Quem foi o relator do acórdão 0875/06?

O relator foi São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0875/06?

O acórdão foi proferido em 15 de novembro de 2006.

0875/06 - STA

Sumário

I - A fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. II - Não está fundamentada uma deliberação que ordena a inspecção e encerramento de um estabelecimento farmacêutico se tal se mostrar necessário. III - Os pressupostos da inexistência ou dispensa do dever de audiência são avaliados, objectivamente, pelo tribunal, tenha ou não sido proferida, a propósito, declaração pelo órgão instrutor ou pelo autor do acto.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório O CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INFARMED – INSTITUTO NACIONAL DA FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO - recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto por A..., LDA. anulou, por falta de fundamentação e preterição do direito de audiência a sua deliberação de 4/5/01, formulando (em síntese) as seguintes conclusões: - tendo em conta o procedimento em causa, incluindo as inspecções realizadas anteriormente e o alerta do seu gerente para a situação irregular verificada, era perfeitamente perceptível à ora recorrida qual o iter cognoscitivo e valorativo do acto impugnado; - do acto impugnado e do auto de notícia de 4 de Maio de 2001 que deu origem ao encerramento do estabelecimento da ora recorrida, que faz parte integrante do acto impugnado, e que se encontra assinado pela sua Directora Técnica, consta toda a factualidade subjacente à decisão do encerramento, pelo que o acto impugnado se encontra suficiente, clara e congruentemente fundamentado; - também não se verifica o alegado vício de forma por falta de audiência prévia uma vez que, por se tratar de um procedimento urgente, atendendo aos interesses de saúde pública em análise, não haveria lugar à mesma, nos termos do art. 103º, n,º 1 al. a) do CPA; Contra alegou a recorrida – A... – defendendo a manutenção da decisão recorrida. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender que se verifica o vício de falta de fundamentação, apesar de entender que não se verifica o vício de preterição do direito de audiência. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto: a) a recorrente é uma sociedade comercial por quotas, com sede na R. ..., n° 367, Santa Marinha, Vila Nova de Gaia, que tem como objecto social a indústria de produtos farmacêuticos e de cosmética, encontrando-se matriculada na Conservatória do Registo Comercial do Porto sob o n° ..., de 84.01.20 (cfr. certidão de fls. 9 a 12 dos autos);- b) a Recorrente é proprietária do laboratório de produtos farmacêuticos denominado ..., o qual é titular do alvará de licença de funcionamento n° 230, datado de 30.03.84, passado nos termos que constam do doc. de fls. 89 dos autos e aqui dou por integralmente reproduzido (cfr. também anexo a tal alvará, a fls. 90 dos autos); c) no dia 04.05.2001, inspectores do INFARMED levaram a cabo uma acção de inspecção ou fiscalização ao estabelecimento da requerente sito na Rua ..., 351-367, em Vila Nova de Gaia, a qual teve inicio por volta das 15 horas do dia 4.05.2001 e se prolongou até cerca das 5 horas da manhã do dia 5 de Maio de 2001, tendo lavrado um "auto de encerramento" do mesmo estabelecimento, o qual foi assinado pelos inspectores do INFARMED e pelo autuado, gerente da ora Recorrente, ..., auto esse com o seguinte teor: "AUTO DE ENCERRAMENTO Aos 4 dias do mês de Maio de 2001, o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, no exercício das suas atribuições inspectivas, e em cumprimento da deliberação do Conselho de Administração de 4 de Maio de 2001, procede ao encerramento do estabelecimento A..., Lda, sito em R. ..., 351-367, Vila Nova Gaia, por razões de perigo para a saúde pública em virtude da sociedade em questão não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, nomeadamente, no que concerne o Decreto-Lei n° 72/91, de 8 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 272/95, de 23 de Outubro e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos aprovado pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro. Ficam seladas as presentes instalações e advertido o Sr. ..., na qualidade de sócio-gerente, de que o mesmo não poderá voltar a abrir sob pena de incorrer no crime de desobediência, p.p. pelo alto 356 do Código Penal. Entregamos cópia do presente auto o identificado que comigo vai assinar, fixando outra cópia do auto no referido estabelecimento, para conhecimento público e dos demais interessados não presentes". Segue-se a identificação com o BI do sócio-gerente do requerente ..., a assinatura dos inspectores do INFARMED que realizaram a inspecção (onze assinaturas/rubricas) e a assinatura daquele sócio-gerente (cfr. docs. de fls. 13 e 79 dos autos); d) o referido "auto de encerramento" foi elaborado em momentos e por formas distintas, isto é, foi dactilografado na sua generalidade, tendo sido deixado em branco um espaço destinado à identificação e localização do estabelecimento encerrado, bem como à identificação da pessoa advertida da selagem das instalações e qualidade em que o foi, tendo o preenchimento desses espaços em branco sido feito de forma manuscrita com o nome da ora Recorrente, localização do estabelecimento, nome e qualidade da pessoa advertida da selagem das instalações (Sr. ..., sócio - gerente da ora Recorrente), no momento imediatamente anterior à aposição dos selos de encerramento, cerca das 5 horas da madrugada do dia 5 de Maio, altura em que foi apresentado ao sócio gerente da Recorrente, Sr. ..., que o assinou; e) os funcionários da recorrida que levaram a cabo a aludida inspecção, cerca das 04.30 horas da madrugada daquele dia 5 de Maio de 2001, leram ao sócio - gerente da recorrente um documento elaborado pelos mesmos, apontando algumas situações que aqueles agentes consideraram irregulares e referenciando a apreensão e retirada das preditas instalações de diversos produtos e documentos (cfr. art. 310 da petição de recurso, bem como ponto A)-14) das alegações apresentadas pela Recorrente, não impugnados); f) a deliberação do Conselho de Administração do INFARMED datada de 4 de Maio de 2001, a que se refere o auto de encerramento supra mencionado na alínea c), ficou a constar de documento escrito subscrito por três dos seus cinco elementos, no qual foi aposto um carimbo com os dizeres "PRESENTE A ACTA N° 20/CAD/2001 DE 17-05-01", sendo tal deliberação do seguinte teor: "DELIBERAÇÃO Considerando que o Laboratório Sano é titular do Alvará n° 230, datado de 30 de Março de 1984, e tem licenciadas as instalações sitas na Rua..., n° 370. Considerando que no decurso de inspecções realizadas pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), foram encontradas no mercado diversas embalagens de produtos e produtos de saúde do Laboratório ..., que indicavam na cartonagem que as instalações do laboratório se encontravam em local diverso do licenciado. Considerando que conforme indicação na cartonagem dos medicamentos e produtos de saúde mencionados no parágrafo anterior eram fabricados pelo Laboratório ..., sito na Rua ... 367, também com entrada pelo n.