003 , de 14 de Abril, determina-se: 1- A verba correspondente a 50% do montante apurado por força do n.°7 do artigo 27.° do Decreto-Lei n°522/85 , de 31 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.°122/92 , de 2 de Julho, sobre o valor dos prémios de seguro que servem de base para a obtenção das receitas recebidas no ano de 2004 pelo Fundo de Garantia Automóvel, é atribuído pelo seguinte modo: À Direcção-Geral de Viação, o montante global de €866 768,89 para reforço das verbas destinadas à aquisição para a PSP e para a GNR, respectivamente, de dispositivos de fiscalização de velocidade e de condução sob influência de álcool ou substâncias psicotrópicas e de conjuntos de equipamento de fiscalização rodoviária para viaturas das unidades territoriais, de modo a potenciar todo o dispositivo da Guarda para o combate à sinistralidade estradal, conforme lista constante do anexo ao presente despacho; b) Igualmente à Direcção-Geral de Viação, o valor de 1 milhão de euros, constituindo o contributo financeiro do Ministério da Administração Interna que, em parceria com a BRISA e com a GALP, criam um mecanismo de apoio a projectos de segurança e prevenção rodoviária promovidos por entidades da sociedade civil; À Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, o montante de €2 000 000 para o projecto “Polícia em movimento”, que tem como objectivo proporcionar aos agentes das forças de segurança em patrulha de fiscalização de trânsito o acesso em linha à informação pertinente às respectivas missões, designadamente das bases de dados de condutores e matrículas, bem como o processamento directo das contra-ordenações. 2- A parceria referida na alínea b) do número anterior é instituída nos termos de protocolo a celebrar entre o Ministério da Administração Interna e as entidades patrocinadoras e o acesso às verbas ali previstas faz-se nos termos de regulamento de apoio a acções no âmbito da prevenção e segurança rodoviárias, a aprovar por despacho autónomo.” Durante o ano de 2005 faziam parte do Conselho de Administração da PRP o Presidente do Instituto de Estradas de Portugal (…………..), o Presidente do Instituto Nacional de Emergência Médica (…………..) e o Presidente da Carris (……………). E era Presidente do Conselho Fiscal da PRP o Director-Geral de Viação …………. Enquanto os montantes pagos à PRP pela Direcção-Geral de Viação saíram exclusivamente do seu orçamento, quer no âmbito do Protocolo referido na alínea AW), quer pelo desenvolvimento de acções pontuais - campanhas, parcerias, formação, apoios extraordinários, etc. - as receitas do Fundo de Garantia Automóvel atribuídas à PRP foram entregues directamente à mesma, sem intervenção da Direcção-Geral de Viação. Em 12 de Setembro de 2006 o Secretário de Estado da Administração Interna proferiu o seguinte despacho: “1. Autorizo a atribuição de um apoio extraordinário à PRP no valor de €750 000; 2. A DGV deve promover todas as demarches adequadas a promover alterações orçamentais necessárias ao pagamento de tal apoio no mais curto espaço de tempo.” Os €750 000 referidos naquele despacho foram incluídos nas verbas atribuídas à PRP pela Direcção-Geral de Viação. No dia 20 de Abril de 2005 o Secretário de Estado da Administração Interna teve um encontro com o Secretário-Geral da PRP. Em 19 de Maio de 2005 a PRP dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Interna carta com o seguinte teor: “Excelência, No passado dia 10 do corrente tivemos a honra de receber V. Ex.ª nas nossas instalações e consigo começar a analisar alguns dos problemas essenciais desta Associação. Era nossa intenção realizar durante essa visita, uma passagem por cada um dos Serviços para que V. Ex.a conhecesse de que forma estamos organizados e quais são as actividades que, neste ano de 2005, fazem parte do nosso Plano e estão em curso de realização. E, no final desta segunda parte da sua visita, realizámos uma troca de impressões com todos os membros do Conselho de Administração que dedicaria a maior parte da sua habitual sessão a esse propósito. Lamentavelmente este programa não se executou por motivos que não puderam ser ultrapassados, como bem desejaríamos. Por essa falha pedimos desculpa. Esperamos que seja possível, da parte de V. Exª, agendar uma nova visita, para que V. Ex.ª possa conhecer, o regular funcionamento desta Associação que, ao longo de vários decénios, muita influência tem tido, na parte que lhe toca, no combate à sinistralidade rodoviária.” BH) Em 23 de Junho de 2005 o Secretário de Estado da Administração Interna proferiu o seguinte despacho, que foi comunicado pelo oficio n.°1547 de 24 de Junho de 2005 ao Director-Geral de Viação: “1. Todos os protocolos que se mantêm em vigor devem cessar em 31 de Julho próximo; Devem manter-se unicamente os que têm a ver com trabalhos para a DGV por Universidades Portuguesas; Também não cessam os Protocolos assinados com Laboratórios do Estado, Forças de Segurança e Instituições ligadas à Protecção e Socorro; Todas as entidades deverão ser informadas da necessidade de se estruturar uma relação anual ou plurianual por programas, por objectivos e acções.” Por carta datada de 7.7.2005 a PRP enviou ao Secretário de Estado da Administração Interna o “Plano de Actividades e Orçamento de 2005” e um conjunto de documentação. Cfr. documento junto sob o n.°23 com a petição inicial. O Secretário de Estado da Administração Interna não se pronunciou sobre o Plano de Actividades e Orçamento de 2005 da PRP. Em Agosto de 2005 foram publicados nos jornais “Público” e “Jornal de Notícias” os artigos que constam do documento junto com o n.°26 da contestação, a folhas 670 a 674 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Em 16 de Agosto de 2005 a PRP dirigiu ao Ministro da Administração Interna uma carta com o seguinte teor:”Excelência, O Conselho de Administração da Prevenção Rodoviária Portuguesa, por deliberação tomada em reunião de 16 de Agosto, e na sequência de notícias recentemente vindas a público, vem junto de Vossa Excelência solicitar uma audiência urgente, tendo em vista a definição dos critérios de afectação dos recursos para a prevenção rodoviária em Portugal, nomeadamente os oriundos do Fundo de Garantia automóvel.” A qual não obteve resposta. Em 16 de Setembro de 2005 a PRP teve uma reunião com o Secretário de Estado da Administração Interna. Datada de 25 de Outubro de 2005, a PRP dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Interna a carta cuja cópia está junta aos autos como documento n.°25 da petição inicial, a folhas 158 a 161 dos autos, que se dá por integralmente reproduzida. Sobre a qual o Secretário de Estado da Administração Interna proferiu em 16 de Novembro de 2005 o seguinte despacho:” 1. O Protocolo que a PRP mantém com a DGV manter-se-á até ao seu termo; Está aberto concurso para todas as entidades que na área da segurança rodoviária queiram apresentar projectos, concurso esse que dispõe de um júri independente e é apoiado pela Brisa e pela Galp. Quanto à dívida que a DGV tem para com a PRP é de elementar “bom senso assumido pelo MAI e pelo SEAI” que se proceda à sua regularização no menor prazo possível; A DGV está autorizada, por este SEAI, a promover o acerto do calendário de pagamentos para regularização da dívida sem que haja necessidade de haver nova reunião”. Que, por ofício de 25 de Novembro de 2005, foi comunicado ao Presidente do Conselho de Administração da PRP, em resposta à carta de 25 de Outubro de 2005. Em Outubro de 2005 surgiram notícias, bem como informações recolhidas informalmente, apontando para um eventual corte de financiamento à PRP, relativamente às próprias verbas do ano de 2005. Em 16 de Novembro de 2005 a PRP dirigiu ao Ministério da Administração Interna a carta cuja cópia está junta aos autos como documento n.