Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1- BB, a quem sucederam os seus herdeiros habilitados, e AA com os sinais dos autos, intentaram a presente acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO DE VILA VERDE, indicando como contra-interessada CC e formulando o pedido de declaração de nulidade do despacho do Vereador do pelouro do Planeamento, Urbanismo e Ambiente da Câmara Municipal de Vila Verde, datado de 25.10.2006, que deferiu o pedido de licenciamento de uma abertura para entrada carral no muro de vedação do prédio da contra-interessada.
2- Por sentença de 11/7/2017 o TAF de Braga julgou a acção improcedente.
3- Interposto recurso pelo Autor AA foi proferido acórdão, em 28-02-2020, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, que anulou a sentença na parte em que não conheceu do vicio de erro nos pressupostos de facto, conhecendo em substituição nessa parte, mantendo, no mais, a sentença e julgando a ação improcedente.
4- Deste acórdão interpõe o Autor AA a presente revista, na qual formula as seguintes conclusões:
“Pressupostos de admissibilidade:
A. Encontram-se reunidos os requisitos previstos no art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, que determinam a admissão do presente recurso de revista excepcional, quanto ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo recorrido.
B. A questão colocada e apreciada pelo Acórdão proferido em 28-02-2020 pelo Tribunal Central Administrativo Sul é referente a processo administrativo do procedimento de licenciamento n.º 1116/03 do Réu constam documentos em que a Junta de Freguesia de Vila de Prado expressa a inexistência de quer documento vicinal na referida parcela de terreno, inclusive tendo delimitado a propriedade da parcela como sendo dos Autores.
C. Não há memória de alguma vez a Junta de Freguesia de Prado ter reivindicado, judicial ou extrajudicialmente, aquela parcela de terreno, para tanto até na sua intervenção no referido licenciamento referiu expressamente que não tinham qualquer caminho vicinal no local, outrossim que seria propriedade dos Autores a referida parcela de terreno (cfr. Documentos 11, 20, 21 e 22 da petição inicial que não foram impugnados).
D. Por um lado, a violação de lei processual pelo Acórdão que acrescentou na matéria de facto os artigos 9 a 23 através dos artigos da petição inicial, porém, inexplicavelmente com conclusões diferentes e menosprezando as provas apresentadas pelo Autor,
E. Nomeadamente os elementos carreados para os autos, matriz e descrição predial juntos pelo Autor em 12-05-2011 e em 04-11-2015 que demonstram a propriedade/posse da referida parcela do terreno em causa, os documentos/plantas juntos pelo Autor com o requerimento de 25-11-2014, para prova da inexistência na referida parcela terreno do Autor de qualquer caminho vicinal e os documentos no procedimento de licenciamento n.º 1116/03 do Réu constam documentos em que a Junta de Freguesia de Vila de Prado expressa a inexistência de quer documento vicinal na referida parcela de terreno, inclusive tendo delimitado a propriedade da parcela como sendo dos Autores (cfr. art.ºs 150.º, n.º 4, 149.º, n.º 1, do CPTA e art.º 662.º do CPC);
F. Por outro lado, a violação de lei substantiva e processual quanto à violação do princípio de separação de poderes e o vício de usurpação de poder pelo Réu no licenciamento da entrada carral da Contra-interessada em parcela de terreno privado do Autor,
G. O acto de qualificação e delimitação do domínio público é estranho às competências das Câmaras Municipais e respectivos Presidentes, legalmente definidas (artigos 64º e 68º) no Regime Jurídico das competências e funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, (Lei 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei nº5-A/2002, de 11/01).
H. Razão pela qual o Recorrente pretende reagir contra o não uso (numas partes) e o uso deficiente (noutras) dos poderes do Tribunal Central Administrativo Norte (art.ºs 149.º, n.º 1 e 150.º, n.º 4, do CPTA e art.ºs 640.º e 662.º do CPC) quanto à decisão sobre os factos.
I. Foi praticado um acto jurisdicional, próprio da função judicial, da competência de um órgão de um outro Poder do Estado, invadindo, assim, a esfera própria dos Tribunais, mediante a usurpação do poder judicial, reservado aos Tribunais por força do disposto nos art.ºs 2º e 202º da CRP.
J. A prática de tal despacho foram claramente excedidos e ultrapassados os limites decorrentes das suas atribuições e competências delegadas, cuja prática lhe estava vedada por força do disposto nos art.ºs 2.º, 202.º, n.º 2 e 235.º, todos da CRP e dos art.ºs 64.º a 68.º da Lei n.º 169/99, de 18/09 (vigente à data dos factos).
K. E também violou o princípio da separação de poderes nos termos dos art.ºs 2.º e 202.º, n.º 2, da CRP, que reserva a competência para dirimir os conflitos de interesses públicos e privados ao Tribunal.
L. Mal andou o Tribunal validando o acto administrativo licenciamento da entrada carral praticado pelo Réu, a favor da Contra-Interessada, que qualificou a parcela de terreno como caminho público vicinal (reitere-se contra o entendimento da Junta de Freguesia).
M. Nesse sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça do processo n.º 907/13.5TBPTG.E1.S1 disponível em dgsi.pt 6180257f560051184d?OpenDocument: Ou seja, apesar da confirmação, sem
qualquer voto de vencido, da sentença da 1ª instância, o certo é que, numa parte da revista, são suscitadas pelos recorrentes questões que não estão abarcadas por tal impedimento recursivo que obrigasse à interposição de recurso de revista excepcional, nos termos do art. 672º do CPC.
N. O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0463/08.6BESNT, de 03-06-2020, disponível em dgsi.pt 6b8025858a003397f4?opendocument: o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (cfr. art. 150.º, n.º 4, do CPTA).
O. Pelo que, verificados os demais requisitos para a interposição do recurso de revista do Autor/Recorrente, deve o mesmo ser admitido, ao abrigo dos nºs 1 e 4 do art.º 150.º e do art.º 140.º ambos do CPTA.
Fundamentos da revista:
Quanto ao exercício dos poderes do Tribunal Central Administrativo Norte:
P. Está em causa nesta revista a violação de lei processual pelo Acórdão que acrescentou na matéria de facto os artigos 9 a 23 através dos artigos da petição inicial, porém, inexplicavelmente com conclusões diferentes e menosprezando as provas apresentadas pelo Autor.
Q. Havia sido proferida a Douta Sentença em que foram dados como provados os factos 1) a 8), com base no acordo das partes, bem como pelo teor dos documentos juntos aos autos e pelos documentos do processo administrativo do processo de licenciamento n.º 1116/03.
R. O Acórdão acrescentou na matéria de facto os artigos 9 a 23 através dos artigos da petição inicial, porém, inexplicavelmente com conclusões diferentes e menosprezando as provas apresentadas pelo Autor,
S. Nomeadamente o Acórdão desconsiderou os elementos carreados para os autos, matriz e descrição predial juntos pelo Autor em 12-05-2011 e em 04-11-2015 que demonstram a propriedade/posse da referida parcela do terreno em causa, os documentos/plantas juntos pelo Autor com o requerimento de 25-11-2014, para prova da inexistência na referida parcela terreno do Autor de qualquer caminho vicinal e os documentos no procedimento de licenciamento n.º 1116/03 do Réu constam documentos em que a Junta de Freguesia de Vila de Prado expressa a inexistência de quer documento vicinal na referida parcela de terreno, inclusive tendo delimitado a propriedade da parcela como sendo do Autor (cfr. art.ºs 150.º, n.º 4, 149.º, n.º 1, do CPTA e art.º 662.º do CPC).
