0109/23.2BECTB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para se poder falar num ato meramente confirmativo não nos poderemos bastar com uma identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos produzidos sejam idênticos, ou que exista uma identidade de assunto, ainda que levando a idêntica decisão, sendo que a esta se pode chegar mediante a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.

II- Será ato meramente confirmativo aquele que tenha por objeto ato anteriormente praticado, sendo que para a sua verificação importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Que o ato confirmado fosse lesivo;

b) Que tal ato fosse do conhecimento do interessado;

c) Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão.

III- Verificando-se que ambas as decisões foram tomadas no âmbito do mesmo processo administrativo conduzido pelo mesmo ente público, ainda assim, perante a introdução de fundamentação acrescida e, de algum modo, diversa, aditando-se novos argumentos ao ato primário, é o suficiente para que não estejamos em presença de ato meramente confirmativo.

IV- Com efeito, de acordo com o disposto no art. 53° n° 1 do CPTA, a noção de ato administrativo confirmativo exige que estes se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores, o que “in casu” não sucede, uma vez que o ato proferido em sede de Recurso Hierárquico aduz fundamentos de facto e de direito que não são integralmente coincidentes com os constantes do ato primário, faltando, assim, um dos pressupostos essenciais à confirmatividade da decisão objeto de impugnação.

V- A decisão de Recurso Hierárquico que não se limite a confirmar o ato primário, antes acrescentado inovatoriamente face ao ato originário, fundamentação jurídica suficiente para que se não possa considerar que estejamos singelamente perante um ato confirmativo, legitima a impugnabilidade do ato secundário.

VI- Tendo o Recurso Hierárquico assentado em Parecer jurídico ulterior à prática do ato primário, que por sua vez, inova na fundamentação e argumentação que suporta o indeferimento do requerido, mostra-se patente que não estamos em presença de um ato meramente confirmativo, sendo, como tal, impugnável.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

AA, intentou contra a Instituto da Segurança Social, IP, Ação Administrativo, com vista à anulação do ato administrativo praticado em 2.2.2023 em sede de Recurso hierárquico, e que seja determinado que lhe seja atribuída PSI (Prestação Social para a Inclusão).

Tendo o TCA Sul, por Acórdão de 27 de março de 2025 negado provimento ao Recurso que havia sido interposto, confirmando a decisão de 1ª Instância, que julgou procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, absolvendo a entidade demandada da instância, veio o Autor Recorrer para este STA, concluindo:

“1ª O Recorrente discorda da decisão do Tribunal a quo que proferiu despacho saneador sentença e julgou procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, absolvendo a entidade demandada da instância, nos termos do art 89°, n° 1, 2 e 4, al i) do CPTA.

2ª Não se conforma assim o Recorrente com a sentença recorrida deu procedência à exceção de inimpugnabilidade do ato, por entender que o despacho do Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, datado de 2.2.2023, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do ato do Diretor de Unidade de Prestações e Contribuições de 2.11.2022, é meramente confirmativo e não ser impugnável.

3ª O Recorrente que a decisão o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, ao ter feito uma apreciação e valoração inapropriada e incorreta do Direito aqui aplicável, ao dar como assente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato visado pela Recorrente, por entendê-lo como um ato confirmativo do ato do Diretor de Unidade de Prestações e Contribuições, de 2.11.2022.

4ª De acordo com o disposto no art. 53° n° 1 do CPTA, a noção de ato administrativo confirmativo exige que estes se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores, o que “in casu” não sucede, uma vez que o ato praticado pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, em sede de recurso hierárquico aduz fundamentos de facto e de direito que não são completamente coincidentes com os existentes no ato primário, caindo desta forma um dos pressupostos essenciais à confirmatividade que consiste na identidade da fundamentação da decisão.

5ª Consideramos que estão preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista previstos no n.° 1 do deste artigo 150.°, tem carácter excecional sendo eles, a «relevância jurídica ou social», da questão suscitada no recurso, a sua «importância fundamental», e que a sua apreciação por este supremo tribunal se revela «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

6ª A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer condutas ou atos desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [cfr. art. 268.°, n.° 4, da CRP].

7ª O CPTA, no seu art. 51.°, veio, como princípio geral, definir o que deve ser tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na «eficácia externa», disciplinando, para o efeito, no seu n.° 1 que «[a]inda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos».

