Quem foi o relator do acórdão 00659/18.2BEBRG?

O relator foi Paula Moura Teixeira, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00659/18.2BEBRG?

O acórdão foi proferido em 15 de janeiro de 2026.

00659/18.2BEBRG

Sumário

I. Decorre da interpretação dos artigos 133.º e 135º do CPA que os vícios do ato impugnado constituem, em regra, fundamento da sua anulabilidade, só implicando a sua nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do ato ou quando houver lei que expressamente preveja essa forma de invalidade. II. No domínio do contencioso tributário a inexistência de norma em que se baseie um ato de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstrata da liquidação nos termos do n.º 1, alínea a) do artigo 204.º do CPPT, invocável nos casos de cobrança coerciva, até aos termos do prazo de oposição à execução fiscal, mesmo que posteriormente ao de impugnação de atos anuláveis, mas nunca a todo o tempo.* * Sumário elaborado pela relatora (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte: 1. RELATÓRIO A Recorrente, ASSOCIAÇÃO ..., com o NIPC ...93, interpôs recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou verificada a exceção perentória da caducidade do direito de ação e, em consequência, absolveu a Entidade Impugnada, Município ..., do pedido. A Recorrente não se conforma com a decisão tendo interposto o presente recurso formula nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem: “ (…) 1. Vem o presente recurso interposto da douta sentença que, sem se pronunciar sobre o mérito da causa, julgou verificada a excepção peremptória da caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu o Município ... do pedido. 2. Não obstante a argumentação expendida, a Apelante não concorda com a mesma e continua a pugnar pela nulidade do acto praticado e inexistência de qualquer caducidade que haja de ser declarada. 3. A lei determina que o plano director municipal deve fixar os critérios perequativos os quais, devendo decorrer de uma leitura e de uma política para a globalidade do município, não têm de ser iguais para todo ele e que os planos de urbanização e os planos de pormenor devem prever a estruturação das acções de perequação. 4. O PDM do Município ... de 1995 era totalmente omisso quanto à previsão de um sistema de perequação compensatória e o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...), onde a Apelante desenvolveu o seu loteamento, nunca foi aprovado até aos dias de hoje. 5. O valor exigido pelo Município pela comparticipação devida pela perequação compensatória de benefícios e encargos (304.884,42 €) relativo ao loteamento titulado pelo alvará nº 5/02 (Procº DPGU 67...) não tem qualquer suporte legal. 6. A perequação aqui em causa não pode deixar de constituir, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e só depois uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim, urbanística. 7. Como é comummente admitido pela doutrina e pela jurisprudência, a regra quanto à invalidade dos actos administrativos de gestão urbanística é a nulidade, sendo a anulabilidade a excepção. 8. O acto, sendo inexistente ou nulo, não produz quaisquer efeitos jurídicos e tais vícios são invocáveis a todo o tempo (art.º 134º, nºs 1 e 2 e 137º, nº 1 e 139º, nº 1 al.a), do CPA aplicável), sendo que o termo “nulidade” utilizado no artº 134º é abrangente e inclui necessariamente os casos de inexistência do acto. 9. O nº 3 do artigo 134º, do CPA “abre a porta” à possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos aos actos nulos, mas tal possibilidade encontra-se balizada pelos princípios gerais de direito, nomeadamente, torna-se necessário que as partes (os particulares e a Administração) actuem de boa-fé. 10.O Município ao liquidar à Apelante a taxa urbanística em causa, actuou com manifesta má-fé, por total ocultação e falta de notificação da informação interna de 25/11/2003 (constante do facto provado 1. da sentença recorrida), que previa a impossibilidade de aplicação do modelo de perequação por falta de aprovação do plano de pormenor. 11.O Município não se pode prevalecer do regime estabelecido no n.º 3, do art.º 134, do CPA para se apropriar da referida taxa urbanística, por manifesta ofensa do princípio da boa-fé. 12.O Município violou ainda, com a sua actuação, os princípios da confiança dos interessados e, bem assim, o da igualdade, na justa medida em que o Município não cobrou a qualquer outro loteador a perequação compensatória. 13.No caso da área geográfica onde foi implantado o parque industrial/loteamento desenvolvido pela Apelante, Zona Industrial de Rio... (...), onde até hoje continua sem estar elaborado o respectivo plano de pormenor, foi isentado de perequação pelo menos o requerente do Processo n.º ...09, com base em idêntica informação interna, qual seja, a da impossibilidade de aplicação do modelo de perequação por falta de plano de pormenor. 14.O Município, para além de no processo de loteamento da Apelante ter omitido de má-fé a existência de informações internas que obstavam à aplicação do modelo de perequação compensatória e sua cobrança à Apelante, usa de “dois pesos e duas medidas” em relação aos particulares requerentes de processos de loteamento, o que viola frontalmente o princípio da igualdade que tem de nortear a acção da Administração. 15.O princípio da igualdade assume uma importância fundamental no Direito do Urbanismo, podendo mesmo afirmar-se que a existência de mecanismos de perequação compensatória dos encargos e benefícios do planeamento urbanístico é uma condição de legitimação dos poderes de que a Administração dispõe para, através daqueles mesmos instrumentos de planeamento, conformar o conteúdo do direito de propriedade privada sobre os solos urbanos. 16.Consistindo o mecanismo da perequação numa “compensação” a pagar pelo interessado em face do benefício construtivo que para si resulta do plano de pormenor fixado para a respectiva área geográfica (por comparação com os demais proprietários da mesma zona, que por isso têm de ser compensados), a verdade é que aquando do desenvolvimento do loteamento industrial da Apelante esta não beneficiou em nada de qualquer plano de pormenor (que nem sequer existia), donde o seu projecto não foi apreciado à luz desse “futuro” plano de pormenor. 17.A aprovação da sua operação urbanística / loteamento e emissão do respectivo alvará resultou apenas e tão-só, como decorre do processo administrativo, do cumprimento pela Apelante de todas as condições do seu projecto: adquiriu o terreno necessário, assegurou a criação das respectivas acessibilidades por via da negociação com os proprietários vizinhos de cedências de terrenos ao domínio público (pagando a Apelante as contrapartidas negociadas com os proprietários vizinhos para esse efeito) e assegurou a realização de todas as necessárias infra-estruturas. 18.A Apelante não beneficiou em nada do projectado plano de pormenor, o seu projecto seria sempre aprovado sem necessidade de qualquer plano de pormenor pois respeitava o PDM do Município ... vigente, sendo por isso ainda mais desproporcional e injusta a cobrança da perequação. 19.Assim, o cálculo e pagamento da perequação não constituiu nem podia constituir, ao contrário do sustentado pelo tribunal a quo, pressuposto da operação urbanística nem poderia visar a remoção de um obstáculo jurídico à actividade da Apelante para efeitos de enquadramento na previsão do artigo 4º, n.º 2, da LGT e respectivo tratamento jurídico em sede de anulabilidade no âmbito tributário, devendo manter-se estritamente no plano urbanístico. 20.Tanto assim que o pagamento de perequação não é exigido pelo Município a outros requerentes de operações urbanísticas na Zona Industrial de Rio... (...), facto que nunca obstou à emissão dos respectivos alvarás. 21.A inexistência de um plano de pormenor aprovado para a Zona Industrial de Rio... (...) e consequente impossibilidade de aplicação do modelo de perequação compensatória era um facto que para ser declarado não carecia da apreciação de qualquer técnico com formação jurídica. 22.Para a Apelante essa informação – de impossibilidade de aplicação do modelo de perequação – era desconhecida e tendo-lhe sido intencionalmente ocultada pelo Município, para si o pagamento da perequação compensatória foi entendido como obrigatório. 23.A Apelante esteve sempre de boa-fé no processo de loteamento e confiava que em lidando com a Administração o mesmo acontecesse com esta, não tendo razões ao tempo para duvidar da legalidade dos procedimentos do Município (tanto que, como resulta dos autos, só soube da ilegalidade cometida em 2016, e “por acaso” pois precisou de consultar o processo de loteamento por força de outra acção judicial que tinha pendente). 24.Todas as considerações expendidas na sentença recorrida acerca da aceitação da Apelante, da liquidação voluntária da compensação perequatória calculada pelo Município e dos seus requerimentos de revisão do valor e pagamento em prestações (que o tribunal interpreta como sinal do profundo conhecimento jurídico da Apelante na matéria), padece desse desconhecimento de base da Apelante relativo à impossibilidade de adopção do modelo perequativo e condiciona irremediavelmente a sua actuação. 25.Se a Apelante tivesse aceitado pagar a perequação compensatória mesmo sabendo da impossibilidade da adopção do respectivo modelo, decerto não viria 14 anos (!) depois intentar uma acção judicial contra o Município, o que apenas faz para ser ressarcida do prejuízo que este ostensivamente lhe causou, e não causa entretanto a mais nenhum requerente. 26.A presente acção tem de ser apreciada à luz da nulidade enquanto regime regra da invalidade de actos administrativos praticados no âmbito do Direito do Urbanismo e não no âmbito da anulabilidade. 27.A Lei nº 60/2007, de 04/09 entrou em vigor em 02/03/2008 e, com base na doutrina e jurisprudência mais avisadas, “no que concerne aos actos e deliberações nulos que subsistam (à data da entrada em vigor da referida Lei 60/2007, de 04/09), eles só podem ser declarados nulos ou participados ao Ministério Público dentro de 10 anos a partir do início de vigência desse diploma” (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 2011-3ª Edição, Fernanda Paula Oliveira…). 28.Tendo a acção da Apelante sido proposta em 01/03/2018, em cumprimento do aludido prazo de 10 anos, é a mesma tempestiva e não há qualquer caducidade que deva ser declarada. 29.Foram violadas na sentença recorrida todas as normas legais indicadas nesta peça, mormente o artigo 4º, n.º 2, da LGT, os artigos citados do DL 380/99, artigos 68º e 69º do RJUE e os artigos 5º, 6º- A, 133º, 134º, 137º, 139º e 162º do CPA (na redacção aplicável aos autos). NESTES TERMOS Deverá ser dado provimento ao recurso, e no sentido das conclusões, revogando-se a sentença recorrida, determinando-se a tempestividade da acção da Apelante e ordenando-se o prosseguimento dos autos para decisão do mérito da causa. Assim se fazendo, JUSTIÇA. A Recorrida contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões: 1. A Sentença recorrida, ao julgar verificada a caducidade do direito de acção não merece censura: estamos perante uma impugnação judicial de tributo (taxa de natureza perequativa) subsumível ao artigo 99° do CPPT, tal como, aliás, foi expressamente invocado pela ora Recorrente no artigo 22° dessa peça e o respectivo prazo já havia sido ultrapassado à data da entrada da p.i.. 2. Todavia, a tese do recurso assenta na falácia de que "a perequação aqui em causa não pode deixar de constituir, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e só depois uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim urbanística" (conc. 6). 3. Pretende a Impugnante enveredar por tal linha de raciocínio com o propósito de "reformular" o objecto da acção, transmutando-o para uma acção administrativa anulatória de um acto administrativo (urbanístico), a fim de "encaixar" uma narrativa segundo a qual o acto em crise nos autos padeceria de nulidade e, por essa razão, não teria caducado o respectivo direito. 4. Ora, ao invocar a disciplina do Direito do Urbanismo, todo o argumentário aduzido nas conclusões do recurso mostra-se deslocado da thema decidendum dos presentes autos (tanto mais quando, como aliás se refere na Sentença a quo a ora Recorrente não imputa nos autos qualquer vício aos actos de licenciamento e alvará urbanísticos). 5. Andou bem a Sentença ao deixar expresso que nenhum dos vícios assacados ao acto de liquidação gera a pretendida declaração de nulidade, mas apenas, eventualmente, a sua anulação, pelo que a propositura da acção deveria respeitar o prazo previsto no art. 102°, n° 1, do CPPT, ou seja, o prazo de 90 dias — e bem assim, que ainda que nula fosse a liquidação, a acção sempre caducaria se transposto o prazo para apresentação oposição à execução. 6. Mais se afirme que — e ainda que tal não tenha sido expressamente equacionado na Sentença, porventura por desnecessidade — se bem compreendemos a causa de pedir desenhada na p.i., o que estará em causa não é a expressamente invocada "inexistência de facto tributário", mas, quanto muito a inexistência de norma de incidência tributária. 7. Ora, a inexistência de norma de incidência é vício que pacificamente é entendido como gerador de anulabilidade do acto de liquidação — e não de nulidade, como a Impugnante pretende — vide, entre outros Acórdão do STA tirado no proc. n.° 0612/05 , onde se lê "a propositura de uma impugnação judicial de um acto de liquidação com fundamento em norma inexistente ou na falta de suporte legal, está sujeita aos prazos fixados na lei para tal propositura, já que aquele acto de liquidação será eventualmente anulável, que não nulo." (aresto de 23/11/2005, disponível em www.dgsi.pt, sublinhado nosso). 