2861/09.9TJVNF.P1 - Tribunal da Relação do Porto

I- A mera circunstância de o embargo ou a respectiva ratificação se reportarem a uma obra executada por pessoas de direito público, no âmbito das suas atribuições e tendo em vista a realização de uma função pública, é insuficiente para determinar a competência dos tribunais administrativos e a incompetência dos tribunais judiciais, já que a circunstância que releva, para o efeito, é o facto de esse embargo se fundamentar numa relação jurídica administrativa.

II- Se, ao executar uma obra – no âmbito das suas atribuições e no exercício do seu poder público – o Município ou a Junta de Freguesia invadem e ocupam um terreno particular, ao arrepio de qualquer título ou acto administrativo que o justificasse e ao arrepio de qualquer norma de direito público que o legitimasse, actuam em posição de paridade com um qualquer particular que praticasse esse acto lesivo, despidos do seu poder público e a relação que, por força desse acto lesivo, se estabelece entre a Administração e o particular lesado não é uma relação jurídica administrativa, mas sim uma relação jurídica “privada” que está, inteiramente, submetida a normas de direito privado.

III- Consequentemente, o procedimento cautelar de embargo ou ratificação de obra que se fundamente nesse acto lesivo é da competência dos tribunais judiciais e não dos tribunais administrativos.

Apelação nº 2861/09.9TJVNF.P1

Tribunal recorrido: .º Juízo Cível de Vila Nova de Famalicão.

Relatora: Maria Catarina Gonçalves

Adjuntos Des.: Dr. Filipe Caroço

Dr. Teixeira Ribeiro

Acordam no Tribunal da Relação do Porto:

I.

B………. e esposa C………., residentes na Rua ………., nº …, freguesia de ………., concelho de Vila Nova de Famalicão, intentaram o presente procedimento cautelar de ratificação judicial de obra nova contra o Município de ………., com sede na ………., Vila Nova de Famalicão e contra a Junta de Freguesia ………., com sede no ………., ., ………., Vila Nova de Famalicão, requerendo a ratificação judicial do embargo extrajudicial, que efectuaram no dia 03/08/2009, relativamente a uma obra que, com vista à edificação de um parque de estacionamento, está a ser executada pelos Requeridos em prédios que pertencem aos Requerentes.

A Junta de Freguesia ………. deduziu oposição, impugnando os factos alegados e alegando que não ordenou a realização da obra em causa que é da responsabilidade da Câmara Municipal. Alega, porém, que a parcela de terreno onde a obra está a ser executada foi cedida pelos Requerentes ao domínio público, estando, por isso, na posse das Requeridas desde 2001, inexistindo a reputada ilicitude da obra.

O Município de ………. também apresentou oposição, alegando que a obra em causa está a ser executada em terreno que os Requerentes prometeram ceder ao domínio municipal, mediante protocolo assinado em 01/02/2001, sendo que os Requerentes autorizaram expressamente os Requeridos a tomar posse imediata daquela área de terreno e a fazer as obras de renovação e revalorização urbana que se encontravam previstas. Alegando que, apesar de não ter sido formalizada a cedência através de escritura pública, aquela área de terreno já integra o domínio público municipal, além de que a presente providência sempre constituiria um manifesto abuso de direito por parte dos Requerentes, refere ainda que a suspensão da execução da obra é gravemente prejudicial para o interesse público, sendo que os prejuízos para o interesse público com a paragem das obras são consideravelmente superiores aos danos que os Requerentes alegam.

Por despacho datado de 27/08/2009, foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem, querendo, relativamente à eventual (in)competência material do Tribunal para a apreciação da providência cautelar em causa, no prazo máximo de 10 dias e, na sequência desse facto, os Requerentes vieram juntar documento comprovativo de que já haviam intentado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga providência idêntica à requerida nos presentes autos, providência essa que foi rejeitada em virtude de a obra em apreço não poder ser objecto de embargo.

