01755/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Cabendo ao Ministério Público, em sede de contencioso tributário, a defesa da legalidade e a promoção do interesse público, tem o mesmo legitimidade para pedir a reforma de autos (oposição a execução fiscal) desaparecidos, nos termos conjugados do art. 1074º do CPC, nº 1 do art. 6º do EMP, arts. 14º, 16º, nº 2, 97º, nº 2, 121º, nºs. 1 e 2, 124º do CPPT e arts. 62º nº 1, e 85º nºs. 2, 3 e 4 do CPTA.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO O Ministério Público, representado pelo senhor Procurador da República junto do TAF de Penafiel, interpõe recurso do despacho que proferido no processo que ali correu termos sob o nº 333/13.6BEPNF (na espécie “Outros Processos - Reforma dos autos)”, liminarmente indeferiu a petição inicial da acção especial de reforma dos autos, por aquele mesmo magistrado apresentada ao abrigo do disposto no art. 1074º e ss. do CPC . Relativamente ao processo de oposição à execução fiscal pendente naquele mesmo Tribunal sob o nº 627/11.5BEPNF. Alega e termina formulando as conclusões seguintes: 1ª - QUESTÃO PRÉVIA: a fls. 18 dos presentes autos encontra-se uma informação, lavrada pelo Sr. Oficial de Justiça, chamando a atenção que existe na Secretaria Judicial um "traslado para eventual reconstituição do processo n° 627/11.6BEPNF ", mas não se trata do processo especial de reforma do processo desaparecido, à luz do disposto nos artigos 1074º e seguintes do anterior CPC, mas dum procedimento administrativo tendente a averiguar o facto participado. 2ª - O Ministério Público foi notificado em 06/06/2013 do desaparecimento do processo físico de Oposição Judicial à Execução, que corria seus termos neste TAF de Penafiel sob n° 627/11.6BEPNF , e na sequência dessa notificação, o Magistrado signatário, requereu que se procedesse a reforma desses autos, nos termos do art. 1074º e seguintes do anterior CPC, sendo que até ao momento da entrada da petição, não se procedeu oficiosamente à reforma desses autos, nem as partes interessadas deram impulso a essa reforma. 3ª - A douta sentença recorrida de fls. 19 e seguintes, decidiu que "sem necessidade de maior fundamentação, atendendo ao preceituado nos artigos 1074º , n° 1, 234º , n° 4, alínea a), 234-A, n° 1, 494º , alínea e), 495º e 26º , todos do CPC , aplicáveis ex. vi art. 2° , alínea e), do CPPT , indefere-se liminarmente a presente petição de reforma de autos", por o MP não ter legitimidade para formular esse pedido de reforma de autos. 4ª - No art. 1074º - n° 1 do anterior CPC (é de teor idêntico a norma do artigo 959º do atual CPC, aprovado pela Lei 41/2013 de 26/06), dispõe-se que "tendo desaparecido algum processo, pode qualquer das partes requerer a reforma, no Tribunal em causa, declarando o estado em que este se encontrava e mencionando, segundo a sua lembrança ou os elementos que possuir, todas as indicações suscetíveis de contribuir para a reconstituição do processo". 5ª - Esta norma é anterior à existência dos sistemas informáticos na Justiça, em que, como no caso dos autos, acontece que o processo se encontra quase integralmente no SITAF, com exceção do PA que o acompanhava e da consulta desse sistema, podemos ver que, nestes autos, o último ato praticado foi a emissão de parecer final pelo MP em 23/01/2012, e estava com conclusão aberta ao Sr. Juiz com a data de 27/01/2012. 6ª - A norma refere que as partes "podem" requerer a reforma e parece que não excluirá que a iniciativa de reforma possa até ser oficiosamente determinada e até a jurisprudência conhecida não aborda esse tema e neste sentido, veja-se acórdão do TCAN de 17/01/2008, proferido no P. 82/03.TFPRT.22 , onde apenas se exige que, antes da prática de atos no processo a reformar, há que concluir o processado especial previsto nos artigos 1074º e seguintes do CPC , e havendo impulso processual, tanto pode ser das partes diretamente interessadas como do próprio MP, que para o caso tem legitimidade e interesse em agir. 7ª - Ao MP, por força do disposto no art. 14º - n° 1 e 2 do CPPT , compete a defesa da legalidade e a promoção do interesse público, na sequência do que já resulta da competência que lhe é atribuída pelo art. 3° do seu Estatuto ou LOMP, aprovada pela Lei 60/98 de 27/08 e suas subsequentes alterações, sendo a mais relevante a da Lei 42/2005 de 29/08 e a última, a do art. 2° da Lei 27/2009 de 20/07, na prossecução aliás da norma constitucional prevista no art. 219º - n° 1 da CRP. 8ª - Para além da defesa e promoção da legalidade em sede de princípios gerais, nos termos previstos no art. 3°, n° 1, al. l) da sua Lei Orgânica, o MP tem legitimidade para intervir "em todos os processos que envolvam interesse público" e dúvidas não temos que proceder à reforma dum processo extraviado, é de interesse público. 