8. Assim, e constatando-se que a presente acção dá entrada quinze anos após o terminus do prazo de pagamento (vide factos 3 e 12 do probatório), bem andou o Tribunal recorrido ao decidir que há muito decorreu o prazo de três meses, ou 90 dias, que a Impugnante dispunha para invocar a ilegalidade do acto. 9. Acresce que o artigo 16° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais impede a impugnação directa de actos tributários praticados por Autarquias Locais, devendo o administrado previamente ao recurso aos Tribunais apresentar a reclamação graciosa — o que a Impugnante não fez. 10. Quanto aos mais perorarado na minuta recursiva (e sem prejuízo de não se acompanhar o silogismo jurídico factual subjacente) resulta à saciedade do probatório que a Impugnante sempre se conformou com a aplicação do modelo perequativo constante dos autos e que agora vem censurar (vide nomeadamente factos 2 a 9 do probatório). 11. Em suma, a Impugnante conhecia todos os contornos da operação urbanística em causa, tendo expressamente aceitado a taxa ora impugnada e respectivo "modelo de perequação" determinado pelos serviços camarários, sendo disso absolutamente eloquente o doc. 9 da p.i. cujo teor foi transcrito no ponto 2 do probatório. 12. Por isso, se, em mera tese que se invoca por cautela de patrocínio, existisse algum direito impugnatório e ainda que o mesmo fosse tempestivo (o que não se concede) sempre a Impugnante estaria a agir em abuso de direito, tomando atitude de sinal contrário a toda a sua actuação com a apresentação da presente Impugnação. Nestes termos, e nos melhores de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se, na íntegra, a douta Sentença a quo, com o que V. Exas. farão a habitual e costumada JUSTIÇA! O Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal emitiu parecer concluindo se afigurava correta, acertada e consentânea com os preceitos legais invocados, a argumentação da sentença recorrida, tomando-se também por referência os factos assentes para apreciação desta questão da caducidade, que não vejo postos em causa. Com efeito, para além do mais consignado na sentença, cabe realçar, quanto à invocada inexistência do facto tributário, que a falta notada se reporta ao PDM, e não à falta de um elemento essencial da liquidação em causa, e que o que a lei comina com a nulidade(o artº 68º do RJUE citado na sentença) é o ato de licenciamento da operação urbanística, não constituindo a compensação por via da perequação qualquer operação de gestão urbanística, mas uma mera taxa, suscetível de anulabilidade. Por outro lado, como bem se salienta na sentença, a recorrente revela um perfeito conhecimento em matéria de urbanismo, estando assim habilitada a reagir, impugnando a liquidação em prazo oportuno.” Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos nos termos do n. º4 do art.º 657º, do Código de Processo Civil (CPC), submete-se desde já à conferência o julgamento do presente recurso. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, as quais são delimitadas pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, todos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 2.º, alínea e) e artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) sendo as de saber, se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e direito ao julgar não ter ocorrido a exceção perentória da caducidade do direito de ação, por violação de lei, nomeadamente o artigo 4º, n.º 2, da LGT, os artigos citados do DL 380/99, artigos 68º e 69º do RJUE e os artigos 5º, 6º- A, 133º, 134º, 137º, 139º e 162º do CPA. 3.JULGAMENTO DE FACTO Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte: “(…)1) Em 25/11/2003, foi elaborada pelos Serviços do Município ..., “Informação” sobre a “adoção do modelo de perequação compensatória (projeto para integrar o Regulamento do Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ...), na determinação de um valor a fixar para a parcela n.º ...2 do Cadastro, a que corresponde o Loteamento Industrial requerido por A--- - ASSOCIAÇÃO ...”, que foi sancionada pelo Vereador competente com o despacho “Concordo. Ao processo de loteamento 67.... Deverá ser comunicado ao requerente A--- a taxa atualizada devida pela perequação, enviando o mapa/folha de cálculo. 2003/11/25 (assinatura)”, cujo teor consta do seguinte: “(...) Sendo, atualmente, intenção do Sr. Vereador Eng.º AA aplicar o modelo, no estado de desenvolvimento em que agora se encontra, ao mesmo Loteamento, no sentido de a titular do alvará (A---.) proceder à liquidação da respetiva comparticipação, deverá, em nosso entender, ter-se em consideração que o referido Plano de Pormenor não se encontra aprovado nem foi, ainda, apresentada uma versão final para aprovação, por parte do seu autor, Arq. BB. Assim, desde logo, parece-nos ser inviável, do ponto de vista jurídico-legal, aplicar o referido modelo de perequação compensatória de benefícios e encargos ao referido loteamento, uma vez que também este modelo deverá ser objeto de aprovação, como parte integrante do regulamento do Plano de Pormenor. Contudo, pretende o Sr. Vereador que, não considerando esses últimos aspetos, seja aplicado o referido modelo de loteamento da A---. Assim, apresenta-se em anexo, na sequência de cálculos que conduzem ao somatório de taxas e cedências, que, em caso de aprovação, seriam aplicáveis no caso em apreço. (...) CC, Arquiteto - Chefe de Divisão da D.P.M. DD, Engenheiro Civil (...) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (...)” - (cfr. documento n.º 8 junto com a p.i., de fls. 28 a 31 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 2) Em 9/12/2003, a ora Impugnante dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara de ..., requerimento sob o assunto “Valor da comparticipação devida por perequação do loteamento”, “processo de loteamento 67/99/L”, cujo teor consta do seguinte: “(...) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (...)” - (cfr. documento n.º 9 junto com a p.i., de fls. 32 a 35 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 3) Em 30/01/2004, foi proferida “Informação” pelos Serviços da Câmara Municipal ..., com despacho concordante do Sr. Vereador, cujo teor consta do seguinte: “(...) Em cumprimento do despacho do Sr Vereador Eng. AA datado de 23/01/2004, foi efetuada a dedução de € 158.850,24 ao valor de € 463.734,66, a pagar pela A---. e que tinha sido calculado pela adoção do modelo de perequação compensatória a que se referem as nossas anteriores informações datadas de 25-11-2003 (registo D.P.G.U. n.º 18.401/03) e de 19-12-2003 (registo D.P.G.U. n.º 19.924/03). Assim teremos, COMPARTICIPAÇÃO FIXADA EM 25-11-2003 € 463.734,66 VALOR A DEDUZIR (DESPACHO DO SR. VEREADOR) € 158.850,24 € 304.884,42 CONCLUSÃO - O valor a pagar pela A---. - ASSOCIAÇÃO ... é em resultado desta dedução, de € 304.884,42 (trezentos e quatro mil oitocentos e oitenta e quatro euros e quarenta e dois cêntimos). (...)” - (cfr. documento n.º 10 junto com a p.i., de fls. 36 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 4) Em 16/02/2004, com carimbo de entrada na Câmara Municipal ... em 17/02/2004, a ora Impugnante dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara de ..., requerimento sob o assunto “Aceitação tácita e pedido de pagamento a prestações do valor da comparticipação resultante da aplicação do modelo de perequação compensatória”, “Processo de loteamento 67/99/L”, cujo teor consta do seguinte: “(...) “ASSOCIAÇÃO ...”, contribuinte fiscal n.º ...93, com sede em Largo ..., freguesia e concelho ..., telefone n.º ...35, na qualidade de requerente do processo de loteamento n.º 67/99 e na qualidade de titular do Alvará de Licença de Loteamento de Obras de Urbanização n.º 005/2002, emitido em 31/01/2002 pela Câmara Municipal ..., tendo sido notificada do valor da comparticipação resultante da aplicação do modelo de perequação compensatória, no âmbito do Alvará de Licença de Loteamento supra citado, vem por este meio, muito respeitosamente, requerer junto de V.ª Ex.ª, se digne mandar autorizar o seu pagamento em quatro prestações trimestrais, atendendo ao seu elevadíssimo valor tendo em conta a parca capacidade financeira da requerente, sugerindo a requerente que lhe seja autorizado o pagamento da seguinte forma: . Pagamento a 15/04/2004 da 1.ª prestação no valor de € 79.884,42 . Pagamento a 15/07/2004 da 2.ª prestação no valor de € 75.000,00 . Pagamento a 15/10/2004 da 3.ª prestação no valor de € 75.000,00 . Pagamento a 15/01/2005 da 2.ª e última prestação no valor de € 75.000,00; Faz notar a requerente que, entre os diversos pagamentos, o montante em dívida estará sempre garantido por uma apólice de seguro caução prestada nos termos do Decreto Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei n.º 177/01, de 4 de junho. (...)” - (cfr. documento n.º 1 junto com a contestação e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 5) Em 15/04/2004, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 79.884,42, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 11 junto com a p.i., de fls. 37 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 6) Em 15/07/2004, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 75.000,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 12 junto com a p.i., de fls. 38 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 7) Após apresentação de requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal ..., em 16/11/2004, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 37.500,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documentos n.º 13 e 14 juntos com a p.i., de fls. 39 a 41 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 8) Em 25/01/2005, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 37.500,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 15 junto com a p.i., de fls. 42 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 9) Em 21/03/2005, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação (última) no montante de € 37.500,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 16 junto com a p.i., de fls. 43 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 10) Em 30/12/2016, a ora Impugnante dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara de ..., requerimento sob o assunto “Processo n.º 67... - Loteamento Industrial Rio ... (...) Mecanismo de perequação compensatória”, cujo teor consta do seguinte: “(...) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (...)” - (cfr. documento n.º 17 junto com a p.i., de fls. 44 e 45 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 11) Os serviços do Município ... remeteram à ora Impugnante, o ofício n.º DPUA - 1716, de 15/02/2017, cujo teor consta do seguinte: “(...) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (...)” - (cfr. documento n.º 18 junto com a p.i., de fls. 46 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido). 12) A presente ação deu entrada neste Tribunal em 1/03/2018 - (cfr. fls. 47 e 48 da paginação eletrónica do SITAF). (…)” 4. JULGAMENTO DE DIREITO 4.1. As questões fundamentais que importa decidir no presente recurso são a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e direito, ao jugar verificada a exceção perentória da caducidade do direito de ação, por violação de lei, nomeadamente o artigo 4º, n.º 2, da LGT, os artigos citados do DL 380/99, artigos 68º e 69º do RJUE e os artigos 5º, 6º- A, 133º, 134º, 137º, 139º e 162º do CPA. No presente recurso está em questão a impugnação judicial de taxa de perequação exigida pelo Município ... à Recorrente, em 30/01/2004 tendo a impugnação judicial sido interposta em 01/03/2018. A Recorrente na petição inicial sustentou a sua pretensão no entendimento que: - o modelo de perequação compensatória utilizado para o cálculo das garantias, no valor de 108.242.761$00, prévias à emissão do alvará de loteamento industrial, carecem de suporte legal; - o valor liquidado e exigido pelo Município ... pela comparticipação devida pela perequação compensatória de benefícios e encargos no montante de € 304.884,42, relativa ao loteamento titulado pelo alvará nº ...2, processo DPGU 67..., carece, igualmente de suporte legal, o que conduz à sua nulidade por falta de elementos essenciais do ato, nos termos do disposto no artigo 133.°, n.° 2, al. c) do CPA, inexistindo facto tributário. Pedindo a final a procedência da impugnação judicial declarando-se a nulidade do ato de liquidação da taxa de perequação e a condenação do Município ... a lhe pagar a quantia de 469.230,92 € (quatrocentos e sessenta e nove mil duzentos e trinta euros e noventa e dois cêntimos), a título de devolução das quantias por si pagas de compensação por perequação do Processo DPGU n. 267/99-L e respetivos juros vencidos, bem como os juros vincendos até efetivo e integral pagamento. A sentença recorrida fez uma análise de todos os argumentos sustentados pela Recorrente, tendo no essencial concluído que não estamos perante um ato nulo, mas sim anulável, e, uma vez que a ação foi interposta 14 anos após a prática do ato já tinha ocorrido a caducidade do direito à sua dedução. Vejamos. Com efeito, a caducidade do direito de ação configura uma exceção perentória, cuja verificação importa a absolvição do pedido, nos termos do disposto no artigo 576. °, n.°3 do CPC, ex vi artigo 2.