T. O Acórdão decidiu contra o disposto na norma legal com relevância probatória consignada no artigo 393.º, n.º 2 do Código Civil, pois era inadmissível a prova testemunhal quanto aos factos insertos no documento com força probatória plena, o que deve ser suprido nesta Alta Instância.
U. E também contra as normas substantivas com relevância probatória consignadas nos artigos 342.º, n.º 1 e 346.º do Código Civil, o que igualmente deve ser suprido nesta Alta Instância.
V. Desse suprimento resultará a alteração do panorama factual e, por desinência, o direito subsumível ao mesmo.
W. Razão pela qual o Recorrente pretende reagir contra o não uso (numas partes) e o uso deficiente (noutras) dos poderes do Tribunal Central Administrativo Norte (art.ºs 149.º, n.º 1 e 150.º, n.º 4, do CPTA e art.ºs 640.º e 662.º do CPC) quanto à decisão sobre os factos.
Quanto à questão do licenciamento e da dominialidade da parcela de terreno
X. Estamos perante a violação de lei substantiva e processual quanto à violação do princípio de separação de poderes e o vício de usurpação de poder pelo Réu no licenciamento da entrada carral da Contra-interessada em parcela de terreno privado do Autor,
Y. O acto de qualificação e delimitação do domínio público é estranho às competências das Câmaras Municipais e respectivos Presidentes, legalmente definidas (artigos 64º e 68º) no Regime Jurídico das competências e funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, (Lei 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei nº5-A/2002, de 11/01).
Z. Aquele despacho padece de vícios de dupla usurpação de poder judicial, revestindo aqueles actos a natureza de actos jurisdicionais, praticado pelo Sr. Vereador do Pelouro invadiu a esfera própria das atribuições dos Tribunais, o que lhe estava vedado por força dos art.ºs 2.º, 202.º, n.º 2 e 235.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa (CRP) e os Princípios de Separação de Poderes e do Estado de Direito Democrático, que por manifestamente ilegal por violação de normas e princípios constitucionais, sendo aplicável a cominação da nulidade prevista à data na al. b) do n.º 2 do art.º 134.º, do Código Procedimento Administrativo (CPA).
AA. Não há memória de alguma vez a Junta de Freguesia de Prado ter reivindicado, judicial ou extrajudicialmente, aquela parcela de terreno, para tanto até na sua intervenção no referido licenciamento referiu expressamente que não tinham qualquer caminho vicinal no local, outrossim que seria propriedade dos Autores a referida parcela de terreno (cfr. Documentos 11, 20, 21 e 22 da petição inicial que não foram impugnados).
BB. Atentos os termos em que a acção se mostra configurada, verifica-se que a questão de mérito a proferir versava sobre questões de facto e de Direito, uma vez que os Autores imputam ao acto impugnado a violação do princípio de separação de poderes e o vício de usurpação de poder, cuja apreciação incidiu apenas sobre a prova documental.
CC. O acto administrativo impugnado despacho do Réu de 25-10-2005, que deferiu o pedido de licenciamento da entrada carral da Contra-Interessada padece de vícios de usurpação de poder judicial, dado que, revestindo aqueles actos a natureza de actos jurisdicionais, ao praticá-los o Réu invadiu a esfera própria das atribuições dos Tribunais.
DD. Foi praticado um acto jurisdicional, próprio da função judicial, da competência de um órgão de um outro Poder do Estado, invadindo, assim, a esfera própria dos Tribunais, mediante a usurpação do poder judicial, reservado aos Tribunais por força do disposto nos art.ºs 2º e 202º da CRP.
EE. Nesse sentido, a jurisprudência no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03-04-2008 disponível em dgsi.pt: I – Uma câmara municipal carece de competência para definir, através de acto administrativo, sobre a inclusão num terreno no domínio público, em situação em que um particular defende que ele lhe pertence. II - O acto administrativo que levou a cabo tal definição, dirimindo um litígio entre a administração e um particular, que cabe aos tribunais decidir, enferma de usurpação de poder, gerador da sua nulidade, nos termos do art. 133.º, nº. 2, alínea a), do CPA.
FF. E, ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20-11-2014 disponível em dgsi.pt 33480257d9c004291d3?OpenDocument: a actividade de administrar, dispor e desafetar (por motivo de interesse público) do domínio público os caminhos públicos vicinais cabia em 1993 às freguesias e não aos municípios.
GG. O Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, processo n.º 142/14.5TBMTR.G1, de 22-06-2017, disponível em dgsi.pt f9c802581920049c5d8?opendocument&expandsection=1,2,3,4,5,6,7: II – São os tribunais judiciais os competentes em razão da matéria para julgar uma acção de reivindicação, intentada por uma Junta de Freguesia contra um particular, pedindo que se reconheça a existência de um caminho público, que se encontra sob a sua administração, e sobre o qual o réu não tem qualquer direito de propriedade, e se condene este a abster-se da prática de qualquer acto que impeça, obste ou dificulte a circulação pelo dito caminho.
HH. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, processo n.º 4/17.4T8CLB. C1, de 09-05-2017, disponível em dgsi.pt a158025813600323df4?opendocument&expandsection=1,2,3,4,5,6,7: 2 - É que as partes reclamam o direito de propriedade sobre certo terreno, invocando as normas do direito civil, sem sujeição a limitações especiais por razões de interesse público, a competência para a julgar pertence aos Tribunais Judiciais
II. Assim, não competia ao Réu qualificar de facto e de Direito a parcela de terreno dos Autores como caminho público vicinal e que até proponha o indeferimento do licenciamento da entrada carral da Contra-Interessada.
JJ. Mal andou o Tribunal validando o acto administrativo licenciamento da entrada carral praticado pelo Réu, a favor da Contra-Interessada, que qualificou a parcela de terreno como caminho público vicinal (reitere-se contra o entendimento da Junta de Freguesia).
Termos em que, e nos do douto suprimento de Vossas Excelências, se requer que:
a) Uma vez admitida a presente revista excepcional por se encontrarem preenchidos os pressupostos;
b) Seja dado provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se o Acórdão recorrido e substituído por outro que julgue a acção procedente:
i) por violação de lei processual pelo Acórdão que acrescentou na matéria de facto os artigos 9 a 23 através dos artigos da petição inicial, porém, inexplicavelmente com conclusões diferentes e menosprezando as provas apresentadas pelo Autor;
ii) e por violação de lei substantiva e processual quanto à violação do princípio de separação de poderes e o vício de usurpação de poder pelo Réu no licenciamento da entrada carral da Contrainteressada em parcela de terreno privado do Autor, pois, o acto de qualificação e delimitação do domínio público é estranho às competências das Câmaras Municipais (artigos 64º e 68º da Lei n.º 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei nº5-A/2002, de 11/01).
5- A Recorrida CC apresentou contra-alegações, pronunciando-se pela rejeição liminar da revista, por processualmente inadmissível.
6- O recorrido Município de Vila Verde não contra-alegou.
7- O presente recurso de revista foi admitido por Acórdão de 9/9/2021 proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, onde se sublinhou o seguinte:
“Na sua revista o recorrente defende que o acórdão recorrido violou lei processual ao acrescentar na matéria de facto os n°s 9 a 23 (correspondentes a factos alegados na petição inicial), menosprezando a prova documental que demonstram a propriedade/posse da referida parcela de terreno do Recorrente e a inexistência de qualquer caminho vicinal, sendo aqui aplicável o n° 4 do art. 150° do CPTA.