°26 da petição inicial, a folhas 162 e 163 do processo em suporte papel, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Em conferência de imprensa que teve lugar no dia 21 de Novembro de 2005, o Governo anunciou a atribuição das verbas do Fundo de Garantia Automóvel. A PRP enviava todos os anos ao membro do Governo com a tutela da prevenção rodoviária os seus Planos de Actividade e Orçamento. O qual não se pronunciava. Dá-se aqui por integralmente reproduzida a informação contida em 2 de Novembro de 2006 no sítio da Internet do Ministério da Administração Interna sob o projecto “Polícia em Movimento”, cuja cópia está junta aos autos como documento n.°27 junto com a petição inicial, a folhas 164 a 166 dos autos. Datada de 23 de Agosto de 2006, a PRP enviou ao Ministro da Administração Interna a carta cuja cópia está junta como documento n.°32 da petição inicial, a folhas 302 a 309 do processo em suporte papel. O montante de €750 000 referido nas alíneas BD) e BE) foi pago à PRP por transferência bancária efectuada em 5 de Outubro de 2006. Da resposta à base instrutória BZ) A PRP participou, tendo tido um papel destacado, na coordenação técnica, conteúdos, arquitectura e desenho do Plano Nacional de Prevenção Rodoviário, bem como na sua execução. Os Serviços prestados pela PRP não tinham quaisquer custos para os seus destinatários, sendo os custos da realização das acções suportados pela PRP através das verbas do Fundo de Garantia Automóvel e, sendo algumas acções levadas a cabo pela PRP ao abrigo de protocolos celebrados com a DGV, os respectivos custos eram directamente facturados pelos fornecedores ou prestadores de serviços à DGV. Em 1994 a PRP publicou o manual “Peões - Contribuição para uma infra-estrutura viária adequada a uma circulação segura.” Este manual destinou-se essencialmente às entidades que têm responsabilidades sobre as infra-estruturas viárias (nomeadamente Gabinetes Técnicos de Autarquias) e a estabelecimentos que intervêm na preparação de técnicos de tráfego. CD) Os manuais referidos nas alíneas a) e b) da alínea L) dos factos assentes foram objecto de comercialização. A PRP é a única entidade em todo o país que realiza as formações referidas na alínea d) da alínea L) dos factos assentes. Entre as quais: -“Percursos e Travessias de Peões, Onde e Como?” “Técnicas de sinalização e Segurança Rodoviária” “Técnicas de Intervenção em zonas de acumulação de acidentes” “Rotundas. Cálculo e Dimensionamento.” “Sinalização temporária em meio urbano.” Sinalização temporária em meio rural” e “Intervenção em zonas urbanas, Acalmia de tráfego?”. Em 2004 a PRP foi indicada pela Assembleia da República, por unanimidade, como entidade a consultar e que deveria emitir parecer, no âmbito da legislação sobre colocação de equipamentos de protecção nos “Rails” das estradas. A PRP participou em um projecto no âmbito COST “European Cooperation in the Field of Scientific and Technical Research, denominado COST 313, “Socio-Economical Cost of Road Accidents” destinado a uniformizar a maneira de avaliar o custo económico dos acidentes (1990-1995). CI) Há vários anos que a PRP mantém acordos com diferentes instituições de Ensino Superior, para a realização de estágios académicos, entre as quais o Instituto Superior de Psicologia Aplicada, a Faculdade de Psicologia e Ciência da Educação da Universidade de Lisboa e a Faculdade de Psicologia e Ciência da Educação da Universidade do Porto. Nos últimos 5 anos a PRP tem acolhido sempre estagiários profissionais, em colaboração com o Programa de Estágios Profissionais do Instituto de Emprego e Formação Profissional. Desde 1997 até hoje, a PRP realizou no seu Centro de Formação “Educação Rodoviária e Cidadania” 75 acções de formação contínua, dirigidas a 1130 docentes, entre educadores de infância e professores do ensino básico e secundário. O Centro “Educação Rodoviária e Cidadania” constitui o único centro de formação especializado em educação rodoviária, em Portugal, credenciado pelo Conselho Científico-Pedagógico de Formação Contínua (Regulamento de Acreditação: ccpfc/ent-ni-2305/03). Este Centro de Formação dispõe dos únicos 10 técnicos, em Portugal, que são credenciados pelo mesmo Conselho Científico para conceber e ministrar formação, na área da educação rodoviária. A frequência destas acções confere créditos que contribuem para a progressão de carreira dos docentes e que são realizadas sem quaisquer custos para os seus destinatários, sendo os custos da realização das mesmas suportados pela PRP através das verbas do Fundo de Garantia Automóvel e, sendo algumas acções levadas a cabo pela PRP ao abrigo de protocolos celebrados com a DGV, os respectivos custos eram directamente facturados pelos fornecedores ou prestadores de serviços à DGV. A PRP fez intervenções nas Escolas, através de acções de sensibilização abrangendo alunos do pré-escolar até ao ensino secundário, que incluem a utilização da Escola Móvel de trânsito, bem como palestras e sessões várias com alunos e professores. Estas acções não tinham quaisquer custos para os seus destinatários, sendo os custos da realização das mesmas suportado pela PRP através das verbas do Fundo de Garantia Automóvel e, sendo algumas acções levadas a cabo pela PRP ao abrigo de protocolos celebrados com a DGV, os respectivos custos eram directamente facturados pelos fornecedores ou prestadores de serviços à DGV. Desde o ano de 1970 foram realizadas cerca de 23740 horas de formação. Que abrangeram um universo de cerca de 1 600 000 crianças e jovens. A PRP colaborou com as Escolas em Projectos Pedagógicos, dando apoio técnico ao nível da estruturação, desenvolvimento e execução de actividades de prevenção rodoviária, assim como na prestação de inúmeros esclarecimentos e no fornecimento de documentos de apoio. Toda a colaboração com as escolas não tinha quaisquer custos para os seus destinatários, sendo os custos da realização das acções suportado pela PRP através das verbas do Fundo de Garantia Automóvel e, sendo algumas acções levadas a cabo pela PRP ao abrigo de protocolos celebrados com a DGV, os respectivos custos eram directamente facturados pelos fornecedores ou prestadores de serviços à DGV. A Presidência e o secretariado da Prevenção Rodoviária Internacional estão sedeados em Portugal, desde 1999, nas instalações da PRP. CV) Sendo o Director Geral da PRP, o Engenheiro …………., desde então, Presidente da Prevenção Rodoviária Internacional. CW) Ao longo da sua existência, a PRP assegurou a realização de conferências na área da prevenção rodoviária, frequentados por técnicos autárquicos, técnicos de entidades públicas e privadas, projectistas, consultores, agentes de autoridade (PSP e GNR). CX) Que não tinham quaisquer custos para os seus destinatários, sendo os custos da realização das acções suportado pela PRP através das verbas do Fundo de Garantia Automóvel e, sendo algumas acções levadas a cabo pela PRP ao abrigo de protocolos celebrados com a DGV, os respectivos custos eram directamente facturados pelos fornecedores ou prestadores de serviços à DGV. CY) A PRP realizou, nos últimos anos, os seguintes seminários: Seminário “Gestão de velocidade: dimensões técnica e psicossocial”, em 2004; Seminário “Protecção aos peões”, 2004; Seminário sobre auditorias de segurança rodoviária, em 2004; II Jornadas de psicologia do Tráfego - Investigação e Intervenção na realidade portuguesa, em 2003; 1.