041/13 - Tribunal dos Conflitos

ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS: A…………, S. A. intentou no Tribunal Judicial de Fafe acção especial para cumprimento de obrigações pecuniárias contra B………… , pedindo a condenação desta no pagamento da quantia de € 156,05. Alegou, para tanto, e em suma, que no âmbito da sua actividade comercial, por concessão da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe, efectuou com a ré um contrato pelo qual lhe prestava serviço de fornecimento de água. Por tal prestação é-lhe devida a quantia peticionada. Determinada a notificação das partes para se pronunciarem quanto à competência do tribunal em razão da matéria ( art. 3º do CPC ) e, nada sendo invocado, foi declarada a incompetência absoluta do Tribunal Judicial de Fafe, absolvendo-se a ré da instância , pela forma que da decisão de fls. 10 a 24 consta. Inconformada , veio a autora interpor recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Guimarães, que, por acórdão de fls. 66 a 68-v, decidiu julga-lo improcedente. Ainda irresignada, veio a autora recorrer para este Tribunal dos Conflitos , formulando na sua alegação, as seguintes conclusões : 1ª - Vem o presente recurso interposto do, aliás, douto acórdão de fls..., datado de 2 de Maio de 2013, através da qual se decidiu julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta e consequentemente declarar o Tribunal Judicial de Fafe materialmente incompetente para julgar a acção especial para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato, que a ora Recorrente, A………… intentou contra o ora Recorrido, absolvendo o aí Réu da instância. 2ª - Sustenta tal decisão, sucintamente, que a Recorrente, sendo uma concessionária do Município de Fafe e desempenhando um serviço público de fornecimento de água aos cidadãos, que a Recorrente, enquanto sociedade comercial concessionária do Município de Fafe na exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe e estribando-se a causa de pedir e o pedido nos serviços de abastecimento de água e saneamento contratados pelo Recorrido à Recorrente, o “litígio objecto da presente acção surgiu no âmbito de uma relação jurídico administrativa”. 3ª - Porém a relação contratual em causa nestes autos é uma relação jurídica de direito privado, no âmbito de um contrato de prestação de serviços (abastecimento de água e saneamento), com obrigações emergentes desse mesmo contrato para ambas as partes. 4ª - A Recorrente não actua revestida de um poder público, não tendo as partes submetido expressamente a execução do contrato em causa a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 4º, n.° 1, alínea f, a contrario, do ETAF). 5ª - A Recorrente não impõe taxas, nem tarifas, antes presta serviços, por força de um contrato celebrado com o recorrido, cuja contrapartida se intitula de preço, nos termos dos Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água ao Concelho de Fafe e do Contrato de Concessão celebrado entre a Autora e o município de Fafe, regulamento esse que impõe as referidas taxas e tarifas, bem como outras regras de conduta, seja à recorrente, seja ao recorrido. 6ª - Nos caso em apreço não está em questão a competência para conhecer das questões relativas à validade de regulamentos administrativos ou de contratos administrativos, mas sim da competência para conhecer das questões relativas à validade do contrato celebrado entre a ora Recorrente e o ora Recorrido e da execução e do seu cumprimento pelos outorgantes, o qual é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privado. 7ª - Nesta parte, em que a recorrente se limita a fornecer bens ao Recorrido, tendo este como obrigação pagar o preço correspondente e os acréscimos legais e regulamentares, não está em causa qualquer relação jurídico administrativa, nem o contrato celebrado entre as partes tem natureza de contrato administrativo, logo à partida porque a relação em causa se destina a prover as necessidades do Recorrido e não quaisquer fins de “interesse público”. 8ª - Apesar da Recorrente se tratar de uma empresa concessionária de um serviço público essencial, para determinar a natureza pública ou privada das relações jurídicas que esta estabelece, será necessário determinar em concreto se o fim visado é de interesse público ou geral, sendo este corolário exibido de forma plana pela doutrina existente. 