12891/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos do art. 120° do CPA, são actos administrativos "as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta", resultando deste conceito, como elemento essencial do acto administrativo, a "produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta", o que não se verifica nos casos em que «a identificação dos destinatários é feita através de categorias abstractas, independentemente dos nomes e do número de interessado que nelas pudessem ser incluídos». II- Não são identificados sujeitos concretos na pretensão apresentada pela ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DA POLÍCIA - ASPP/PSP - de que seja promovido por antiguidade - com dispensa de realização de concurso, desde que reunidas as condições de existência de vaga e/ou tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior - o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular no período compreendido entre 10-02 e 20-12 de 2002. III- Por isso, a autoridade recorrida, no seu despacho sobre tal pretensão, não deu resposta a qualquer pedido de associados determinados que a Recorrente representasse, não tendo tomado, nem podendo tomar, em consideração a concreta situação de qualquer deles. IV- Tal despacho não visou (nem podia visar) a produção de "efeitos jurídicos numa situação individual e concreta", não sendo um acto administrativo nos termos definidos no art. 120º do CPA.

I- A ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DA POLÍCIA - ASPP/PSP veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, de 27-08-2003, que negou provimento ao seu pedido de que o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular no período compreendido entre 10-02 e 20-12 de 2002, fosse promovido por antiguidade, com dispensa de realização de concurso, desde que reunidas as condições de existência de vaga e/ou tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior, pedindo a sua anulação, maxime, por violação art. 13º da CRP. Para tanto alegou, em síntese, que: A promoção ao posto imediato do pessoal da PSP com funções policiais depende de três condições cumulativas, por força dos nºs 3 e 4 do art. 24º do EPPSP – existência de vaga, salvo o caso de carreiras ou conjunto de postos com dotação global, tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior e aprovação em concurso de avaliação curricular ou em curso de formação adequada; Por força do artigo 78º do EPPSP, as normas para a execução da avaliação curricular seriam objecto de regulamento a aprovar por portaria do Ministro da Administração Interna; Devido à “ demora na aprovação de um modelo fiável ” a fixar os critérios da avaliação curricular para promoção do referido pessoal, o DL nº 173/2000 estabeleceu um regime transitório por seis meses, em que o pessoal com funções policiais que devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular seria promovido por antiguidade, sem ter que efectuar concurso, desde que houvesse vaga; Não tendo sido aprovado qualquer “modelo fiável” que fixasse os critérios de avaliação curricular de promoção durante aquele período, foi publicado o DL 322/2001 , alargando para um ano, a contar de 9-02-2001, o período transitório previsto no artigo 1º do DL 173/2000 ; Ao abrigo desses dois diplomas foram promovidos a agentes principais os agentes com quatro anos de serviço no posto, a chefes os subchefes com cinco anos de serviço no posto, a superintendentes os intendentes, a subintendente os comissários e a comissários os subcomissários, através de despachos publicados no Diário da República – II Série; Como no período de 10-02-2002 até à data em que foi publicada a Portaria nº 1522-A/2002 , de 20-12, que aprova o regulamento de concursos do pessoal com funções policiais (com entrada em vigor a 21 do mesmo mês), não houve “ um modelo fiável ” que fixasse os critérios de avaliação curricular, nem foi publicado nenhum diploma legislativo que prorrogasse de novo o período de aplicação do regime transitório do DL 173/2000 , há que preencher o vazio legislativo no referido período, por recurso à analogia, com a aplicação do regime transitório do DL 173/2000 ao pessoal que ficou impedido de ser promovido de 10-02 a 20-12-2002, por “omissão de regulamentação”; O despacho recorrido, ao não fazer tal aplicação por analogia, viola o princípio da igualdade, consagrado no art. 13º da CRP, o qual, para além de implicar a proibição de discriminações ilegítimas por via da lei ou por omissão dela, obriga à eliminação das desigualdades de facto, sendo ilegítimo conceder-se benefícios a uns através da lei e deixar de conceder-se aos outros o mesmo benefício por omissão de regulamentação. Na sua resposta, a Autoridade Recorrida defende a rejeição do recurso por falta de objecto, com fundamento em que o despacho impugnado não possui a natureza de acto administrativo, por não visar produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, tratando-se antes de um mero acto opinativo. Para o caso de assim não se entender, sustenta que o recurso não merece provimento por, após a emissão do DL 322/2001 , não ter sido prorrogado o período transitório a que faz referência o art. 1º do DL 173/2000 , retomando o DL 511/99 , de 24-11 (com as alterações que posteriormente lhe foram introduzidas), os seus efeitos, ou seja, a sujeição da promoção do pessoal com funções policiais ao método de selecção por concurso de