º 351. Considerando que o Laboratório ... se apresenta através das cartonagens dos seus produtos, situado nas instalações da Rua ... nº 367, para o qual a A... Lda., submeteu uma processo de licenciamento de armazém ao abrigo do Decreto-Lei n.º 135/95, de 9 de Junho, processo este que não está concluído. Assim, ao abrigo do disposto nas alíneas h), k) e 1) 495/99, de 18 de Novembro, e por razões de Saúde Pública, o Conselho de Administração do INFARMED delibera: 1º - Ordenar a realização de uma inspecção às instalações da sociedade; 2º - Para a execução da presente deliberação o Conselho de Administração do INFARMED credencia os funcionários ao serviço da Inspecção Farmacêutica, para procederem à fiscalização e/ ou apreensão de todas as matérias-primas, medicamentos, produtos acabados, equipamentos acondicionamentos primários e secundários de medicamentos, dossiers de AIM, documentação técnica e demais documentos, bem como, em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações, assim como praticarem todos os actos que se afigurem necessários à realização da inspecção as mencionadas instalações. Lisboa, 4 de Maio de 2001." - cfr. doc. fls. 80-81 dos autos”; g) a deliberação em causa foi registada na acta da reunião do Conselho de Administração do INFARMED de 17.05.2001, no seu ponto 22.4, nos seguintes termos: “22.4. Deliberações sobre Inspecções. A firma Laboratório ... é titular do alvará n° 230 com instalações licenciadas na Rua ... n° 370. Após várias inspecções no mercado foram detectadas embalagens de medicamentos e produtos de saúde fabricados pela referida firma com indicação na cartonagem que o local de fabrico seria na Rua ... n° 367 e 351. Morada que tem em curso um processo de licenciamento pedido pela firma A..., Lda., que não está concluído. Assim ao abrigo do disposto nas alínea h), k) e 1) do n° 2 do artigo 100 do Decreto-Lei nº 495/99, de 18 de Novembro o Conselho de Administração deliberou ordenar a realização de uma inspecção às instalações da sociedade bem como credenciou os funcionários para procederem à fiscalização e/ou apreensão de matérias-primas e documentação e autorizou os inspectores a procederem ao encerramento das instalações em caso de necessidade, como medida cautelar, bem como, a executarem todos os actos necessários à realização da inspecção. – Considerando que a firma Laboratório ... propriedade da sociedade A..., L.da. procedia ao fabrico de medicamentos nas instalações com processo de licenciamento de armazém não concluído, e após inspecção foram detectadas irregularidades, que se prendem com a existência de instalações degradadas, sujas e com infiltrações de humidade e fungos, nas quais se procedia ao fabrico de cosméticos e embalagem de dispositivos médicos. Tendo sido encontrados medicamentos contendo substâncias estupefacientes e psicotrópicas, detectaram-se também 0.5 Kg de ergotamina pertencente à Tabela V do decreto-lei n° 15/93 de 20 de Janeiro, substâncias para as quais não existia autorização de fabrico ou de comercialização. Foi também detectado grande quantidade de inflamáveis em condições de más condições de armazenamento com grave risco para os habitantes circundantes às instalações por estas serem uma garagem de prédio habitacional com outras garagens com automóveis estacionados. Considerando que os medicamentos eram fabricados sem controlo de qualidade e que a firma Laboratório ... - A..., L.da. se encontra em grave violação do decreto-lei n.º 72/91, de 8 de Fevereiro, alterado pelo decreto-lei n.º 272/95, de 23 de Outubro, no que respeita à produção de medicamentos e às norma aprovadas pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro, tendo em conta os graves riscos para a saúde pública a inspecção culminou com o encerramento das referidas instalações. Assim, por razões de saúde pública, o Conselho de Administração ao abrigo do artigo 10°, n.º 1 alínea i), do decreto-lei 495/99, de 18 de Novembro, e nos termos do artigo 15° n° 1 alínea d) n° 5 e 6, do decreto-lei n.º 72/91, de 8 de Fevereiro alterado pelo decreto-lei n.º 272/95, de 23 de Outubro, delibera revogar as Autorizações de Introdução no Mercado e ordenar a retirada do mercado de todos os medicamentos, cujo titular é o Laboratório ... - A..., L.da, que constam da lista em anexo à deliberação e que dela faz parte integrante." - cfr. doc. de fls. 101-102 dos autos de suspensão de eficácia apensos; h) a Recorrente, em 24.05.2001, em requerimento dirigido ao Exmo. Presidente do Conselho de Administração do INFARMED, de igual teor ao doc. de fls. 15 e ss. dos autos, requereu que, com urgência, fosse ordenado o imediato descerramento do estabelecimento em causa ou, se assim não se entendesse, se limitasse o encerramento à parte da fabricação; i) dou aqui por reproduzidas as notícias de jornais juntas por cópias a fls. 44, 45 e 46 dos autos; j) o estabelecimento encerrado desenvolvia actividades de fabricação, armazém e de serviços administrativos; i) a Recorrente não foi ouvida em audiência prévia antes de determinado e efectuado o encerramento do seu estabelecimento; m) o estabelecimento da Recorrente em causa nos autos foi, por várias vezes e com fundamentos diversos, sujeito a anteriores inspecções pelos serviços de inspecção do Infarmed (cfr. teor da resposta da autoridade recorrida); n) dou aqui por reproduzido o teor do oficio 022735, de 22.11.95, remetido pelo Presidente do Conselho de Administração do Infarmed ao Sr. Director da Delegação Regional da Indústria e Energia do Norte, cuja cópia consta de fls. 85 dos presentes autos, nos termos do qual o primeiro dava conta ao segundo de que o Infarmed havia tido conhecimento de que determinados medicamentos eram fabricados numas instalações situadas na Rua ... n° 367 em, Vila Nova de Gaia, para as quais o fabricante não possuía a necessária autorização de laboração, solicitando colaboração a fim de serem tomadas determinadas providências; o) dou aqui por reproduzido o teor dos ofícios juntos por cópia a fls. 86 e 87 (e 88) dos autos, ambos de Novembro de 1993, remetidos pelo Infarmed à A... e ao Sr. Director da Delegação Regional de Indústria do Norte, respectivamente, na sequência de comunicação que lhe foi dirigida pela ora Recorrente por carta de 18.10.93, de mudança provisória de instalações da Rua ..., 370, Vila Nova de Gaia, para a Rua ..., 351/367, no mesmo concelho; p) a petição do presente recurso contencioso foi apresentada na secretaria do TAC do Porto em 5.07.01, sendo aí registada sob o n° 7621 - cfr. fls. 2 dos autos. 