Na sequência desse facto, foi proferido despacho – em 22/09/2009 – que, declarando a incompetência em razão da matéria do Tribunal Judicial de V.N. Famalicão, indeferiu liminarmente o procedimento cautelar.

Inconformados com tal decisão, os Requerentes interpuseram o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões:

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Não foram apresentadas contra-alegações.

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II.

Questão a apreciar:

Atendendo às conclusões das alegações dos Apelantes – pelas quais se define o objecto e delimita o âmbito do recurso – a questão a apreciar e decidir no presente recurso consiste apenas em saber se a competência para apreciar e decidir o presente procedimento cautelar pertence aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.

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III.

Apreciemos, pois, a questão que constitui o objecto do presente recurso.

Segundo o disposto no art. 211º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa, “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.

Em conformidade com essa norma constitucional, dispõem os arts. 18º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei nº 3/99) e 66º do Código de Processo Civil que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Assim, porque a competência dos tribunais judiciais é uma competência residual, o que importa aqui saber é se a presente causa está ou não atribuída a outra ordem jurisdicional, designadamente aos tribunais administrativos.

De acordo com o disposto no art. 212º, nº 3, da Constituição, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Em conformidade com essa norma constitucional, dispõe o art. 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei 13/2002 de 19/02) que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

A competência dos tribunais administrativos e fiscais – definida e balizada, em termos genéricos, na Constituição e no art. 1º do ETAF – é depois concretizada no art. 4º do ETAF através da enunciação, sem carácter taxativo, de diversas situações que são configuradas como litígios da competência da jurisdição administrativa e fiscal e de diversas situações que são expressamente excluídas do âmbito dessa jurisdição.

Não deixando de ter presente que a competência – enquanto pressuposto processual que é – tem que ser aferida pelos termos em que o autor configura o litígio e a relação jurídica que lhe está subjacente, atendendo ao pedido formulado e à respectiva causa de pedir, importa analisar o caso “sub-judice”, de forma a saber se o presente litígio – nos termos em que é configurado pelos Requerentes – configura ou não um litígio da competência dos tribunais administrativos.

Através do presente procedimento cautelar, pretendem os Requerentes a ratificação do embargo extrajudicial que efectuaram, relativamente a uma obra que, alegadamente, está a ser executada pelos Réus (Município e Junta de Freguesia) em terreno pertencente aos Requerentes e que se destina à edificação de um parque de estacionamento.

Considerou-se na decisão recorrida que os Requerentes fundam a sua pretensão num acto da administração que se enquadra no âmbito de poderes de gestão pública, pelo que, nos termos dos arts.39º, nº 2, da Lei nº 59/89 de 18/07 e 4º, nº 1, alínea d) do ETAF, a competência para conhecer da presente acção cabe aos tribunais administrativos.

Afigura-se-nos duvidosa a integração da situação dos autos no âmbito de previsão da alínea d) da citada disposição legal que se reporta à “fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos”.

De qualquer forma, aquilo que importa saber é se estamos ou não perante uma relação jurídica administrativa, já que – de acordo com o disposto no art. 212º, nº 3, da Constituição e art. 1º, nº 1, do ETAF – é a existência de uma relação jurídica desse tipo que determina a competência dos tribunais administrativos, sendo que a leitura e interpretação do art. 4º do ETAF (ao nomear, de forma não exaustiva, os litígios da competência dos tribunais administrativos e fiscais) deverá sempre ter atenção os limites balizadores da competência que emergem da citada norma constitucional e do citado art. 1º, nº 1, do ETAF.

O anterior Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Dec. Lei nº 129/84 de 27/04) dispunha, expressamente, no seu art. 4º, que estavam excluídas da jurisdição administrativa e fiscal as acções que tivessem por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público.