9ª - Para além disso, no caso dos autos, o interesse público dominante é a defesa da legalidade do processo judicial tributário, e ainda o regular andamento do mesmo, que não poderá ficar eternamente à espera do pedido de reforma do processo que desapareceu, mas em que ninguém quer ou tem interesse em reformar. 10ª – Ora, estes entraves só podem ser superados pela iniciativa do MP em promover a reforma desses autos, na defesa da legalidade, na ótica referida, mas também a legalidade que resulta da necessidade de repor no seu sítio, um documento (processo!) que desapareceu. 11ª - Por outro lado, a legitimidade do MP para requerer a reforma destes autos, resulta do facto de nos processos judiciais haver taxas de justiça depositadas, às quais se terá que dar destino, via elaboração da conta, nos termos dos artigos 29º , 30º e 39º do RCP, na redação da Lei 7/2012 de 26/02, competindo ao MP representar o credor destas e executar a dívida de custas, se existir - (art. 35º, n° 1 RCP), pelo que não poderá ficar um processo desaparecido, sem ser reformado, porque este interesse do Estado na cobrança desta receita parafiscal, também sai prejudicado. 12ª - Foram violados os artigos 26º, n° 1, 1074º, n° 1, do anterior CPC, aplicáveis por força do disposto no art. 2° , al. e) do CPPT , art. 14º, n° 1 e 2 do mesmo CPPT, e art. 3° do Estatuto do MP ou LOMP, aprovada pela Lei 60/98 de 27/08 e suas subsequentes alterações, sendo a mais relevante a da Lei 42/2005 de 29/08 e a última/ a do art. 2° da Lei 27/2009 de 20/07. Termina pedindo a procedência do recurso, revogando-se a decisão recorrida, se decida que o MP tem legitimidade para formular o pedido de reforma de autos apresentado, e se ordene a elaboração de um despacho que dê ao processado o andamento normal, cumprindo-se os trâmites legais previstos nos artigos 1074º e seguintes do anterior CPC ou dos artigos 959º e seguintes do atual CPC, aprovado pela Lei 41/2013 , de 26/6. Não foram apresentadas contra-alegações. Corridos os vistos legais, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2.1. O Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Penafiel intentou acção especial de reforma de autos, ao abrigo do disposto no art. 1074° e ss. do (antigo) CPC, relativamente ao Processo de Oposição à Execução Fiscal pendente naquele Tribunal sob o n° 627/11.5BEPNF. Alegou ter sido notificado, em 6/6/2013 do desaparecimento do dito PEF, sendo que de tal facto foi dado conhecimento às partes, que até à presente data nada requereram. E sustenta, por isso, que visto o disposto no nº 1 do art. 1074° do CPC , tal pedido de reforma pode ser requerido pelas partes ou pelo Ministério Público que “para o caso tem legitimidade e interesse em agir”, pois sempre será de reconhecer legitimidade para o efeito ao Ministério Público, quer ao abrigo do disposto no art. 14° do CPPT , quer pelo estipulado no art. 3° nº 1 al. l) do Estatuto do Ministério Público. Até porque proceder à reforma do processo extraviado é de interesse público, tanto mais que se trata de uma oposição à execução fiscal, sendo patente o interesse público na defesa da legalidade do processo executivo fiscal, por força do disposto no art. 103º , n° 1 da LGT , e ainda o regular andamento do PEF que não poderá ficar eternamente suspenso. Mais sustenta a sua legitimidade para requerer a presente reforma, também resulta da circunstância de nos processos judiciais existirem taxas de justiça depositadas a que é preciso dar destino, nos termos do disposto nos arts. 29°, 30° e 39° do Regulamento das Custas Processuais. 