°, alínea e) do CPPT. O meio utilizado pela Recorrente, adequado para a pretensão, foi a impugnação judicial do ato tributário de liquidação de comparticipação devida pela perequação compensatória. Antes de mais há que salientar que a tese da Recorrente para pedir anulação do ato de liquidação fundamenta-se na ilegalidade de ato administrativo anterior praticado no âmbito do processo de urbanismo e loteamento. A Recorrente desloca o thema decidendum (liquidação de comparticipação devida pela perequação compensatória) para o ato administrativo urbanistico, que lhe está subjacente, (licenciamento e alvará urbanisticos) que deveria ter sido objeto ação administrativa anulatória, sem contudo, imputar ao ato qualquer vicio, para concluir que o ato de liquidação do tributo padece de nulidade. Alega que a “perequação aqui em causa não pode deixar de constituir, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e só depois uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim, urbanística. E que é comummente admitido pela doutrina e pela jurisprudência, a regra quanto à invalidade dos actos administrativos de gestão urbanística é a nulidade, sendo a anulabilidade a excepção.” Assim, a questão que é objeto do presente recurso jurisdicional consiste em apurar se foi tempestivamente apresentada a impugnação judicial de anulação de um ato de liquidação da comparticipação devida pela perequação. Estando em causa a impugnação de um ato tributário que determinou o pagamento de um tributo/compensação o problema da tempestividade é, um problema de contencioso tributário e não uma “operação de gestão urbanística”, ou seja, de direito urbanístico. O direito tributário, inclusivamente direito processual, tem natureza especial em relação ao direito administrativo, pelo que tem de se apurar em primeira linha, se as leis do contencioso tributário preveem algum regime especial de invocação dos vícios de atos que concretizam a liquidação de um tributo. Se esse regime especial contiver regulamentação específica para a questão a resolver, será esse o aplicável, independentemente da solução encontrada se enquadrar ou não nas categorias gerais de vícios próprias do direito administrativo. Antes de mais, convém, examinar qual o regime de impugnação de atos de liquidação de tributos praticados por órgãos autárquicos, tal como ele resulta das leis do contencioso tributário. Nem, o art.º 95.º da Lei n.º 169/99 de 18.09 (Regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias) nem o n.º 4 e 5 do art.º 2.º Lei n.º 42/98 de 06.08 (Lei das Finanças Locais), em vigor à data dos factos, estabelecia a nulidade dos atos de liquidação dos tributos aí mencionados mas antes a nulidade das deliberações que determinarem o respetivo lançamento por estranhos às suas atribuições ou não previstas na lei. Previa o, então vigente, artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aplicável por força do disposto na alínea c) do artigo 2.º do CPPT, que: “1 - São nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade. 2 - São, designadamente, atos nulos: a) Os atos viciados de usurpação de poder; b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre; c) Os atos cujo objeto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os atos praticados sob coação; f) Os atos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os atos que ofendam os casos julgados; i) Os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.(…)”(destacado nosso) Constava do artigo 134.º do CPA que: “1 - O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. 2 - A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal. 3 - O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.” Por sua vez o artigo 135.º do CPA estabelecia que “São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.” Por fim o artigo 136.º do CPA preceituava que: “1 - O ato administrativo anulável pode ser revogado nos termos previstos no artigo 141.º 2 - O ato anulável é suscetível de impugnação perante os tribunais nos termos da legislação reguladora do contencioso administrativo.” Decorre da interpretação dos artigos 133.º e 135º do CPA que os vícios do ato impugnado constituem, em regra, fundamento da sua anulabilidade, só implicando a sua nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do ato ou quando houver lei que expressamente preveja essa forma de invalidade. A Recorrente considera, que inexiste facto tributário, nos termos do disposto no artigo 133.°, n.° 2, al. c) do CPA, uma vez que carece de suporte legal. Se bem interpretamos a causa de pedir da petição inicial, o que está em causa é a inexistência de norma de incidência tributária e não a inexistência de facto tributário. A inexistência de facto tributário ocorre se não tiver ocorrido a factualidade típica prevista na lei como fonte da obrigação do imposto, a legalidade do ato de liquidação fica inquinada por inexistência de facto tributário, por manifesta violação do princípio da legalidade tributária sendo, no entanto, os atos meramente anuláveis. A Recorrente pretende sustentar a anulação da taxa de liquidação, tendo como pressuposto a ilegalidade de atos administrativos de licenciamento e alvará urbanístico cujos vícios não identifica, que não cabe no objeto imediato da presente impugnação judicial. Em defesa do seu ponto de vista, invoca que a lei determina que o plano diretor municipal deve fixar os critérios perequativos os quais, devendo decorrer de uma leitura e de uma política para a globalidade do município, não têm de ser iguais para todo ele e que os planos de urbanização e os planos de pormenor devem prever a estruturação das ações de perequação. E que o PDM do Município ... de 1995 era totalmente omisso quanto à previsão de um sistema de perequação compensatória e o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...), onde a Apelante desenvolveu o seu loteamento, nunca foi aprovado até aos dias de hoje. E que o valor exigido pelo Município pela comparticipação devida pela perequação compensatória de benefícios e encargos (304.884,42 €) relativo ao loteamento titulado pelo alvará nº 5/02 (Procº DPGU 67...) não tem qualquer suporte legal- o que conduz à sua nulidade por falta de elementos essenciais do ato, nos termos do disposto no artigo 133.°, n.° 2, al. c) do CPA, inexistindo facto tributário. Pórem sem razão. As normas de incidência tributária são as normas que estabelecem o complexo de pressupostos de cuja conjugação resulta o nascimento da obrigação de imposto, abrangendo as normas que determinam o sujeito, a matéria colectável, e a taxa do imposto. O n.º2 do art.º 4.ºda LGT prevê que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Por sua vez, o art.º 44.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16.12, diploma estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação, vulgarmente designado por RJUE estabelecia o seguinte, na redação à data dos factos: "1 - O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos equipamentos de utilização coletiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal. 2 - Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou autorização. 3 - As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará. 4 - Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.° ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no n.° 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal." Desta norma decorre que, o proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear, cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal. Contudo, se o prédio a lotear já estiver servido por infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.° ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal. Pese embora, o PDM do Município ... de 1995 seja omisso quanto à previsão de um sistema de perequação compensatória e o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...), não ter sido aprovado, não configura uma nulidade do ato, mas sim uma anulabilidade. Tem a jurisprudência entendido reiteradamente que: “Em regra, os vícios dos actos administrativos e tributários implicam a sua mera anulabilidade, só ocorrendo nulidade quando falte qualquer elemento essencial do acto, quando a lei expressamente o determine, ou quando se verifiquem as circunstâncias referidas nas diversas alíneas do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, designadamente quando ocorra ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental. (Cfr. acórdãos do STA n.ºs 948/09 de e 27.01.2011, 91/11 de 25.05.2011, 63/11 de 21.09.2011, 158/11 02.11.2011). Conforme o entendimento claramente expresso no Acórdão nº 948/09 de 27.01.2010: “Na verdade, é sabido que no domínio do contencioso tributário a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta de liquidação nos termos do n.º 1 alínea a) do artigo 204.º do CPTT, invocável, nos casos de cobrança coerciva, até ao termo do prazo de oposição à execução fiscal, mesmo que posteriormente ao de impugnação de actos anuláveis, mas nunca a todo o tempo. Certo é ainda que mesmo nos casos de actos que apliquem normas inconstitucionais, o correspondente vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito gera mera anulabilidade, salvo se ocorrer ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental-alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, o que não sucede no caso do princípio da legalidade, da protecção da boa fé ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como repetidamente o Tribunal Constitucional tem vindo a afirmar-cfr. jurisprudência firme e reiterada deste STA nos acórdãos de 30/01/01, 15/01/03, 25/05/04, 16/11/05, 10/01/07, 5/07/07 e 7/05/08, nos processos n.ºs 26.392, 1629/02, 208/04, 1108/03 (Plenário), 736/05, 496/06, 479/06 (Pleno) e 1034/07, respectivamente. (….)” E como refere a sentença recorrida no seu discurso fundamentador: “(…) Perscrutando a petição inicial, não vem invocada qualquer argumentação que aponte ao ato impugnado, a impossibilidade ou ininteligibilidade do mesmo, nem vem invocado que a prática do ato constituiu algum crime, parecendo, se bem lemos a causa de pedir, que a Impugnante subsume ao fundamento da nulidade, a falta de suporte legal para a prática do ato e a inexistência de facto tributário. A posição das partes manifestada nos articulados apresentados, não revela qualquer divergência quanto à caracterização do ato em causa nos autos: trata-se de uma taxa por perequação compensatória, enquadrando-se na definição prevista no artigo 4.°, n.° 2 da LGT, porquanto o pagamento dessa "compensação" tem como pressuposto a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre a Impugnante e o Município, traduzida na remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular. Estando assente que estamos na presença de um tributo, na categoria de taxa, impera verificar se os apontados vícios de falta de suporte legal para a prática do ato e inexistência de facto tributário, se subsumem na categoria de atos nulos. A invocada falta de suporte legal para a prática do ato, pode enquadrar-se na categoria dos vícios do ato tributário de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, ou seja, perante um vício gerador de anulabilidade, por ilegalidade concreta do ato tributário ou, perante a ilegalidade abstrata ou absoluta do ato, por inexistência do tributo nas leis em vigor à data dos factos. No primeiro caso, não há dúvidas que se trata de vício gerador de anulabilidade. No que concerne ao segundo, independentemente da qualificação que se entenda adequada — ato anulável, nulo ou inexistente -, não são impugnáveis a todo o tempo, mas apenas no prazo para dedução de oposição à execução fiscal, conforme resulta do preceituado nos artigos 203.°, n.° 1 e 209.°, n.° 1, al. a), ambos do CPPT. Com efeito, refere Jorge Lopes de Sousa (in "Código de Procedimento e de Processo Tributário", Anotado e Comentado, 6.a Edição 2011, volume II, Áreas Editora, Lisboa, pág. 157) a este propósito, que "quanto ao regime dos atos nulos referidos no n.° 3 deste art.° 102.°, a impugnabilidade a todo o tempo não é intrínseca ao conceito de nulidade. (...) O princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, constitucionalmente é inconciliável com situações eternamente não consolidáveis, em matérias que estão em causa apenas interesses patrimoniais. Porém, mesmo que se entenda que deve ser feita uma interpretação desse tipo, o regime de eterna instabilidade da situação gerada por um ato nulo será apenas um regime regra, suscetível de ser afastado por opções legislativas especiais, formuladas em atenção a circunstancialismos específicos e com ponderação dos interesses em jogo em situações peculiares. Isto é, não pode entender-se que esse regime de impugnação sem qualquer limitação temporal seja algo intrínseco e indissociável do conceito de nulidade. Na verdade, não há qualquer norma de hierarquia superior que imponha que os atos que enfermam de vícios enquadráveis naquele art. 133 .°- do CPA tenham o regime da impugnabilidade a todo o tempo, pelo que o legislador pode, no âmbito da sua liberdade de conformação, consagrar regimes diferentes de impugnação, designadamente quanto à tempestividade, quando razões de interesse público o aconselhem." Ou seja, no primeiro caso - anulabilidade do ato-, o prazo para a dedução de impugnação judicial é de 3 meses da data da prática do ato, e, no segundo caso - ilegalidade abstrata - o prazo de impugnação tem como limite temporal, o prazo da oposição à execução, independentemente da qualificação conferida ao vício por falta de lei habilitante para a prática do ato. Volvendo ao caso dos autos, resulta da argumentação da Impugnante, vertida na petição inicial, que o valor exigido pelo Município pela perequação compensatória de benefícios e encargos relativa ao loteamento titulado pelo alvará nº ...2, não tem suporte legal, porquanto o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...) nunca foi aprovado, e o PDM de 1995 em vigor à data dos factos, não incluía quaisquer critérios de perequação. Por outro lado, na resposta à exceção invocada pelo Município, alega a Impugnante que estaríamos perante um caso de flagrante inexistência de ato administrativo, por falta de normas contidas no PDM e que a perequação em causa constitui, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e, só depois, uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim, urbanística, mais aduzindo que a regra quanto à invalidade dos atos administrativos de gestão urbanística é a nulidade. Por último, alega a Impugnante que o Município não se pode prevalecer do disposto no n.° 3 do artigo 134.° do CPA, para se apropriar da taxa urbanística, por manifesta violação do princípio da boa fé, porquanto omitiu na notificação da liquidação, a informação interna de 25/11/2003, que considerava que não se deveria aplicar o modelo de perequação adotado pelo Município, por não estar aprovado o regulamento do Plano de Pormenor nem o modelo de perequação que faz parte integrante do mesmo. Em primeiro lugar, cabe referir que independentemente da qualificação do vício do ato — anulabilidade, nulidade ou inexistência -, aderindo à doutrina acima referenciada, o prazo máximo para a Impugnante impugnar o ato seria o prazo da oposição à execução. Como resulta da factualidade assente, a Impugnante não só aceitou expressamente o ato de liquidação, como efetuou o seu pagamento em prestações, não constando dos autos a instauração de qualquer execução pela falta de pagamento da taxa, o que significa que o prazo que a Impugnante dispunha para impugnar o ato seria o de 3 meses da data da prática do ato, nos termos previstos no artigo 102.