º Encontro nacional sobre a segurança rodoviária, em meio urbano, em 2001; Jornadas de psicologia do Tráfego, em 2000. A PRP realizou ainda reuniões temáticas, sob o formato de “Mesas Redondas”, tendo iniciado, em 2001, um projecto denominado “À mesa com...”, que teve como objectivo promover o debate e a troca de informações no domínio da segurança rodoviária. Participaram nestas Mesas Redondas entidades ou pessoas inseridas em diferentes domínios de actividade, desde as áreas técnica e científica, às áreas académica, educativa, judicial ou política. Tendo sido abordados temas como: “Segurança em duas rodas a motor”; “Condutores infractores. Que fazer?” “Protecção dos peões - educação e condições de circulação?”. DC) A PRP participou ao longo dos últimos 40 anos, através dos seus técnicos, em milhares de conferências e de seminários nacionais, tendo nos últimos 3 anos participado em mais de 100 conferências técnicas e seminários. DD) A pedido do Presidente da República, Dr. Jorge Sampaio, a PRP co-organizou diversas iniciativas da Presidência Aberta sobre Segurança Rodoviária, realizada em 2005: As jornadas de Segurança Rodoviária em áreas urbanas, em que participaram inúmeros convidados, entre os quais cerca de 50 Câmaras Municipais, jornadas estas em que a PRP apresentou dois manuais técnicos; e Um encontro do Presidente da República com vítimas de acidentes rodoviários, no Palácio de Belém. A PRP dispõe de um Centro de Documentação especializado na aquisição, tratamento, organização e difusão de documentação, no domínio da Prevenção e Segurança Rodoviária. Que contém um acervo documental com várias publicações científicas internacionais de reconhecida qualidade na área da prevenção rodoviária, que não estão disponíveis em nenhum outro local do país. E presta os seguintes serviços: leitura presencial; monografias em livre acesso e organizadas por assunto; pesquisas temáticas com produção de listagens; difusão bibliográfica através de um boletim com periodicidade bimestral; empréstimo domiciliário de material audiovisual; fornecimento de folhetos e cartazes; serviço de fotocópias com entrega diferida. A PRP participa no Projecto CAST (“Campaigns na Awareness-raising Strategies In Traffic Safety”) em que participam 20 instituições europeias, representando 16 países, e que tem como objectivo a elaboração de um Manual exaustivo sobre o desenho e a implementação de campanhas de segurança rodoviária, e a avaliação de campanhas. DI) A PRP coordena um dos Grupos de Trabalho daquele Projecto. E é a responsável pela difusão do Manual na União Europeia. A PRP participa no Projecto EUCHIRES 2006 (European public awareness campaign on the use of seat belts and child restrain systems) em que estão envolvidos 12 países, e que tem como objectivo a realização de uma campanha de promoção de sistemas de retenção, junto das crianças e pais. A PRP participa no Projecto VAMOS (Volunteers always on the move for road safety), que visa o desenvolvimento de métodos e instrumentos que permitam a formação e implementação de uma rede de voluntários que desenvolverão uma série de acções, no âmbito da prevenção e segurança rodoviária. A PRP participa no Projecto SARTRE (Social attitudes to Road Traffic risk in Europe) que constitui um programa de estudo e investigação sobre as atitudes, comportamentos e opiniões dos condutores europeus face à segurança rodoviária, realizado periodicamente (de 5 em 5 anos) a nível europeu desde 1991. A PRP participa no Projecto SUPREME (“Summary and Publication of Best Pratices in Road Safety in The Member States of the European Union and in Norway and Switzerland”) que visa a identificação das melhores práticas de segurança rodoviária, desenvolvidas em cada país. A PRP participa no Projecto ROSE 25, em que intervêm os 25 Estados- membros da União Europeia, que consiste na compilação e inventariação de “Boas Práticas”, em matéria de educação rodoviária, nos países da União Europeia, tendo em vista a elaboração de um Guia Europeu e a definição de políticas de educação rodoviária, a nível europeu. Aqueles projectos são co-financiados pela União Europeia. A participação da PRP naqueles projectos constava do seu plano de actividades. Por não ter sido abrangida pelo Despacho do MAI n.°23900/2005, a PRP deixou de poder assegurar a sua participação em todos aqueles projectos nos mesmos moldes em que o fazia anteriormente. As campanhas referidas na alínea AV) foram desenvolvidas no âmbito do Protocolo celebrado entre a DGV e a PRP, supra referido em AW). E foram financiadas pela DGV, nos termos do mesmo Protocolo. As campanhas referidas na alínea AV) foram realizadas a pedido do Ministério da Administração Interna e com a respectiva aprovação. DV) As campanhas referidas na alínea AV) contaram sempre com a presença de representantes da Direcção-Geral de Viação. DW) Consistindo o respectivo procedimento em: breefing com empresas de publicidade; recepção das propostas e sua apresentação pelas empresas (separadamente); selecção das propostas (e respectivos suportes) consideradas mais consonantes com o pretendido. DX) A decisão final cabia à Direcção Geral de Viação. Para o desenvolvimento da sua actividade a PRP foi-se dotando de um quadro de técnicos com conhecimentos especializados na área da prevenção. Quadro actualmente composto por 60 técnicos. Desde a década de 70 e até 1986 a actividade da PRP foi financeiramente assegurada através da atribuição pelo Estado de verbas do Fundo Especial de Transportes Terrestres. Mediante aceitação, pelo Ministério das Obras Públicas, dos Planos de actividades aprovados pelo Conselho Directivo da PRP. E a partir de 1987 e até 1990, através da entrega de verbas da Direcção Geral de viação. De acordo com os projectos que a PRP ia apresentando. Entre 1997 e 2006, a Direcção-Geral de Viação pagou à PRP, pelas acções desenvolvidas em cooperação e parceria, as verbas mencionadas no quadro constante do documento n.