Tal disposição foi eliminada no actual ETAF, tal como foi eliminada a referência aos actos de gestão pública que, no art. 51º, nº 1, alínea h) do anterior ETAF, determinavam a competência dos tribunais administrativos e fiscais no que toca a acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos pelos mesmos praticados (e foca-se, aqui, esta questão porque, embora isso não esteja peticionado no presente procedimento cautelar, a indemnização dos prejuízos decorrentes dos actos alegadamente praticados pelos Réus será peticionada na acção principal, como expressamente referem os Requerentes na petição inicial).

Isso não significa, porém, que a competência dos tribunais administrativos e fiscais tenha passado a abranger todas e qualquer acção em que sejam partes pessoas de direito público, ainda que as questões abrangidas no litígio sejam questões de direito privado.

De facto, ainda que essas questões não tenham sido expressamente excluídas da jurisdição administrativa, no actual ETAF - cfr. art. 4º, nº 2 – o certo é que, tal como se referiu e como decorre da Constituição e do art. 1º do ETAF, apenas são da competência dos tribunais administrativos e fiscais os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais e, por conseguinte, estão excluídos dessa jurisdição os litígios que, apesar de respeitarem a pessoas de direito público, não tenham na sua génese uma relação jurídica administrativa e fiscal.

Importa, pois, definir e caracterizar a relação jurídica administrativa, de forma a concluir se o presente litígio emerge ou não de uma relação desse tipo.

A relação jurídica administrativa é, segundo Diogo Freitas do Amaral[1], “…aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”.

A propósito da qualificação das relações jurídico-administrativas, referem Gomes Canotilho e Vital Moreira[2] que “esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.

Escreve-se, por seu turno, no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 14/03/2006, processo nº 018/05[3], que “…embora os limites do conceito de relação jurídica administrativa sejam controvertidos, são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular traduzido na atribuição de poderes de autoridade àquela”.

De acordo com o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 04/04/2006, processo nº 027/05[4], “a distinção entre relações jurídicas administrativas e relações jurídicas privadas decorre, grosso modo, dessa relação provir da prática de actos de gestão pública ou de actos de gestão privada” aí se considerando as relações jurídicas administrativas “como aquelas que são regidas por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, sendo esta, em síntese, e como já foi referido, a actividade que compreende o exercício de um poder público, integrando, ela mesma, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolver ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas”.

A noção e caracterização da relação jurídica administrativa assentam, pois, nos seguintes pressupostos:

● É uma relação estabelecida com a Administração que, emergindo do exercício (por parte da Administração) de um poder público e da realização de uma função pública e assentando na prevalência do interesse público sobre o particular, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração;

● É uma relação regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo.

E, em face do que foi referido, impõe-se concluir que não configura uma relação jurídica administrativa aquela em que a pessoa de direito público aparece despida do seu poder público, actuando numa posição de paridade com os particulares e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado.

Regressemos à situação dos autos:

Os Requerentes pretendem, como já se referiu, a ratificação do embargo extrajudicial que efectuaram, relativamente a uma obra que, alegadamente, está a ser executada pelos Réus (Município e Junta de Freguesia) em terreno pertencente aos Requerentes e que se destina à edificação de um parque de estacionamento.

Encontramos, na jurisprudência, diversas decisões que, em situações idênticas, consideraram estar na presença de uma relação jurídica administrativa e de um litígio da competência dos tribunais administrativos e fiscais.

Refira-se, a propósito, o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 04/04/2006 (já citado), que, a propósito de um pedido de um pedido de ratificação judicial de um embargo extrajudicial de uma obra de implantação, por uma câmara municipal, de um poste de iluminação pública no "passeio" de uma rua cuja propriedade é controvertida, considerou que tal pedido tem subjacente, como causa de pedir, a execução de obras públicas para cuja realização é competente essa câmara e que, como tal, tem subjacente uma relação jurídica administrativa, sendo, por isso, da competência dos tribunais administrativos.

Em sentido idêntico e relativamente a situações semelhantes, podem ver-se: o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 14/03/2006 (já citado) e os Acórdãos da Relação do Porto de 21/04/2008, 03/04/2006 e 27/06/2005, com os nºs convencionais JTRP00041266, JTRP00039069 e JTRP00038239, respectivamente[5].