° do CPPT. (…)” A sentença recorrida foi mais longe e analisou, ainda, os fundamentos mediatos da impugnação judicial, alegados pela Impugnante/Recorrente, nomeadamente, inexistência de ato administrativo, por falta de normas contidas no PDM que permitam a liquidação da taxa; o ato administrativo é inexistente quando falte algum dos seus elementos essenciais; que o ato de liquidação consubstancia um ato de gestão urbanística e, nessa medida, o ato praticado sem sustentação legal, associado à má fé do Município pela omissão da notificação da informação que precedeu a emissão da liquidação. Concluindo que: “ Mas não lhe assiste razão. Com efeito, o artigo 68.° do RJUE estatui que são nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor, violem o disposto no n.° 2 do artigo 37.° e que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações. No caso dos autos, a Impugnante não coloca em causa o ato de licenciamento da operação urbanística, nem a validade da emissão do alvará, sendo que nos termos da norma acima transcrita, estes são os atos que, padecendo de alguma ilegalidade, são cominados com a nulidade. (…) A compensação devida ao município, assume a natureza de taxa, na medida em que o pagamento dessa compensação tem como contrapartida a dispensa de cedência de parcelas de terreno para integração no domínio municipal, pressuposto do ato de licenciamento da operação urbanística e da emissão do respetivo alvará, motivo por que aquela compensação visa a remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular, tal qual se encontra previsto no artigo 4.°, n.° 2, da LGT. Ou seja, a compensação por via da perequação, não constitui nenhuma operação de gestão urbanística, sendo uma taxa e, enquanto tal, o regime regra das invalidades do ato é o da anulabilidade e não, como defende a Impugnante, o da nulidade. Acresce referir que apenas se podia equacionar a nulidade da taxa, no caso do ato de licenciamento ou emissão do alvará ser declarado nulo. Com efeito, sendo a liquidação da taxa um ato consequente do ato de licenciamento ou emissão de alvará, a nulidade dos primeiros, afetaria inelutavelmente o segundo. Porém, não vem invocado qualquer vício dos referidos atos de licenciamento e do alvará, o que significa que os vícios imputados à taxa de perequação em causa nos autos, não conduzem à nulidade do ato, mas, ao invés, à mera anulabilidade. (…) Em suma, os vícios imputados à taxa de perequação em causa nos autos, não conduzem à nulidade do ato, mas, ao invés, à mera anulabilidade, tanto pela alegada falta de suporte legal para a liquidação, como pela inexistência de facto tributário, fundamentos que se enquadram no erro sobre os pressupostos de facto e de direito do ato.(…)” Como bem refere a sentença recorrida, os motivos alegados pela Recorrente, não configuram qualquer situação em que o objeto seja de impossibilidade, ininteligibilidade ou mesmo constitua um crime sendo que subsume ao fundamento da falta de suporte legal para a prática do ato e a inexistência de facto tributário o que conduz à sua anulabilidade e não à nulidade. Nesta conformidade, dir-se-á, que in casu, não nos encontramos perante uma liquidação de taxa de perequação a que se impute a falta de algum dos seus elementos essenciais, nem perante o objeto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime, para efeitos de ela poder ser impugnada a todo o tempo nos termos do referido no nº 3 do artigo 102.º do CPPT. Seguindo o silogismo jurídico da sentença recorrida, que não nos merece censura, tendo o ato sido praticado em 31/01/2003, como consta facto provado no ponto 3 do probatório, na data da apresentação da presente impugnação, em 01/03/2018 [ponto 12) do probatório], tinha precludido o prazo para impugnar, verificando-se, consequentemente, a caducidade do direito de ação. 4.2. Nas conclusões a Recorrente alega que o Município não se pode prevalecer do regime estabelecido no n.º 3, do art.º 134, do CPA para se apropriar da referida taxa urbanística, por manifesta ofensa do princípio da boa-fé. E que o Município violou ainda, com a sua atuação, os princípios da confiança dos interessados e, bem assim, o da igualdade, na justa medida em que o Município não cobrou a qualquer outro loteador a perequação compensatória. Que omitiu de má-fé a existência de informações internas que obstavam à aplicação do modelo de perequação compensatória e sua cobrança. Sobre esta questão consta da sentença recorrida a seguinte apreciação jurídica “(…)Por último, alega a Impugnante que o Município não se pode prevalecer do disposto no n.° 3 do artigo 134.° do CPA, para se apropriar da taxa urbanística, por manifesta violação do princípio da boa fé, porquanto omitiu na notificação da liquidação, a informação interna de 25/11/2003, que considerava que não se deveria aplicar o modelo de perequação adotado pelo Município, por não estar aprovado o regulamento do Plano de Pormenor nem o modelo de perequação que faz parte integrante do mesmo. Ora, da factualidade assente, resulta que foi proferida uma informação por parte de dois técnicos do Município, aparentemente sem formação jurídica, e que entendiam que o modelo de perequação a adotar, carecia de aprovação como parte integrante do regulamento do Plano de Pormenor. No documento de liquidação que foi notificado à Impugnante, constava que o modelo usado de perequação compensatória, estava "projetado para integrar o Regulamento do Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ...", ou seja, o Município estava a utilizar um modelo que estava "projetado" e não concluído. Por outro lado, analisando o requerimento apresentado pela Impugnante (ponto 2) do probatório), no qual peticiona a correção dos valores notificados para liquidação, constata-se que começa por referir que compreende, aceita e concorda com o mecanismo compensatório, "via Perequação", mais referindo que realizou um estudo e que a aplicação do mecanismo não se mostrava fácil, expondo, de seguida e detalhadamente, os motivos pelos quais não concordava com os valores notificados. Notificada das correções efetuadas pelo Município, a Impugnante apresentou um requerimento onde refere que aceita o ato de liquidação e peticiona o pagamento da quantia em prestações (cfr. ponto 4) do probatório). Ora, de tudo quanto se expendeu, constata-se que a Impugnante sabia que o modelo adotado de perequação estava apenas projetado para integrar o regulamento de Plano de Pormenor, concordando expressamente com os valores calculados e notificados, ou seja, o Município informou que se tratava de um projeto de modelo de perequação, e não, um modelo que já se encontrava aprovado, tendo a Impugnante concordado com tal modelo. É certo que a informação elaborada por dois técnicos do Município não foi notificada, mas o teor dessa informação, em que refere que o Plano de Pormenor ainda não foi aprovado e que o modelo de perequação integra esse Plano, não era desconhecido da Impugnante, primeiro porque o Município informou que se tratava da adoção de um modelo que estava projetado e, por outro lado, a Impugnante demonstrou conhecer perfeitamente que os modelos de perequação integram os Planos de Pormenor. Por último, cabe ainda referir que a informação proferida pelos técnicos do Município e não notificada à Impugnante, não é uma informação vinculativa, mas meramente informativa, podendo o órgão competente para a tomada de decisão, aderir, ou não, a essa informação, o que não coloca em causa a validade do ato. Ademais, de toda a argumentação expendida pela Impugnante após a notificação da liquidação da taxa, e que se mostra vertida na factualidade assente, é notório o seu conhecimento jurídico em matéria de urbanismo, mostrando estar perfeitamente habilitada a contestar a validade do ato no momento apropriado para o efeito e não, catorze anos depois. (…)” Em sede de recurso a Recorrente limita-se a alegar genérica e vagamente, e na mesma linha da petição inicial, sem, contudo, contrariar os fundamentos e a posição sustentado pelo MMº juiz na sentença recorrida, ignorando o que nela foi decidido. Como é sabido, o objeto do recurso, nos termos do n.º 1 do art.º 627.º do CPC são as decisões judiciais e não os atos administrativos e tributários praticados pela Administração Fiscal. O recurso terá de demonstrar a sua discordância com a decisão proferida, ou melhor, os fundamentos por que a Recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie. A Recorrente terá de convocar argumentos contra os vários fundamentos desfavoráveis sob pena de o decidido não poder ser alterado, na parte não impugnada. A propósito da imposição do ónus de alegação do recorrente já referia Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 357 que: “(...) em vista obrigar o recorrente a submeter expressamente à consideração do tribunal superior as razões da sua discordância para com o julgado, ou melhor, os fundamentos por que o recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie.(…)”. Como se referiu no acórdão do STA de 11/5/2011, Processo n.º 04/11, constituindo o recurso jurisdicional “ … um meio de impugnação da decisão judicial com vista à sua alteração ou anulação pelo tribunal superior após reexame da matéria de facto e/ou de direito nela apreciada, correspondendo, assim, a um pedido de revisão da legalidade da decisão com fundamento nos erros e vícios de que padeça, pelo que está votado ao insucesso o recurso que se alheia totalmente da fundamentação factual e/ou jurídica que determinou a decisão de improcedência da impugnação.” Nesta conformidade, não sendo a questão em causa de conhecimento oficioso, tendo a mesma sido conhecida pela decisão recorrida e não vindo questionado o julgamento em que assentou, não pode este Tribunal conhecer agora essa questão (artigo 627º, nº 1 do CPC), pelo que o recurso nunca poderia obter provimento nesta parte. Acresce ainda referir, que a Recorrente alega ainda que o Município violou, com a sua atuação, os princípios da confiança dos interessados e, bem assim, o da igualdade, na justa medida em que o Município não cobrou a qualquer outro loteador a perequação compensatória, bem como o da proporcionalidade. Da análise da petição inicial e da leitura da sentença recorrida estas questões não foram invocadas nem sobre elas recaiu qualquer decisão, pelo estaremos nesta parte perante questões novas. Resulta da interpretação do n.º 1 do art.º 627.º do CPC º que o tribunal de recurso fica impedido de conhecer questões que não tenham sido anteriormente apreciadas. Assim, o recurso como meio de impugnação de uma decisão judicial, apenas pode incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas pelo que nesta parte não se conhece. Resta-nos, pois, concluir que as alegações e conclusões são inoperantes, para pôr em questão o julgado, pelo que se julga improcedente o recurso também neste segmento. 4.3. Da dispensa do remanescente da taxa de justiça Nos termos do n.º 7 do art.º 6.º do RCP, “[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento” O presente processo tem o valor de 304.884,42 (Trezentos e quatro mil oitocentos e oitenta e quatro euros e quarenta e dois cêntimos) o que nos conduz a ponderar, oficiosamente a dispensa do remanescente da taxa de justiça. A dispensa do remanescente da taxa de justiça, previsto no artigo 6.º n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, tem natureza excecional, pressupõe uma menor complexidade da causa e uma simplificação da tramitação processual aferida pela especificidade da situação processual e pela conduta das partes. In casu, ponderada a tramitação dos autos e o comportamento processual das partes o valor da causa e a utilidade económica, bem como a complexidade da questão submetida a juízo justifica-se a dispensa do remanescente da taxa de justiça devida pelo recurso, em ambas as instâncias, ao abrigo do disposto no n.º 7 do art.º 6.º do RCP, do remanescente da taxa de justiça, na parte que corresponderia ao excesso sobre o valor tributário de € 275.000, pese embora a questão decidenda no recurso não se afigurar de complexidade inferior à comum e a conduta processual das partes se limitar ao que lhes é exigível e legalmente devido, sendo certo que o montante da taxa de justiça devida se afigura desproporcionado em face do concreto serviço prestado. 4.4. Assim, formulamos a seguintes conclusões: I. Decorre da interpretação dos artigos 133.º e 135º do CPA que os vícios do ato impugnado constituem, em regra, fundamento da sua anulabilidade, só implicando a sua nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do ato ou quando houver lei que expressamente preveja essa forma de invalidade. II. No domínio do contencioso tributário a inexistência de norma em que se baseie um ato de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstrata da liquidação nos termos do n.º 1, alínea a) do artigo 204.º do CPPT, invocável nos casos de cobrança coerciva, até aos termos do prazo de oposição à execução fiscal, mesmo que posteriormente ao de impugnação de atos anuláveis, mas nunca a todo o tempo. 5. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, em negar provimento ao recurso, e manter a sentença recorrida, na ordem jurídica. Após trânsito em julgado do presente acórdão dê-se conhecimento ao processo de n.º inquérito 3798/19...., a correr termos no DIAP da Comarca de Braga, melhor identificada nos autos. Custas pela Recorrente, em ambas instâncias, nos termos do art.º 527.º do CPC, dispensando o pagamento do remanescente da taxa de justiça, em conformidade com n.º 7 do art.º 6.º do RCP. Porto, 15 de janeiro de 2025 Paula Maria Dias de Moura Teixeira (Relatora); Paulo Moura (1º Adjunto) Maria Celeste Oliveira (2ª Adjunta).