2.2. A decisão recorrida veio, contudo, a indeferir liminarmente a Petição Inicial, no entendimento de que o MP carece de legitimidade para requerer a reforma dos autos, com fundamentação que, em síntese, é a seguinte: a) À luz do disposto no art. 1074° nº 1 do CPC , a legitimidade para requerer a reforma dos autos está atribuída, tão-só, às partes. Embora a interpretação das normas não deve cingir-se à letra da lei, esta constitui sempre o ponto de partida, cabendo-lhe desde logo “uma função negativa: eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos, qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei” (Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 1999, 11ª Reimpressão, pág. 182 e ss.) sem esquecer que “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumira que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”. Ora, do texto da lei não resulta, de modo algum, expresso que a legitimidade para requerer a reforma dos autos caiba a qualquer outra pessoa que não as partes nos mesmos. Pelo menos com suporte no disposto no art. 1074° nº 1 do CPC , ao Ministério Público, que não é parte nos autos desaparecidos, não é atribuída legitimidade para requerer a reforma de autos do processo de execução fiscal em causa. b) E a legitimidade do MP também não pode ser encontrada com esteio no preceituado no art. 14° do CPPT , sendo que, aliás, em anotação a este normativo e referindo-se à competência do Ministério Público, o Cons. Jorge Lopes de Sousa escreve que “(...) As suas intervenções em matéria tributária restringem-se ao processo judicial tributário (art. 9°, n° 4, deste Código) e, mesmo neste âmbito, não lhe são atribuídas todas as funções compatíveis com o seu Estatuto, pois a defesa dos interesses patrimoniais da administração tributária é confiada ao respectivo representante ( arts. 53° do ETAF de 2002 e 15° do CPPT ). Assim, as tarefas desempenhadas, genericamente, pelo Ministério Público no processo judicial tributário são as defesa da legalidade e promoção do interesse público em matéria tributária, controlando a aplicação da lei pelos tribunais tributários e promovendo a boa aplicação da justiça, emitindo pareceres e requerendo o que tiver por conveniente.” (Código de Procedimento e Processo Tributário, anotado e comentado, Vol. I, 2006, p. 179.) No caso vertente, as partes no processo desaparecido são, apenas, a Autoridade Tributária e o oponente. E se ambas as partes no processo de oposição foram notificadas para "suscitarem a reforma de autos”, com a cominação de "nada requerendo o processo de oposição ficar parado a aguardar o decurso do prazo para a interrupção da instância, (...)" e nada fizeram, não caberá ao Ministério Público - que não é parte naqueles autos - vir requerer tal reforma. É que, o interesse público que ao Ministério Público compete promover não está em causa nesta lide, pois, a verdade é que estando por liquidar determinada receita tributária, a AT promoveu a sua cobrança coerciva através de processo executivo. E, o oponente, não estando de acordo com a mesma deduziu oposição; e por isso, é este quem tem interesse em promover a sua regular tramitação, desde logo, com vista à extinção daquela execução e devolução da garantia prestada, se for esse o caso (desconhece o Tribunal se a execução está, ou não, suspensa por prestação de garantia). 2.3. O MP (recorrente) discorda do decidido e entende que o mencionado nº 1 do art. 1074º não exclui que a iniciativa da reforma possa até ser oficiosamente determinada e que, havendo impulso processual, tanto pode ser das partes directamente interessadas, como do MP, acrescendo que a este compete, por força do disposto no art. 14º do CPPT , a defesa da legalidade e a promoção do interesse público, na sequência do que já resulta da competência que lhe é atribuída pelo art. 3° do seu Estatuto – LOMP ( Lei nº 60/98 de 27/8, com as subsequentes alterações), até porque também tem legitimidade (al. l) do nº 1 do art. 3° da referida Lei Orgânica). E mais entende, ainda, que a legitimidade do MP para requerer a reforma destes autos, resulta, também, do facto de nos processos judiciais haver taxas de justiça depositadas, às quais se terá que dar destino, via elaboração da conta, nos termos dos arts. 29º, 30º e 39º do RCP, competindo ao MP representar o credor destas e executar a dívida de custas, se existir - (art. 35º, n° 1 RCP), pelo que não poderá ficar um processo desaparecido, sem ser reformado, porque este interesse do Estado na cobrança desta receita parafiscal, também sai prejudicado. 