9ª - O regime substantivo previsto na Lei n.º 23/96 de 26 de Julho, que regula o fornecimento e prestação de “serviços públicos essenciais” é um regime substantivo de direito privado, enformando não só a relação entre recorrente e recorrido, mas igualmente as distribuidoras de gás, electricidade, operadoras de serviços de transmissão de dados ou serviços postais. 10ª - A expressão “serviços públicos essenciais”, prevista na Lei n.º 23/96 , de 26 de Julho não tem correspondência com a definição de interesse público. 11ª - Ao invés, ao relacionar a actividade da Recorrente e os serviços que presta ao Recorrido na supra identificada lei, o legislador pretendeu submeter todos os contratos dessas categorias a um regime idêntico, que é de direito civil. 12ª - E certo que, no tocante à criação e à fixação de taxas pela prestação de um serviço público, correspondendo ao exercício de poderes públicos, apenas a jurisdição administrativa se pode pronunciar, mas tal questão não tem qualquer correspondência com o objecto do litígio, tal qual foi conformado pela Recorrente no requerimento inicial, uma vez que este se destina unicamente a obter a cobrança da contraprestação que lhe é devida pelo Recorrido pelo fornecimento de água e saneamento e respectivos acréscimos regulamentar e legalmente impostos. 13ª - As decisões proferidas nos Acórdãos da Relação de Guimarães no âmbito dos processos nº 103108.8TBFAF.G1, 103543/08.8YIPRT.G1 , 45692/12.3YIPRT.G1 e 353418/10.0YIPRT , ladeadas pelo acórdão prolatado pelo Supremo Tribunal de justiça, em 19 de Janeiro de 1994 (todos in www.dgsi.pt ), analisaram cuidadosa e cabalmente a questão, sendo as únicas a distinguir convenientemente as várias dimensões da relação complexa estabelecida entre as partes, conformando-a devidamente com o Direito e a Lei. 14ª - Nesta medida, é forçoso concluir que ao julgar procedente a excepção de incompetência material, declarando o tribunal a quo incompetente em razão da matéria para a apreciação da presente acção, que endossou para os Tribunais Administrativos, andou mal o Tribunal a quo, fazendo uma errada interpretação das disposições conjugadas dos artigos 1.º , n.º 1 e 4.º , n.º 1 do ETAF, violando assim o disposto no artigo 66° do CPC e o artigo 24° e 26° da LOFTJ, pelo que não pode manter-se (conforme parecer também junto com a apelação, da autoria do Senhor Professor Doutor Pedro António Pimenta Costa Gonçalves, doutorado em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra). 15ª - Finalmente, em resolução definitiva do pré-conflito de competência, deve o Tribunal dos Conflitos fixar, com força de caso julgado material que compete aos tribunais judiciais a preparação e julgamento das acções especiais para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos de fornecimento de água canalizada para consumo público e saneamento, celebrados entre um ente privado, concessionário do respectivo serviço público, e outro particular O Exmo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de se confirmar a decisão do Tribunal da Relação de Guimarães, considerando competentes os Tribunais Tributários para dirimir o presente litígio. Corridos os vistos legais cumpre, agora, apreciar e decidir. São os seguintes ELEMENTOS ESSENCIAIS a ponderar (Os factos a ponderar são os mencionados no requerimento de injunção (considerando que o pressuposto processual da competência se determina em função da acção proposta,) e/ou, ainda, dos documentos juntos aos autos.) : 1. A requerente é uma sociedade comercial que procede à exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água do concelho de Fafe; 2. Tal actividade é desenvolvida em execução do contrato de concessão da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição da água do concelho de Fafe 3. No exercício da sua actividade prestou à requerida tais serviços mediante contrato com esta celebrado com o n.º 7037407. Em face do que se deixou exposto, a questão a decidir é a definir a jurisdição competente para julgar o presente litígio: se são os tribunais administrativos, como decidiram as instâncias, ou, se são os tribunais comuns, como sustenta a autora. Nos termos definidos pelas disposições conjugadas dos art. 66.° do CPC e do art. 18.° , n.º 1, da Lei n.º 3/99 , de 13-01 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, comummente designada por LOFTJ) e do art. 26.