Afigura-se-nos, porém, duvidosa essa solução.

Vejamos.

É indiscutível que a obra que está a ser executada pelos Requeridos – e que os Requerentes pretendem embargar – visa a satisfação de um interesse público e, estando compreendida no âmbito de atribuições dos Requeridos, corresponde ao exercício (por parte da Administração) de um poder público, tendo em vista a realização de uma função pública.

Afigura-se-nos, porém, que isso não basta para atribuir a competência aos tribunais administrativos, já que, para esse efeito, o que releva é a circunstância de estar configurada – pelos Requerentes – uma relação jurídica administrativa.

Ou seja, apesar de ser solicitado embargo – ou a ratificação de embargo extrajudicial – de uma obra pública, os tribunais judiciais apenas serão incompetentes, caso esse embargo se fundamente numa relação jurídica administrativa estabelecida entre a Administração e os Requerentes.

Vejamos se é o caso.

Estando em causa uma obra que visa o interesse público e que está a ser executada no âmbito das atribuições dos Requeridos, é indiscutível que as relações jurídicas que, por via da realização dessa obra, se estabelecem entre a Administração e os particulares são relações jurídicas administrativas que, sob o ponto de vista material, são reguladas pelo direito administrativo.

Afigura-se-nos, porém, que o presente litígio não assenta propriamente na realização dessa específica obra, já que aquilo que, em rigor, está subjacente ao pedido formulado e constitui a sua causa de pedir, não é a execução da obra em si, mas o facto de a mesma ter sido executada em prédio pertencente aos Requerentes. Ou seja, a causa de pedir não corresponde à ilegalidade da obra, em si mesma, mas sim à violação do direito de propriedade dos Requerentes.

A relação jurídica que está subjacente ao presente litígio não é a relação jurídica que se estabelece entre a Administração e um particular por força da execução de uma obra pública (relação jurídica administrativa); a relação jurídica que aqui está em causa é apenas aquela que se estabelece entre um particular que é lesado no seu direito de propriedade e a pessoa (que, por acaso, é uma pessoa colectiva de direito público) que lesa aquele direito através de uma determinada conduta (que, por mero acaso, se consubstancia na execução de uma obra pública).

Atendendo aos factos alegados pelos Requerentes (e é por estes que se determina a relação jurídica em causa e, consequentemente, a competência do tribunal), a violação do seu direito de propriedade não decorreu de qualquer acto (de expropriação ou de outra natureza) em cuja prática os Requeridos apareçam investidos do seu poder de autoridade e regulado pelo direito administrativo; de acordo com aqueles factos, os Requeridos ocuparam os prédios dos Requerentes e violaram o seu direito de propriedade, ao arrepio de qualquer título ou acto administrativo que o justificasse e ao arrepio de qualquer norma de direito público que o legitimasse, actuando, por isso, em posição de paridade com um qualquer particular que praticasse esse acto lesivo, despidos do seu poder público e com submissão às normas de direito privado.

Com efeito, como se escreve no Acórdão da Relação do Porto de 27/04/2004[6], quando o agente, na execução material de uma actividade correspondente ao exercício do seu poder de autoridade, viola ilicitamente o direito de outrém não está a agir investido de qualquer poder de autoridade, nem ao abrigo de normas de direito público; uma actuação que não se conforma com a lei, que exorbita dela, extravasa do âmbito do exercício da função administrativa, estando então o agente a actuar ao nível de um qualquer particular.

Como também se refere no Acórdão da Relação do Porto de 27/05/2004[7], citando outros acórdãos, “Uma coisa é proceder à abertura de uma estrada, expropriando os terrenos necessários à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada, a obra, e outra é invadir prédio alheio, terraplenar e causar danos, sem autorização dos donos ou prévia expropriação.