Defende igualmente que o acórdão incorreu em erro de julgamento quanto à violação do princípio da separação de poderes e o vício de usurpação de poder pelo Réu no licenciamento da entrada carral da contra-interessada em parcela de terreno privado, por alegadamente pertencente ao Autor.
Ora, a situação assume relevo jurídico ultrapassando o interesse do caso concreto, tendo potencialidade para abranger outros casos da mesma natureza, sendo que a solução do acórdão recorrido não é isenta de dúvidas, tanto quanto à apreciação da prova e a fixação dos factos, podendo-se estar perante circunstância prevista no nº 4, 2ª parte do artº 150º do CPTA, como quanto à apreciação do princípio de separação de poderes e do vício de usurpação de poder, o que aconselha a intervenção deste STA, também para uma melhor aplicação do direito, com afastamento da regra da excepcionalidade das revistas.”
8- Cumprido o disposto no artº 146.º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
9- Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.
II- QUESTÕES A DECIDIR
10- Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente - as quais delimitam o objecto do recurso, nos termos dos artºs 635º nº 4 e 639º nº 1 do CPC, ex vi dos artºs 1º e 140º nº 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) – as questões a decidir na presente revista são as de saber:
a) - se o acórdão recorrido incorreu em violação de lei processual quanto ao modo como exerceu os seus poderes de reapreciação da prova, e, por outro lado,
b) - se incorreu em erro ao não ter reconhecido a violação do princípio da separação de poderes e o vício de usurpação de poderes pelo Réu no licenciamento da entrada carral da Contra-interessada.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III- A – Fundamentação de facto
11- O acórdão recorrido manteve os factos dados como provados na 1ª instância – factos 1 a 8 – e, no seguimento da impugnação da matéria de facto pelo Autor, aditou os factos nºs 9 a 23, fixando-se a matéria de facto nos seguintes termos:
“1. Em 9 de Abril de 2003 a contrainteressada apresentou junto da Câmara Municipal de Vila Verde um pedido de licenciamento para execução de obras de abertura de uma entrada carral, a levar a efeito no muro de vedação da sua propriedade — cf. fls. 1 e outras não numeradas do processo administrativo junto aos autos ("PA"), cujo teor se dá por reproduzido.
2. Na sequência de informação e planta emitidas pela Junta de Freguesia de Prado, foi emitida uma informação pelos serviços do réu, datada de 17 de Março de 2006, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…) Paralelamente verificam-se algumas discrepâncias relativamente às confrontações laterais de vários artigos. E de referir porém a génese declarativa da maioria das inscrições prediais, com reflexos nas descrições prediais correspondentes, o que ajuda a explicar discrepâncias e incorrecções, e, no fundo, lança sempre algumas reservas à real titularidade dos prédios, pelo menos, à correcta delimitação dos mesmos.
Do exposto, o signatário não pode extrair uma conclusão segura sobre a qual a situação que os documentos configuram, e, em consequência sobre a resposta dada pela Junta de Freguesia.
Quanto à decisão a tomar, salvo melhor opinião, o signatário, face às dúvidas suscitadas, entende adequado colher o parecer do consultor jurídico deste Município • . ( ... )" - cf. fls. 95 e 97-98 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
3. Sobre a informação referida no ponto anterior, datada de 17 de Março de 2006, o Vereador do Pelouro exarou despacho, datado de 23 de Março de 2006, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(....) Para escalpelizar a questão central que subjaz à pretensão da requerente — existência do caminho e qual a sua natureza jurídica — e informar quanto aos aspectos colaterais entretanto suscitados, tendo em vista responder à seguinte pergunta: A Câmara Municipal de Vila Verde deve, ou não, licenciar a entrada carral referida? (...)" cf. fls. 97 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
4. No seguimento do despacho referido no ponto anterior foi emitida pelos serviços jurídicos do réu informação, datada de 4 de Maio de 2006, de onde consta, além do mais, o seguinte:
"(...) 5. Segundo o levantamento topográfico efectuado em 1977 constante do processo, é clara a existência, nessa data, do caminho público nº 1 194.5, o qual passa pelo lado sul da propriedade em causa, muito embora não resulte, com clareza, se no mesmo levantamento se encontra ou não sinalizado o alegado caminho vicinal (v. fls. 6)
Contudo,
6. Já em planta topográfica a escala superior, ou seja, 1/2000 - e por conseguinte mais pormenorizada - elaborada há cerca de dez anos pelos respectivos serviços autárquicos, se verifica a existência de um espaço aberto entre a propriedade da requerente e a zona de protecção à Capela ..., o qual irá desembocar no supra citado caminho público nº 1 194.5 (v. fls7)
Sendo que,
7. Outras plantas topográficas existem no processo que apresentam configuração do local semelhante à referida no ponto anterior.
Entretanto,
8. No dia 2004/01/03, foi apresentado por BB e outros um abaixo assinado, contestando aquele que havia sido apresentado pela requerente e outros, referindo aquela que o terreno que esta alega ser público, foi adquirido por seu marido há mais de 60 anos e que desde então se encontra na sua posse (v. fls. 24 a 26)
Por outro lado,
9. Em 2004/02/06, informou a Junta de Freguesia de Prado que, muito embora não detenha o registo cadastral das propriedades, é do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da família da D. BB (v. fls. 27).
(…) Porém,
16. Nos arquivos do Serviço de Topografia da Câmara Municipal existe uma planta topográfica, elaborada em 84/05/29 aquando do arranjo da zona envolvente à Capela ..., onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontram implantadas as habitações das duas munícipes ora intervenientes no processo, espaço esse a que corresponderá o caminho vicinal em questão.
Além disso,
17. Por deslocação que efectuamos ao local, pudemos confirmar a existência de uma faixa de terreno, com entrada livre, entre a zona envolvente à Capela ... e o terreno da requerente, interrompendo-se junto das guias e marcos entretanto colocados pela D. BB
(….) l . Conforme decorre do relatado a matéria de facto, com excepção das dúvidas que o levantamento fotogramétrico de 1977 possa suscitar, todas as demais plantas topográficas existentes no processo referenciam a existência de um espaço aberto entre a zona de protecção à Capela ... e as propriedades ora da denunciante, ora da denunciada.
Sendo que,
2. De acordo com a planta à escala 1/250, elaborada pelos serviços técnicos autárquicos em 1984 para efeito dos arranjos urbanísticos da zona envolvente à Capela ..., onde se encontram perfeitamente demarcadas as parcelas entre caminhos, deixando bem claro a existência do dito caminho vicinal entre as mesmas e os terrenos onde se encontram implantadas as habitações da reclamante e da reclamada.
Além de que,
3. Com a ressalva de que nem sempre as confrontações fornecidas pelos interessados para efeitos de elaboração de instrumentos públicos sobre imóveis correspondem à realidade existente, a verdade é que, à falta de melhores indicadores, também as confrontações apresentadas pela requerente em escritura de compra e venda referenciada no ponto 13 da matéria de facto, nos dão conta da existência de um caminho público entre as parcelas situadas a sul e os prédios que integram aquelas habitações.
Deste modo,
4. Não obstante informação em contrário da respectiva Junta de Freguesia, afigura-se-nos não restarem dúvidas sobre a existência efectiva do caminho público que tem vindo a ser questionado, o qual, quer pela sua funcionalidade, quer porque se não encontra cadastrado pelos Serviços da Câmara Municipal nos termos do previsto na Lei nº 2110, de 1961/08/19, se deverá considerar como tendo natureza vicinal.