°23 junto com a contestação folhas 658 a 662 do processo em suporte papel, que se dá por reproduzido. Tais verbas foram atribuídas pela Direcção-Geral de Viação através de instrumentos como sendo protocolos e carta de parceria. As pessoas referidas nas alíneas BA) e BB) nunca informaram a PRP, nos órgão sociais ou informalmente, de que o Estado pretendia deixar de lhe atribuir as verbas do Fundo de Garantia Automóvel. Nas reuniões com os responsáveis da PRP, o Secretário de Estado da Administração Interna nunca lhes comunicou que o Estado pretendia deixar de lhe atribuir as verbas do Fundo de Garantia Automóvel. No encontro referido na alínea BF), o Secretário de Estado da Administração Interna comunicou que iria haver uma mudança de política de segurança rodoviária e alterações ao modelo de financiamento das campanhas. Na reunião que tiveram no dia 10 de Maio de 2005 o Secretário de Estado da Administração Interna não mencionou que o Estado iria deixar de atribuir à PRP as verbas do Fundo de Garantia Automóvel. Na reunião de 16 de Setembro de 2005 o Secretário de Estado da Administração Interna comunicou à PRP que: a forma de distribuição das verbas do Fundo de Garantia Automóvel consignadas para o objectivo “prevenção rodoviária”, estava a ser estudada pelo Senhor Ministro da Administração Interna, em conjunto com o Senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, admitindo-se que, no futuro, esse conjunto de verbas fosse totalmente disponibilizado para entidades não oficiais; o Estado reconhece “ter responsabilidades históricas na situação da PRP” nomeadamente por ter nela delegado ao longo dos anos um conjunto de tarefas, que ao Estado competia desenvolver; - c) o Estado queria apoiar a Presidência da Prevenção Rodoviária Internacional exercida pelo Secretário-Geral da PRP, de forma a contribuir para prestigiar uma função de responsabilidade internacional. A PRP recorreu ao crédito bancário, na forma de conta-corrente, para satisfazer os custos do exercício das suas actividades ao longo do ano de 2005. Contando com as verbas do Fundo de Garantia Automóvel para solver estes compromissos bancários. Como sucedera nos anos anteriores. Na sequência do decidido pelo Despacho do MAI n.°23900/2005, a PRP ficou impossibilitada de satisfazer os compromissos bancários que havia assumido. Se o MAI ou o SEAI tivessem informado a PRP de que nesse ano não lhe iriam ser atribuídas as verbas do FGA, a autora teria limitado as actividades a realizar no âmbito do ano de 2005. De forma a não aumentar o seu endividamento bancário em conta-corrente ao longo desse ano. Na reunião de 16 de Setembro de 2005 referida na alínea BN) o Orçamento da PRP para 2005 já se encontrava praticamente todo executado. A PRP ficou impossibilitada de pagar dívidas aos seus fornecedores no ano de 2005. E de pagar dívidas salariais aos seus trabalhadores nesse ano. As dívidas salariais aos trabalhadores só foram liquidadas na sequência do recebimento da verba referida na alínea BD). Em 31 de Dezembro de 2005 a PRP tinha gasto para fazer face à sua actividade do ano de 2005, €1 804 000, e ainda a quantia de cerca de €800 000 que tinha em provisão do ano de 2004. A PRP teve de despedir 52 dos seus trabalhadores. Ficando obrigada a pagar, a título de indemnização por esses despedimentos € 1 761 737,24. Os novos corpos directivos da PRP eleitos em 13 de Março de 2006, solicitaram ao SEAI, em 21.4.2006, uma reunião urgente. A reunião com o SEAI teve lugar em 5.5.2006, tendo os responsáveis da PRP feito notar que o corte abrupto e sem qualquer aviso prévio de financiamento, através de verbas do FGA, responsabilizava o Estado, uma vez que a PRP seria forçada a uma reestruturação radical, que envolveria o despedimento colectivos dos seus trabalhadores. Na sequência desta reunião, o Presidente do Conselho Geral da PRP, Dr. …………, foi recebido pelo Ministro da Administração Interna em 17 de Maio de 2006, tendo exposto a situação de crise da PRP. A PRP obteve o compromisso de que o Governo iria ajudar a suportar financeiramente a reestruturação da autora, de modo a que esta pudesse superar aquela situação de crise. Nessa reunião foi equacionada a possibilidade de os fundos necessários à superação de crise financeira da PRP serem assegurados através de empresas e organismos dependentes do Estado que fossem associados da PRP, tendo o Ministro da Administração Interna ficado de estabelecer contactos com algumas daquelas empresas. Tendo solicitado uma listagem destes associados à PRP, que posteriormente lhe foi enviada. O Ministro da Administração Interna referiu ainda a possibilidade de a PRP receber com as verbas com que a GALP e a BRISA contribuíram para o concurso “reduzir a velocidade nas estradas portuguesas, o qual iria ser anulado. O Ministro da Administração Interna mostrou disponibilidade para integrar na estrutura ministerial alguns dos trabalhadores da PRP, cujos contratos viessem a ser rescindidos, tendo solicitado o envio de uma lista onde constassem os técnicos da PRP abrangidos pelo despedimento. Depois de enviada a referida lista, a PRP foi informada de que o MAl estaria interessado em integrar os três juristas constantes da lista. A PRP nunca mais recebeu qualquer proposta concreta do MAI relacionada com as vias referidas na reunião de 17 de Maio de 2006. Por insistência do Presidente do seu Conselho Geral, em 19 de Julho de 2006 foi efectuada uma reunião com o Secretário de Estado da Administração Interna, na qual os responsáveis da PRP foram informados de que o Governo disponibilizaria apenas uma verba de € 750 000 para fazer para fazer face à crise financeira da autora. O Presidente do Conselho Geral afirmou ao SEAI que esta solução era inaceitável, uma vez que os prejuízos directamente causados à autora pelo corte abrupto no financiamento estadual excedia em mais de quatro vezes a verba disponibilizada. No dia 23 de Agosto de 2006, por telefone, e após inúmeras insistências dos responsáveis da PRP, o Secretário de Estado comunicou ao Presidente do seu Conselho Geral que o MAI só disponibilizaria €750 000 para fazer face à crise financeira da autora. Tendo o Presidente do Conselho Geral da PRP reiterado o supra referido em FK). Os factos referidos em EL), EZ) e FG) geraram nos responsáveis da PRP a convicção de que o Estado apoiaria a reestruturação da PRP. Se não fosse essa convicção, tal reestruturação teria tido lugar logo no início de 2006. A autora não teria de suportar até ao mês de Outubro de 2006, os mesmos custos que teve de suportar com a respectiva actividade até esse mês. Depois das férias de Verão de 2006, os responsáveis da PRP assumiram como certo que o Estado não disponibilizaria mais do que a verba de €750 000 para apoiar a reestruturação da PRP. Os custos da actividade da PRP ao longo de 2006 (até ao mês de Outubro) ascenderam a uma quantia de cerca de 1 milhão de euros.” 2- DE DIREITO 2.1. Das questões a apreciar e decidir A sentença recorrida deu como provado que a Prevenção Rodoviária Portuguesa (PRP), associação privada, criada por iniciativa do Lion’s Clube de Lisboa, em 1963, e com estatuto de utilidade pública a partir de 15 de Setembro de 1965, colaborou desde então com o Estado em iniciativas no âmbito da prevenção rodoviária, designadamente através da participação nos Conselhos Nacionais de Segurança Rodoviária, em grupos de trabalho e comissões na área da educação rodoviária, na realização e publicação de estudos na área da segurança rodoviária, na intervenção e participação em acções de formação na área da educação rodoviária e na área da sensibilização do público. Exerceu de igual modo, vasta actividade de formação de técnicos na área da prevenção rodoviária, de atribuição de licença especial de condução para ciclomotores, etc. Resulta de igual modo provado que entre a Direcção-Geral de Viação e a PRP foi celebrado, em 5 de Junho de 2001, um Protocolo de Cooperação e que desde 1990 e até 2004 foram anualmente atribuídas à PRP verbas do Fundo de Garantia Automóvel (FGA), por despacho, primeiro do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, e, depois, do Ministro da Administração Interna ou do Secretário de Estado da Administração Interna. Como refere a Recorrente na Petição inicial, esta situação foi interrompida, em 2005, quando o Ministro da Administração Interna, por Despacho n.