2.2. Matéria de direito A sentença anulou a deliberação de 4 de Maio de 2001, na sequência da qual foi efectuada uma inspecção e encerrado o estabelecimento da A..., por falta de fundamentação e preterição do direito de audiência. Mais entendeu não se verificar a extemporaneidade do recurso e irrecorribilidade e inexistência da deliberação impugnada. O recorrente, Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) insurge-se contra a decisão por entender que a sua deliberação está expressa, suficiente e congruentemente fundamentada e que, nas circunstâncias em que foi proferida, verificava-se uma situação de inexistência do dever de audiência (art. 103º do CPA). São, deste modo, objecto do recurso apenas as questões relativas ao mérito do recurso contencioso, ou seja, saber se a deliberação recorrida enferma, ou não dos vícios de (i) falta de fundamentação e de (ii) preterição do direito de audiência. Vejamos, então, cada uma das questões objecto do recurso. (i) Falta de fundamentação A sentença, depois de descrever os contornos gerais do vício de falta de fundamentação considerou que se verificava tal vício por ter sido ordenado o encerramento do estabelecimento sem “invocar qualquer razão concreta para tal, antes remetendo para os funcionários ao serviço da inspecção farmacêutica o apuramento da “necessidade”, ou não, desse encerramento”. Somente na resposta a este recurso a entidade ora recorrente vem aduzir razões concretas que terão estado na origem da decisão de encerramento, mas tais razões não ficaram a constar da deliberação recorrida e, por isso, não podem ser atendidas. O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, também sublinha a circunstância de não se dizerem, na deliberação impugnada, quais as razões que a determinaram “se a desconformidade das embalagens, se o local de fabrico ou armazenagem, se a falta de licenciamento de um armazém…” (fls. 211). A deliberação recorrida tem o seguinte teor: “"DELIBERAÇÃO Considerando que o Laboratório... é titular do Alvará n° 230, datado de 30 de Março de 1984, e tem licenciadas as instalações sitas na Rua ..., n° 370. Considerando que no decurso de inspecções realizadas pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), foram encontradas no mercado diversas embalagens de produtos e produtos de saúde do Laboratório ..., que indicavam na cartonagem que as instalações do laboratório se encontravam em local diverso do licenciado. Considerando que conforme indicação na cartonagem dos medicamentos e produtos de saúde mencionados no parágrafo anterior eram fabricados pelo Laboratório ..., sito na Rua ... 367, também com entrada pelo n.º 351. Considerando que o Laboratório ... se apresenta através das cartonagens dos seus produtos, situado nas instalações da Rua ... nº 367, para o qual a A... Lda., submeteu uma processo de licenciamento de armazém ao abrigo do Decreto-Lei n.º 135/95, de 9 de Junho, processo este que não está concluído. Assim, ao abrigo do disposto nas alíneas h), k) e 1) 495/99, de 18 de Novembro, e por razões de Saúde Pública, o Conselho de Administração do INFARMED delibera: 1º - Ordenar a realização de uma inspecção às instalações da sociedade; 2º - Para a execução da presente deliberação o Conselho de Administração do INFARMED credencia os funcionários ao serviço da Inspecção Farmacêutica, para procederem à fiscalização e/ ou apreensão de todas as matérias-primas, medicamentos, produtos acabados, equipamentos acondicionamentos primários e secundários de medicamentos, dossiers de AIM, documentação técnica e demais documentos, bem como, em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações, assim como praticarem todos os actos que se afigurem necessários à realização da inspecção às mencionadas instalações. Lisboa, 4 de Maio de 2001”. Na sequência desta deliberação no dia 5 de Maio de 2001, foi efectuada a inspecção, da qual resultou o seguinte auto de encerramento: “"AUTO DE ENCERRAMENTO Aos 4 dias do mês de Maio de 2001, o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, no exercício das suas atribuições inspectivas, e em cumprimento da deliberação do Conselho de Administração de 4 de Maio de 2001, procede ao encerramento do estabelecimento A..., Lda, sito em R. ..., 351-367, Vila Nova Gaia, por razões de perigo para a saúde pública em virtude da sociedade em questão não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, nomeadamente, no que concerne o Decreto-Lei n° 72/91, de 8 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 272/95, de 23 de Outubro e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos aprovado pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro. Ficam seladas as presentes instalações e advertido o Sr. ..., na qualidade de sócio-gerente, de que o mesmo não poderá voltar a abrir sob pena de incorrer no crime de desobediência, p.p. pelo auto 356 do Código Penal. Entregamos cópia do presente auto o identificado que comigo vai assinar, fixando outra cópia do auto no referido estabelecimento, para conhecimento público e dos demais interessados não presentes". Vejamos a questão, tendo presente que a fundamentação é um conceito relativo, cuja densidade varia “conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; – de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;– de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; – de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; – de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; – de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; – de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477; – de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; – de 10-12-1998, proferido no recurso n.º 31133; – de 21-1-1999, proferido no recurso n.º 41631; – de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; – de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; – de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; – de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; – de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; – de 3-7-2001, proferido no recurso n.º 45058; – de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559. Daí que de acordo com o acórdão do Pleno desta Secção de 13.4.00, proferido no recurso 31616, “variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.” A deliberação recorrida determina a realização de várias coisas, mas que podemos reunir em duas categorias: uma primeira categoria determina a realização de uma inspecção a um determinado local (ponto 1º da sua parte decisória); uma segunda categoria determina a “fiscalização e/ ou apreensão de todas as matérias-primas, medicamentos, produtos acabados, equipamentos acondicionamentos primários e secundários de medicamentos, dossiers de AIM, documentação técnica e demais documentos, bem como, em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações, assim como praticarem todos os actos que se afigurem necessários à realização da inspecção as mencionadas instalações” (2º ponto da parte decisória). O primeiro ponto da deliberação está fundamentado, pois estão claramente indicados os factos e as razões de direito que a determinam: na cartonagem de determinados produtos farmacêuticos indicava-se um local de fabrico não licenciado, e ordenava-se uma inspecção a esse local. E se a deliberação se limitasse a esse aspecto a deliberação estava suficientemente fundamentada. Contudo, o 2º ponto da deliberação em causa é efectivamente obscuro. É obscuro, desde logo, por determinar que se proceda a uma “fiscalização e/ou apreensão de (…) e em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações” e “demais actos necessários. É obscuro, ainda, porque a ordem conferida através da deliberação contém uma alternativa condicional (e/ou), sendo que a condição não tem uma compreensão concreta, sendo antes, geral e abstracta: “em caso de necessidade”. Trata-se, assim, de