Assim sendo,
5. A não se verificar nenhum dos pressupostos taxativamente enumerados pelo art. 24º do DL no 555/99, de 16/12, na redacção dada pelo DL no 177/2001, de 04/06, para o indeferimento — cuja averiguação cabe no âmbito das respectivas informações técnicas — afigura-se-nos que outra alternativa legal não restará à Câmara Municipal que não seja a de deferir o pedido de licenciamento da impetrante, CC, a partir do dito caminho vicinal, tal como vem requerido." cf. fls. 101-106 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.”
5. Sobre a informação referida no ponto anterior o Vereador do Pelouro exarou em 25 de Outubro de 2006 0 despacho que se transcreve:
"Concordo. Defere-se, pois, o pedido nos termos e com os fundamentos da informação que antecede. ( ... )" — cf. fls. 101 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
6. Na sequência das diligências instrutórias realizadas pelo réu, este considerou que a parcela por onde a contra-interessada pretende estabelecer a ligação carral à sua propriedade não integra a esfera de propriedade dos autores, confrontando a propriedade onde reside a autora directamente com um caminho público com características vicinais.
7. Por ofício datado de 12 de Dezembro de 2006 a autora e a contra-interessada foram informadas do despacho do Vereador do Pelouro de Planeamento, Urbanismo e Ambiente, datado de 25 de Outubro de 2006, que deferiu o pedido de licenciamento da entrada carral, formulado pela autora cf. fls. 109-110 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
8. Por despacho do Vereador do Pelouro, datado de 19 de Janeiro de 2007, foi ordenada a emissão do alvará de obras de edificação, requerido pela contra-interessada — cf. fls. 112 e 137 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
9. Foi elaborada a planta de fls. 7 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido, junta ao pedido de licenciamento, aí se identificando, a cor vermelha, o prédio da contrainteressada, bem como o local onde esta pretende abrir e construir a entrada carral (círculo vermelho identificado na planta como “pretensão”).
10. Na memória descritiva e justificativa que instruiu aquele pedido de licenciamento é dito que tal obra tem como “...finalidade criar um melhor acesso à moradia, uma vez que pela serventia existente as manobras com as viaturas automóveis são bastante complexas, pretendendo-se que esta fique apenas como serventia pedonal".
11. Consistindo a mesma na “..demolição de uma parte do muro existente (assinalado a vermelho no doc. n.° 1 acima junto) no topo nascente da moradia, com a respetiva colocação de um portão em chapa lisa pré-lacada até cerca de 1,25m de altura e 1,10 m de rede igual à existente... (documentada fotograficamente no doc. n.° 1 junto com a p.i., idêntico ao de fls. 8 do PA).
12. O prédio (misto) de CC é contíguo e situa-se a poente do prédio urbano dos Autores (cfr. fls. 68 do PA), encontrando-se este último inscrito na matriz predial urbana, da Freguesia ... (...) ...21 (cfr. fls. 64 do PA) e o primeiro (que é misto) sob o artigo 1.721 (urbano) e 199 (rústico) (cfr. certidão da conservatória do registo predial de fls. 53 do PA).
13. Existem duas parcelas de terreno que se situam na parte exterior do muro de vedação dos prédios referidos no ponto anterior, contíguas entre si, ambas localizadas no espaço frontal do prédio misto da contrainteressada e a sul do mesmo (cfr. planta de folhas 31 do PA).
14. BB, Autora da presente ação, entretanto falecida, informou a CMVV, a respeito, de uma das parcelas referidas no ponto anterior, a situada a nascente, que “A referida parcela de terreno, foi adquirida pelo marido, DD, a um indivíduo conhecido por “EE”, em data que actualmente não pode precisar, mas seguramente há mais de 60 anos, pelo que, detém a posse da referida parcela desde então. Desde a referida aquisição, que usufrui em pleno toda a plenitude da referida parcela de terreno, concretamente com plantação de árvores de plantas (choupos, oliveiras, videiras), estacionamento de viaturas ”
15. Por ofício datado de 03.03.2914, a Junta de Freguesia (na pessoa do seu Secretário, uma vez que o Presidente estava impedido de o fazer, enquanto filho da 1ª Autora BB) prestou as informações solicitadas pela CMVV, tendo informado que: “Como é do conhecimento de V. Ex.“ esta Junta de Freguesia não tem registo de cadastro das propriedades, porém sempre foi do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da Srª “ BB ”
16. Face ao parecer da Junta de Freguesia os serviços camarários propuseram em 30.03.2004 que se notificasse a “...Senhora BB para fazer prova da titularidade do terreno, apresentando para o efeito certidão de teor emitida pela Conservatória do Registo Predial de Vila Verde ”
17. Por ofício datado de 01.02.2004. foi a 1ª A. notificada para, em 10 dias, apresentar certidão de teor da Conservatória do Registo Predial de Vila Verde, para prova da titularidade do terreno que havia sido objeto do parecer da Junta de freguesia (a dita parcela a nascente referida em 14.)
18. Face às informações constantes dos processos os serviços camarários propuseram em 01.10.2004 que se notificasse, uma vez mais a Autora e a contrainteressada para fazerem prova da titularidade das parcelas (referidas em 13.) e a Junta de Freguesia para emitir novo parecer.
19. Por ofícios datados de 05.05.2005 e 24.06.2005 foram a Autora BB e CC notificadas para fazerem prova da titularidade dos terrenos que se arrogam (as parcelas referidas em 13.).
20. Os serviços camarários propuseram que se notificasse a Junta de Freguesia de Prado para proceder à demarcação, numa planta, do terreno do lado de fora do muro de vedação que considerava pertencer à família da BB.
21. Em conformidade com tal informação dos serviços foi a Junta de Freguesia do Prado notificada para proceder à demarcação, na planta anexa a essa notificação, do terreno situado do lado de fora do muro de vedação do prédio urbano de BB, que considerava pertencer a BB.
22. A Junta de Freguesia pronunciou-se por ofício de 04.01.2006 ao qual anexou a planta remetida pela CMVV com a delimitação (assinalada por si a tinta cor-de-rosa) da parcela de terreno que entende pertencer a BB, dando-se por reproduzido o teor dessa planta de fls. 95 do PA.
23. Nesse mesmo ofício da Junta de Freguesia, o Vereador do Pelouro, na sua 1ª intervenção no processo de licenciamento em causa, exarou, no canto superior esquerdo, um despacho, datado de 13.01.2006, em que solicitava aos serviços que informassem “...se a resposta (informação) da Junta de freguesia corresponde à situação que os documentos constantes do processo configuram e qual a implicação que tem no âmbito da decisão a tomar relativamente ao pedido”.”