8ª Entendem-se atos administrativos com «eficácia externa» aqueles atos administrativos que produzam ou constituam, ou que visem ou sejam suscetíveis de, no plano das relações «intersubjetivas», seja entre pessoas coletivas públicas, seja entre estas e entidades privadas, constituírem ou projetarem efeitos jurídicos na esfera dos seus destinatários, afetando a situação jurídico-administrativa de pessoa/interessado ou de um determinado bem, mormente, através da criação, modificação ou extinção de relações, ou da recusa de inovações pretendidas.

9ª Ao fazer-se apelo ao conceito da «eficácia externa», como elemento definidor do ato administrativo impugnável, o legislador remete-nos, assim, em grande medida, para uma ideia de lesividade subjetiva definidora do critério de aferição da impugnabilidade e que está subjacente à tutela exercida por pessoas singulares e coletivas [públicas e privadas], em sede dum contencioso de matriz mais marcadamente subjetivista e destinado à defesa de direitos e de interesses legalmente protegidos pelas mesmas detidos ou prosseguidos.

10ª A questão em apreço afigura-se de grande relevância jurídica e social que se reveste de importância fundamental para além dos limites estritos da presente ação administrativa e da situação concreta do recorrente, assim, deve a presente revista excecional ser admitida, nos termos do disposto no art. 150°/1 do CPTA e com as legais consequências.

11ª Em suma, o acórdão recorrido enferma do erro de julgamento de direito ao dar procedência à exceção de inimpugnabilidade, por entender o despacho do Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, datado de 2.2.2023, como ato confirmativo do ato do Diretor de Unidade de Prestações e Contribuições, de 2.11.2022.

12ª Termos em que será de julgar procedente o presente recurso de revista e se dignem revogar o acórdão recorrido e substituído por outro que não obste à apreciação do mérito da causa com as demais consequências legais. JUSTIÇA!”

A Instituto da Segurança Social, IP não veio a apresentar Contra-alegações de Recurso.

O STA, por acórdão de Apreciação Preliminar de 16 de julho de 2025, veio a admitir a Revista, discorrendo, no que aqui releva, o seguinte:

“(…) As questões que o Recorrente pretende discutir nos autos são as atinentes à matéria de inimpugnabilidade do ato administrativo da entidade recorrida que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo autor da decisão proferida pelo Diretor de Unidade de Prestações e Contribuições no qual se entendeu que, tendo a incapacidade do aqui Autor sido reconhecida pela Entidade Certificadora em Julho de 2022, “altura a partir da qual foi a mesma paga, nos termos legalmente definidos, não havendo lugar ao pagamento de retroativos.

Não haverá lugar ao pagamento do complemento PSI, dado que os rendimentos do ora exponente ultrapassam o valor de referência, nos termos acima explanados.’’ que a recorrente impugnou hierarquicamente e na presente a decisão que negou provimento ao recurso hierárquico [decisão de 02.02.2023],

O acórdão recorrido considerou que a decisão do recurso hierárquico que negou provimento à impugnação administrativa [ato impugnado nesta ação] constitui um ato meramente confirmativo e como tal inimpugnável, tal como já decidira a 1ª instância, julgando procedente a exceção de inímpugnabilidade do ato, absolvendo a entidade demandada da instância (art. 89, n°s 1, 2 e 4, al. i) do CPTA).

O Recorrente na presente revista imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento na aplicação do art. 53°, n° 1 do CPTA, por entender que o ato impugnado não é confirmativo, já que nele se aduzem fundamentos de facto e de direito que não são completamente coincidentes com os existentes no ato primário, “caindo desta forma um dos pressupostos essenciais à confirmatividade que consiste na identidade da fundamentação da decisão".

Como se vê as instâncias decidiram a questão da confirmatividade do ato administrativo de forma convergente e, consequentemente, quanto à exceção de inímpugnabilidade [por o ato ser confirmativo].

Importa que este STA se pronuncie sobre a questão suscitada na revista, a atinente à confirmatividade do ato, a qual não é isenta de dúvidas, tal como se apresenta no caso concreto.

Assim, por a questão ter relevância jurídica e para uma melhor aplicação do direito deve ser admitido o recurso.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 23 de setembro de 2025, nada veio dizer, requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Questões a decidir

Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, sendo que o seu objeto se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando, predominantemente, verificar se se ocorre a declarada inimpugnabilidade do ato controvertido.

III. Matéria de facto

Foi pelas Instâncias fixada a seguinte factualidade provada:

1. «O Autor é contribuinte da Segurança Social inscrito com NISS ...68 (Número de Identificação da Segurança Social) e nasceu no dia ../../1961 (cfr. doc. 1 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido; admitido por acordo).