Sumário

II. No domínio do contencioso tributário a inexistência de norma em que se baseie um ato de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstrata da liquidação nos termos do n.º 1, alínea a) do artigo 204.º do CPPT, invocável nos casos de cobrança coerciva, até aos termos do prazo de oposição à execução fiscal, mesmo que posteriormente ao de impugnação de atos anuláveis, mas nunca a todo o tempo.*

* Sumário elaborado pela relatora

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

A Recorrente, ASSOCIAÇÃO ..., com o NIPC ...93, interpôs recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou verificada a exceção perentória da caducidade do direito de ação e, em consequência, absolveu a Entidade Impugnada, Município ..., do pedido.

A Recorrente não se conforma com a decisão tendo interposto o presente recurso formula nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem: “ (…)

1. Vem o presente recurso interposto da douta sentença que, sem se pronunciar sobre o mérito da causa, julgou verificada a excepção peremptória da caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu o Município ... do pedido.

2. Não obstante a argumentação expendida, a Apelante não concorda com a mesma e continua a pugnar pela nulidade do acto praticado e inexistência de qualquer caducidade que haja de ser declarada.

3. A lei determina que o plano director municipal deve fixar os critérios perequativos os quais, devendo decorrer de uma leitura e de uma política para a globalidade do município, não têm de ser iguais para todo ele e que os planos de urbanização e os planos de pormenor devem prever a estruturação das acções de perequação.

4. O PDM do Município ... de 1995 era totalmente omisso quanto à previsão de um sistema de perequação compensatória e o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...), onde a Apelante desenvolveu o seu loteamento, nunca foi aprovado até aos dias de hoje.

5. O valor exigido pelo Município pela comparticipação devida pela perequação compensatória de benefícios e encargos (304.884,42 €) relativo ao loteamento titulado pelo alvará nº 5/02 (Procº DPGU 67...) não tem qualquer suporte legal.

6. A perequação aqui em causa não pode deixar de constituir, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e só depois uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim, urbanística.

7. Como é comummente admitido pela doutrina e pela jurisprudência, a regra quanto à invalidade dos actos administrativos de gestão urbanística é a nulidade, sendo a anulabilidade a excepção.

8. O acto, sendo inexistente ou nulo, não produz quaisquer efeitos jurídicos e tais vícios são invocáveis a todo o tempo (art.º 134º, nºs 1 e 2 e 137º, nº 1 e 139º, nº 1 al.a), do CPA aplicável), sendo que o termo “nulidade” utilizado no artº 134º é abrangente e inclui necessariamente os casos de inexistência do acto.

9. O nº 3 do artigo 134º, do CPA “abre a porta” à possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos aos actos nulos, mas tal possibilidade encontra-se balizada pelos princípios gerais de direito, nomeadamente, torna-se necessário que as partes (os particulares e a Administração) actuem de boa-fé.

10. O Município ao liquidar à Apelante a taxa urbanística em causa, actuou com manifesta má-fé, por total ocultação e falta de notificação da informação interna de 25/11/2003 (constante do facto provado 1. da sentença recorrida), que previa a impossibilidade de aplicação do modelo de perequação por falta de aprovação do plano de pormenor.

11. O Município não se pode prevalecer do regime estabelecido no n.º 3, do art.º 134, do CPA para se apropriar da referida taxa urbanística, por manifesta ofensa do princípio da boa-fé.

12. O Município violou ainda, com a sua actuação, os princípios da confiança dos interessados e, bem assim, o da igualdade, na justa medida em que o Município não cobrou a qualquer outro loteador a perequação compensatória.

13. No caso da área geográfica onde foi implantado o parque industrial/loteamento desenvolvido pela Apelante, Zona Industrial de Rio... (...), onde até hoje continua sem estar elaborado o respectivo plano de pormenor, foi isentado de perequação pelo menos o requerente do Processo n.º ...09, com base em idêntica informação interna, qual seja, a da impossibilidade de aplicação do modelo de perequação por falta de plano de pormenor.

14. O Município, para além de no processo de loteamento da Apelante ter omitido de má-fé a existência de informações internas que obstavam à aplicação do modelo de perequação compensatória e sua cobrança à Apelante, usa de “dois pesos e duas medidas” em relação aos

particulares requerentes de processos de loteamento, o que viola frontalmente o princípio da igualdade que tem de nortear a acção da Administração.

15. O princípio da igualdade assume uma importância fundamental no Direito do Urbanismo, podendo mesmo afirmar-se que a existência de mecanismos de perequação compensatória dos encargos e benefícios do planeamento urbanístico é uma condição de legitimação dos poderes de que a Administração dispõe para, através daqueles mesmos instrumentos de planeamento, conformar o conteúdo do direito de propriedade privada sobre os solos urbanos.

16. Consistindo o mecanismo da perequação numa “compensação” a pagar pelo interessado em face do benefício construtivo que para si resulta do plano de pormenor fixado para a respectiva área geográfica (por comparação com os demais proprietários da mesma zona, que por isso têm de ser compensados), a verdade é que aquando do desenvolvimento do loteamento industrial da Apelante esta não beneficiou em nada de qualquer plano de pormenor (que nem sequer existia), donde o seu projecto não foi apreciado à luz desse “futuro” plano de pormenor.

17. A aprovação da sua operação urbanística / loteamento e emissão do respectivo alvará resultou apenas e tão-só, como decorre do processo administrativo, do cumprimento pela Apelante de todas as condições do seu projecto: adquiriu o terreno necessário, assegurou a criação das respectivas acessibilidades por via da negociação com os proprietários vizinhos de cedências de terrenos ao domínio público (pagando a Apelante as contrapartidas negociadas com os proprietários vizinhos para esse efeito) e assegurou a realização de todas as necessárias infra-estruturas.

18. A Apelante não beneficiou em nada do projectado plano de pormenor, o seu projecto seria sempre aprovado sem necessidade de qualquer plano de pormenor pois respeitava o PDM do Município ... vigente, sendo por isso ainda mais desproporcional e injusta a cobrança da perequação.

19. Assim, o cálculo e pagamento da perequação não constituiu nem podia constituir, ao contrário do sustentado pelo tribunal a quo, pressuposto da operação urbanística nem poderia visar a remoção de um obstáculo jurídico à actividade da Apelante para efeitos de enquadramento na previsão do artigo 4º, n.º 2, da LGT e respectivo tratamento jurídico em sede de anulabilidade no âmbito tributário, devendo manter-se estritamente no plano urbanístico.

20. Tanto assim que o pagamento de perequação não é exigido pelo Município a outros requerentes de operações urbanísticas na Zona Industrial de Rio... (...), facto que nunca obstou à emissão dos respectivos alvarás.

21. A inexistência de um plano de pormenor aprovado para a Zona Industrial de Rio... (...) e consequente impossibilidade de aplicação do modelo de perequação compensatória era um facto que para ser declarado não carecia da apreciação de qualquer técnico com formação jurídica.

22. Para a Apelante essa informação – de impossibilidade de aplicação do modelo de perequação – era desconhecida e tendo-lhe sido intencionalmente ocultada pelo Município, para si o pagamento da perequação compensatória foi entendido como obrigatório.

23. A Apelante esteve sempre de boa-fé no processo de loteamento e confiava que em lidando com a Administração o mesmo acontecesse com esta, não tendo razões ao tempo para duvidar da legalidade dos procedimentos do Município (tanto que, como resulta dos autos, só soube da ilegalidade cometida em 2016, e “por acaso” pois precisou de consultar o processo de loteamento por força de outra acção judicial que tinha pendente).

24. Todas as considerações expendidas na sentença recorrida acerca da aceitação da Apelante, da liquidação voluntária da compensação perequatória calculada pelo Município e dos seus requerimentos de revisão do valor e pagamento em prestações (que o tribunal interpreta como sinal do profundo conhecimento jurídico da Apelante na matéria), padece desse desconhecimento de base da Apelante relativo à impossibilidade de adopção do modelo perequativo e condiciona irremediavelmente a sua actuação.

25. Se a Apelante tivesse aceitado pagar a perequação compensatória mesmo sabendo da impossibilidade da adopção do respectivo modelo, decerto não viria 14 anos (!) depois intentar uma acção judicial contra o Município, o que apenas faz para ser ressarcida do prejuízo que este ostensivamente lhe causou, e não causa entretanto a mais nenhum requerente.

26. A presente acção tem de ser apreciada à luz da nulidade enquanto regime regra da invalidade de actos administrativos praticados no âmbito do Direito do Urbanismo e não no âmbito da anulabilidade.

27. A Lei nº 60/2007, de 04/09 entrou em vigor em 02/03/2008 e, com base na doutrina e jurisprudência mais avisadas, “no que concerne aos actos e deliberações nulos que subsistam (à data da entrada em vigor da referida Lei 60/2007, de 04/09), eles só podem ser declarados nulos ou participados ao Ministério Público dentro de 10 anos a partir do início de vigência desse diploma” (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 2011-3ª Edição, Fernanda Paula Oliveira…).

28. Tendo a acção da Apelante sido proposta em 01/03/2018, em cumprimento do aludido prazo de 10 anos, é a mesma tempestiva e não há qualquer caducidade que deva ser declarada.

29. Foram violadas na sentença recorrida todas as normas legais indicadas nesta peça, mormente o artigo 4º, n.º 2, da LGT, os artigos citados do DL 380/99, artigos 68º e 69º do RJUE e os artigos 5º, 6º- A, 133º, 134º, 137º, 139º e 162º do CPA (na redacção aplicável aos autos).

NESTES TERMOS Deverá ser dado provimento ao recurso, e no sentido das conclusões, revogando-se a sentença recorrida, determinando-se a tempestividade da acção da Apelante e ordenando-se o prosseguimento dos autos para decisão do mérito da causa. Assim se fazendo, JUSTIÇA.

A Recorrida contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões:

1. A Sentença recorrida, ao julgar verificada a caducidade do direito de acção não merece censura: estamos perante uma impugnação judicial de tributo (taxa de natureza perequativa) subsumível ao artigo 99° do CPPT, tal como, aliás, foi expressamente invocado pela ora Recorrente no artigo 22° dessa peça e o respectivo prazo já havia sido ultrapassado à data da entrada da p.i

2. Todavia, a tese do recurso assenta na falácia de que "a perequação aqui em causa não pode deixar de constituir, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e só depois uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim urbanística" (conc. 6).

3. Pretende a Impugnante enveredar por tal linha de raciocínio com o propósito de "reformular" o objecto da acção, transmutando-o para uma acção administrativa anulatória de um acto administrativo (urbanístico), a fim de "encaixar" uma narrativa segundo a qual o acto em crise nos autos padeceria de nulidade e, por essa razão, não teria caducado o respectivo direito.

4. Ora, ao invocar a disciplina do Direito do Urbanismo, todo o argumentário aduzido nas conclusões do recurso mostra-se deslocado da thema decidendum dos presentes autos (tanto mais quando, como aliás se refere na Sentença a quo a ora Recorrente não imputa nos autos qualquer vício aos actos de licenciamento e alvará urbanísticos).

5. Andou bem a Sentença ao deixar expresso que nenhum dos vícios assacados ao acto de liquidação gera a pretendida declaração de nulidade, mas apenas, eventualmente, a sua anulação, pelo que a propositura da acção deveria respeitar o prazo previsto no art. 102°, n° 1, do CPPT, ou seja, o prazo de 90 dias — e bem assim, que ainda que nula fosse a liquidação, a acção sempre caducaria se transposto o prazo para apresentação oposição à execução.

6. Mais se afirme que — e ainda que tal não tenha sido expressamente equacionado na Sentença, porventura por desnecessidade — se bem compreendemos a causa de pedir desenhada na p.i., o que estará em causa não é a expressamente invocada "inexistência de facto tributário", mas, quanto muito a inexistência de norma de incidência tributária.

7. Ora, a inexistência de norma de incidência é vício que pacificamente é entendido como gerador de anulabilidade do acto de liquidação — e não de nulidade, como a Impugnante pretende — vide, entre outros Acórdão do STA tirado no proc. n.° 0612/05 , onde se lê "a propositura de uma impugnação judicial de um acto de liquidação com fundamento em norma inexistente ou na falta de suporte legal, está sujeita aos prazos fixados na lei para tal propositura, já que aquele acto de liquidação será eventualmente anulável, que não nulo." (aresto de 23/11/2005, disponível em www.dgsi.pt, sublinhado nosso).