°23900/2005, publicado no Diário da República, de 23 de Novembro de 2005, “decidiu não atribuir qualquer verba à Autora, com efeitos retroactivos em relação a todo o ano de 2005, o que sucedeu, pela primeira vez, ao longo dos últimos 40 anos” (ponto nº 5 da P.I). Nesta sequência, em 11 de Dezembro de 2006, a PRP intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa comum de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado. Para tanto alega a Autora, entre o mais, que tal decisão “veio contrariar, em absoluto, as expectativas e a confiança inculcadas (…), ao longo dos últimos quarenta anos e mesmo ao longo do próprio ano de 2005, causando-lhe danos gravíssimos (…)” (ponto nº 6 da P.I.). “Além de violar as legítimas expectativas da Autora, o despacho em causa sofre de uma grave ilicitude: destinou as verbas do Fundo de Garantia Automóvel (FGA) a finalidades distintas das que se encontram previstas na Lei” (ponto 7 da P.I.), sendo igualmente ilegal, por contrariar o disposto no art. 27º , nº 6, alínea d), do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro. A Petição termina pedindo a Autora que a acção seja “julgada procedente e provada: - Declarando-se, a título meramente incidental, a nulidade do Despacho do Ministro da Administração Interna nº 23900/2005, de 9 de Novembro de 2005, e condenando-se o Réu Estado a pagar à Autora a quantia de 4.777.424,54 € 8 (…) correspondente aos prejuízos que este Despacho lhe causou.” Por sentença, proferida em 10 de Abril de 2013, foi julgada a acção improcedente, por não provada, em virtude de a autora não ter logrado demonstrar a ilicitude. Para tanto, ponderou-se, entre o mais, que “a Prevenção Rodoviária Portuguesa (PRP) detinha até 2005 uma situação de confiança em que seria a entidade a quem seriam entregues os 50% do montante apurado nos termos da parte final da alínea d) do n.°6 do artigo 27.° do Decreto-Lei n.°522/85 , de 31 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.°72-A/2003 , de 14 de Abril”, mas que tal confiança “advinha da prática reiterada, da continuidade da atribuição à PRP daquela quantia pelo Ministério da Administração Interna” , concluindo-se que “não se vê que aquela confiança possa ser qualificada como justificada ou fundada em boas razões, que se verifiquem elementos objectivos capazes de provocarem a crença da PRP de que a situação de única beneficiária daquele montante era imutável” , ou seja, que as expectativas da PRP “não eram legalmente justificadas e fundadas.” Por outro lado, a sentença recorrida também não deu razão à Autora quanto à invocada ilegalidade do despacho em causa, por violação do disposto na alínea d) do nº 6 do art. 27º do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro. Contra este entendimento se insurge a Recorrente, alegando, em síntese, no presente recurso que: i) Usufruiu de financiamento público ininterruptamente pelo menos desde 1970, sendo o mesmo proveniente de verbas do Fundo de Garantia Automóvel desde 1990; ii) Foi desenvolvendo uma estrutura para dar resposta às necessidades do Estado em matéria de prevenção rodoviária; iii) O Estado em 2005 nunca informou que lhe iria cortar a totalidade do financiamento, apesar de diversas oportunidades para o fazer; iv) Em 2005, subitamente e sem aviso, por Despacho n.° 23900/2005, de 23 de Novembro , viu-se desprovida de financiamento público. Tal situação não lhe permitiu cobrir as dívidas bancárias nas quais havia incorrido para se financiar, foi forçada a despedir 52 trabalhadores, com consequentes indemnizações no valor de € 1.761.737, 24 e não lhe foi possível pagar a fornecedores, num prejuízo de € 2.676.085,50. Incorreu ainda a Recorrente em custos da actividade em 2006, que se cifram em € 1.089.601,79, uma vez que manteve essa actividade sem reestruturação no início do ano de 2006, devido a acções e omissões do Estado. Segundo a Recorrente, com aquela actuação o Estado incorreu em responsabilidade civil extracontratual, no montante de € 4.777.424,54, por frustração de expectativas legítimas criadas de que iria receber verbas do FGA, sendo que o Despacho n.° 23900/2005, de 23 de Novembro, é ainda ilegal, por violação do art° 27.° , n.° 6, d) do Decreto-Lei n.° 522/85 , de 31 de Dezembro. Em face do exposto, a questão central a decidir traduz-se em saber se a sentença recorrida, ao julgar improcedente a presente acção, por não demonstrada a ilicitude, incorre em erro de julgamento, o que pressupõe que se averigue se o Despacho nº 23900/2005, de 9 de Novembro, é ou não ilícito por violar: A alínea d) do nº 6 do art. 27º do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro, na medida em que atribuiu € 2.000.000 ao programa “Política em Movimento”; As legítimas expectativas depositadas pela PRP em ser beneficiária directa da atribuição das verbas do Fundo de Garantia Automóvel (FGA). Vejamos. 2.1.1. A responsabilidade civil do Estado Português por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa dele, estava, à data dos factos, sujeita ao regime previsto no artigo 22.° da Constituição da República Portuguesa e do Decreto-Lei n.° 48051, de 21/11/67. Dispõe o artigo 2.°, n.°1, daquele diploma, que “O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos, culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”. O legislador faz depender a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, da verificação dos seguintes pressupostos: a) o facto voluntário, que se traduz numa acção ou omissão da Administração praticada no exercício das funções que lhe foram cometidas pelo legislador e por causa delas; b) a ilicitude, traduzida na violação por esse facto, do bloco de legalidade; c) a culpa, como nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência; d) o dano, lesão ou prejuízo de valor patrimonial, produzido na esfera de terceiros; e) e o nexo de causalidade entre o facto e o dano, a apurar segundo a teoria da causalidade adequada, consagrado no artigo 563.