2. Em 30.11.2018, foi atestada ao Autor uma incapacidade permanente global de 83% (oitenta e três por cento), advinda de deficiência, com efeitos a 29.10.2016 (cfr. doc. 3 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido; admitido por acordo).

3. No dia 07.12.2018, o Autor requereu à Segurança Social, pela primeira vez, a atribuição do apoio social de “Prestação Social para a Inclusão (PSI)” (cfr. doc. 4 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido).

4. O apoio social referido na alínea anterior veio a ser indeferido por despacho de 20.03.2019 (cfr. doc. 5 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido; admitido por acordo).

5. Inconformado com esse indeferimento, o A. apresentou novo requerimento de concessão daquele apoio social em 30.05.2019 (cfr. doc. 6 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido).

6. Tal requerimento foi indeferido por despacho de 03.07.2019 (cfr. doc. 7 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido).

7. Novamente inconformado, o A. intentou ação judicial administrativa contra a Entidade Demandada, que correu termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco com o n.° de processo 411/19.8BECTB, no qual, em 04.01.2020, foi proferida sentença que decidiu:

“1) Anulo a decisão de 3 de Julho de 2019 do diretor do Centro Distrital de Castelo Branco do Instituto da Segurança Social, I.P., pela qual foi indeferido o requerimento do Autor para a atribuição da Prestação Social para a Inclusão.

2) Julgo improcedente o pedido de condenação do Réu a deferir o requerimento de abono da Prestação Social para a Inclusão que lhe foi dirigida pelo Autor’" (cfr. doc. 8 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido).

8. Em 01.06.2020, o Autor apresentou novo requerimento junto da Entidade Demandada para concessão do apoio social sub judice e, bem assim, do respetivo complemento (cfr. doc. 8 junto com a p.i., e fls. 1 a 13 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

9. Para efeitos de instrução desse pedido, o A. entregou junto da Entidade Demandada o Atestado Médico de Incapacidade Multiusos (AMIM) datado de 30.11.2018 (cfr. fls. 11 e 12 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

10. O requerimento de 01.06.2020 foi objeto de proposta de indeferimento por despacho de 19 de junho de 2020, com fundamento no facto de a certificação da deficiência não ter sido requerida antes dos 55 anos de idade (cfr. fls. 14 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

11. Notificado em sede audiência prévia, o Autor veio requerer a reapreciação do processo (cfr. fls. 15 a 21 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

12. Após o que o Autor fez várias reclamações junto da Entidade Demandada (cfr. fls. 22 a 34 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

13. Posteriormente, em 16.07.2021, o Autor enviou um novo Atestado Médico de Incapacidade Multiusos (AMIM) à Entidade Demandada, donde consta, expressamente, a confirmação da incapacidade de 83% atestada em 30.11.2018, e o reporte da doença a 29 de outubro de 2016 (cfr. doc. 10 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido; admitido por acordo).

14. Por comunicação escrita datada de 22.07.2021, a Entidade Demandada informou o A. de que, “não obstante ter junto um novo AMIM, que refere a existência de uma incapacidade adquirida antes dos 55 anos, tal documento não é, à luz da presente legislação, válido no sentido de poder ser admitido por estes serviços e permitir a concessão da pretendida prestação. Tal documento, bem como outros que eventualmente lhe possam ser pedidos, terão que ser certificados pela entidade certificadora que não foi ainda criada e regulamentada, à qual os serviços de Segurança Social não se poderão substituir" (cfr. doc. 11 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido).

15. Inconformado com o conteúdo da notificação descrita no artigo anterior, o Autor, em 04.02.2022, intentou ação administrativa contra a Entidade Demandada, que correu termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, sob o n.° de processo 34/22.4BECTB, na qual peticionou que aquela fosse condenada a admitir, por válido, aquele Atestado, tendo nesse processo sido proferida sentença, em

25.10. 2022, que decidiu: “julgo extinta a instância por inutilidade superveniente da lide” (cfr. docs. 12 e 13 juntos com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido).