avaliação curricular, o qual não pode ser afastado, sob pena de violação do princípio da legalidade ( arts. 266º , nº 2, e 3º , respectivamente, da CRP e do CPA ). A Recorrente defende a improcedência da questão prévia com fundamento em que o despacho impugnado é um acto administrativo recorrível por, estando o seu autor colocado no vértice da pirâmide hierárquica, preencher os cinco elementos seguintes: “ ser um acto jurídico, isto é, uma conduta voluntária do órgão administrativo ”; “ ser um acto unilateral, isto é, um acto jurídico provindo de um órgão administrativo cuja declaração é perfeita, independentemente de outras vontades, como o parecer em que se apoiou para proferir o despacho recorrido ”; “ tratar-se de um acto organicamente administrativo, isto é, um acto que provém da Administração Pública ”; ser um acto “ materialmente administrativo, ou seja, tem que ser praticado no exercício de um poder administrativo ”; ser um acto que versa “ sobre uma situação individual num caso concreto, isto é, que visa a produção de efeitos jurídicos, num caso concreto ”. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da rejeição do recurso por procedência da questão prévia e, para o caso de assim não se entender, no sentido do seu improvimento, com fundamento, designadamente, no seguinte: « Não cremos que o despacho em causa contenha uma verdadeira decisão ou definição unilateral e autoritária da situação jurídica em causa, em termos de se poder afirmar a sua potencialidade lesiva imediata. Aliás, a recorrente não indica que, no período em causa, houvesse elementos da PSP com funções policiais em condições de serem promovidos por antiguidade e que houvesse vagas para essas promoções, especificando esses elementos. Afigura-se evidente que o despacho em causa não só não tem sentido decisório (não contém uma decisão unilateral e autoritária de uma situação jurídica concreta), como não adstringe ninguém, a não ser os próprios serviços e o Presidente da PSP, à determinação nele contida e à sustentação da tese defendida pela Administração. Sendo certo que a autoridade administrativa recorrida sustenta uma determinada solução jurídica (quando, à luz do preceituado no DL 511/99 , a promoção do pessoal com funções policiais depender de concurso de avaliação curricular, não poder isso ser afastado, sob pena de violação do princípio da legalidade), o certo é que não definiu a posição subjectiva de nenhum particular. Aliás, prima facie, o que a recorrente pretendia era que fosse publicado novo diploma legal que, à semelhança dos anteriores, alargasse o período transitório de forma a "cobrir" o período entre 10 de Fevereiro e 20 de Dezembro de 2002. (...) Ora, não visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, o despacho em causa é meramente opinativo, não sendo, por isso, susceptível de recurso contencioso. (...) 3 - Importa, pois, concluir que o despacho impugnado configura um acto meramente opinativo, destituído de eficácia vinculativa externa e, como tal, contenciosamente irrecorrível, assim procedendo a questão prévia da irrecorribilidade suscitada pela autoridade recorrida devendo, em consequência, ser rejeitado o recurso por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do § 4° do artigo 57° do RSTA.. A não se entender assim, deve negar-se provimento ao recurso». O conhecimento da questão prévia foi relegado para final. Cumprido o disposto no art. 67º do RSTA, as partes produziram alegações em que reiteraram as posições vertidas nos seus anteriores articulados. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II- OS FACTOS a)- A Recorrente, em exposição dirigida à Autoridade Recorrida, solicitou que “(…) relativamente ao pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que, no período compreendido entre 10 de Fevereiro de 2002 e 20 de Dezembro de 2002, deva, nos termos do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 511/99 , de 24 de Novembro, ser promovido pelo método de avaliação curricular, seja promovido por antiguidade, com dispensa da realização de concurso, desde que reunidas as condições de existência de vaga e/ou tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior” . b) - Sobre o assunto vertido na citada exposição foi ouvida a Auditoria Jurídica, a qual emitiu, em 5-08-2003, o parecer nº 508-R/03, a fls 11 a 16 que aqui se dá por integralmente transcritas, e de que se destaca o seguinte: A Administração Pública, como resulta do disposto, designadamente, do nº 2 do artigo 266º da Constituição da República, está sujeita, no exercício da sua actividade, entre outros, ao princípio da legalidade; princípio, este, que determina que os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos ( art. 3º , nº 1, do Código do Procedimento Administrativo ). Ora, após a emissão do Decreto-Lei nº 322/2001 , de 14 de Dezembro, o legislador não emitiu qualquer outro comando que prorrogasse, para além do limite temporal nele fixado, o período transitório fixado no artigo 1º do Decreto-Lei nº 173/2000 , citado. Quer o Decreto-Lei nº 173/2000 , quer o Decreto-Lei nº 322/2001 , são diplomas que se destinam – como deles claramente resulta - a ter vigência temporária, pelo que, nos termos gerais, cessam os seus efeitos por caducidade, no termo dos seus respectivos períodos de vigência ( art. 7º , nº1, do Código Civil ). Do que precede, resulta que, não tendo sido prorrogado, após a emissão do Decreto-Lei nº 322/2001 , citado, o período transitório a que faz referência o artigo 1º do Decreto-Lei nº 173/2000 , com o termo de vigência do primeiro dos diplomas legais referidos – o que se verificou no dia 9.2.2002 (vd. Dec.