uma ordem de apreensão, encerramento do estabelecimento e demais actos necessários, que só se tornará efectiva no caso de tal se tornar necessário. Uma fundamentação geral e abstracta não satisfaz os requisitos da clareza da fundamentação, como é evidente, uma vez que o destinatário do acto não fica a saber que factos concretos determinaram o encerramento. O auto de encerramento O auto de encerramento é um acto de execução do acto recorrido que, como nele se diz, agiu em cumprimento da deliberação de 4-5-2001. , por seu turno, também não dá a conhecer que factos foram eleitos pelos inspectores para preencher a condição (“em caso de necessidade”) aposta na deliberação recorrida, uma vez que se limitou a dizer que o encerramento dói determinado “por razões de perigo para a saúde pública em virtude da sociedade em questão não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, nomeadamente, no que concerne o Decreto-Lei n° 72/91, de 8 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 272/95, de 23 de Outubro e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos aprovado pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro.” O motivo que levou os inspectores a cumprirem a ordem de encerramento, foi, como consta do respectivo auto, o facto da sociedade não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, no que concerne ao Dec. Lei 72/91, de 9 de Fevereiro. Se a condição para o encerramento aposta na deliberação recorrida era geral e abstracta (“em caso de necessidade”), o facto que se entendeu bastante para a verificação da condição é igualmente geral e abstracto (não cumpre as obrigações para o exercício da sua actividade previstas no Dec. Lei 72/91). Desta feita, mesmo recorrendo à deliberação recorrida e ao modo como foi executada e às razões expostas no auto de encerramento determinativas do encerramento do estabelecimento, julgamos particularmente claro, neste caso, que não há uma fundamentação clara e acessível Há hoje especiais exigências quanto à clareza da fundamentação, uma vez que o texto da Constituição determina que os actos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível…”. As razões que a entidade recorrida alegou na sua resposta para justificar o encerramento não constam da motivação do acto, pelo que, conforme é entendimento deste Supremo Tribunal não podem ser atendidas. Tais razões constam de uma outra deliberação, proferida em 17-5-2001, e serviram ainda para determinar a retirada do mercado e revogar as autorizações de introdução no mercado de todos os medicamentos de que a interessado era titular (cfr. alínea g) da matéria de facto); e constam de notícias de jornal juntas ao processo (Público de 6-5-2001, Jornal de Notícias de 6-5-2001 e Comércio do Porto de 6-5-2001 – cfr. fls. 44 a 46 dos autos) – mas não constam da deliberação impugnada. “Na verdade, como se diz no acórdão deste Supremo Tribunal, de 17-3-2005, proferido no recurso 0103/05, praticado um acto com determinada fundamentação, a apreciação contenciosa da sua legalidade tem de se fazer em face dessa mesma fundamentação. Ver, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 9-12-76 – AD 188/189, a págs. 685, de 10-2-94 – Rec. 322916, de 22-9-94 – Rec. 32702, de 28-5-96 – Rec. 29015, de 10-11-98 (Pleno) – Rec. 32702, de 30-4-96 – Rec. 35734, de 14-6-00 – Rec. 45029 e de 19-12-01 – Rec. 48126.”. E, desta feita, improcedem as alegações da recorrente, quanto ao vício de falta de fundamentação. ii) Preterição do direito de audiência A sentença considerou verificado a vício de preterição do direito de audiência, uma vez que, efectivamente, a interessada não foi ouvida antes do acto. O recorrente não põe em causa a falta de audiência, mas sustenta a desnecessidade da mesma dado o carácter de urgência e o disposto no art. 103º do C. P. Adm, invocando a seu favor o acórdão do STA de 10-12-2003, proferido no recurso 1510/03. Também o Ex.mo Procurador-geral Adjunto, por entender que a realização da inspecção era urgente, ocorria uma situação de dispensa de audiência, nos termos do art. 103º, a) do CPA. Vejamos. O art. 103º do CPA prevê duas situações em que a audiência de interessados não tem lugar: situações em que, na terminologia da lei, “não há lugar a audiência de interessados”(n.º 1); e situações em que o órgão instrutor a pode dispensar (n.º 2). No presente caso, está em causa saber se, estamos perante uma situação em que não há lugar a audiência de interessados (art. 103º, 1, do CPA). Julgamos, antes de mais e de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal De acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal constante do acórdão de 6.2.2001, rec. 46645, retomadas no acórdão de 10-12-2003, proferido no recurso 01510/03. No acórdão do Pleno da 1ª Secção de 4- 7-2006, proferido no recurso 0498/03, é feita uma resenha das várias posições da doutrina e da jurisprudência, respectivos aspectos divergentes, concluindo que: “Os pressupostos da inexistência ou dispensa do dever de audiência são avaliados, objectivamente, pelo tribunal, tenha ou não sido proferida, a propósito, declaração pelo órgão instrutor ou pelo autor do acto”., que as situações previstas no art. 103º, 1, do CPA não carecem de ser invocadas para afastar o dever de audiência e que, por outro lado, não basta a mera invocação dessas situações pelo órgão instrutor. As hipóteses do art. 103º, 1 do CPA devem verificar-se objectivamente, e, se o tribunal se convencer que está perante uma das situações referidas no art. 103º, 1, al.s a) a c) concluirá também que no procedimento em causa não havia lugar a audiência de interessados. No caso dos autos é indubitável que a inspecção a instalações da interessada não licenciadas para tal, mas onde, segundo indícios muito claros, se fabricavam medicamentos se enquadra na alínea b) do art. 103º, 1 do CPA, pois estamos perante uma situação em que é de supor, com toda a razoabilidade, que a audiência de interessados punha em causa a utilidade da decisão final, pois permitiria ao interessado no prazo da resposta modificar a situação de facto a inspeccionar O art. 103º, 1, al. b) do CPA tem a seguinte redacção: “Não há lugar a audiência de interessados: b) quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão”.. Com efeito, a audiência da sociedade interessada comprometia irremediavelmente a utilidade de qualquer decisão final, pois o interessado poderia muito simplesmente modificar as instalações a inspeccionar, transformando-a num verdadeiro “simulacro” de inspecção. Assim, e sem necessidade de maiores desenvolvimentos Designadamente saber se razões de urgência também justificavam, ou não, o juízo sobre a inexistência do dever de audiência prévia. , entendemos que, nesta parte, o recorrente tem razão e que, ao ser proferida a deliberação impugnada, se verificava uma situação em que, por força do art. 103º, 1, al. b) do CPA, não havia lugar a audiência de interessados. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso, embora com a fundamentação acima exposta, isto é, considerando que a deliberação recorrida enferma do vício de falta de fundamentação. Sem custas. Lisboa, 15 de Novembro de 2006. – São Pedro (relator) – Rosendo José – Fernanda Xavier.

Sumário

II- Não está fundamentada uma deliberação que ordena a inspecção e encerramento de um estabelecimento farmacêutico se tal se mostrar necessário.

III- Os pressupostos da inexistência ou dispensa do dever de audiência são avaliados, objectivamente, pelo tribunal, tenha ou não sido proferida, a propósito, declaração pelo órgão instrutor ou pelo autor do acto.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INFARMED – INSTITUTO NACIONAL DA FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO - recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto por A..., LDA. anulou, por falta de fundamentação e preterição do direito de audiência a sua deliberação de 4/5/01, formulando (em síntese) as seguintes conclusões:

- tendo em conta o procedimento em causa, incluindo as inspecções realizadas anteriormente e o alerta do seu gerente para a situação irregular verificada, era perfeitamente perceptível à ora recorrida qual o iter cognoscitivo e valorativo do acto impugnado;

- do acto impugnado e do auto de notícia de 4 de Maio de 2001 que deu origem ao encerramento do estabelecimento da ora recorrida, que faz parte integrante do acto impugnado, e que se encontra assinado pela sua Directora Técnica, consta toda a factualidade subjacente à decisão do encerramento, pelo que o acto impugnado se encontra suficiente, clara e congruentemente fundamentado;

- também não se verifica o alegado vício de forma por falta de audiência prévia uma vez que, por se tratar de um procedimento urgente, atendendo aos interesses de saúde pública em análise, não haveria lugar à mesma, nos termos do art. 103º, n,º 1 al. a) do CPA;

Contra alegou a recorrida – A... – defendendo a manutenção da decisão recorrida.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender que se verifica o vício de falta de fundamentação, apesar de entender que não se verifica o vício de preterição do direito de audiência.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) a recorrente é uma sociedade comercial por quotas, com sede na R. ..., n° 367, Santa Marinha, Vila Nova de Gaia, que tem como objecto social a indústria de produtos farmacêuticos e de cosmética, encontrando-se matriculada na Conservatória do Registo Comercial do Porto sob o n° ..., de 84.01.20 (cfr. certidão de fls. 9 a 12 dos autos);-

b) a Recorrente é proprietária do laboratório de produtos farmacêuticos denominado ..., o qual é titular do alvará de licença de funcionamento n° 230, datado de 30.03.84, passado nos termos que constam do doc. de fls. 89 dos autos e aqui dou por integralmente reproduzido (cfr. também anexo a tal alvará, a fls. 90 dos autos);

c) no dia 04.05.2001, inspectores do INFARMED levaram a cabo uma acção de inspecção ou fiscalização ao estabelecimento da requerente sito na Rua ..., 351-367, em Vila Nova de Gaia, a qual teve inicio por volta das 15 horas do dia 4.05.2001 e se prolongou até cerca das 5 horas da manhã do dia 5 de Maio de 2001, tendo lavrado um "auto de encerramento" do mesmo estabelecimento, o qual foi assinado pelos inspectores do INFARMED e pelo autuado, gerente da ora Recorrente, ..., auto esse com o seguinte teor:

"AUTO DE ENCERRAMENTO

Aos 4 dias do mês de Maio de 2001, o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, no exercício das suas atribuições inspectivas, e em cumprimento da deliberação do Conselho de Administração de 4 de Maio de 2001, procede ao encerramento do estabelecimento A..., Lda, sito em R. ..., 351-367, Vila Nova Gaia, por razões de perigo para a saúde pública em virtude da sociedade em questão não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, nomeadamente, no que concerne o Decreto-Lei n° 72/91, de 8 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 272/95, de 23 de Outubro e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos aprovado pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro. Ficam seladas as presentes instalações e advertido o Sr. ..., na qualidade de sócio-gerente, de que o mesmo não poderá voltar a abrir sob pena de incorrer no crime de desobediência, p.p. pelo alto 356 do Código Penal. Entregamos cópia do presente auto o identificado que comigo vai assinar, fixando outra cópia do auto no referido estabelecimento, para conhecimento público e dos demais interessados não presentes".

Segue-se a identificação com o BI do sócio-gerente do requerente ..., a assinatura dos inspectores do INFARMED que realizaram a inspecção (onze assinaturas/rubricas) e a assinatura daquele sócio-gerente (cfr. docs. de fls. 13 e 79 dos autos);

d) o referido "auto de encerramento" foi elaborado em momentos e por formas distintas, isto é, foi dactilografado na sua generalidade, tendo sido deixado em branco um espaço destinado à identificação e localização do estabelecimento encerrado, bem como à identificação da pessoa advertida da selagem das instalações e qualidade em que o foi, tendo o preenchimento desses espaços em branco sido feito de forma manuscrita com o nome da ora Recorrente, localização do estabelecimento, nome e qualidade da pessoa advertida da selagem das instalações (Sr. ..., sócio - gerente da ora Recorrente), no momento imediatamente anterior à aposição dos selos de encerramento, cerca das 5 horas da madrugada do dia 5 de Maio, altura em que foi apresentado ao sócio gerente da Recorrente, Sr. ..., que o assinou;

e) os funcionários da recorrida que levaram a cabo a aludida inspecção, cerca das 04.30 horas da madrugada daquele dia 5 de Maio de 2001, leram ao sócio - gerente da recorrente um documento elaborado pelos mesmos, apontando algumas situações que aqueles agentes consideraram irregulares e referenciando a apreensão e retirada das preditas instalações de diversos produtos e documentos (cfr. art. 310 da petição de recurso, bem como ponto A)-14) das alegações apresentadas pela Recorrente, não impugnados);

f) a deliberação do Conselho de Administração do INFARMED datada de 4 de Maio de 2001, a que se refere o auto de encerramento supra mencionado na alínea c), ficou a constar de documento escrito subscrito por três dos seus cinco elementos, no qual foi aposto um carimbo com os dizeres "PRESENTE A ACTA N° 20/CAD/2001 DE 17-05-01", sendo tal deliberação do seguinte teor:

"DELIBERAÇÃO

Considerando que o Laboratório Sano é titular do Alvará n° 230, datado de 30 de Março de 1984, e tem licenciadas as instalações sitas na Rua..., n° 370.

Considerando que no decurso de inspecções realizadas pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), foram encontradas no mercado diversas embalagens de produtos e produtos de saúde do Laboratório ..., que indicavam na cartonagem que as instalações do laboratório se encontravam em local diverso do licenciado.

Considerando que conforme indicação na cartonagem dos medicamentos e produtos de saúde mencionados no parágrafo anterior eram fabricados pelo Laboratório ..., sito na Rua ... 367, também com entrada pelo n.º 351.

Considerando que o Laboratório ... se apresenta através das cartonagens dos seus produtos, situado nas instalações da Rua ... nº 367, para o qual a A... Lda., submeteu uma processo de licenciamento de armazém ao abrigo do Decreto-Lei n.º 135/95, de 9 de Junho, processo este que não está concluído.

Assim, ao abrigo do disposto nas alíneas h), k) e 1) 495/99, de 18 de Novembro, e por razões de Saúde Pública, o Conselho de Administração do INFARMED delibera:

1º Ordenar a realização de uma inspecção às instalações da sociedade;

2º Para a execução da presente deliberação o Conselho de Administração do INFARMED credencia os funcionários ao serviço da Inspecção Farmacêutica, para procederem à fiscalização e/ ou apreensão de todas as matérias-primas, medicamentos, produtos acabados, equipamentos acondicionamentos primários e secundários de medicamentos, dossiers de AIM, documentação técnica e demais documentos, bem como, em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações, assim como praticarem todos os actos que se afigurem necessários à realização da inspecção as mencionadas instalações.

Lisboa, 4 de Maio de 2001." - cfr. doc. fls. 80-81 dos autos”;

g) a deliberação em causa foi registada na acta da reunião do Conselho de Administração do INFARMED de 17.05.2001, no seu ponto 22.4, nos seguintes termos:

“22.4. Deliberações sobre Inspecções.

A firma Laboratório ... é titular do alvará n° 230 com instalações licenciadas na Rua ... n° 370. Após várias inspecções no mercado foram detectadas embalagens de medicamentos e produtos de saúde fabricados pela referida firma com indicação na cartonagem que o local de fabrico seria na Rua ... n° 367 e 351.

Morada que tem em curso um processo de licenciamento pedido pela firma A..., Lda., que não está concluído.

Assim ao abrigo do disposto nas alínea h), k) e 1) do n° 2 do artigo 100 do Decreto-Lei nº 495/99, de 18 de Novembro o Conselho de Administração deliberou ordenar a realização de uma inspecção às instalações da sociedade bem como credenciou os funcionários para procederem à fiscalização e/ou apreensão de matérias-primas e documentação e autorizou os inspectores a procederem ao encerramento das instalações em caso de necessidade, como medida cautelar, bem como, a executarem todos os actos necessários à realização da inspecção. –

Considerando que a firma Laboratório ... propriedade da sociedade A..., L.da. procedia ao fabrico de medicamentos nas instalações com processo de licenciamento de armazém não concluído, e após inspecção foram detectadas irregularidades, que se prendem com a existência de instalações degradadas, sujas e com infiltrações de humidade e fungos, nas quais se procedia ao fabrico de cosméticos e embalagem de dispositivos médicos. Tendo sido encontrados medicamentos contendo substâncias estupefacientes e psicotrópicas, detectaram-se também 0.5 Kg de ergotamina pertencente à Tabela V do decreto-lei n° 15/93 de 20 de Janeiro, substâncias para as quais não existia autorização de fabrico ou de comercialização. Foi também detectado grande quantidade de inflamáveis em condições de más condições de armazenamento com grave risco para os habitantes circundantes às instalações por estas serem uma garagem de prédio habitacional com outras garagens com automóveis estacionados.

Considerando que os medicamentos eram fabricados sem controlo de qualidade e que a firma Laboratório ... - A..., L.da. se encontra em grave violação do decreto-lei n.º 72/91, de 8 de Fevereiro, alterado pelo decreto-lei n.º 272/95, de 23 de Outubro, no que respeita à produção de medicamentos e às norma aprovadas pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro, tendo em conta os graves riscos para a saúde pública a inspecção culminou com o encerramento das referidas instalações.

Assim, por razões de saúde pública, o Conselho de Administração ao abrigo do artigo 10°, n.º 1 alínea i), do decreto-lei 495/99, de 18 de Novembro, e nos termos do artigo 15° n° 1 alínea d) n° 5 e 6, do decreto-lei n.º 72/91, de 8 de Fevereiro alterado pelo decreto-lei n.º 272/95, de 23 de Outubro, delibera revogar as Autorizações de Introdução no Mercado e ordenar a retirada do mercado de todos os medicamentos, cujo titular é o Laboratório ... - A..., L.da, que constam da lista em anexo à deliberação e que dela faz parte integrante." - cfr. doc. de fls. 101-102 dos autos de suspensão de eficácia apensos;

h) a Recorrente, em 24.05.2001, em requerimento dirigido ao Exmo. Presidente do Conselho de Administração do INFARMED, de igual teor ao doc. de fls. 15 e ss. dos autos, requereu que, com urgência, fosse ordenado o imediato descerramento do estabelecimento em causa ou, se assim não se entendesse, se limitasse o encerramento à parte da fabricação;

i) dou aqui por reproduzidas as notícias de jornais juntas por cópias a fls. 44, 45 e 46 dos autos;

j) o estabelecimento encerrado desenvolvia actividades de fabricação, armazém e de serviços administrativos;

i) a Recorrente não foi ouvida em audiência prévia antes de determinado e efectuado o encerramento do seu estabelecimento;

m) o estabelecimento da Recorrente em causa nos autos foi, por várias vezes e com fundamentos diversos, sujeito a anteriores inspecções pelos serviços de inspecção do Infarmed (cfr. teor da resposta da autoridade recorrida);

n) dou aqui por reproduzido o teor do oficio 022735, de 22.11.95, remetido pelo Presidente do Conselho de Administração do Infarmed ao Sr. Director da Delegação Regional da Indústria e Energia do Norte, cuja cópia consta de fls. 85 dos presentes autos, nos termos do qual o primeiro dava conta ao segundo de que o Infarmed havia tido conhecimento de que determinados medicamentos eram fabricados numas instalações situadas na Rua ... n° 367 em, Vila Nova de Gaia, para as quais o fabricante não possuía a necessária autorização de laboração, solicitando colaboração a fim de serem tomadas determinadas providências;

o) dou aqui por reproduzido o teor dos ofícios juntos por cópia a fls. 86 e 87 (e 88) dos autos, ambos de Novembro de 1993, remetidos pelo Infarmed à A... e ao Sr. Director da Delegação Regional de Indústria do Norte, respectivamente, na sequência de comunicação que lhe foi dirigida pela ora Recorrente por carta de 18.10.93, de mudança provisória de instalações da Rua ..., 370, Vila Nova de Gaia, para a Rua ..., 351/367, no mesmo concelho;

p) a petição do presente recurso contencioso foi apresentada na secretaria do TAC do Porto em 5.07.01, sendo aí registada sob o n° 7621 - cfr. fls. 2 dos autos.

2.2. Matéria de direito

A sentença anulou a deliberação de 4 de Maio de 2001, na sequência da qual foi efectuada uma inspecção e encerrado o estabelecimento da A..., por falta de fundamentação e preterição do direito de audiência. Mais entendeu não se verificar a extemporaneidade do recurso e irrecorribilidade e inexistência da deliberação impugnada.

O recorrente, Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) insurge-se contra a decisão por entender que a sua deliberação está expressa, suficiente e congruentemente fundamentada e que, nas circunstâncias em que foi proferida, verificava-se uma situação de inexistência do dever de audiência (art. 103º do CPA).

São, deste modo, objecto do recurso apenas as questões relativas ao mérito do recurso contencioso, ou seja, saber se a deliberação recorrida enferma, ou não dos vícios de (i) falta de fundamentação e de (ii) preterição do direito de audiência.

Vejamos, então, cada uma das questões objecto do recurso.