° , n.º 1 da Lei n.º 52/2008 , de 28-08, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional». Sendo residual a competência dos tribunais judiciais, a mesma estará excluída se a competência para julgar a causa estiver acometida a outra jurisdição, como o seja — por ser a que importa ao caso sub judice — a dos tribunais administrativos e fiscais. Dispõe, a propósito, a Constituição da República Portuguesa, no seu art. 212.°, n.º 3, que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais». Em conformidade com o comando constitucional, e no desenvolvimento do mesmo, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002 , de 29-02 (Uma vez que a presente acção deu entrada em juízo em 2013, a aferição da competência material, no que aos Tribunais Administrativos respeita, faz-se tendo em conta o “novo” Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela citada Lei 13/2002 , de 19-02, mas alterado e rectificado pelos seguintes diplomas: Declaração de Rectificação nº 14/2002, de 20 de Março; Declaração de Rectificação nº 18/2002, de 12 de Abril; Lei nº 4-A/2003 , de 19 de Fevereiro; Lei nº 107-D/2003 , de 31 de Dezembro, Lei nº 1/2008 , de 14 de Janeiro; Lei nº 2/2008 , de 14 de Janeiro, Lei nº 26/2008 , de 27 de Junho, Lei nº 52/2008 , de 28 de Agosto, Lei nº 59/2008 , de 11 de Setembro, Decreto-Lei nº 166/2009 , de 31 de Julho - com entrada em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2010; Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro, Lei nº 20/2012 , de 14 de Maio, com início de vigência em 15 de Maio de 2012 e DL l66/2009, de 31-01, entrado em vigor a 01-01-2010.) preceitua que «os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais» (art. 1.º, nº 1). A pedra de toque de delimitação da jurisdição administrativa deixou de estar — ao invés do que sucedia na redacção original do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84 , de 27-04 — na destrinça entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, centrando-se no conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa . Relação jurídico-administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa , Lições, 2000, pág. 79.) . Ou, nas palavras e ensinamento dos Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira ( Constituição da República Portuguesa Anotada , 3.ª edição, pág. 815.) , a qualificação como relações jurídicas administrativas ou fiscais “transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”. No âmbito da jurisprudência firmada por este Tribunal dos Conflitos, na relação jurídica administrativa e de função administrativa “avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal” (Neste sentido, entre muitos, o Ac. de 16-02-2012 (Cons. Rodrigues da Costa) e de 08-11-2012 (Cons. A. Geraldes), ambos disponíveis in www.itij.pt ) A actual definição de competências delimitadas pelo ETAF, fundamentalmente no seu art. 4.º, resultou numa ampliação das competências em face do pregresso DL n.º 129/84 , de 27-04. Dispõe-se neste preceito, que é atribuída competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de: - litígios que tenham por objecto a fiscalização das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente por concessionários, no exercício de poderes administrativos - art. 4.º, n.º 1, al. d), - “ questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público ” — art. 4.º, n.º 1, al. f), com sublinhado nosso. O contrato de concessão de serviço público é aquele pelo qual o co-contratante se obriga a gerir em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma actividade de serviço público durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão, ou directamente pelo contraente público — art. 407.º , n.º 2, do DL n.º 18/2008 , de 29-01, republicado pelo DL n.º 278/2009 , de 2-10. O concessionário é a entidade que recebe o encargo de gerir uma atribuição e um instrumento da entidade concedente, que continua dona do serviço (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo , página 1081 e segs. ) . O concessionário age no exercício de poderes administrativos quando actua dentro das matérias que estão atribuídas ao concedente no exercício de poderes públicos. Já quanto à al. f) do art. 4.º supra referenciado, na redacção que lhe foi introduzida pela Lei n.