III- B – Fundamentação de direito
12- O Recorrente afirma, na conclusão W das suas alegações, pretender “reagir contra o não uso (numas partes) e o uso deficiente (noutras) dos poderes do Tribunal Central Administrativo Norte (art.ºs 149.º, n.º 1 e 150.º, n.º 4, do CPTA e art.ºs 640.º e 662.º do CPC) quanto à decisão sobre os factos”, apresentando para tal os fundamentos que enuncia nas conclusões R a V, nos seguintes termos:
“R. O Acórdão acrescentou na matéria de facto os artigos 9 a 23 através dos artigos da petição inicial, porém, inexplicavelmente com conclusões diferentes e menosprezando as provas apresentadas pelo Autor,
S. Nomeadamente o Acórdão desconsiderou os elementos carreados para os autos, matriz e descrição predial juntos pelo Autor em 12-05-2011 e em 04-11-2015 que demonstram a propriedade/posse da referida parcela do terreno em causa, os documentos/plantas juntos pelo Autor com o requerimento de 25-11-2014, para prova da inexistência na referida parcela terreno do Autor de qualquer caminho vicinal e os documentos no procedimento de licenciamento n.º 1116/03 do Réu constam documentos em que a Junta de Freguesia de Vila de Prado expressa a inexistência de quer documento vicinal na referida parcela de terreno, inclusive tendo delimitado a propriedade da parcela como sendo do Autor (cfr. art.ºs 150.º, n.º 4, 149.º, n.º 1, do CPTA e art.º 662.º do CPC).
T. O Acórdão decidiu contra o disposto na norma legal com relevância probatória consignada no artigo 393.º, n.º 2 do Código Civil, pois era inadmissível a prova testemunhal quanto aos factos insertos no documento com força probatória plena, o que deve ser suprido nesta Alta Instância.
U. E também contra as normas substantivas com relevância probatória consignadas nos artigos 342.º, n.º 1 e 346.º do Código Civil, o que igualmente deve ser suprido nesta Alta Instância.
V. Desse suprimento resultará a alteração do panorama factual e, por desinência, o direito subsumível ao mesmo.”
Pretende, assim, o recorrente pôr em causa a apreciação da matéria de facto realizada no acórdão recorrido, invocando a violação das normas previstas nos artºs 342º nº 1, 346º e 393º nº 2 do CC, por entender que existem factos insertos em documentos com força probatória plena que terão sido “menosprezados”.
Porém, não lhe assiste razão.
13- Na verdade, nos termos do disposto no artº 12º, nº 4 do ETAF “A Secção de Contencioso Administrativo conhece apenas de matéria de direito nos recursos de revista”, pelo que, no âmbito dos mesmos, não cabe nos poderes de cognição do STA o conhecimento de questões sobre matéria de facto.
Consagrando tal princípio, resulta do disposto no artº 150º nº 4 do CPTA que o Supremo Tribunal Administrativo só pode sindicar o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa quando se verifique ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova – uma vez que, nesses casos, o que ocorre “em rigor é um erro de direito, na medida em que se trata de um erro resultante da violação de uma norma jurídica e só essa circunstância justifica que possa ser objecto de reexame pelo STA em sede de recurso de revista” (Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 4ª edição, 2017, fls 1152).
Ora, no caso dos autos, o recorrente invoca ter ocorrido violação do disposto “na norma legal com relevância probatória consignada no artigo 393.º, n.º 2 do Código Civil, pois era inadmissível a prova testemunhal quanto aos factos insertos no documento com força probatória plena” – parecendo, contudo, apesar da utilização do singular, querer englobar na violação invocada todos os documentos que enumera na conclusão “S”, atento o que consta dos pontos 41 a 43 do corpo das suas alegações.
Sublinhando desde já que o recorrente não indica quais os factos provados em violação do conteúdo de documentos alegadamente com força probatória plena, há que proceder à análise dos mesmos – análise que, aliás, o recorrente não efectuou, limitando-se meramente a invocar essa força probatória, sem qualquer substanciação pertinente.
III- B – 1. – Violação de lei processual
a) Documento referido no ponto nº 41 do corpo das alegações:
14- Refere o recorrente que “o Acórdão desconsiderou os elementos carreados para os autos, matriz e descrição predial juntos pelo Autor em 12-05-2011 e em 04-11-2015 que demonstram a propriedade/posse da referida parcela do terreno em causa”.
Os documentos referidos dizem respeito à descrição na Conservatória do Registo Predial do terreno referido no ponto 14 da matéria de facto provada, constante na respectiva matriz predial rústica sob o artigo nº ...84, no qual se encontra inserida, na zona da sua estrema norte, a parcela em litígio nos autos, ou seja, a “parcela do terreno em causa” – sendo, pois, unicamente esta parte, situada na zona norte do artigo matricial nº ...84, aquela sobre a qual o recorrente pretende provar a sua propriedade privada e afastar a alegada dominialidade pública por parte da contra-interessada.
A definição do que o recorrente entende por “parcela do terreno em causa” mostra-se perfeitamente clarificada na apelação, nomeadamente nas conclusões BB, GG e LL da mesma, onde se refere :
“BB. Por último, quanto à matéria de facto, a Douta Sentença, face aos elementos carreados para os autos podia e devia ter-se pronunciado acerca da dominialidade pública ou privada da referida parcela de terreno, mas não o fez, nem sequer deu como provada ou não provada a dominialidade públicas ou privada da referida parcela de terreno.
GG. Pelo que, face à Douta Sentença, o Tribunal a quo deixou de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, nomeadamente quanto à questão se a parcela de terreno era uma parcela de terreno propriedade dos Autores ou se era um caminho vicinal, o que teria sido útil para a solução de facto e de Direito dos presentes autos, consubstanciando uma nulidade por omissão de pronúncia (cfr. art.° 615.°, n.° 2, al. d), do CPC e art.°s 94.° e 95.° do CPTA).
LL. Nesse sentido foi alegado pelos Autores nos art.°s 35° a 43° da petição inicial que sendo o referido acto administrativo impugnado absolutamente ilegal, por um lado, porque qualificou a referida parcela de terreno como caminho vicinal, delimitou o mesmo com bens de particulares (Contra-Interessada e Autores) e, por outro lado, resolveu um litígio entre a Contra-Interessada que defendia o caminho vicinal e os Autores que defendiam a propriedade da parcela de terreno em causa nos autos.”
15- Ora, ao impugnar na apelação a matéria de facto provada, o recorrente limitou a sua pretensão a que fossem julgados provados os factos constantes dos artºs 1º a 34º da petição inicial, não tendo requerido o aditamento como facto provado da certidão da descrição do artº rústico nº ...84 na Conservatória do Registo Predial, que havia juntado aos autos em 12/5/2011 – descrição esta efectuada em 13/10/2005, ( já depois de se ter iniciado o litígio com a contra-interessada), mediante a apresentação de relação de bens adicional ao processo de imposto sucessório de 1997, por óbito do anterior proprietário, seu pai.
Assim, não tendo o recorrente requerido o aditamento do facto relativo ao conteúdo dessa descrição predial, não tinha o tribunal recorrido o dever legal de proceder a esse aditamento, mesmo oficiosamente, nos termos do disposto no artº 662º nº 1 do CPC, uma vez que tal documento não impunha uma decisão diversa quanto à matéria de facto provada na sentença, nem se mostrava pertinente para a questão a dirimir nos autos - relativa à dominialidade pública da zona da estrema norte do prédio rústico nº ...84.
16- Com efeito, como constitui jurisprudência absolutamente consolidada, “ V - A presunção da titularidade do direito de propriedade constante do art. 7.º do CRgP não abrange a área, limites, estremas ou confrontações dos prédios descritos no registo, pois o registo predial não é constitutivo e não tem como finalidade garantir os elementos de identificação do prédio. Por esta razão, a descrição predial de um prédio – assim como as descrições matricial ou notarial – pese embora constituam elementos enunciativos importantes de identificação, não servem, exclusivamente, para a exacta determinação física ou da real situação do prédio, enquanto unidade fundiária contínua.” – acórdão do STJ proferido em 5.5.2016, no Proc. nº 5562/09.4TBVNG.P2.S1; (vejam-se, em sentido idêntico, e entre muitos outros, os acórdãos do STJ de 12.1.2021, Proc. nº 2999/08.0TBLLE.E2.S1 e de 29/9/2022, Proc. nº 1654/19.0T8VCD.P1.S1, todos disponíveis em www.dgsi.pt).