8. Assim, e constatando-se que a presente acção dá entrada quinze anos após o terminus do prazo de pagamento (vide factos 3 e 12 do probatório), bem andou o Tribunal recorrido ao decidir que há muito decorreu o prazo de três meses, ou 90 dias, que a Impugnante dispunha para invocar a ilegalidade do acto.

9. Acresce que o artigo 16° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais impede a impugnação directa de actos tributários praticados por Autarquias Locais, devendo o administrado previamente ao recurso aos Tribunais apresentar a reclamação graciosa — o que a Impugnante não fez.

10. Quanto aos mais perorarado na minuta recursiva (e sem prejuízo de não se acompanhar o silogismo jurídico factual subjacente) resulta à saciedade do probatório que a Impugnante sempre se conformou com a aplicação do modelo perequativo constante dos autos e que agora vem censurar (vide nomeadamente factos 2 a 9 do probatório).

11. Em suma, a Impugnante conhecia todos os contornos da operação urbanística em causa, tendo expressamente aceitado a taxa ora impugnada e respectivo "modelo de perequação" determinado pelos serviços camarários, sendo disso absolutamente eloquente o doc. 9 da p.i. cujo teor foi transcrito no ponto 2 do probatório.

12. Por isso, se, em mera tese que se invoca por cautela de patrocínio, existisse algum direito impugnatório e ainda que o mesmo fosse tempestivo (o que não se concede) sempre a Impugnante estaria a agir em abuso de direito, tomando atitude de sinal contrário a toda a sua actuação com a apresentação da presente Impugnação.

Nestes termos, e nos melhores de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se, na íntegra, a douta Sentença a quo, com o que V. Exas. farão a habitual e costumada JUSTIÇA!

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal emitiu parecer concluindo se afigurava correta, acertada e consentânea com os preceitos legais invocados, a argumentação da sentença recorrida, tomando-se também por referência os factos assentes para apreciação desta questão da caducidade, que não vejo postos em causa.

Com efeito, para além do mais consignado na sentença, cabe realçar, quanto à invocada inexistência do facto tributário, que a falta notada se reporta ao PDM, e não à falta de um elemento essencial da liquidação em causa, e que o que a lei comina com a nulidade(o artº 68º do RJUE citado na sentença) é o ato de licenciamento da operação urbanística, não constituindo a compensação por via da perequação qualquer operação de gestão urbanística, mas uma mera taxa, suscetível de anulabilidade.

Por outro lado, como bem se salienta na sentença, a recorrente revela um perfeito conhecimento em matéria de urbanismo, estando assim habilitada a reagir, impugnando a liquidação em prazo oportuno.”

Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos nos termos do n. º4 do art.º 657º, do Código de Processo Civil (CPC), submete-se desde já à conferência o julgamento do presente recurso.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, as quais são delimitadas pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, todos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 2.º, alínea e) e artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) sendo as de saber, se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e direito ao julgar não ter ocorrido a exceção perentória da caducidade do direito de ação, por violação de lei, nomeadamente o artigo 4º, n.º 2, da LGT, os artigos citados do DL 380/99, artigos 68º e 69º do RJUE e os artigos 5º, 6º- A, 133º, 134º, 137º, 139º e 162º do CPA.

3. JULGAMENTO DE FACTO

Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte:

“(…)1) Em 25/11/2003, foi elaborada pelos Serviços do Município ..., “Informação” sobre a “adoção do modelo de perequação compensatória (projeto para integrar o Regulamento do Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ...), na determinação de um valor a fixar para a parcela n.º ...2 do Cadastro, a que corresponde o Loteamento Industrial requerido por A

- ASSOCIAÇÃO ...”, que foi sancionada pelo Vereador competente com o despacho “Concordo. Ao processo de loteamento 67.... Deverá ser comunicado ao requerente A

a taxa atualizada devida pela perequação, enviando o mapa/folha de cálculo. 2003/11/25 (assinatura)”, cujo teor consta do seguinte:

“(...)

Sendo, atualmente, intenção do Sr. Vereador Eng.º AA aplicar o modelo, no estado de desenvolvimento em que agora se encontra, ao mesmo Loteamento, no sentido de a titular do alvará (A

.) proceder à liquidação da respetiva comparticipação, deverá, em nosso entender, ter-se em consideração que o referido Plano de Pormenor não se encontra aprovado nem foi, ainda, apresentada uma versão final para aprovação, por parte do seu autor, Arq. BB.

Assim, desde logo, parece-nos ser inviável, do ponto de vista jurídico-legal, aplicar o referido modelo de perequação compensatória de benefícios e encargos ao referido loteamento, uma vez que também este modelo deverá ser objeto de aprovação, como parte integrante do regulamento do Plano de Pormenor.

Contudo, pretende o Sr. Vereador que, não considerando esses últimos aspetos, seja aplicado o referido modelo de loteamento da A---.

Assim, apresenta-se em anexo, na sequência de cálculos que conduzem ao somatório de taxas e cedências, que, em caso de aprovação, seriam aplicáveis no caso em apreço.

(...)

CC, Arquiteto - Chefe de Divisão da D.P.M.

DD, Engenheiro Civil

(...)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(...)” - (cfr. documento n.º 8 junto com a p.i., de fls. 28 a 31 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

2) Em 9/12/2003, a ora Impugnante dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara de ..., requerimento sob o assunto “Valor da comparticipação devida por perequação do loteamento”, “processo de loteamento 67/99/L”, cujo teor consta do seguinte:

“(...)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(...)” - (cfr. documento n.º 9 junto com a p.i., de fls. 32 a 35 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

3) Em 30/01/2004, foi proferida “Informação” pelos Serviços da Câmara Municipal ..., com despacho concordante do Sr. Vereador, cujo teor consta do seguinte:

“(...)

Em cumprimento do despacho do Sr Vereador Eng. AA datado de 23/01/2004, foi efetuada a dedução de € 158.850,24 ao valor de € 463.734,66, a pagar pela A

. e que tinha sido calculado pela adoção do modelo de perequação compensatória a que se referem as nossas anteriores informações datadas de 25-11-2003 (registo D.P.G.U. n.º 18.401/03) e de 19-12-2003 (registo D.P.G.U. n.º 19.924/03).

Assim teremos,

COMPARTICIPAÇÃO FIXADA EM 25-11-2003 € 463.734,66

VALOR A DEDUZIR (DESPACHO DO SR. VEREADOR) € 158.850,24

€ 304.884,42

CONCLUSÃO - O valor a pagar pela A

. - ASSOCIAÇÃO ... é em resultado desta dedução, de € 304.884,42 (trezentos e quatro mil oitocentos e oitenta e quatro euros e quarenta e dois cêntimos).

(...)” - (cfr. documento n.º 10 junto com a p.i., de fls. 36 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

4) Em 16/02/2004, com carimbo de entrada na Câmara Municipal ... em 17/02/2004, a ora Impugnante dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara de ..., requerimento sob o assunto “Aceitação tácita e pedido de pagamento a prestações do valor da comparticipação resultante da aplicação do modelo de perequação compensatória”, “Processo de loteamento 67/99/L”, cujo teor consta do seguinte:

“(...)

“ASSOCIAÇÃO ...”, contribuinte fiscal n.º ...93, com sede em Largo ..., freguesia e concelho ..., telefone n.º ...35, na qualidade de requerente do processo de loteamento n.º 67/99 e na qualidade de titular do Alvará de Licença de Loteamento de Obras de Urbanização n.º 005/2002, emitido em 31/01/2002 pela Câmara Municipal ..., tendo sido notificada do valor da comparticipação resultante da aplicação do modelo de perequação compensatória, no âmbito do Alvará de Licença de Loteamento supra citado, vem por este meio, muito respeitosamente, requerer junto de V.ª Ex.ª, se digne mandar autorizar o seu pagamento em quatro prestações trimestrais, atendendo ao seu elevadíssimo valor tendo em conta a parca capacidade financeira da requerente, sugerindo a requerente que lhe seja autorizado o pagamento da seguinte forma:

. Pagamento a 15/04/2004 da 1.ª prestação no valor de € 79.884,42

. Pagamento a 15/07/2004 da 2.ª prestação no valor de € 75.000,00

. Pagamento a 15/10/2004 da 3.ª prestação no valor de € 75.000,00

. Pagamento a 15/01/2005 da 2.ª e última prestação no valor de € 75.000,00;

Faz notar a requerente que, entre os diversos pagamentos, o montante em dívida estará sempre garantido por uma apólice de seguro caução prestada nos termos do Decreto Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei n.º 177/01, de 4 de junho.

(...)” - (cfr. documento n.º 1 junto com a contestação e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

5) Em 15/04/2004, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 79.884,42, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 11 junto com a p.i., de fls. 37 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

6) Em 15/07/2004, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 75.000,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 12 junto com a p.i., de fls. 38 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

7) Após apresentação de requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal ..., em 16/11/2004, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 37.500,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documentos n.º 13 e 14 juntos com a p.i., de fls. 39 a 41 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

8) Em 25/01/2005, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação no montante de € 37.500,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 15 junto com a p.i., de fls. 42 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

9) Em 21/03/2005, a ora Impugnante efetuou o pagamento de uma prestação (última) no montante de € 37.500,00, respeitante à taxa de perequação a que alude nos pontos 1) e 3) deste probatório - (cfr. documento n.º 16 junto com a p.i., de fls. 43 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

10) Em 30/12/2016, a ora Impugnante dirigiu ao Sr. Presidente da Câmara de ..., requerimento sob o assunto “Processo n.º 67... - Loteamento Industrial Rio ... (...) Mecanismo de perequação compensatória”, cujo teor consta do seguinte:

“(...)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(...)” - (cfr. documento n.º 17 junto com a p.i., de fls. 44 e 45 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

11) Os serviços do Município ... remeteram à ora Impugnante, o ofício n.º DPUA - 1716, de 15/02/2017, cujo teor consta do seguinte:

“(...)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(...)” - (cfr. documento n.º 18 junto com a p.i., de fls. 46 da paginação eletrónica do SITAF e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido).

12) A presente ação deu entrada neste Tribunal em 1/03/2018 - (cfr. fls. 47 e 48 da paginação eletrónica do SITAF). (…)”

4. JULGAMENTO DE DIREITO

4.1. As questões fundamentais que importa decidir no presente recurso são a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e direito, ao jugar verificada a exceção perentória da caducidade do direito de ação, por violação de lei, nomeadamente o artigo 4º, n.º 2, da LGT, os artigos citados do DL 380/99, artigos 68º e 69º do RJUE e os artigos 5º, 6º- A, 133º, 134º, 137º, 139º e 162º do CPA.

No presente recurso está em questão a impugnação judicial de taxa de perequação exigida pelo Município ... à Recorrente, em 30/01/2004 tendo a impugnação judicial sido interposta em 01/03/2018.

A Recorrente na petição inicial sustentou a sua pretensão no entendimento que:

- o modelo de perequação compensatória utilizado para o cálculo das garantias, no valor de 108.242.761$00, prévias à emissão do alvará de loteamento industrial, carecem de suporte legal;

- o valor liquidado e exigido pelo Município ... pela comparticipação devida pela perequação compensatória de benefícios e encargos no montante de € 304.884,42, relativa ao loteamento titulado pelo alvará nº ...2, processo DPGU 67..., carece, igualmente de suporte legal, o que conduz à sua nulidade por falta de elementos essenciais do ato, nos termos do disposto no artigo 133.°, n.° 2, al. c) do CPA, inexistindo facto tributário.

Pedindo a final a procedência da impugnação judicial declarando-se a nulidade do ato de liquidação da taxa de perequação e a condenação do Município ... a lhe pagar a quantia de 469.230,92 € (quatrocentos e sessenta e nove mil duzentos e trinta euros e noventa e dois cêntimos), a título de devolução das quantias por si pagas de compensação por perequação do Processo DPGU n. 267/99-L e respetivos juros vencidos, bem como os juros vincendos até efetivo e integral pagamento.

A sentença recorrida fez uma análise de todos os argumentos sustentados pela Recorrente, tendo no essencial concluído que não estamos perante um ato nulo, mas sim anulável, e, uma vez que a ação foi interposta 14 anos após a prática do ato já tinha ocorrido a caducidade do direito à sua dedução.

Vejamos.

Com efeito, a caducidade do direito de ação configura uma exceção perentória, cuja verificação importa a absolvição do pedido, nos termos do disposto no artigo 576. °, n.°3 do CPC, ex vi artigo 2.°, alínea e) do CPPT.

O meio utilizado pela Recorrente, adequado para a pretensão, foi a impugnação judicial do ato tributário de liquidação de comparticipação devida pela perequação compensatória.

Antes de mais há que salientar que a tese da Recorrente para pedir anulação do ato de liquidação fundamenta-se na ilegalidade de ato administrativo anterior praticado no âmbito do processo de urbanismo e loteamento.