º do CC . No que se refere concretamente à ilicitude, constitui jurisprudência assente deste STA que a mesma não se basta com a verificação de qualquer ilegalidade, “devendo a mesma consistir na violação da norma que tutela a posição jurídica subjectiva cuja lesão se pretende ver reparada” (cfr. Ac. do STA, proc nº 127/03, de 31/5/2005). O que significa que “um acto só será gerador de responsabilidade se as normas ou princípios incumpridos revelarem uma intenção normativa de protecção de posições jurídicas substantivas dos particulares, dito por outras palavras, “só uma ilegalidade qualificada é que determina o surgimento de um acto gerador de responsabilidade.” Importa, assim, averiguar no caso concreto a relação existente entre as normas e princípios violados e a esfera jurídica substantiva do particular, de forma a determinar se aqueles comandos jurídicos tinham (também) por fim a protecção dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 2.1.2. Quanto à alegada violação da alínea d) do nº 6 do art. 27º do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro. O Decreto-Lei nº522/85 , de 31 de Dezembro, que reviu o regime jurídico do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel, previu a consignação de verbas para posterior aplicação a finalidades de prevenção rodoviária, sendo as verbas calculadas anualmente através da afectação de uma percentagem a um universo de receitas do FGA, constituído pela transferência, por parte das seguradoras, de “uma percentagem apurada a partir dos montantes dos prémios simples (líquidos de adicionais) de seguro directo do ramo «Automóvel» processados no ano anterior, líquido de estornos e anulações” (cfr. nº 1 do art. 27º). O referido diploma, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.°122-A/86 , de 30 de Maio, pelo Decreto-Lei n.°122/92 , de 2 de Julho, e pelo Decreto-Lei n.°72-A/2003 , de 14 de Abril, estatui, no artigo 27.°, n.° 6, alínea d), e n.°s 7, 8 e 9, o seguinte: “Constituem despesas do Fundo de Garantia Automóvel”: “(...) d) A entrega ao Instituto das Estradas de Portugal de um montante anual, para fins de prevenção rodoviária, equivalente a 50% do montante apurado pela aplicação de uma percentagem sobre o valor dos prémios que serve de base para a obtenção do montante das receitas recebidas no ano anterior pelo Fundo, nos termos da alínea a) do n.° l, sendo os restantes 50% entregues para os mesmos fins a outras entidades para o efeito designadas por despacho do Ministro da Administração Interna. 7- A percentagem referida na alínea d) do número anterior é, sem prejuízo do disposto no número seguinte, fixada, até ao final do mês de Março de cada ano, por despacho dos Ministros da Administração Interna e das Finanças, sob proposta do Instituto de Seguros de Portugal, não podendo, no entanto, exceder 0,5%. 8- Se, findo o prazo indicado no número anterior, não tiver sido fixada nova percentagem, manter-se-á em vigor a do ano anterior. 9 - O montante devido pelo Fundo, nos termos da alínea d) do n.° 6, é pago durante o mês de Junho de cada ano.” O legislador limita-se a referir que as verbas a atribuir neste âmbito se destinam a “fins de prevenção rodoviária”, nada adiantando quanto ao sentido e alcance desta expressão nem quanto aos elementos que a integram. Trata-se, porém, de um conceito jurídico indeterminado, cujo espaço de conformação o legislador remete para os órgãos competentes, aos quais caberá, em cada momento, a definição e escolha do tipo de acções e de programas que, em cada momento, devem ser elegíveis para alcançar o fim da redução do fenómeno da sinistralidade (cfr. o Despacho nº 23900/2005). Em execução deste diploma, em 2005, o Ministro da Administração Interna proferiu o Despacho n.°23900/2005, publicado no Diário da República, II Série, n.° 225, 23 de Novembro de 2005, onde se concluiu: “(…) Nos termos do Decreto-Lei n.°522/85 , na redacção dada pelo Decreto-Lei n.°72- A/2003, constitui despesa do Fundo de Garantia Automóvel a entrega, para fins de prevenção rodoviária, de um montante anual, apurado pela aplicação de uma percentagem sobre o valor dos prémios de seguro automóvel, a entidades para o efeito designadas por despacho do Ministro da Administração Interna. Importa definir de forma inovadora e eficiente a aplicação destas verbas em 2005. Assim, ao abrigo da alínea d) do n.°6 do artigo 27.° do Decreto-Lei n.°522/85 , de 31 de Dezembro, na última redacção dada pelo Decreto-Lei n.°72-A/2003 , de 14 de Abril, determina-se:(…) c) À Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, o montante de €2 000 000 para o projecto “Polícia em movimento”, que tem como objectivo proporcionar aos agentes das forças de segurança em patrulha de fiscalização de trânsito o acesso em linha à informação pertinente às respectivas missões, designadamente das bases de dados de condutores e matrículas, bem como o processamento directo das contra-ordenações. (…) . Como vimos, para a Recorrente, a ilicitude do Despacho nº 23900/2005, de 23 de Novembro, decorre, desde logo, por o mesmo violar o art. 27º , nº 6, alínea d), do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro, na medida em que se atribui € 2. 000.000 ao programa “Política em Movimento”, que “não tinha objectivos de prevenção rodoviária, nos termos previstos pelo referido decreto-lei, tendo em conta designadamente a ratio da norma em questão, mas sim de repressão.” O conceito “prevenção rodoviária” há-de englobar, em sentido amplo, todas as acções destinadas a tornar efectivo o cumprimento das normas relativas ao Código da Estrada compreendendo quer medidas com finalidades preventivas quer repressivas. Se é verdade que o objectivo prioritário da prevenção se traduz em evitar tanto quanto possível o incumprimento das normas legais, essa finalidade preventiva desdobra-se em dois tipos de prevenção: a geral e a especial. No primeiro caso, a eficácia da prevenção assenta fundamentalmente na capacidade intimidadora do aparelho repressivo desempenhando aqui crucial papel as funções policiais de vigilância e de fiscalização, enquanto indutoras nos agentes destinatários das normas de um efeito intimidatório e dissuasor, prevenindo a prática de infracções e assegurando o respeito pela ordenamento jurídico. Por sua vez, a segunda compreende as acções concretas dos agentes de fiscalização o que confere às suas missões um carácter tanto preventivo como repressivo, reconhecendo-se que a intensidade da eficácia intimidatória da prevenção depende da maior ou menor eficácia da actuação fiscalizadora e vigilante dos agentes (cfr. SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS, La actividad administrativa de inpección, Editorial Comares, 2002, pp. 21-23). Considerando-se além do mais que actividade de fiscalização compreende ela própria, por natureza, finalidades de prevenção, concluímos com a sentença recorrida no sentido de que “(…) Não se desviou aquele despacho do fim legal a prosseguir ao afectar parte das verbas do FGA ao próprio MAI, para “fiscalização de trânsito e acesso em linha à informação pertinente às respectivas missões, designadamente das bases de dados de condutores e matrículas, bem como o processamento directo das contra-ordenações” pois que a eficácia da aplicação de sanções em sede de fiscalização de trânsito se afigura que se pode qualificar como acção dissuasora da prevaricação das regras de trânsito e portanto ainda como prevenção rodoviária.” Termos em que improcedem, nesta matéria, as alegações da Recorrente devendo manter-se a sentença recorrida. 