16. No dia 08.04.2022 o A. foi notificado para juntar os relatórios médicos passados pelo SNS ou outro organismo de saúde ou pelo médico assistente e meios auxiliares de diagnóstico com a informação relativa à deficiência para submissão à Entidade Certificadora (cfr. fls. 35 e 36 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

17. No dia 14.04.2022, o Autor entregou os documentos solicitados (cfr. fls. 37 a 42 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

18. No dia 08.07. 2022, a Comissão de Verificação deliberou que a deficiência do Autor foi adquirida antes dos 55 anos e atribuiu-lhe uma incapacidade permanente global de 83% (cfr. fls. 53 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

19. No dia 08.09.2022 o Diretor da Unidade de Prestações e Contribuições da Entidade Demandada deferiu o pagamento da PSI (prestação social para a inclusão) no montante mensal de € 275,30 a partir de 01 de julho de 2022, por ser o “mês em que a entidade certificadora se pronunciou sobre a situação”, e, bem assim, deferiu o complemento por reunir as condições legais de atribuição; “contudo, de acordo com as regras de cálculo, verifica-se que não haverá lugar ao pagamento de qualquer valor” (cfr. fls. 55 e 56 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

20. As decisões indicadas na alínea anterior foram notificadas ao Autor através do Ofício n.º ...89, de 13-09-2022 (cfr. docs. 14 e 15 juntos com a p.i. e fls. 57 a 62 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

21. O Autor, em 29.09.2022, enviou à Entidade Demandada uma comunicação, na qual reclamou da data fixada para o início do pagamento e reclamou do não pagamento do complemento (cfr. doc. 16 junto com a p.i. e fls. 63 a 71 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

22. Por ofício datado de 03.11.2022, a Entidade Demandada comunicou ao A. o seguinte:

(Dá-se por reproduzido o documento constante das decisões das instâncias)

(cfr. doc. 17 junto com a p.i., e fls. 72 a 77 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

23. Inconformado, o A. interpôs recurso hierárquico, por meio do seguinte requerimento dirigido ao Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, ao qual juntou as seguintes alegações:

(Dá-se por reproduzido o documento constante das decisões das instâncias)

(cfr. doc. 18 junto com a p.i., e fls. 82 a 89 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

24. Em 03.02.2022, o A. foi notificado da decisão do Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, datada de 02.02.2023, nos termos da qual foi negado provimento ao recurso hierárquico do Autor, com fundamento no seguinte parecer jurídico:

(Dá-se por reproduzido o documento constante das decisões das instâncias)

(cfr. doc. 19 junto com a p.i., e fls. 90 a 103 do PA, cujo teor se dá por reproduzido).

IV Do Direito

Não obstante a decisão consonante das Instâncias relativamente à inimpugnabilidade do ato controvertido, ainda assim, a decisão do TCA Sul não foi unânime, tendo sido apresentado voto de vencido no qual se expressou, nomeadamente, o seguinte:

“(…) não se verifica a identidade de decisão de que dependeria o carácter meramente confirmativo do ato secundário impugnado.

Com efeito, como se refere no Acórdão “para haver identidade de decisão, importa, não apenas a existência de identidade de resolução dada ao caso concreto, mas também identidade da fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão”.

Ora, no Acórdão admite-se que o ato secundário aporta, inovatoriamente face ao ato impugnado, à sua fundamentação as questões da aplicação da lei no tempo e da responsabilidade de terceiros, entendendo que, todavia, não seriam novos fundamentos de facto e de direito essenciais para a decisão.

Sucede que, diversamente, considero que não é a questão da eventual essencialidade ou inocuidade dos fundamentos que define o carácter confirmativo ou não do ato, mas sim “a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.” (Ac. do TCA Norte de 22.2.2013, proferido no processo 00003/09.0BEBRG).

Acresce que in casu, analisados os atos, entendo que não estamos perante uma mera “mais profunda análise face aos argumentos invocados no recurso hierárquico facultativo”, mas sim verdadeiramente perante uma alteração, ou melhor, aditamento aos pressupostos do ato primário.

Nesse sentido, revogaria a decisão por entender que o ato, não sendo meramente confirmativo, é impugnável.”

Vejamos:

Enquadrando a questão, refira-se que para se poder falar num ato meramente confirmativo não nos poderemos bastar com uma identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos produzidos sejam idênticos, ou que exista uma identidade de assunto, ainda que levando a idêntica decisão, sendo que a esta se pode chegar mediante a invocação ou utilização de diferentes fundamentos, na certeza de que essa diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão e afastar a qualificação do ato como meramente confirmativo.

Será, assim, ato meramente confirmativo aquele que tenha por objeto ato lesivo anteriormente praticado, sendo que para a sua verificação importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Que o ato confirmado fosse lesivo;

b) Que tal ato fosse do conhecimento do interessado;

c) Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão.