2.4. A questão a decidir é, portanto, a de saber se o Ministério Público tem legitimidade para pedir a reforma dos autos de oposição à execução fiscal, aqui em causa. Vejamos. 3. O nº 1 do art. 1074º do CPC (a que corresponde o actual art. 959º do novo CPC) dispõe que «Tendo sido destruído ou tendo desaparecido algum processo, pode qualquer das partes requerer a reforma, no tribunal da causa, declarando o estado em que esta se encontrava e mencionando, segundo a sua lembrança ou os elementos que possuir, todas as indicações susceptíveis de contribuir para a reconstituição do processo.» Ora, tal como refere o recorrente, não parece que a letra da lei consinta, só por si, uma interpretação da norma no sentido de que só o autor ou o réu estão legitimados para requerer a reforma dos autos, aceitando-se, nomeadamente, que a norma não excluirá que a iniciativa de reforma possa, entre o mais, ser oficiosamente determinada. Aliás, o Professor Alberto dos Reis, reportando à norma equivalente do anterior Código (o art. 1073º desse Código) e distinguindo entre partes principais e partes acessórias apenas afirma que não é razoável reconhecer-se a estas últimas a possibilidade de tomarem a iniciativa da reforma. ( Processos Especiais, Vol. II, Reimpressão (Obra Póstuma), Coimbra Editora, 1992, p. 84. ) Mas, de todo o modo, no caso, importa, ainda, considerar que estamos em sede de contencioso tributário e que nos termos do disposto no art. 14º do CPPT compete ao Ministério Público a defesa da legalidade e a promoção do interesse público, na sequência do que, na sequência da norma constitucional do art. 219º da CRP, também já resulta da competência que lhe é atribuída pelo art. 3º do seu Estatuto (EMP - LOMP, aprovada pela Lei nº 70/09, de 27/8 e subsequentes alterações). E apesar de não haver no CPPT uma norma que indique globalmente os poderes do Ministério Público quando intervém no exercício da sua missão de defesa da legalidade, nos processos em que não é parte, é, no entanto, possível indicar, com base em disposições do CPPT e do próprio EMP, alguns poderes processuais que lhe estão atribuídos no processo judicial tributário e que, conforme pondera o Cons. Lopes de Sousa ( Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Vol. I, 6ª ed., Áreas Editora, 2011, anotação 4) ao art. 14º pp. 190/191. ) serão: «─ o de promover o que tiver por conveniente, que abrangerá a possibilidade de suscitar a regularização da petição, excepções, arguir nulidades, suscitar questões que obstem ao conhecimento do pedido e requerer a realização de diligências, que constitui um poder genérico do Ministério Público, mesmo quando é parte acessória (art. 6°, n° 1, do EMP), que se confirma no processo judicial tributário pelo disposto nos arts. 16° , n° 2, e 121° , nºs. 1 e 2, do CPPT ; ─ o de se pronunciar sobre as questões de legalidade que tenham sido suscitadas no processo ( art. 121° , n° 1, do CPPT ); e ─ o de arguir novos vícios do acto impugnado [que se infere do preceituado na alínea b) do n° 2 do art. 124° do CPPT ]. ((258) Estas normas reportam-se ao processo de impugnação, mas serão aplicáveis, quando tal for possível, aos outros casos previstos neste Código em que se prevê vista ao Ministério Público sem indicação expressa do seu conteúdo, que são os arts. 113º, n° 1, 127°, n° 3, 151º, n° 1, 278º, n° 2, e 289°, nº 1, uma vez que não se vislumbra razão para se atribuírem mais ou menos poderes ao Ministério Público nesses casos do que no processo de impugnação, em que, aliás, se inserem algumas daquelas normas) .» Daí que, continua o mesmo autor, « relativamente aos processos judiciais tributários a que se aplicam estas normas, nem é necessário fazer apelo a aplicação subsidiária do CPTA, ao abrigo do art. 2° , alínea c), do CPPT , para reconhecer ao Ministério Público os poderes processuais que naquele Código lhe são atribuídos, nas acções administrativas especiais, pelo art. 85°, nºs. 2, 3 e 4. ((260) Prevê-se nestas normas, no que é susceptível de aplicação nos processos tributários, que o Ministério