Assim, face à natureza do registo predial vigente, o documento certificativo da descrição de um prédio não constitui documento autêntico quanto aos seus limites, estremas ou confrontações, uma vez que não tem força probatória plena quanto aos referidos elementos do prédio, conforme resulta do disposto no artº 371º do Código Civil.
Em consequência, a força probatória plena da certidão do registo predial junta pelo recorrente e relativa ao prédio com o nº ...84 da matriz predial, restringe-se apenas ao próprio facto do registo, de que resulta a presunção de propriedade, mas já não aos elementos identificativos do prédio, nomeadamente à definição das suas estremas e confrontações.
É, pois, manifesto que o acórdão recorrido, ao não ter integrado na matéria de facto provada as confrontações do prédio com o nº ...84 de matriz, constantes da certidão junta pelo recorrente, não violou a força probatória plena de tal documento, o qual se encontra sujeito à livre apreciação da prova no que respeita aos elementos identificativos do prédio registado – não ocorrendo, assim, qualquer violação do disposto no artº 393º do Código Civil, nem, consequentemente, do disposto no artº 150º, nº 4, do CPTA.
17- Por outro lado, importa salientar que o acórdão recorrido não “desconsiderou” a existência da referida certidão, tendo efectuado uma apreciação dos elementos identificativos do prédio nº ...84, efectuando o respectivo confronto com outros elementos constantes dos factos provados, como lhe competia, nos termos do artº 662º do CPC e no uso dos seus poderes de livre apreciação de prova não vinculada, como se vê da pertinente fundamentação de fls 23 e segs do acórdão recorrido:
“O Réu, Município de Vila Verde, enquanto entidade licenciadora, encetou diligências (as vertidas na matéria de facto) no sentido de dilucidar a questão da existência desse caminho vicinal e, consequentemente, da dominialidade pública ou privada da dita parcela de terreno que ia fazer a ligação à entrada carral pretendida pela contrainteressada, questão que se afigurava fulcral para que pudesse ser tomada uma decisão quanto ao pedido de licenciamento que esta lhe dirigira.
E, após, analisar os dados disponíveis, e de os ponderar, chegou à conclusão de que a referida parcela de terreno era, na verdade, uma parcela de um caminho vicinal existente desde tempos imemoriais.
Com base na seguinte fundamentação (constante da bem elaborada informação do jurista do Município de Vila Verde transcrita no ponto 4. da matéria de facto e de que passamos agora a transcrever apenas alguns excertos): ( … )
( … ) Acompanhamos, quer a análise, quer a conclusão que foi elaborada pelo jurista da CMVV.
Perante a constatação de que se verificou não existir cadastro das propriedades privadas e dos caminhos públicos nas autarquias em causa (o que abala a conclusão de recurso Y), mais dizemos, em abono da conclusão da CMVV de que a parcela de terreno que faria a ligação à entrada carral pretendida pela contrainteressada, se trata de caminho público vicinal, o seguinte:
a) As escrituras públicas que versam os prédios da contrainteressada e da Autora, referidos no ponto 12. da matéria de facto, referem que estes confrontam a sul com caminho público (cfr. respectivamente fls. 50 (verso) e 70 do PA).
b) O título aquisitivo de uma das parcelas referidas no ponto 13 da matéria de facto (a situada a poente), lavrado em 1956 refere que a mesma confronta a norte e a sul “com caminhos” (cfr, fls. 50 (verso) do PA).
c) Já quanto à outra parcela referida em 13. (a situada a nascente), pese embora os ofícios dirigidos pelo Réu a BB, para o efeito, não foi junto por esta qualquer título aquisitivo da mesma, mas apenas uma certidão da conservatória do registo predial, denotando que, mediante a apresentação n° ...05, foi inscrito no prédio rústico descrito como Estrada ..., a jardim, 189m2 - Norte- AA, Sul- Estrada Municipal, Nascente - ... aguda e poente - CC - artigo 784, a aquisição em comum e sem determinação de parte a favor de BB (cfr. doc.. de fls. 270 dos autos). Ora, tendo em atenção a planta de fls. 31 do PA e o facto provados n°. 13. do qual decorre que esta parcela (nascente) se situa a sul e na parte frontal do prédio misto da contrainteressada referido em 12., mal se compreende que a sua confrontação norte seja com o terreno de AA (sucessor da falecida BB), pois, mesmo que não existisse caminho público vicinal, o natural é que confrontasse a norte com o prédio da contrainteressada CC.
d) Na inspeção realizada pelo tribunal a quo ao local, em 23.01.2012, cujo auto se encontra a fls. 305 dos autos, ficou consignada a existência de um trilho, no sentido poente/nascente, e vice-versa, que denota a passagem de peões sobre o mesmo, o qual dista da extrema sul do prédio da contrainteressada cerca de 1,50 m, ou seja, aproximadamente na mesma zona onde se alega a existência de um caminho vicinal de tempos imemoriais. E, ainda, que, no sentido nascente/poente, a partir do muro divisório da propriedade do Autor Vespasiano e da contrainteressada CC, a uma distância de cinco metros (para poente) existe uma caixa de saneamento/águas pluviais com cerca de 50 cm2, colocada imediatamente após o muro divisor da propriedade da contrainteressada (a sul).
Ora, a existência desta caixa de escoamento de águas pluviais do domínio público só se justifica pela existência, naquele local, do dito caminho público.
Por último, a posição manifestada pela Junta de Freguesia (no sentido de que a parcela através da qual se faria a ligação carral era da propriedade de BB) é desprovida de qualquer substrato, tanto que a própria Junta de Freguesia admite não possuir registo de cadastro das propriedades (cfr. facto provado n.° 15).
Termos em que o Réu, Município de Vila Verde, decidiu correctamente ao concluir pela existência desse caminho público de natureza vicinal e, consequentemente, pela dominialidade pública da parcela de terreno que iria fazer a ligação à entrada carral pretendida pela contrainteressada.” ( sublinhado aditado)
18- Assim, da fundamentação transcrita decorre claramente não se verificar qualquer violação do disposto nos artºs 640º e 662º do CPC, 150º nº 4 do CPTA e 393º nº 2 do CC, dada não só a falta de força probatória plena da certidão de registo predial do prédio nº ...84, quanto aos seus elementos identificadores, como também a prova resultante da inspecção realizada na 1ª instância, na qual o tribunal constatou e deixou consignados elementos de prova que referem a existência de um “trilho” na “parcela de terreno em causa”, bem como a existência, nesse trilho, de uma caixa de saneamento/águas pluviais com cerca de 50 cm2, que se afirma só ter justificação numa propriedade pública, como se sublinhou no acórdão recorrido – apreciação esta decorrente da livre convicção do tribunal, que não cabe ao tribunal de revista sindicar.
III- B – 1. – b) Documentos referidos no ponto nº 42 do corpo das alegações:
19- Refere neste ponto o recorrente que o acórdão recorrido “desconsiderou os documentos/plantas juntos pelo Autor com o requerimento de 25-11-2014, para prova da inexistência na referida parcela terreno do Autor de qualquer caminho vicinal.”