Esta ofensa do direito de propriedade, não cabe nas atribuições de uma autarquia, não integra a competência de um agente administrativo, não pode ser considerado um acto administrativo”.

Ora, é com base nessa actuação ilícita dos Requeridos, que os Requerentes instauraram o presente procedimento cautelar; os Requerentes não invocaram nem apontaram qualquer violação de uma relação jurídica administrativa e o direito que invocam como ofendido é um direito privado (submetido às normas de direito privado) e não um direito ou uma garantia de natureza publicista e submetido a regras de direito administrativo.

A relação jurídica que é invocada pelos Requerentes não configura, pois, uma relação jurídica administrativa, mas sim uma relação jurídica privada que está inteiramente submetida a normas de direito privado (note-se, aliás, que os Requerentes não invocam qualquer norma de direito administrativo, sendo manifesto que a resolução do presente litígio não exige a aplicação de qualquer norma desse tipo).

Daí que a competência para o presente procedimento cautelar pertença aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos.

Como se refere no Acórdão da Relação do Porto de 23/02/2006[8], “ocupar um terreno de um particular, sem qualquer título, seja o ocupador o Estado, uma Autarquia, uma empresa pública ou privada, ou um simples cidadão, será sempre uma ofensa ao direito de propriedade dos particulares, a defender junto dos Tribunais comuns, por serem estes os competentes a dirimir tais conflitos”.

Procedem, pois, as conclusões das alegações dos Apelantes, o que conduz à revogação da decisão recorrida.

SUMÁRIO (elaborado em obediência ao disposto no art. 713º, nº 7 do Código de Processo Civil, na sua actual redacção):

I- A mera circunstância de o embargo ou a respectiva ratificação se reportarem a uma obra executada por pessoas de direito público, no âmbito das suas atribuições e tendo em vista a realização de uma função pública, é insuficiente para determinar a competência dos tribunais administrativos e a incompetência dos tribunais judiciais, já que a circunstância que releva, para o efeito, é o facto de esse embargo se fundamentar numa relação jurídica administrativa.

II- Se, ao executar uma obra – no âmbito das suas atribuições e no exercício do seu poder público – o Município ou a Junta de Freguesia invadem e ocupam um terreno particular, ao arrepio de qualquer título ou acto administrativo que o justificasse e ao arrepio de qualquer norma de direito público que o legitimasse, actuam em posição de paridade com um qualquer particular que praticasse esse acto lesivo, despidos do seu poder público e a relação que, por força desse acto lesivo, se estabelece entre a Administração e o particular lesado não é uma relação jurídica administrativa, mas sim uma relação jurídica “privada” que está, inteiramente, submetida a normas de direito privado.

III- Consequentemente, o procedimento cautelar de embargo ou ratificação de obra que se fundamente nesse acto lesivo é da competência dos tribunais judiciais e não dos tribunais administrativos.

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IV.

Pelo exposto, concede-se provimento ao presente recurso de apelação, revogando-se a decisão recorrida e declarando-se que o .º Juízo Cível de Vila Nova de Famalicão é competente, em razão da matéria, para conhecer do presente procedimento cautelar.

Custas pela parte vencida a final.

Notifique.

Porto, 2010/01/21

Maria Catarina Ramalho Gonçalves

Filipe Manuel Nunes Caroço

Manuel de Sousa Teixeira Ribeiro

[1] Direito Administrativo, Vol. III, 1989 (Lições aos Alunos do curso de Direito, em 1988/89), págs. 439 e 440.

[2] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, pág. 815.

[3] Disponível em http://www.dgsi.pt.

[4] Disponível em http://www.dgsi.pt.

[5] Todos disponíveis em http://www.dgsi.pt.

[6] Disponível em http://www.dgsi.pt, processo nº 0421009.

[7] Disponível em http://www.dgsi.pt, nº convencional JTRP00036953.

[8] Disponível em http://www.dgsi.pt, nº convencional JTRP00038868.