Assim, haverá identidade entre as partes quando o autor e o destinatário do ato são os mesmos nos atos em questão, sendo que, no que concerne à autoria do ato, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa dado o que releva e importa considerar é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao se praticar um ato administrativo.

A identidade de pretensão deverá ser aferida em presença das mesmas circunstâncias de facto e de direito [mesmo quadro factual e normativo aplicável, com idêntica fundamentação], sendo que para a identidade de causa de pedir terá de existir identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmados e confirmativos [cfr. Ac. do STA de 11.03.2009 - Proc. n.º 01084/08].

Não é suficiente ou bastante para a caraterização de um ato como sendo meramente confirmativo a verificação isolada de cada um dos requisitos supra enunciados.

No caso vertente, da factualidade apurada nos autos, constata-se que ambas as decisões em causa foram tomadas no âmbito do mesmo processo administrativo conduzido pelo ente público demandado, ainda que com fundamentação acrescida e, de algum modo, diversa, aditados que foram novos argumentos ao ato primário, o que faz toda a diferença, não obstante os intervenientes serem os mesmos.

Aqui chegados, diga-se que o presente recurso de revista tem por fundamento a violação de normas jurídico-administrativas de fonte legal e de natureza jurídico-processual.

O acórdão recorrido considerou que a decisão do recurso hierárquico que negou provimento à impugnação administrativa, constitui um ato meramente confirmativo e como tal inimpugnável, como já decidira a 1ª instância, julgando procedente a exceção de inímpugnabilidade do ato.

O Recorrente imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento na aplicação do art. 53°, n° 1 do CPTA, por entender que o ato objeto de impugnação não é confirmativo, já que nele se aduzem fundamentos de facto e de direito que não são completamente coincidentes com os existentes no ato primário, “caindo desta forma um dos pressupostos essenciais à confirmatividade que consiste na identidade da fundamentação da decisão".

Como decorre do discorrido no Acórdão de Apreciação Preliminar deste STA, importa verificar, em concreto, a invocada confirmatividade do ato.

O Recorrente entende que, desde a apresentação em juízo da presente ação contra o Instituto da Segurança Social, IP que o ato administrativo praticado pelo Diretor do Centro Distrital de Castelo Branco seria anulável, ato que veio a ser confirmado no seguimento de Recurso Hierárquico entretanto interposto.

Consequentemente, o TAF veio a proferir despacho saneador/sentença julgando procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, nos termos do art 89°, n° 1, 2 e 4, al i) do CPTA, por entender que a decisão decorrente do Recurso Hierárquico do ato primário (de 2.11.2022) se consubstanciava num ato meramente confirmativo, o que veio a ser confirmado pelo Acórdão do TCAS, aqui Recorrido.

Em qualquer caso, como decorre do Voto de Vencido proferido na decisão do TCAS, o ato praticado em sede de recurso hierárquico não se limita a manter a decisão constante do ato de 1° grau, tendo-lhe sido aduzidos fundamentos parcialmente diversos, e neste aspeto, inovatórios, pelo que, não se acompanha o entendimento de acordo com o qual se estaria perante um ato meramente confirmativo.

Com efeito, e como se discorreu já, de acordo com o disposto no art. 53° n° 1 do CPTA, a noção de ato administrativo confirmativo exige que estes se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores, o que “in casu” não sucede, uma vez que o ato praticado pelo Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, em sede de recurso hierárquico aduz fundamentos de facto e de direito que não são integralmente coincidentes com os constantes do ato primário, faltando, assim, um dos pressupostos essenciais à confirmatividade da decisão objeto de impugnação.

Deste modo, entende-se, em concreto, que as instâncias fizeram uma inadequada apreciação e aplicação do direito, ao declararem verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação, entendendo-o inadvertidamente como ato confirmativo.

Incontornavelmente, o ato objeto de impugnação tem eficácia externa e é potencialmente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, consolidando uma decisão pretérita.

Acresce que que o ato primário e que determinou a interposição de Recurso Hierárquico, resultou de ter sido entendido carecer aquele de Fundamentação adequada e suficiente.

Efetivamente, e em qualquer caso, o ato objeto de impugnação não se limitou a reproduzir os fundamentos do ato primário, objeto de reclamação hierárquica, tendo a ulterior decisão procedido à invocação de novos factos e novos argumentos de direito.