A Recorrente desloca o thema decidendum (liquidação de comparticipação devida pela perequação compensatória) para o ato administrativo urbanistico, que lhe está subjacente, (licenciamento e alvará urbanisticos) que deveria ter sido objeto ação administrativa anulatória, sem contudo, imputar ao ato qualquer vicio, para concluir que o ato de liquidação do tributo padece de nulidade.

Alega que a “perequação aqui em causa não pode deixar de constituir, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e só depois uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim, urbanística. E que é comummente admitido pela doutrina e pela jurisprudência, a regra quanto à invalidade dos actos administrativos de gestão urbanística é a nulidade, sendo a anulabilidade a excepção.”

Assim, a questão que é objeto do presente recurso jurisdicional consiste em apurar se foi tempestivamente apresentada a impugnação judicial de anulação de um ato de liquidação da comparticipação devida pela perequação.

Estando em causa a impugnação de um ato tributário que determinou o pagamento de um tributo/compensação o problema da tempestividade é, um problema de contencioso tributário e não uma “operação de gestão urbanística”, ou seja, de direito urbanístico.

O direito tributário, inclusivamente direito processual, tem natureza especial em relação ao direito administrativo, pelo que tem de se apurar em primeira linha, se as leis do contencioso tributário preveem algum regime especial de invocação dos vícios de atos que concretizam a liquidação de um tributo.

Se esse regime especial contiver regulamentação específica para a questão a resolver, será esse o aplicável, independentemente da solução encontrada se enquadrar ou não nas categorias gerais de vícios próprias do direito administrativo.

Antes de mais, convém, examinar qual o regime de impugnação de atos de liquidação de tributos praticados por órgãos autárquicos, tal como ele resulta das leis do contencioso tributário.

Nem, o art.º 95.º da Lei n.º 169/99 de 18.09 (Regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias) nem o n.º 4 e 5 do art.º 2.º Lei n.º 42/98 de 06.08 (Lei das Finanças Locais), em vigor à data dos factos, estabelecia a nulidade dos atos de liquidação dos tributos aí mencionados mas antes a nulidade das deliberações que determinarem o respetivo lançamento por estranhos às suas atribuições ou não previstas na lei.

Previa o, então vigente, artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aplicável por força do disposto na alínea c) do artigo 2.º do CPPT, que: “1 - São nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

2- São, designadamente, atos nulos:

a) Os atos viciados de usurpação de poder;

b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre;

c) Os atos cujo objeto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;

d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;

e) Os atos praticados sob coação;

f) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;

g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;

h) Os atos que ofendam os casos julgados;

i) Os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.(…)”(destacado nosso)

Constava do artigo 134.º do CPA que: “1 - O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.

2- A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.

3- O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.”

Por sua vez o artigo 135.º do CPA estabelecia que “São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”

Por fim o artigo 136.º do CPA preceituava que: “1 - O ato administrativo anulável pode ser revogado nos termos previstos no artigo 141.º

2- O ato anulável é suscetível de impugnação perante os tribunais nos termos da legislação reguladora do contencioso administrativo.”

Decorre da interpretação dos artigos 133.º e 135º do CPA que os vícios do ato impugnado constituem, em regra, fundamento da sua anulabilidade, só implicando a sua nulidade quando se verifique a falta de qualquer dos elementos essenciais do ato ou quando houver lei que expressamente preveja essa forma de invalidade.

A Recorrente considera, que inexiste facto tributário, nos termos do disposto no artigo 133.°, n.° 2, al. c) do CPA, uma vez que carece de suporte legal. Se bem interpretamos a causa de pedir da petição inicial, o que está em causa é a inexistência de norma de incidência tributária e não a inexistência de facto tributário.

A inexistência de facto tributário ocorre se não tiver ocorrido a factualidade típica prevista na lei como fonte da obrigação do imposto, a legalidade do ato de liquidação fica inquinada por inexistência de facto tributário, por manifesta violação do princípio da legalidade tributária sendo, no entanto, os atos meramente anuláveis.

A Recorrente pretende sustentar a anulação da taxa de liquidação, tendo como pressuposto a ilegalidade de atos administrativos de licenciamento e alvará urbanístico cujos vícios não identifica, que não cabe no objeto imediato da presente impugnação judicial.

Em defesa do seu ponto de vista, invoca que a lei determina que o plano diretor municipal deve fixar os critérios perequativos os quais, devendo decorrer de uma leitura e de uma política para a globalidade do município, não têm de ser iguais para todo ele e que os planos de urbanização e os planos de pormenor devem prever a estruturação das ações de perequação.

E que o PDM do Município ... de 1995 era totalmente omisso quanto à previsão de um sistema de perequação compensatória e o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...), onde a Apelante desenvolveu o seu loteamento, nunca foi aprovado até aos dias de hoje.

E que o valor exigido pelo Município pela comparticipação devida pela perequação compensatória de benefícios e encargos (304.884,42 €) relativo ao loteamento titulado pelo alvará nº 5/02 (Procº DPGU 67...) não tem qualquer suporte legal- o que conduz à sua nulidade por falta de elementos essenciais do ato, nos termos do disposto no artigo 133.°, n.° 2, al. c) do CPA, inexistindo facto tributário.

Pórem sem razão.

As normas de incidência tributária são as normas que estabelecem o complexo de pressupostos de cuja conjugação resulta o nascimento da obrigação de imposto, abrangendo as normas que determinam o sujeito, a matéria colectável, e a taxa do imposto.

O n.º2 do art.º 4.ºda LGT prevê que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

Por sua vez, o art.º 44.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16.12, diploma estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação, vulgarmente designado por RJUE estabelecia o seguinte, na redação à data dos factos:

"1- O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos equipamentos de utilização coletiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal.

2- Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou autorização.

3- As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará.

4- Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.° ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no n.° 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal."

Desta norma decorre que, o proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear, cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal.

Contudo, se o prédio a lotear já estiver servido por infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.° ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal.

Pese embora, o PDM do Município ... de 1995 seja omisso quanto à previsão de um sistema de perequação compensatória e o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...), não ter sido aprovado, não configura uma nulidade do ato, mas sim uma anulabilidade.

Tem a jurisprudência entendido reiteradamente que: “Em regra, os vícios dos actos administrativos e tributários implicam a sua mera anulabilidade, só ocorrendo nulidade quando falte qualquer elemento essencial do acto, quando a lei expressamente o determine, ou quando se verifiquem as circunstâncias referidas nas diversas alíneas do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, designadamente quando ocorra ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental. (Cfr. acórdãos do STA n.ºs 948/09 de e 27.01.2011, 91/11 de 25.05.2011, 63/11 de 21.09.2011, 158/11 02.11.2011).

Conforme o entendimento claramente expresso no Acórdão nº 948/09 de 27.01.2010: “Na verdade, é sabido que no domínio do contencioso tributário a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta de liquidação nos termos do n.º 1 alínea a) do artigo 204.º do CPTT, invocável, nos casos de cobrança coerciva, até ao termo do prazo de oposição à execução fiscal, mesmo que posteriormente ao de impugnação de actos anuláveis, mas nunca a todo o tempo.

Certo é ainda que mesmo nos casos de actos que apliquem normas inconstitucionais, o correspondente vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito gera mera anulabilidade, salvo se ocorrer ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental-alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, o que não sucede no caso do princípio da legalidade, da protecção da boa fé ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como repetidamente o Tribunal Constitucional tem vindo a afirmar-cfr. jurisprudência firme e reiterada deste STA nos acórdãos de 30/01/01, 15/01/03, 25/05/04, 16/11/05, 10/01/07, 5/07/07 e 7/05/08, nos processos n.ºs 26.392, 1629/02, 208/04, 1108/03 (Plenário), 736/05, 496/06, 479/06 (Pleno) e 1034/07, respectivamente. (….)”

E como refere a sentença recorrida no seu discurso fundamentador: “(…) Perscrutando a petição inicial, não vem invocada qualquer argumentação que aponte ao ato impugnado, a impossibilidade ou ininteligibilidade do mesmo, nem vem invocado que a prática do ato constituiu algum crime, parecendo, se bem lemos a causa de pedir, que a Impugnante subsume ao fundamento da nulidade, a falta de suporte legal para a prática do ato e a inexistência de facto tributário.

A posição das partes manifestada nos articulados apresentados, não revela qualquer divergência quanto à caracterização do ato em causa nos autos: trata-se de uma taxa por perequação compensatória, enquadrando-se na definição prevista no artigo 4.°, n.° 2 da LGT, porquanto o pagamento dessa "compensação" tem como pressuposto a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre a Impugnante e o Município, traduzida na remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular.

Estando assente que estamos na presença de um tributo, na categoria de taxa, impera verificar se os apontados vícios de falta de suporte legal para a prática do ato e inexistência de facto tributário, se subsumem na categoria de atos nulos.

A invocada falta de suporte legal para a prática do ato, pode enquadrar-se na categoria dos vícios do ato tributário de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, ou seja, perante um vício gerador de anulabilidade, por ilegalidade concreta do ato tributário ou, perante a ilegalidade abstrata ou absoluta do ato, por inexistência do tributo nas leis em vigor à data dos factos.

No primeiro caso, não há dúvidas que se trata de vício gerador de anulabilidade. No que concerne ao segundo, independentemente da qualificação que se entenda adequada — ato anulável, nulo ou inexistente -, não são impugnáveis a todo o tempo, mas apenas no prazo para dedução de oposição à execução fiscal, conforme resulta do preceituado nos artigos 203.°, n.° 1 e 209.°, n.° 1, al. a), ambos do CPPT.

Com efeito, refere Jorge Lopes de Sousa (in "Código de Procedimento e de Processo Tributário", Anotado e Comentado, 6.a Edição 2011, volume II, Áreas Editora, Lisboa, pág. 157) a este propósito, que "quanto ao regime dos atos nulos referidos no n.° 3 deste art.° 102.°, a impugnabilidade a todo o tempo não é intrínseca ao conceito de nulidade. (...) O princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, constitucionalmente é inconciliável com situações eternamente não consolidáveis, em matérias que estão em causa apenas interesses patrimoniais. Porém, mesmo que se entenda que deve ser feita uma interpretação desse tipo, o regime de eterna instabilidade da situação gerada por um ato nulo será apenas um regime regra, suscetível de ser afastado por opções legislativas especiais, formuladas em atenção a circunstancialismos específicos e com ponderação dos interesses em jogo em situações peculiares. Isto é, não pode entender-se que esse regime de impugnação sem qualquer limitação temporal seja algo intrínseco e indissociável do conceito de nulidade. Na verdade, não há qualquer norma de hierarquia superior que imponha que os atos que enfermam de vícios enquadráveis naquele art. 133 .°- do CPA tenham o regime da impugnabilidade a todo o tempo, pelo que o legislador pode, no âmbito da sua liberdade de conformação, consagrar regimes diferentes de impugnação, designadamente quanto à tempestividade, quando razões de interesse público o aconselhem."

Ou seja, no primeiro caso - anulabilidade do ato-, o prazo para a dedução de impugnação judicial é de 3 meses da data da prática do ato, e, no segundo caso - ilegalidade abstrata - o prazo de impugnação tem como limite temporal, o prazo da oposição à execução, independentemente da qualificação conferida ao vício por falta de lei habilitante para a prática do ato.

Volvendo ao caso dos autos, resulta da argumentação da Impugnante, vertida na petição inicial, que o valor exigido pelo Município pela perequação compensatória de benefícios e encargos relativa ao loteamento titulado pelo alvará nº ...2, não tem suporte legal, porquanto o Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ... (...) nunca foi aprovado, e o PDM de 1995 em vigor à data dos factos, não incluía quaisquer critérios de perequação.

Por outro lado, na resposta à exceção invocada pelo Município, alega a Impugnante que estaríamos perante um caso de flagrante inexistência de ato administrativo, por falta de normas contidas no PDM e que a perequação em causa constitui, em primeira linha, uma operação de gestão urbanística e, só depois, uma operação de liquidação de taxa, mesmo assim, urbanística, mais aduzindo que a regra quanto à invalidade dos atos administrativos de gestão urbanística é a nulidade.

Por último, alega a Impugnante que o Município não se pode prevalecer do disposto no n.° 3 do artigo 134.° do CPA, para se apropriar da taxa urbanística, por manifesta violação do princípio da boa fé, porquanto omitiu na notificação da liquidação, a informação interna de 25/11/2003, que considerava que não se deveria aplicar o modelo de perequação adotado pelo Município, por não estar aprovado o regulamento do Plano de Pormenor nem o modelo de perequação que faz parte integrante do mesmo.

Em primeiro lugar, cabe referir que independentemente da qualificação do vício do ato — anulabilidade, nulidade ou inexistência -, aderindo à doutrina acima referenciada, o prazo máximo para a Impugnante impugnar o ato seria o prazo da oposição à execução.

Como resulta da factualidade assente, a Impugnante não só aceitou expressamente o ato de liquidação, como efetuou o seu pagamento em prestações, não constando dos autos a instauração de qualquer execução pela falta de pagamento da taxa, o que significa que o prazo que a Impugnante dispunha para impugnar o ato seria o de 3 meses da data da prática do ato, nos termos previstos no artigo 102.° do CPPT. (…)”

A sentença recorrida foi mais longe e analisou, ainda, os fundamentos mediatos da impugnação judicial, alegados pela Impugnante/Recorrente, nomeadamente, inexistência de ato administrativo, por falta de normas contidas no PDM que permitam a liquidação da taxa; o ato administrativo é inexistente quando falte algum dos seus elementos essenciais; que o ato de liquidação consubstancia um ato de gestão urbanística e, nessa medida, o ato praticado sem sustentação legal, associado à má fé do Município pela omissão da notificação da informação que precedeu a emissão da liquidação. Concluindo que: “ Mas não lhe assiste razão.

Com efeito, o artigo 68.° do RJUE estatui que são nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor, violem o disposto no n.° 2 do artigo 37.° e que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações.

No caso dos autos, a Impugnante não coloca em causa o ato de licenciamento da operação urbanística, nem a validade da emissão do alvará, sendo que nos termos da norma acima transcrita, estes são os atos que, padecendo de alguma ilegalidade, são cominados com a nulidade.

(…)

A compensação devida ao município, assume a natureza de taxa, na medida em que o pagamento dessa compensação tem como contrapartida a dispensa de cedência de parcelas de terreno para integração no domínio municipal, pressuposto do ato de licenciamento da operação urbanística e da emissão do respetivo alvará, motivo por que aquela compensação visa a remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular, tal qual se encontra previsto no artigo 4.°, n.° 2, da LGT.

Ou seja, a compensação por via da perequação, não constitui nenhuma operação de gestão urbanística, sendo uma taxa e, enquanto tal, o regime regra das invalidades do ato é o da anulabilidade e não, como defende a Impugnante, o da nulidade.

Acresce referir que apenas se podia equacionar a nulidade da taxa, no caso do ato de licenciamento ou emissão do alvará ser declarado nulo. Com efeito, sendo a liquidação da taxa um ato consequente do ato de licenciamento ou emissão de alvará, a nulidade dos primeiros, afetaria inelutavelmente o segundo. Porém, não vem invocado qualquer vício dos referidos atos de licenciamento e do alvará, o que significa que os vícios imputados à taxa de perequação em causa nos autos, não conduzem à nulidade do ato, mas, ao invés, à mera anulabilidade.

(…)

Em suma, os vícios imputados à taxa de perequação em causa nos autos, não conduzem à nulidade do ato, mas, ao invés, à mera anulabilidade, tanto pela alegada falta de suporte legal para a liquidação, como pela inexistência de facto tributário, fundamentos que se enquadram no erro sobre os pressupostos de facto e de direito do ato.(…)”

Como bem refere a sentença recorrida, os motivos alegados pela Recorrente, não configuram qualquer situação em que o objeto seja de impossibilidade, ininteligibilidade ou mesmo constitua um crime sendo que subsume ao fundamento da falta de suporte legal para a prática do ato e a inexistência de facto tributário o que conduz à sua anulabilidade e não à nulidade.

Nesta conformidade, dir-se-á, que in casu, não nos encontramos perante uma liquidação de taxa de perequação a que se impute a falta de algum dos seus elementos essenciais, nem perante o objeto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime, para efeitos de ela poder ser impugnada a todo o tempo nos termos do referido no nº 3 do artigo 102.º do CPPT.

Seguindo o silogismo jurídico da sentença recorrida, que não nos merece censura, tendo o ato sido praticado em 31/01/2003, como consta facto provado no ponto 3 do probatório, na data da apresentação da presente impugnação, em 01/03/2018 [ponto 12) do probatório], tinha precludido o prazo para impugnar, verificando-se, consequentemente, a caducidade do direito de ação.

4.2. Nas conclusões a Recorrente alega que o Município não se pode prevalecer do regime estabelecido no n.º 3, do art.º 134, do CPA para se apropriar da referida taxa urbanística, por manifesta ofensa do princípio da boa-fé.

E que o Município violou ainda, com a sua atuação, os princípios da confiança dos interessados e, bem assim, o da igualdade, na justa medida em que o Município não cobrou a qualquer outro loteador a perequação compensatória.

Que omitiu de má-fé a existência de informações internas que obstavam à aplicação do modelo de perequação compensatória e sua cobrança.

Sobre esta questão consta da sentença recorrida a seguinte apreciação jurídica “(…)Por último, alega a Impugnante que o Município não se pode prevalecer do disposto no n.° 3 do artigo 134.° do CPA, para se apropriar da taxa urbanística, por manifesta violação do princípio da boa fé, porquanto omitiu na notificação da liquidação, a informação interna de 25/11/2003, que considerava que não se deveria aplicar o modelo de perequação adotado pelo Município, por não estar aprovado o regulamento do Plano de Pormenor nem o modelo de perequação que faz parte integrante do mesmo.

Ora, da factualidade assente, resulta que foi proferida uma informação por parte de dois técnicos do Município, aparentemente sem formação jurídica, e que entendiam que o modelo de perequação a adotar, carecia de aprovação como parte integrante do regulamento do Plano de Pormenor.

No documento de liquidação que foi notificado à Impugnante, constava que o modelo usado de perequação compensatória, estava "projetado para integrar o Regulamento do Plano de Pormenor da Zona Industrial de Rio ...", ou seja, o Município estava a utilizar um modelo que estava "projetado" e não concluído.

Por outro lado, analisando o requerimento apresentado pela Impugnante (ponto 2) do probatório), no qual peticiona a correção dos valores notificados para liquidação, constata-se que começa por referir que compreende, aceita e concorda com o mecanismo compensatório, "via Perequação", mais referindo que realizou um estudo e que a aplicação do mecanismo não se mostrava fácil, expondo, de seguida e detalhadamente, os motivos pelos quais não concordava com os valores notificados.

Notificada das correções efetuadas pelo Município, a Impugnante apresentou um requerimento onde refere que aceita o ato de liquidação e peticiona o pagamento da quantia em prestações (cfr. ponto 4) do probatório).

Ora, de tudo quanto se expendeu, constata-se que a Impugnante sabia que o modelo adotado de perequação estava apenas projetado para integrar o regulamento de Plano de Pormenor, concordando expressamente com os valores calculados e notificados, ou seja, o Município informou que se tratava de um projeto de modelo de perequação, e não, um modelo que já se encontrava aprovado, tendo a Impugnante concordado com tal modelo. É certo que a informação elaborada por dois técnicos do Município não foi notificada, mas o teor dessa informação, em que refere que o Plano de Pormenor ainda não foi aprovado e que o modelo de perequação integra esse Plano, não era desconhecido da Impugnante, primeiro porque o Município informou que se tratava da adoção de um modelo que estava projetado e, por outro lado, a Impugnante demonstrou conhecer perfeitamente que os modelos de perequação integram os Planos de Pormenor.

Por último, cabe ainda referir que a informação proferida pelos técnicos do Município e não notificada à Impugnante, não é uma informação vinculativa, mas meramente informativa, podendo o órgão competente para a tomada de decisão, aderir, ou não, a essa informação, o que não coloca em causa a validade do ato.

Ademais, de toda a argumentação expendida pela Impugnante após a notificação da liquidação da taxa, e que se mostra vertida na factualidade assente, é notório o seu conhecimento jurídico em matéria de urbanismo, mostrando estar perfeitamente habilitada a contestar a validade do ato no momento apropriado para o efeito e não, catorze anos depois. (…)”

Em sede de recurso a Recorrente limita-se a alegar genérica e vagamente, e na mesma linha da petição inicial, sem, contudo, contrariar os fundamentos e a posição sustentado pelo MMº juiz na sentença recorrida, ignorando o que nela foi decidido.

Como é sabido, o objeto do recurso, nos termos do n.º 1 do art.º 627.º do CPC são as decisões judiciais e não os atos administrativos e tributários praticados pela Administração Fiscal.

O recurso terá de demonstrar a sua discordância com a decisão proferida, ou melhor, os fundamentos por que a Recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie.

A Recorrente terá de convocar argumentos contra os vários fundamentos desfavoráveis sob pena de o decidido não poder ser alterado, na parte não impugnada.

A propósito da imposição do ónus de alegação do recorrente já referia Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 357 que: “(...) em vista obrigar o recorrente a submeter expressamente à consideração do tribunal superior as razões da sua discordância para com o julgado, ou melhor, os fundamentos por que o recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie.(…)”.

Como se referiu no acórdão do STA de 11/5/2011, Processo n.º 04/11, constituindo o recurso jurisdicional “ … um meio de impugnação da decisão judicial com vista à sua alteração ou anulação pelo tribunal superior após reexame da matéria de facto e/ou de direito nela apreciada, correspondendo, assim, a um pedido de revisão da legalidade da decisão com fundamento nos erros e vícios de que padeça, pelo que está votado ao insucesso o recurso que se alheia totalmente da fundamentação factual e/ou jurídica que determinou a decisão de improcedência da impugnação.”

Nesta conformidade, não sendo a questão em causa de conhecimento oficioso, tendo a mesma sido conhecida pela decisão recorrida e não vindo questionado o julgamento em que assentou, não pode este Tribunal conhecer agora essa questão (artigo 627º, nº 1 do CPC), pelo que o recurso nunca poderia obter provimento nesta parte.

Acresce ainda referir, que a Recorrente alega ainda que o Município violou, com a sua atuação, os princípios da confiança dos interessados e, bem assim, o da igualdade, na justa medida em que o Município não cobrou a qualquer outro loteador a perequação compensatória, bem como o da proporcionalidade.

Da análise da petição inicial e da leitura da sentença recorrida estas questões não foram invocadas nem sobre elas recaiu qualquer decisão, pelo estaremos nesta parte perante questões novas.

Resulta da interpretação do n.º 1 do art.º 627.º do CPC º que o tribunal de recurso fica impedido de conhecer questões que não tenham sido anteriormente apreciadas.

Assim, o recurso como meio de impugnação de uma decisão judicial, apenas pode incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas pelo que nesta parte não se conhece.

Resta-nos, pois, concluir que as alegações e conclusões são inoperantes, para pôr em questão o julgado, pelo que se julga improcedente o recurso também neste segmento.

4.3. Da dispensa do remanescente da taxa de justiça

Nos termos do n.º 7 do art.º 6.º do RCP, “[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”

O presente processo tem o valor de 304.884,42 (Trezentos e quatro mil oitocentos e oitenta e quatro euros e quarenta e dois cêntimos) o que nos conduz a ponderar, oficiosamente a dispensa do remanescente da taxa de justiça.

A dispensa do remanescente da taxa de justiça, previsto no artigo 6.º n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, tem natureza excecional, pressupõe uma menor complexidade da causa e uma simplificação da tramitação processual aferida pela especificidade da situação processual e pela conduta das partes.

In casu, ponderada a tramitação dos autos e o comportamento processual das partes o valor da causa e a utilidade económica, bem como a complexidade da questão submetida a juízo justifica-se a dispensa do remanescente da taxa de justiça devida pelo recurso, em ambas as instâncias, ao abrigo do disposto no n.º 7 do art.º 6.º do RCP, do remanescente da taxa de justiça, na parte que corresponderia ao excesso sobre o valor tributário de € 275.000, pese embora a questão decidenda no recurso não se afigurar de complexidade inferior à comum e a conduta processual das partes se limitar ao que lhes é exigível e legalmente devido, sendo certo que o montante da taxa de justiça devida se afigura desproporcionado em face do concreto serviço prestado.

4.4. Assim, formulamos a seguintes conclusões:

5. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, em negar provimento ao recurso, e manter a sentença recorrida, na ordem jurídica.

Após trânsito em julgado do presente acórdão dê-se conhecimento ao processo de n.º inquérito 3798/19...., a correr termos no DIAP da Comarca de Braga, melhor identificada nos autos.

Custas pela Recorrente, em ambas instâncias, nos termos do art.º 527.º do CPC, dispensando o pagamento do remanescente da taxa de justiça, em conformidade com n.º 7 do art.º 6.º do RCP.

Porto, 15 de janeiro de 2025

Paula Maria Dias de Moura Teixeira (Relatora);

Paulo Moura (1º Adjunto)

Maria Celeste Oliveira (2ª Adjunta).