2.1.3. Quanto à eventual violação do princípio da protecção da confiança Embora sem recepção expressa no texto constitucional, o princípio da protecção da confiança constitui uma das dimensões (subjectiva) do princípio da segurança jurídica, designadamente no que se refere à calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos relativamente aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Como ficou consignado, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 188/2009, para que haja lugar “à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (...) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.” No caso dos autos, como vimos, a Recorrente fundamenta o pedido de indemnização na suposta violação da sua confiança jurídica decorrente da actuação do Ministro da Administração Interna e do Secretário de Estado da Administração Interna, desde logo, porquanto, a verba que em anos anteriores lhe vinha sendo consignada foi, por Despacho n.°23 900/2005, do Ministro da Administração Interna, publicado no DR II Série, de 23 de Novembro [cujo conteúdo está reproduzido no ponto AZ) do Probatório], atribuída à DGV e à Secretaria-Geral do Ministério. Para a Recorrente, aquele despacho ao proceder à alteração da distribuição das verbas do FGA, sem a contemplar, veio contrariar uma prática que existia há cerca de 40 anos, frustrando as suas legítimas expectativas criadas até aí pelo Estado. Vejamos. Como vimos, a PRP, é uma Associação privada, sem fins lucrativos, de duração indeterminada, que tem como objecto “contribuir para a prevenção dos acidentes de viação e para a redução das suas consequências, designadamente através de recomendações e outras acções apropriadas” (cfr. arts. 1º e 3º, respectivamente, do Estatuto). Não obstante o seu objecto e ter sido reconhecida pelo Governo como instituição de utilidade pública, não deixa de ser uma associação privada que tem como missão colaborar com quaisquer entidades públicas ou privadas no domínio da circulação rodoviária, podendo dar e receber apoios financeiros (art. 5º dos Estatutos), não estando, por conseguinte, o Governo obrigado por lei a suportar os custos com o seu exercício. Acontece que vem provado que “desde 1990 e até 2004, à PRP foram, anualmente, e por despacho, primeiro do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, e depois do Ministro da Administração Interna ou do Secretário de Estado da Administração Interna, atribuídas verbas do Fundo de Garantia Automóvel [pontos AX) e AY) do probatório)]. Ficou igualmente demonstrado que aquela atribuição de verbas foi sendo feita considerando um conjunto de projectos e de acções a realizar concretamente identificados anualmente aquando da prática dos respectivos actos e, em regra, aprovadas pela DGV ou os Ministros das Obras Públicas e da Administração Interna [cfr. pontos DX), EB), ED), EG)] e que para o desenvolvimento da sua actividade a PRP foi-se dotando de um quadro de técnicos com conhecimento especializados na área da prevenção, quadro actualmente composto por 60 técnicos [(cfr. pontos DY) e DZ)]. Importa, por conseguinte, averiguar se as expectativas da Recorrente quanto à renovação anual das verbas do FGA preenchem os pressupostos necessários para as considerar legalmente justificadas e fundadas, começando pela análise do quadro legal aplicável, o regime do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro, e sucessivas alterações. A PRP alicerça o seu direito de indemnização por ter tomado como certa a manutenção futura de uma situação apenas por ter dela beneficiado no passado, mas o facto de ter havido várias decisões a atribuir-lhe durante anos o exclusivo das verbas do FGA, tal factualidade não é por si só de molde a contribuir para a existência de uma confiança na manutenção dessa situação. Para tanto, tornava-se necessário que das decisões administrativas se pudesse extrair uma intenção de no futuro manter a PRP beneficiária exclusiva (para além da JAE, como veremos) das receitas provenientes do FGA. Em primeiro lugar, do teor do art. 27º do Decreto-Lei nº 522/85 , de 31 de Dezembro, retira-se que o montante líquido das verbas provenientes do FGA, a atribuir em cada ano para fins de prevenção rodoviária, não está definido a priori , sendo apenas determinado anualmente após determinação do valor global que constitui receita do referido Fundo proveniente das seguradoras [cfr. nºs 6, alínea d), nºs. 7 e 9]. Por conseguinte, resulta do referido diploma que o montante líquido de verbas a atribuir é incerto, porque dependente das variáveis indicadas no art. 27º e tem uma periodicidade anual. Por outro lado, o diploma limita-se a fixar critérios numéricos quanto à distribuição de verbas provenientes do FGA, sendo apenas vinculativo no que se refere à atribuição de metade das mesmas à Estradas de Portugal, EP. [cfr. alínea d) do nº 6 do art. 27º]. Quanto aos outros 50% refere expressamente o preceito “que serão entregues para os mesmos fins a outras entidades para o efeito consignadas por despacho do Ministro da Administração Interna. Assim sendo, quanto à outorga de verbas “a outras entidades,” para fins de prevenção rodoviária, verifica-se que cabe ao Ministro da Administração Interna tomar anualmente essa decisão, detendo para o efeito ampla margem de discricionariedade na escolha das entidades beneficiárias. A periodicidade anual da atribuição de verbas provenientes do FGA, para fins de prevenção rodoviária, o que desde logo inculca a sua eventualidade, associada à margem de discricionariedade conferida por lei ao membro do Governo sobre o destino a dar-lhe, torna a situação de confiança, invocada pela PRP na atribuição das verbas do FGA para o desenvolvimento da sua actividade, de natureza meramente eventual e contingente. Por assentar em factos futuros e decisões discricionárias, a atribuição de verbas é impeditiva da criação de uma situação legítima de confiança por parte da PRP. É que resultando do quadro legal atrás referido uma margem de alternativas de actuação, e não que a única alternativa de actuação fosse a entrega das quantias em causa à Recorrente, do mesmo não decorre qualquer posição de protecção legal. O mesmo raciocínio vale em relação à convicção que a Recorrente pretende extrair do silêncio decorrente do envio dos seus Orçamentos e Relatório de Actividades para 2005 ao Secretário de Estado da Administração Interna [ponto BI) do probatório], na medida em que, não recaindo sobre os membros do Governo qualquer competência nesta matéria (uma vez que a mesma cabe, nos termos do art. 17 dos respectivos estatutos, à Assembleia-Geral), o referido silêncio teria sempre de entender-se juridicamente irrelevante. Em suma, a PRP apoiou-se na regra do precedente administrativo para tomar como certa a manutenção da situação de que havia beneficiado em anos anteriores, quando, antes da decisão anual, consignada em despacho do Ministro da Administração Interna, não há certeza quanto ao montante das verbas a atribuir e os destinatários das mesmas, com excepção da JAE. Em nossa óptica, afigura-se que falta, desta forma, uma “justificação para a confiança” alegada, “expressa na presença de elementos objectivos capazes de, em abstracto, provocar uma crença plausível” (ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, “Do Abuso do Direito: Estado das Questões e Perspectivas”, Revista da Ordem dos Advogados , nº 65, Setembro de 2005, p. 351). Mas há ainda outros argumentos que apontam também nesse