-Lei nº 322/2001 ) -, retomou os seus efeitos, na plenitude, no ponto em questão, o Decreto-Lei nº 511/99 , de 24 de Novembro. Nesta conformidade – o que continua a corresponder à situação presente -, quando, à luz do preceituado no referido Decreto-Lei nº 511/99 , a promoção do pessoal com funções policiais depender de concurso de avaliação curricular, não pode este método de selecção ser afastado, sob pena de violação do princípio da legalidade ( arts. 266º , nº 2, e 3º , respectivamente, da Constituição da República e do Código do Procedimento Administrativo ). Tal circunstância impede que seja acolhido o pedido da Exponente. Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer, poderá, querendo, negar provimento ao pedido em apreço »; c)- Em 27-08-2003, sobre esse parecer, a Autoridade Recorrida proferiu o seguinte despacho: « 1. Concordo. 2 - Nos termos e com os fundamentos constantes deste parecer, nego provimento ao pedido formulado pela Associação Sindical dos Profissionais da Polícia - ASPP/PSP, identificado no processo. 3. Comunique-se este despacho ao Sr. Director Nacional da PSP, que providenciará pela notificação quer à exponente quer ao seu advogado ». O DIREITO A ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DA POLÍCIA (ASPP/PSP ) veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho transcrito na al. c) do Ponto II, que negou provimento ao seu pedido de que o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais, desde que reunidas as condições de existência de vaga e tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior, que, no período compreendido entre 10-02 e 20-12-2002, devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular, fosse promovido por antiguidade, com dispensa de realização de concurso. Na sua resposta, Autoridade Recorrida defende a rejeição do recurso por falta de objecto, com fundamento em que o despacho impugnado não possui a natureza de acto administrativo, por não visar produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, tratando-se antes de um mero acto opinativo. A Recorrente sustenta que a questão suscitada não procede por o despacho impugnado ser um acto administrativo lesivo e verticalmente definitivo. Vejamos, então, se tem razão. Nos termos do art. 120° do CPA , são actos administrativos " as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ", resultando deste conceito, como elemento essencial do acto administrativo, a “produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, o qual não se verifica nos casos em que « a identificação dos destinatários da medida é feita através de categorias abstractas como são aquelas que designam cargos da função pública independentemente do número de interessados que nelas possam encontrar-se incluídos », cf. Acs Pleno do STA de 10.02.99, Proc. 30 762, de 14.10.99, Proc. 30543 e de 16.12.99, P. 38606 . Vejamos, portanto, se o despacho impugnado se subsume naquele conceito. Na exposição apresentada pela Recorrente à Autoridade Recorrida, não vem identificado o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que, por ter a antiguidade mínima em determinado posto e haver vaga disponível, pretende ser dispensado do concurso de avaliação curricular para efeitos de promoção no período compreendido entre 10-02 e 20-12-2002. Portanto, a Autoridade Recorrida, no seu despacho, não deu resposta a qualquer pedido de associados determinados que a Recorrente representasse, pois, não tomou, nem podia tomar, em consideração a concreta situação de qualquer deles. Daí que a Recorrente não pudesse esperar, em caso algum, isto é, fosse ou não deferida a sua pretensão, que o despacho que recaísse sobre a exposição que apresentou fosse apto a produzir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica de quem quer que fosse. Na verdade, se a pretensão tivesse sido deferida, o que a Recorrente teria obtido teria sido um despacho a estender o regime transitório do DL 173/2000 ao período compreendido entre 10-02 e 20-12-2002, ou seja, um despacho normativo que se caracterizaria pela verificação cumulativa dos requisitos da generalidade e da abstracção, sendo « a identificação dos destinatários feita através de categorias abstractas, independentemente dos nomes e do número de interessado que nelas pudessem ser incluídos ». Ora, se isto teria sido assim no caso de deferimento da pretensão da Recorrente, não pode deixar de o ser também no caso presente de indeferimento, pois o sentido desfavorável do despacho não altera a sua natureza. Atendendo, pois, a que o despacho impugnado não visou (nem podia visar) a produção de “ efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, ter-se-á de concluir que não se trata de um acto administrativo nos termos definidos no art. 120º do CPA e, portanto, que o presente recurso não tem objecto. Pelo exposto e em conformidade com o § 4º do art. 57º do RSTA, acordam julgar procedente a questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida e, em consequência, rejeitar o recurso. Sem custas por delas estar isenta a Recorrente. Lisboa, 9 de Março de 2006 Relator (Elsa Pereira Esteves) 1º Adjunto (Coelho da Cunha): 2º Adjunto (Cristina Santos)