º 107-D/2003 , de 31-12, dir-se-á que a mesma atribui à jurisdição administrativa competência para apreciar questões relativas a (i) contratos administrativos típicos (a respeito dos quais existam normas de direito público que regulam especificamente aspectos de natureza substantiva); (ii) contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo (que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral) e de (iii) contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público (Cfr., entre outros, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo , págs. 38/41, Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos , págs. 104/107, e Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I , pág. 21) . É pacífico o entendimento de que o pressuposto processual da competência se determina em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva — atinente ao pedido e à causa de pedir — como na vertente subjectiva, respeitante às partes, importando essencialmente para o caso ter em consideração a relação jurídica invocada (Cfr., por todos, o acórdão de 19-12-2012, proferido nos autos 20/12. (Cons. Pires da Graça), in www.itij.pt (Tribunal dos Conflitos).) . Os contratos que integram a causa de pedir invocada pelo recorrente enquadram-se no âmbito de serviços de abastecimento de águas, atribuídos às autarquias pelos arts 13.º , n.º 1 e 26.º , n.º 1, da Lei 159/99 , de 14-09. A concessão do fornecimento desses serviços foi concedida à autora — pessoa colectiva de direito privado — no âmbito de um contrato de concessão regulado pelo DL n.º 379/93 , de 5-11 (Reza o art. 6.º que «a exploração e a gestão dos sistemas municipais pode ser directamente efectuada pelos respectivos municípios e associações de municípios ou atribuída, em regime de concessão, a entidade pública ou privada de natureza empresarial, bem como a associação de utilizadores».) . Concessão que, nos termos definidos por este diploma — diploma que tem por objecto o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos — está submetida a um regime substantivo de direito público: - o conteúdo do contrato vem regulado no art. 11.º, sendo nulos os contratos de concessão que contrariem o nele disposto; - em conformidade com o preceituado no art. 15.° a instalação e a cobrança da taxa/preço fixo/quota de serviço são impostas pelo referido Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água ao Concelho de Fafe, sendo criadas e fixadas pela concedente Câmara Municipal, no Contrato de Concessão, sendo que as regras de actualização e revisão constam desse mesmo contrato (Prescrevendo este preceito legal que «1 – As taxas a cobrar aos utentes pela concessionária respeitam à prestação de cada um dos serviços previstos no n.º l do artigo 9.º, podendo o contrato de concessão autorizar a cobrança de taxa única pela exploração conjunta dos serviços, no caso de ambos integrarem o objecto da concessão. 2 - É permitida, no contrato de concessão, a previsão de fórmulas de revisão das taxas, mas não de taxas excepcionais».) . Do exposto resulta que no desenvolvimento da actividade invocada pela autora como causa de pedir esta actua nas vestes de autoridade pública, investida de ius imperium , com vista à realização do interesse público e que o contrato (de concessão) está sujeito a um regime substantivo de direito público. Fundamentos por que — à semelhança do que já a este propósito se veio decidindo por este Tribunal (Neste sentido, cf. acórdãos de 18/12/2013 (Santos Cabral), P° 53/13, de 18/12/2013 (Paulo Sá), P° 38/13, de 5/11/2013 (Rui Botelho), P° 39/13, de 26/9/2013 (Gonçalves Rocha), P° 30/13 e de 5-06-2013 (Rosendo José), P° 33/13 (Rosendo José), disponível in www.itij.pt) ) — se conclui que pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir o litígio em discussão nos autos. Face ao exposto, acorda-se neste Tribunal dos Conflitos em se negar o recurso, confirmando-se o acórdão recorrido e, em consequência, considerando competente a jurisdição tributária para conhecer da presente acção — art. 49.º, n.º 1, al. c), do ETAF. Sem custas. Lisboa, 13 de Fevereiro de 2014. - Henrique Manuel da Cruz Serra Baptista (relator) - Vítor Manuel Gonçalves Gomes - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - José Fernando de Salazar Casanova Abrantes - Hélder João Martins Nogueira Roque (Vencido, por entender que a competência em razão de matéria pertence à jurisdição comum). - Jorge Artur Madeira dos Santos .