sentido. A perspectiva da continuidade do comportamento da Administração pública não era ainda geradora de confiança legítima por a mesma poder colidir com a prossecução do interesse público. Com efeito, do precedente invocado pela PRP não pode retirar-se uma vinculação jurídica para a Administração Pública impossibilitando-lhe a alteração do sentido das suas decisões, ou seja, a possibilidade mudar os critérios que hão-de presidir em cada momento à prossecução do interesse público. As exigências decorrentes do princípio da confiança e segurança jurídicas não podem ser entendidas como aniquiladoras da margem de actuação administrativa, impeditivas dos órgãos competentes de proceder em cada momento à correcta valoração do modo como melhor deva ser prosseguido o interesse público. Ora, o regime instituído de atribuição anual das verbas implica precisamente que em cada momento o Ministério da Administração Interna seja chamado a exercer a sua competência ponderando na situação concreta a melhor maneira de prosseguir o interesse público da prevenção rodoviária, ponderando todos os interesses em presença, através da escolha dos melhores programas de acção, bem como dos sujeitos beneficiários da atribuição das verbas que, no seu juízo de prognose, consigam alcançar melhores resultados. A prevalecer a tese da Recorrente, no sentido da imutabilidade da atribuição de verbas, estaríamos a limitar ou mesmo a impedir a actuação por parte da entidade administrativa com competência legal para a prossecução do fim público em causa, com a consequente violação do princípio da legalidade. Por outro lado, como vimos, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, para haver confiança legítima, torna-se “necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.” Ora, no caso, o Ministro da Administração Interna, invoca, no referido despacho a necessidade de definir “de forma inovadora e eficiente a aplicação das verbas em 2005, porquanto como se afirma no Despacho nº 23900/2005, “ O Governo tem como objectivo nacional, enunciado no seu Programa, a redução em 50% do número de acidentes com vítimas mortais no prazo de quatro anos. Para esse desiderato, é da maior importância que todos os recursos disponíveis, designadamente os financeiros, sejam criteriosamente utilizados na aquisição e promoção de capacidades de fiscalização e prevenção e na sensibilização eficaz dos cidadãos utentes das rodovias para a necessidade de respeitar em todas as circunstâncias as regras de circulação e as boas práticas de condução e de manutenção dos veículos (…).” À referida mudança não terá sido alheio o facto de haver um Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas (aos apoios concedidos pela Direcção-Geral de Viação (DGV) no ano de 2005 (fls. 585 ss. dos autos) onde se “(…) considera deficiente o controlo efectuado pela DGV na maior parte dos apoios atribuídos a entidades particulares”, recomendando-se que os apoios provenientes do Fundo de Garantia Automóvel fossem atribuídos através de concurso público” (fls. 598 dos autos). Assim se compreendendo que o Secretário de Estado da Administração Interna tenha comunicado à PRP, por carta, de 25 de Outubro de 2005, que estava aberto concurso para todas as entidades que na área da segurança rodoviária quisessem apresentar projectos, “concurso que dispõe de um júri independente e é apoiado pela Brisa e pela Galp” [ponto BO) do probatório]. A pretensão da PRP, no sentido de continuar a ser a beneficiária exclusiva das verbas em causa, “(…) sempre teria o efeito reflexo de violar os princípios da igualdade e da concorrência que, como já verificado, encontram protecção na norma de competência. “Assim, resultaria, ao impedir que outras entidades (públicas ou privadas) que se dedicam a actividades de prevenção rodoviária pudessem vir a ser beneficiárias da atribuição de apoios para execução de programas e acções destinadas aos fins legalmente determinados.” (…). “Ao exigir um tratamento diferenciado relativamente a outras entidades, que assim ficariam prejudicadas e lesadas no interesse igualmente protegido pela ordem jurídica de uma actuação juridicamente válidas” (…) sempre resultaria ilegítima a confiança que a PRP depositou na futura actuação administrativa.” (cfr. RUI MEDEIROS/DUARTE RODRIGUES SILVA, Parecer junto aos autos, pp. 57 a 58). Em face do exposto, conclui-se que, por um lado, a conduta assumida pela Administração Pública não foi de molde a gerar a convicção de que a sua actuação futura teria inevitavelmente sempre o mesmo sentido, e, por outro, a mudança verificada ao nível da distribuição de verbas não se pode qualificar de arbitrária, sendo pelo contrário imposta por razões de interesse público e respeito pelos princípios da legalidade, da concorrência e da igualdade. Exigindo o princípio da protecção da confiança “que as pessoas sejam protegidas quando, em termos justificados, tenham sido levadas a acreditar na manutenção de um certo estado de coisas” (ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, ob. cit. , p. 350.), não se verifica esse pressuposto, no caso dos autos, carecendo a PRP de expectativa juridicamente fundada na manutenção do financiamento nos anos seguintes e, nessa sequência, na continuação da sua actividade à custa daquele financiamento. O acabado de expor aplica-se, por maioria de razão, quanto à alegada violação da confiança da PRP derivada de promessas e conjunto de actuações/omissões dos membros do governo em causa, que supostamente a levaram a considerar designadamente que o Estado iria financiar o seu esforço de reestruturação, o que a terá levado a manter actividade durante o ano de 2006. Da factualidade descrita [pontos FC) a FL) do Probatório] resulta que os membros do Governo manifestaram intenção de apoiar a PRP na sua reestruturação, mas não foi demonstrada a intenção de suportar a totalidade desses custos, até pelas limitações decorrentes das regras sobre despesas públicas. O que ficou demonstrado é que o Governo, através do orçamento da DGV, contribuiu para esse esforço de reestruturação com uma verba de €750 000 [ponto BD) do probatório], donde nenhuma outra confiança legítima poderia ter sido depositada em relação a esta matéria na actuação dos membros do governo em causa. Em suma, não resultando de normas legais qualquer garantia no sentido de que a PRP viesse a receber directamente verbas para fins de prevenção rodoviária nem qualquer obrigação de atribuir qualquer quantia àquela entidade, deve considerar-se que a PRP sempre teria incorrido em despesas com vista à realização das suas actividades. Por tudo o que vai exposto, falhando o pressuposto da ilicitude, torna-se desnecessário avançar na análise dos demais pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual da Administração Pública. Improcedem, pois, as alegações da Recorrente, devendo manter-se a sentença recorrida e, nesta conformidade, julga-se improcedente o recurso. DECISÃO Termos em que os Juízes da secção do Contencioso Administrativo acordam, em conferência, julgar totalmente improcedente o recurso, mantendo-se a sentença recorrida. Custas pela Recorrente. Lisboa, 27 de Novembro de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.