Público solicite a realização de diligências instrutórias, se pronuncie sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes, invoque causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição e suscite quaisquer questões que determinem a nulidade ou inexistência do acto impugnado.) Aliás, no que concerne aos processos impugnatórios incluídos no processo judicial tributário a que se aplicam as regras do contencioso administrativo (como é o caso das acções administrativas especiais que tenham por objecto actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação), as normas do CPTA serão mesmo aplicáveis directamente, por força da remissão efectuada no art. 97° , n° 2, do CPPT . Por isso, em relação às acções administrativas especiais no âmbito do contencioso tributário será aplicável o art. 62°, n° 1, do CPTA, que permite ainda que o Ministério Público tenha uma intervenção processual que não está explicitamente prevista no CPPT, que é a de prossecução da acção, assumindo a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor. ((261) A intervenção do Ministério Público nas acções administrativas especiais limita-se à possibilidade de pronúncia sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9° do CPTA, podendo, em relação a esses direitos, interesses e valores invocar causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição (art. 85º, nºs. 2 e 3, do CPTA). (…) Assim, as dúvidas sobre a aplicabilidade deste regime só são de colocar em relação aos processos impugnatórios judiciais tributários regulados pelo CPPT. Na apreciação da questão haverá que ter em conta que, no processo judicial tributário, pelo menos em matéria de recursos jurisdicionais, tal faculdade de prosseguimento do processo, sem ou mesmo contra a vontade do impugnante, é reconhecida ao Ministério Público, sem qualquer limitação, mesmo nos casos em que houve uma decisão de mérito ( art. 280° , nº 1, do CPPT ). Por outro lado, não se vêem razões para admitir o prosseguimento do processo, com efeitos no caso concreto e sem ou contra a vontade do impugnante, na hipótese de ter havido uma decisão judicial com julgamento do mérito e não quando ela não existiu, por ocorrer desistência antes da decisão final: no fundo, o que está em jogo em ambos os casos é o mesmo, que é saber se a concretização do interesse público de reposição da legalidade subjacente à intervenção do Ministério Público deve prevalecer sobre o interesse particular do impugnante. Por isso, parece dever admitir-se também no processo judicial tributário, designadamente no processo de impugnação, o uso pelo Ministério Público da faculdade prevista no art. 62° , n° 1 do CPTA .» É pois na conjugação do disposto nos normativos citados ( art. 1074º do CPC , nº 1 do art. 6º do EMP, arts. 14º , 16º , nº 2, 97º , nº 2, 121º , nºs. 1 e 2, 124º do CPPT e arts. 62º nº 1, e 85º nºs. 2, 3 e 4 do CPTA) que assenta a legitimidade do MP para requerer a reforma dos presentes autos de oposição à execução fiscal, acrescendo que, no caso, o interesse público passa, também, como sustenta o recorrente, pela defesa da legalidade do próprio processo judicial tributário em que, naturalmente, há taxas de justiça depositadas e a que importa dar destino ( arts. 29º , 30º e 39º do RCP, na redacção da Lei 7/2012 , de 26/2), competindo ao MP a representação do credor destas e a promoção da execução da dívida por custas, se existir (art. 25º do RCP), sendo que, se o processo desaparecido não for reformado, por nenhuma das partes requerer a reforma, também sai prejudicado o interesse do Estado na eventual cobrança desta receita parafiscal. Em suma, perante o exposto, havemos de concluir pela legitimidade do Ministério Público para propor a presente acção especial de reforma de autos, com vista a à reforma dos autos de oposição à execução fiscal aqui em causa. DECISÃO Nestes termos acorda-se em, dando provimento ao recurso, revogar o despacho liminar recorrido, a substituir por outro que não seja de indeferimento liminar da petição pelo fundamento invocado (ilegitimidade do Ministério Público para a presente acção especial de reforma dos autos). Sem custas. Lisboa, 22 de Janeiro de 2014. - Casimiro Gonçalves (relator) - Francisco Rothes - Valente Torrão.