Na realidade, em sede de resposta ao Recurso Hierárquico a Recorrida invocou inovatoriamente o recebimento pelo Recorrente de uma indemnização por perda de ganho do valor de €154.000, introduzindo, assim, novos e diferentes argumentos jurídicos para indeferir as pretensões do Recorrente, nomeadamente quanto à aplicação da lei administrativa no tempo.

Face ao disposto no artigo 268.°, n.° 4 da CRP e no referido no n.° 1 do artigo 51.° do CPTA, entende-se integrar o conceito de ato administrativo impugnável quaisquer decisões praticadas no uso de prerrogativas de poder público, por um órgão administrativo, destinadas a produzir efeitos externos, positivos ou negativos, numa situação individual e concreta.

Assim, e em concreto, a decisão primária de 2/11/2022 tomada pelo Diretor de Unidade de Prestações e Contribuições e a decisão de 2/02/2023 decorrente do Recurso Hierárquico entretanto apresentado, tomada pelo Diretor da Segurança Social, não foram coincidentes.

Na realidade, na decisão decorrente da apresentação de Recurso Hierárquico (de 02.02.2023), se é certo que foi no mesmo sentido da decisão primária, ainda assim, à mesma foram aditados novos argumentos de direito.

Reitera-se que a decisão do Recurso Hierárquico não se limitou a confirmar o ato primário, antes tendo acrescentado inovatoriamente face ao ato originário, fundamentação jurídica suficiente para que se não possa considerar que estejamos singelamente perante um ato confirmativo.

De facto, como resulta do Facto Provado 24, a decisão do Recurso Hierárquico, assentou em Parecer Jurídico que acrescidamente ao ato primário aduz, nomeadamente que “

“Em 03.02.2022, o A. foi notificado da decisão do Diretor do Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco, datada de 02.02.2023, nos termos da qual foi negado provimento ao recurso hierárquico do Autor, com fundamento no seguinte parecer jurídico:

(…)

2- O princípio do tempus regit actum legitima a aplicação do ius superveniens às situações que aguardem a prática de um ato administrativo, independentemente da sua natureza do momento em que o procedimento se tenha desencadeado e das eventuais contingências por que possa ter passado, bastando que a lei nova tenha entrado em vigor em momento anterior àquele em que o ato administrativo foi praticado.

(…)

3- Responsabilidade de terceiros

Esta autoridade administrativa, uma vez que o Recorrente omitiu informação (não preencheu o quadro 3 do modelo PSI 1/2019), diligenciou de forma oficiosa, no sentido de apurar se a incapacidade do Recorrente decorria de responsabilidade de terceiros, o que se verifica.

No âmbito do processo judicial n.º 400/11.0TBCVL, que correu termos no Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco – Instância Central – Secção Cível – J1 foi proferida Sentença, datada de 29 de julho de 2016, tendo sido a Ré – A... – Companhia de Seguros, SA, condenada ao pagamento de uma indemnização por perda de ganho, ao Recorrente, no valor de 154.000€…”.

É pois patente que, tendo o Recurso Hierárquico assentado em Parecer jurídico ulterior à prática do ato primário, que por sua vez, inova na fundamentação e argumentação que suporta o indeferimento do requerido, mostra-se patente que não estamos em presença de um mero ato confirmativo.

Entende-se, assim, que o ato proferido em sede de decisão do Recurso hierárquico, constitui um novo ato, e não um ato meramente confirmativo de ato anterior e, como tal, impugnável.

Nestes termos, impõe-se concluir pela procedência do presente recurso de revista, revogando-se o acórdão recorrido e ordenando-se a baixa dos autos à 1.ª Instância para prosseguir os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar. A este propósito cumpre destacar que, antes de ser proferida decisão sobre o mérito, deverá ser convocada audiência prévia [cfr. art. 87º-A n.º 1, corpo, do CPTA, e tendo presente que, improcedendo a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato, o caso sub judice deixa de se subsumir no n.º 1 do art. 87º-B, do CPTA, relativo à não realização de audiência prévia], exceto se o juiz de 1ª instância proferir despacho a dispensar a sua realização [cfr. art. 87º-B n.º(s) 2 (e 3), do CPTA].

V. Decisão

Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento ao Recurso, revogar o Acórdão Recorrido, mais se determinando a baixa dos autos à 1ª instância para os efeitos supra indicados.

Custas pelo recorrido

Lisboa, 15 de janeiro de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela.