00503/04.8BEVIS - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Não pode a propósito da apreciação de alegada exceção de caducidade do direito de ação passar-se ao julgamento da pretensão impugnatória quanto a concreto fundamento de ilegalidade que seria alegadamente gerador de nulidade [no caso ofensa ao art. 65.º do PDM de Vale de Cambra] e concluir-se pela sua não verificação enquanto fundamento pretensivo material de impugnação para daí concluir apenas e só pela procedência daquela exceção de caducidade.

II. Já ocorre a exceção de caducidade do direito de ação quando o A., perante ilegalidades imputadas ao ato administrativo impugnado que são cominadas apenas com o desvalor da anulabilidade, não observa o prazo que se mostra previsto no art. 58.º, n.º 2 do CPTA.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

MEOP(…) e AOP(…), inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Viseu, datada de 10.05.2012, que julgando procedente exceção de caducidade do direito de ação absolveu os RR. “MUNICÍPIO DE VALE DE CAMBRA” e JMB(…) (este enquanto contrainteressado) da pretensão deduzida na ação administrativa especial e na qual peticionavam a declaração de nulidade, ou subsidiariamente, a anulação da deliberação de 05.05.2003 da C.M. Vale de Cambra que deferiu o pedido de dispensa de licença ou autorização para construção dum muro de vedação apresentado pelo referido contrainteressado.

Formulam os AA., aqui recorrentes jurisdicionais, nas respetivas alegações (cfr. fls. 212 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“...

1. A deliberação impugnada viola claramente o disposto nos art. 6.º e 34.º a 36.º do DL 555/99 de 16/12.

2. Do mesmo modo, a deliberação impugnada viola o disposto no art. 65.º do PDM de Vale de Cambra e do art. 10.º do RMEU.

3. A violação destas normas conduz à nulidade do ato impugnado.

4. A douta sentença não faz uma aplicação correta e adequada daquelas normas.

5. O muro construído pelo contra interessado está implantado a distância inferior a 2,00 metros do eixo do caminho, sendo que deveria estar a 4,00 metros do mesmo eixo.

6. Tal como foi exigido aos AA., para construção face ao mesmo caminho.

7. A deliberação impugnada é nula.

8. A ação intentada pelos AA. é tempestiva não tendo ocorrido a caducidade do direito de agir.

9. Não ocorre caducidade …”.

Os RR., aqui recorridos, devida e regularmente notificados não vieram produzir quaisquer contra-alegações (cfr. fls. 227 e segs.).

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer/pronúncia no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 241/242), o qual objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 243 e segs.).

Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objeto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente a exceção de caducidade do direito de ação absolvendo os RR. da pretensão formulada na presente ação administrativa enferma de erro de julgamento traduzido na incorreta e ilegal aplicação, nomeadamente, do disposto nos arts. 06.º, 34.º a 36.º, 68.º do DL n.º 555/99 (vulgo RJUE), 65.º do PDM de Vale de Cambra, 10.º do RMEU, 58.º do CPTA e 133.º do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Com interesse para a decisão temos como assente o seguinte quadro factual:

I) O contrainteressado JMB(…), apresentou um projeto de arquitetura, relativo à obra de construção de um muro, localizada em Santa Cruz, Macieira de Cambra, Vale de Cambra, na Câmara Municipal de Vale de Cambra, que correu termos sob o número de processo 316/02, cuja memória descritiva, refere o seguinte: “… 2 - Descrição … A construção em causa terá um desenvolvimento aproximado de 80 cm e confrontará a nascente com a EB227 e a sul com caminho. O referido muro terá aproximadamente 1.50 de altura e será realizado em betão …” - cfr. doc. de fls. 04 do «P.A.» n.º 316/02 apenso aos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

II) No dia 19.12.2002, o contrainteressado JMB(...), apresentou requerimento, no processo referido em I), de comunicação prévia de obras isentas de licença ou autorização - cfr. doc. de fls. 07 do «P.A.» n.º 316/02 apenso aos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

III) No processo referido em I) consta um parecer técnico, datado de 25.03.2003, que refere: “… Dada que a pretensão, muro de vedação, se localiza em parte, à face da EN 227 (…) deverá o requerente solicitar autorização ao IEP …” - cfr. doc. de fls. 20 do «P.A.» n.º 316/02 apenso aos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

IV) O contrainteressado JMB(...), apresentou requerimento onde juntou o pedido de autorização para a “… reconstrução do muro que fazia face com a referida Estrada Nacional, uma vez que com as obras inerentes à beneficiação da Estrada, o mesmo se encontra destruído …”, dirigido à Exma. Diretora de Estradas do distrito de Aveiro e juntou a respetiva autorização do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária para a reconstrução do muro - cfr. docs. de fls. 27, 28, 29 e 30 do «P.A.» n.º 316/02 apenso aos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

V) No processo referido em I) consta um parecer técnico, datado de 19.12.2003, de onde se retira o seguinte: “… Relativamente ao processo mencionado em epígrafe, informo V. Exa. que: (…) - O requerente solicitou isenção de licença ou autorização, ao abrigo do número 2, do artigo 6, do DL 555/99, de 16 de dezembro, com a redação dada pelo DL 177/01, de 4 de junho, em 19-12-2002. (…) - O pedido apresentado enquadra-se no disposto da alínea d) do número 2, do artigo 3, do RMEU (Regulamento Municipal de Edificações e Urbanizações). (…) - A pretensão possui licença do IEP (pág. 24), para a execução do muro de vedação confinante com a EN 227. (…) - O pedido apresentado foi deferido em reunião camarária de 05-05-2003 (Pág. 29), com base na informação técnica de 28 de abril de 2003. (…) Informo ainda que a informação técnica de 28 de abril de 2003 teve em atenção: (…) 1 - A cedência de terreno efetuada no processo de obras 324/97 (deliberação camarária de 27-10-1997 - folha 26 e folha 72). (…) 2 - O parecer do IEP (processo 316/02 - folha 24). (…) 3 - A existência de uma construção edificada no limite da área de cedência de terreno. (…) 4 - O disposto no ponto 1 do artigo 10.º, do RMEU …” - cfr. doc. de fls. 44 do «P.A.» n.º 316/02 apenso aos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

VI) A Câmara Municipal de Vale de Cambra no dia 05.05.2003 deliberou o seguinte: “… PROCESSO N.º 316/2002, de JMB(...), residente no lugar de Santa Cruz, freguesia de Macieira de Cambra, requerendo, face ao aditamento, isenção de licença para executar a construção de um muro de vedação. A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade dos seis membros presentes, deferir nos termos e condições da informação dos serviços técnicos, de 2003.04.28 …” - cfr. doc. de fls. 13 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

VII) No dia 14.05.2003, a deliberação referida em VI), foi publicada mediante afixação no átrio do edifício dos Paços do Município de Vale de Cambra, cujo teor da certidão de afixação foi o seguinte: “MlS(…), Técnica Profissional de 2.ª Classe - Administração, certifica que nesta data afixou no átrio do edifício dos Paços do Município de Vale de Cambra ata da reunião ordinária da Câmara Municipal realizada no dia 5 de maio de 2003. Por ser verdade e para os devidos efeitos passo a presente certidão que assino …” - cfr. doc. de fls. 138 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

VIII) Os AA. intentaram a presente ação administrativa especial no dia 13.04.2004 - cfr. doc. de fls. 02 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

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3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.

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3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

O TAF de Viseu em sede de saneamento do processo concluiu, apreciando a exceção de caducidade do direito de ação invocada, que a mesma procedia pelo que absolveu os RR. da instância.

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3.2.2. DA TESE DOS RECORRENTES

Contra tal julgamento e face aos termos das alegações e respetivas conclusões se insurgem os AA. sustentando que, no caso, ocorre erro de julgamento já que deveria ter sido a exceção considerada improcedente porquanto teriam sido invocados fundamentos de ilegalidade geradores de nulidade do ato impugnado, pelo que, ao assim não ter sido considerado, mostra-se violado pela decisão judicial recorrida o disposto nos normativos atrás referidos.

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3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO

I. Está em causa o aferir se, em concreto, ocorreu ou não caducidade do direito invocado pelos AA. e no qual os mesmos sustentam a sua pretensão invalidatória relativamente ao ato que constitui objeto impugnação, pelo que face ao seu posicionamento vejamos se lhe assiste razão, enunciando previamente o quadro normativo que importa atentar.

II. Assim, estipula-se no art. 58.º do CPTA, sob a epígrafe de “prazos”, que a “… impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo …” (n.º 1), que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …” (n.º 2) e que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3), sendo que desde “… que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento …” (n.º 4).

E no art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do ato for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2) e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos atos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução …” (n.º 3), sendo que a “… utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal …” (n.º 4), na certeza de que a “… suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares …” (n.º 5).

Deriva, ainda, do art. 60.º do CPTA que o “… ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão …” (n.º 1), que quando “… a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código …” (n.º 2), que a “… apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número …” (n.º 3), sendo que não “… são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes …” (n.º 4).

III. Resulta, por seu turno, do art. 66.º do CPA que devem “… ser notificados aos interessados os atos administrativos que: a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas; b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos; c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício …”, sendo que decorre, por outro lado, do n.º 1 do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “atos nulos”, que são “… nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” e no art. 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1) e que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2).

E estipula-se no artigo seguinte, sob a epígrafe de “atos anuláveis”, que são “… anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção …”.

IV. Por fim, deriva do art. 68.º do RJUE (na redação introduzida pelo DL n.º 177/01 , de 04.06, por ser a vigente à data dos factos e que assim se mostra aplicável ao litígio) que são “… nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor; b) Violem o disposto no n.º 2 do artigo 37.º; c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações …”.

V. Presente o quadro normativo temos que a caducidade do direito de ação configura-se como exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC].

VI. Para se aferir da sua verificação ou preenchimento importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais a algum limite temporal para a sua dedução [seja um limite especial/específico independentemente dos desvalores decorrentes das ilegalidades invocados (cfr., v.g., arts. 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA) seja um limite definido nos termos gerais em função daqueles mesmos desvalores (inexistência/nulidade/anulabilidade) (cfr., art. 58.º do CPTA)].

VII. Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).

VIII. Daí que enunciando a lei, quanto aos atos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada ato gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.

IX. Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do ato administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o ato comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade ...”.

X. Na sequência dos ensinamentos colhidos deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado ato afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objeto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objeto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do ato], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o ato a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.

XI. Ora os vícios/ilegalidades suscetíveis de afetarem o ato administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.

XII. Para além controvérsia quanto à caraterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.

XIII. A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.

XIV. Apreciando de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade, temos que a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo, em tese, como seus elementos caraterizadores o facto do ato ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n.º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.

XV. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo (cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA), sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.

XVI. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).

XVII. Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos atos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do ato administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do ato” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).

XVIII. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que veem estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.

XIX. Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um ato é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.

XX. Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de caráter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na proteção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição atualizada, revista e aumentada, pág. 646).

XXI. Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).

XXII. Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).

XXIII. Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.

XXIV. Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.

XXV. Cientes destes considerandos de enquadramento e revertendo ao caso em presença temos que os AA., aqui ora recorrentes, deduziram a presente ação administrativa especial peticionando, nomeadamente, a “nulidade” do ato impugnado imputando ao mesmo, enquanto fundamentos de ilegalidade geradores do desvalor da nulidade, a: a) violação dos arts. 65.º do PDM de Vale de Cambra e 10.º do RMEU por referência ao disposto no art. 68.º al. a) do RJUE; b) violação do princípio da imparcialidade por apelo ao disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA enquanto alegada infração ao conteúdo essencial daquele princípio fundamental do procedimento administrativo.

XXVI. E enquanto fundamento de ilegalidade alegadamente gerador de mera anulabilidade sustentaram os AA. a violação do disposto no arts. 06.º, 34.º a 36.º do RJUE.

XXVII. Em sede de contestação o R. contrainteressado veio sustentar a exceção da caducidade do direito de ação alega que o direito de impugnar dos AA. se mostraria caduco.

XXVIII. Por sua vez a decisão judicial aqui sindicada veio a concluir pela procedência da invocada exceção sustentando, por um lado, que o fundamento de ilegalidade invocado relativo à alegada violação do arts. 65.º do PDM de Vale de Cambra e 10.º do RMUE não se verificaria não sendo aplicável à situação em discussão no autos e, por outro lado, que a violação do princípio da imparcialidade seria geradora apenas do desvalor de mera anulabilidade, termos em que a impugnação enquanto fundado na mesma e no demais fundamento de ilegalidade invocado mostrar-se-ia extemporânea face ao que resultar do disposto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA dado o prazo de impugnação se haver iniciado com publicitação do ato em 14.05.2003 e a ação só haver sido instaurada em 13.04.2004.