As plantas que o recorrente identificou nesse requerimento foram elaboradas com utilização de escalas diversas de precisão, sendo a de menor escala de 1/1 000 e a de maior escala de 1/50 000, esta a do Instituto Geográfico e Cadastral de 1960, onde manifestamente seria materialmente impossível representar um caminho com 1,5 metros ou 2 metros de largura – o que teria como consequência poder considerar-se, como parece decorrer do entendimento do recorrente, como inexistentes todos os caminhos públicos ou outras propriedades, particulares ou não, cuja largura ou comprimento não permite a sua representação gráfica a uma escala de 1/50 000, o que seria totalmente ilógico e incongruente.
Assim, perante a existência nos autos, para além das plantas juntas pelo recorrente, de uma planta constante do processo administrativo, elaborada a uma escala menor, e, portanto, mais pormenorizada – uma escala de 1/250, realizada em 1984 - o tribunal deu relevância a esta última, tal como já o havia feito o parecer jurídico que esteve na base do acto impugnado e que o acórdão recorrido acompanhou na sua fundamentação.
20- Consta do dito parecer jurídico, que constitui o facto provado nº 4, que “( … ) Nos arquivos do Serviço de Topografia da Câmara Municipal existe uma planta topográfica, elaborada em 84/05/29 aquando do arranjo da zona envolvente à Capela ..., onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontram implantadas as habitações das duas munícipes ora intervenientes no processo, espaço esse a que corresponderá o caminho vicinal em questão”; ( … ) “ De acordo com a planta à escala 1/250, elaborada pelos serviços técnicos autárquicos em 1984 para efeito dos arranjos urbanísticos da zona envolvente à Capela ..., onde se encontram perfeitamente demarcadas as parcelas entre caminhos, deixando bem claro a existência do dito caminho vicinal entre as mesmas e os terrenos onde se encontram implantadas as habitações da reclamante e da reclamada.”
É de sublinhar que o recorrente tem perfeito conhecimento da existência da referida planta à escala de 1/250, cuja autenticidade nunca pôs em causa, e que, afinal, seria então a desconsiderada caso se atendesse às plantas que apresentou, todas de escala muito superior, e, por isso, com menor acuidade gráfica e representativa.
Assim, perante a existência de diversas plantas que constituem documentos com a mesma força probatória plena, o tribunal recorrido apreciou tais documentos de acordo com a sua livre convicção, não competindo ao tribunal de revista sindicar essa apreciação, dado que a mesma se não mostra violadora de qualquer norma substantiva ou processual, nomeadamente do disposto nos artºs 662º do CPC, 150º nº 4 do CPTA e 393º nº 2 do CC.
III- B –1. – c) Documentos referidos no ponto nº 43 do corpo das alegações:
21- Refere o recorrente no ponto 43 das suas alegações que “os documentos no procedimento de licenciamento n.º 1116/03 do Réu constam documentos em que a Junta de Freguesia de Vila de Prado expressa a inexistência de quer documento vicinal [queria certamente dizer-se qualquer caminho vicinal] na referida parcela de terreno, inclusive tendo delimitado a propriedade da parcela como sendo do Autor (cfr. art.ºs 150.º, n.º 4, 149.º, n.º 1, do CPTA e art.º 662.º do CPC).”
Mais uma vez o recorrente se limita à mera afirmação de que, nos documentos invocados, a Junta de Freguesia de Vila do Prado “expressa” a inexistência do caminho vicinal, sem contudo curar de demonstrar que essa alegada inexistência devesse ter sido aditada aos factos provados e que esse não aditamento constitua “ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”, conforme exigido no artº 150º nº 4 do CPTA.
Quanto a este ponto o acórdão recorrido considera que “a posição manifestada pela Junta de Freguesia (no sentido de que a parcela através da qual se faria a ligação carral era da propriedade de BB) é desprovida de qualquer substrato, tanto que a própria Junta de Freguesia admite não possuir registo de cadastro das propriedades (cfr. facto provado n.° 15).”
Ora, como resulta do facto provado nº 15, a Junta de Freguesia, afirmando não possuir registo de cadastro das propriedades, acrescenta que “sempre foi do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da Srª “ BB”.
Trata-se, porém, de um “conhecimento” que não se integra no âmbito de qualquer competência material da Junta que lhe permita atestar a posse sobre terrenos, não constituindo, pois, essa afirmação/informação um documento autêntico com força probatória plena quanto à posse ou propriedade da parcela, nem tampouco quanto à existência ou não de um caminho vicinal.
Do mesmo modo, quanto ao facto provado sob o nº 22, o ofício em que a referida Junta assinalou, a pedido do Município e em planta que lhe foi enviada, os limites do terreno em litígio, não se reveste igualmente de força probatória plena, nos termos que se encontram definidos nos artºs 369º e 371º do CC – não ocorrendo, assim, violação de qualquer norma que fixe a força de determinado meio de prova.
Por outro lado, o recorrente invoca também, na conclusão U das alegações a violação de “normas substantivas com relevância probatória consignadas nos artigos 342.º, n.º 1 e 346.º do Código Civil”, limitando-se mais uma vez a uma invocação desprovida de qualquer fundamentação, a qual não possibilita, em consequência, qualquer análise ou apreciação.
III- B – 2 – Violação de lei substantiva decorrente de vício de usurpação de poder e de violação do princípio da separação de poderes
22- Defende o recorrente nas suas conclusões que o acto impugnado enferma de vício de usurpação de poder e de violação do princípio da separação de poderes ao ter licenciado a entrada carral da contra-interessada em muro que confronta com parcela de terreno que o mesmo entende ser de sua propriedade privada, explicitando tal entendimento do seguinte modo:
“( … ) Y. O acto de qualificação e delimitação do domínio público é estranho às competências das Câmaras Municipais e respectivos Presidentes, legalmente definidas (artigos 64º e 68º) no Regime Jurídico das competências e funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, (Lei 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei nº5-A/2002, de 11/01).
Z. Aquele despacho padece de vícios de dupla usurpação de poder judicial, revestindo aqueles actos a natureza de actos jurisdicionais, praticado pelo Sr. Vereador do Pelouro invadiu a esfera própria das atribuições dos Tribunais, o que lhe estava vedado por força dos art.ºs 2.º, 202.º, n.º 2 e 235.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa (CRP) e os Princípios de Separação de Poderes e do Estado de Direito Democrático, que por manifestamente ilegal por violação de normas e princípios constitucionais, sendo aplicável a cominação da nulidade prevista à data na al. b) do n.º 2 do art.º 134.º, do Código Procedimento Administrativo (CPA).
( … ) CC. O acto administrativo impugnado despacho do Réu de 25-10-2005, que deferiu o pedido de licenciamento da entrada carral da Contra-Interessada padece de vícios de usurpação de poder judicial, dado que, revestindo aqueles actos a natureza de actos jurisdicionais, aos praticá-los o Réu invadiu a esfera própria das atribuições dos Tribunais.
DD. Foi praticado um acto jurisdicional, próprio da função judicial, da competência de um órgão de um outro Poder do Estado, invadindo, assim, a esfera própria dos Tribunais, mediante a usurpação do poder judicial, reservado aos Tribunais por força do disposto nos art.ºs 2º e 202º da CRP. ( … )”
Todavia, não assiste razão ao recorrente neste seu entendimento.
Na verdade, como se sumariou no acórdão proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste STA , proferido em 15/11/2012, na revista nº 0450/09,
“O vício de usurpação de poderes traduz-se na prática, por um órgão da Administração, de um acto que decide uma questão cuja apreciação está reservada aos tribunais ou ao poder legislativo, consistindo pois numa forma de incompetência agravada por falta de atribuições.”