XXIX. Contra o assim julgado se insurgem os AA. ao sustentarem que são geradores do desvalor da nulidade os fundamentos de ilegalidade que haviam sido pelos mesmos invocados. Assistir-lhes-á razão?

XXX. Temos para nós que assistirá em parte razão aos recorrentes na medida em que apenas nessa medida procederá a sua argumentação.

XXXI. Acompanha-se o julgado, ao invés do que os AA. consideram e sustentam nas suas alegações, quanto à qualificação do desvalor, como sendo de mera anulabilidade e não nulidade, das pretensas ilegalidades consubstanciadas na violação do disposto nos arts. 06.º, 34.º a 36.º do RJUE e do princípio da imparcialidade.

XXXII. A qualificação e a consequência em termos de desvalor daquelas ilegalidades que na decisão judicial é feita mostram-se corretas, não enfermando do erro de julgamento que lhe foi assacado.

XXXIII. Desde logo, não se descortina existir qualquer normativo que defina que aquelas concretas ilegalidades sejam cominadas com o desvalor da nulidade (cfr. art. 133.º, n.º 1 e 2 do CPA), gerando, por conseguinte, a mera anulabilidade (art. 135.º do CPA), tal como, aliás, os AA./recorrentes já haviam concluído inicialmente na sua petição quanto ao desvalor da pretensa infração ao disposto nos arts. 06.º, 34.º a 36.º do RJUE.

XXXIV. Afigura-se-nos, pois, claro que estas alegadas violações de lei são apenas geradoras de mera anulabilidade, não sendo de integrar a pretensa infração ao princípio da imparcialidade no quadro da previsão da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA visto não estar em questão o conteúdo ou motivação de direito fundamental ou do "núcleo duro” dum direito fundamental.

XXXV. Nessa medida, soçobram neste quadro os argumentos/fundamentos nos quais os recorrentes assacam o erro de julgamento já que o desvalor decorrente das referidas ilegalidades é o da mera anulabilidade e não o da nulidade.

XXXVI. Já quanto ao mais não se poderá acompanhar o julgado.

XXXVII. Com efeito, não se poderá acompanhar o julgado quando no mesmo “misturando-se” o que constitui apreciação da matéria de exceção com apreciação do mérito da pretensão impugnatória acaba por concluir pela procedência da primeira mercê da improcedência da segunda.

XXXVIII. Não poderá manter-se juízo firmado em sede de saneador no qual, a propósito da apreciação de alegada exceção de caducidade do direito de ação, se passe ao julgamento da pretensão impugnatória quanto a concreto fundamento de ilegalidade que seria alegadamente gerador de nulidade [no caso ofensa ao disposto conjugadamente nos arts. 65.º do PDM de Vale de Cambra e 10.º do respetivo RMUE] e concluir-se pela sua não verificação ou improcedência enquanto fundamento pretensivo material de impugnação para daí concluir apenas e só pela procedência daquela exceção de caducidade sem que daquele juízo de mérito se hajam extraído as devidas consequências e que não poderiam passar minimamente pelo juízo de procedência da aludida exceção.

XXXIX. Assim, presente que a exceção de caducidade do direito de ação não ocorre quanto ao fundamento ilegalidade gerador de nulidade importa, então, que os autos prossigam nessa medida para o seu julgamento.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto pelos AA. e, em consequência com a fundamentação antecedente, revogar a decisão judicial recorrida apenas no segmento em que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação quanto ao fundamento de ilegalidade relativo à pretensa violação do disposto conjugadamente nos arts. 65.º do PDM de Vale de Cambra e 10.º do RMUE, mantendo no mais o julgado;

B) Determinar o envio dos presentes autos ao TAF de Viseu para prosseguimento dos mesmos com apreciação da pretensão impugnatória deduzida em conformidade com o supra decidido, caso nada mais obste a tal.

Custas nesta instância a cargo do AA./recorrentes pelo seu parcial decaimento, sendo que não revelando os autos especial complexidade na fixação da taxa de justiça se atenderá ao valor decorrente da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP - tendo em consideração a redação decorrente da Lei n.º 7/012 e o disposto no seu art. 08.º quanto às alterações introduzidas ao mesmo RCP - e 189.º do CPTA].

Valor para efeitos tributários: 14.963,95 € [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].

Notifique-se. D.N

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).

Porto, 05 de abril de 2013

Ass.: Carlos Carvalho

Ass.: Ana Paula Portela

Ass.: Maria do Céu Neves