Na doutrina, e com formulação substancialmente idêntica, refere Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2011, 2.ª Edição, fls 423, que a usurpação de poder é “o vício que consiste na prática por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial, e portanto excluído do poder executivo.”
Assim, a usurpação de poderes constitui um vício do acto administrativo que ocorre quando um órgão da administração exerce uma função estranha à função administrativa, para a qual não tem habilitação legal.
Ora, no caso dos autos, o acto de licenciamento praticado pelo Município requerido não visou o exercício de funções estranhas às que lhe estão legalmente confiadas, uma vez que detém competência para a prática de actos no domínio da edificação e urbanismo, nos termos do disposto DL nº 555/99, de 16/12.
A actuação do Município ao licenciar a construção da entrada carral no prédio da contra-interessada não teve por finalidade a definição da natureza jurídica do terreno contíguo, mas sim unicamente apreciar a pretensão urbanística que lhe foi requerida, constituindo aquela definição um pressuposto prévio e indispensável da decisão a tomar.
Estamos aqui perante situação totalmente distinta daquela que está subjacente ao acórdão citado pelo recorrente – Acórdão do STA de 3/4/2008, proferido na revista nº 0934/07 – no qual o acto praticado constituiu unicamente a decisão de um conflito de interesses entre privados, sem que tenha sido exercida qualquer função própria da entidade administrativa.
23- Contudo, o acórdão citado define com clareza as linhas orientadoras da correcta delimitação do vício de usurpação de poderes, que importa aqui salientar:
“A Jurisprudência tem distinguido ambas as funções conforme a natureza dos interesses em jogo e a finalidade prosseguida com a decisão.
Assim, o Tribunal Constitucional, no seu acórdão n.° 280/99 de 9 de Março de 1989, BMJ, 385, pág. 155, considera que “a separação real entre função jurisdicional e a função administrativa, passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios realiza o interesse público”.
Por sua vez este Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que” haverá acto jurisdicional, quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse público da composição de conflito de interesses (entre particulares, entre estes e interesses públicos ou entre estes, quando verificados entre entes públicos diferentes), tendo, pois, como fim específico, a realização do direito ou da justiça; há acto administrativo, quando a composição de interesses em causa tem por finalidade a realização de qualquer outro interesse público, que ao ente público compete levar a cabo, representando aquela composição, por conseguinte, um simples meio ou instrumento desse outro interesse”. — acórdão do Pleno de 18-12-91, Proc.° n.° 18882, in AP DR 10- 9-93,807 (No mesmo sentido, ver os acórdãos de 16-06-1992, Proc.º 29769, in AP DR 16-4-96, 4067, de 23- 03-1995. Proc.° nº 27994, in AP DR 31-3-97, 188)”
É manifesto que, no caso dos autos, estamos na presença de um verdadeiro acto administrativo, dado que a composição de interesses em causa teve por finalidade a realização de outro interesse público, que ao ente público compete levar a cabo – o licenciamento de operação urbanística requerida – “representando aquela composição, por conseguinte, um simples meio ou instrumento desse outro interesse”.
Neste sentido tem vindo a decidir a jurisprudência deste STA, como pode ver-se em acórdão mais recentemente proferido – em 9/11/2017, na revista nº 087/13 – em cujo sumário se consignou o seguinte:
“I- No procedimento de licenciamento ou de legalização de obras, à autoridade administrativa compete, antes de apreciar o mérito do pedido, verificar a existência do pressuposto procedimental da legitimidade em face da documentação apresentada.
II- A deliberação camarária que ordena a demolição de construção clandestina após verificar a legitimidade da recorrente para formular o pedido de legalização, não enferma do vício de usurpação do poder judicial, pois não teve por fim dirimir imparcialmente um conflito de interesses privados, mas satisfazer o interesse público que lhe está confiado em matéria de urbanismo.”
24- Pela sua relevância sublinhamos o seguinte excerto do referido acórdão :
“Para a distinção entre actos jurisdicionais e actos administrativos, ou entre as funções judicial e administrativa, a jurisprudência deste STA tem perfilhado um critério teleológico-objectivo preconizado por Afonso Rodrigues Queiró (in “Lições de Direito Administrativo”, 1976, págs. 51 e 52), considerando que na função jurisdicional há um conflito de interesses cuja resolução tem como fim específico a realização do direito e da justiça, destinando-se, consequentemente, a servir o interesse público da própria composição dos conflitos de interesse e o órgão que decide está numa situação de neutralidade perante o mesmo, enquanto na função administrativa a actuação do órgão visa prosseguir outro ou outros interesses públicos que a lei põe a seu cargo e não a mera “paz jurídica” (cf., entre muitos, os Acs. de 24/5/89 in BMJ 387.º-372, de 28/10/98 – Proc. n.º 37158, de 14/1/99 – Proc. n.º 31654, de 18/5/99 – Proc. n.º 041853 e de 11/10/2012 – Proc. n.º 01002/10).
Assim, a Administração age no exercício da função administrativa quando, no uso dos poderes que a lei lhe confere, visa a concretização das suas competências para realização dos fins legais e não apenas para compor conflitos de interesses privados, prosseguindo o interesse público da “paz jurídica”.
No procedimento de licenciamento ou de legalização de obras, embora a autoridade administrativa não possa imiscuir-se em litígios de ordem privada, susceptíveis de ocorrerem entre particulares, cuja resolução cabe aos tribunais, tem de analisar a titularidade do direito que confere ao requerente a faculdade de realizar a operação urbanística em causa por, antes de apreciar o mérito do pedido, lhe competir verificar a existência do pressuposto procedimental da legitimidade em face da documentação por ele apresentada (cf. artºs. 83.º, do CPA, 16.º, n.º 1, do DL n.º 445/91, de 20/11 e 2.º, n.º 2, al. b), da Portaria n.º 1115-B/94, de 15/12). Por isso, a Administração poderá ter de analisar se ocorreu o cumprimento de determinadas normas de direito privado que conferiam ao requerente legitimidade para formular o pedido.
No caso em apreço, ao ordenar a demolição da construção clandestina, a deliberação recorrida verificou a legitimidade da recorrente para formular pedido de legalização e não teve por fim dirimir imparcialmente um conflito de interesses suscitados entre particulares, mas antes satisfazer o interesse público que lhe está confiado em matéria de urbanismo e, designadamente, de licenciamento de construções e dos consequentes policiamento e sancionamento das correspondentes infracções.
Assim, porque a questão de direito privado se suscitou a propósito da legitimidade da requerente da legalização que a recorrida estava obrigada a apreciar e porque a intervenção desta visou prosseguir outros interesses públicos que a lei pôs a seu cargo, para além da mera “paz jurídica”, terão de improceder as referidas conclusões da alegação da recorrente.”
Ora, também no caso dos autos, o acto proferido pelo Município requerido, de licenciamento da pretendida entrada carral, visou prosseguir interesses públicos urbanísticos que a lei põe a seu cargo, para além da mera “paz jurídica” – pelo que não incorreu no vício de usurpação de poder, nem, consequentemente, violou o princípio da separação de poderes.
Nestes termos, não enferma o acórdão recorrido dos vícios que lhe são imputados pelo recorrente, sendo, pois, de manter integralmente.
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento à revista, e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 11 de Janeiro de 2024. – Liliana Maria do Estanque Viegas Calçada (relatora) – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha – José Augusto Araújo Veloso.