(i) Falta de fundamentação

A sentença, depois de descrever os contornos gerais do vício de falta de fundamentação considerou que se verificava tal vício por ter sido ordenado o encerramento do estabelecimento sem “invocar qualquer razão concreta para tal, antes remetendo para os funcionários ao serviço da inspecção farmacêutica o apuramento da “necessidade”, ou não, desse encerramento”. Somente na resposta a este recurso a entidade ora recorrente vem aduzir razões concretas que terão estado na origem da decisão de encerramento, mas tais razões não ficaram a constar da deliberação recorrida e, por isso, não podem ser atendidas.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, também sublinha a circunstância de não se dizerem, na deliberação impugnada, quais as razões que a determinaram “se a desconformidade das embalagens, se o local de fabrico ou armazenagem, se a falta de licenciamento de um armazém…” (fls. 211).

A deliberação recorrida tem o seguinte teor:

“"DELIBERAÇÃO

Considerando que o Laboratório... é titular do Alvará n° 230, datado de 30 de Março de 1984, e tem licenciadas as instalações sitas na Rua ..., n° 370.

Assim, ao abrigo do disposto nas alíneas h), k) e 1) 495/99, de 18 de Novembro, e por razões de Saúde Pública, o Conselho de Administração do INFARMED delibera:

1º Ordenar a realização de uma inspecção às instalações da sociedade;

Lisboa, 4 de Maio de 2001”.

Na sequência desta deliberação no dia 5 de Maio de 2001, foi efectuada a inspecção, da qual resultou o seguinte auto de encerramento:

“"AUTO DE ENCERRAMENTO

Aos 4 dias do mês de Maio de 2001, o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, no exercício das suas atribuições inspectivas, e em cumprimento da deliberação do Conselho de Administração de 4 de Maio de 2001, procede ao encerramento do estabelecimento A..., Lda, sito em R. ..., 351-367, Vila Nova Gaia, por razões de perigo para a saúde pública em virtude da sociedade em questão não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, nomeadamente, no que concerne o Decreto-Lei n° 72/91, de 8 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 272/95, de 23 de Outubro e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos aprovado pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro. Ficam seladas as presentes instalações e advertido o Sr. ..., na qualidade de sócio-gerente, de que o mesmo não poderá voltar a abrir sob pena de incorrer no crime de desobediência, p.p. pelo auto 356 do Código Penal. Entregamos cópia do presente auto o identificado que comigo vai assinar, fixando outra cópia do auto no referido estabelecimento, para conhecimento público e dos demais interessados não presentes".

Vejamos a questão, tendo presente que a fundamentação é um conceito relativo, cuja densidade varia “conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; – de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;– de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; – de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; – de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; – de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; – de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477; – de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; – de 10-12-1998, proferido no recurso n.º 31133; – de 21-1-1999, proferido no recurso n.º 41631; – de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; – de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; – de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; – de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; – de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; – de 3-7-2001, proferido no recurso n.º 45058; – de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559. Daí que de acordo com o acórdão do Pleno desta Secção de 13.4.00, proferido no recurso 31616, “variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.”

A deliberação recorrida determina a realização de várias coisas, mas que podemos reunir em duas categorias: uma primeira categoria determina a realização de uma inspecção a um determinado local (ponto 1º da sua parte decisória); uma segunda categoria determina a “fiscalização e/ ou apreensão de todas as matérias-primas, medicamentos, produtos acabados, equipamentos acondicionamentos primários e secundários de medicamentos, dossiers de AIM, documentação técnica e demais documentos, bem como, em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações, assim como praticarem todos os actos que se afigurem necessários à realização da inspecção as mencionadas instalações” (2º ponto da parte decisória).

O primeiro ponto da deliberação está fundamentado, pois estão claramente indicados os factos e as razões de direito que a determinam: na cartonagem de determinados produtos farmacêuticos indicava-se um local de fabrico não licenciado, e ordenava-se uma inspecção a esse local. E se a deliberação se limitasse a esse aspecto a deliberação estava suficientemente fundamentada.

Contudo, o 2º ponto da deliberação em causa é efectivamente obscuro. É obscuro, desde logo, por determinar que se proceda a uma “fiscalização e/ou apreensão de (…) e em caso de necessidade e como medida cautelar, proceder ao encerramento das instalações” e “demais actos necessários. É obscuro, ainda, porque a ordem conferida através da deliberação contém uma alternativa condicional (e/ou), sendo que a condição não tem uma compreensão concreta, sendo antes, geral e abstracta: “em caso de necessidade”. Trata-se, assim, de uma ordem de apreensão, encerramento do estabelecimento e demais actos necessários, que só se tornará efectiva no caso de tal se tornar necessário.

Uma fundamentação geral e abstracta não satisfaz os requisitos da clareza da fundamentação, como é evidente, uma vez que o destinatário do acto não fica a saber que factos concretos determinaram o encerramento.

O auto de encerramento O auto de encerramento é um acto de execução do acto recorrido que, como nele se diz, agiu em cumprimento da deliberação de 4-5-2001. , por seu turno, também não dá a conhecer que factos foram eleitos pelos inspectores para preencher a condição (“em caso de necessidade”) aposta na deliberação recorrida, uma vez que se limitou a dizer que o encerramento dói determinado

“por razões de perigo para a saúde pública em virtude da sociedade em questão não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, nomeadamente, no que concerne o Decreto-Lei n° 72/91, de 8 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 272/95, de 23 de Outubro e às normas do Guia das Boas Práticas de Fabrico de Medicamentos aprovado pela Portaria n° 42/92, de 23 de Janeiro.”

O motivo que levou os inspectores a cumprirem a ordem de encerramento, foi, como consta do respectivo auto, o facto da sociedade não cumprir as suas obrigações para o exercício da sua actividade, no que concerne ao Dec. Lei 72/91, de 9 de Fevereiro. Se a condição para o encerramento aposta na deliberação recorrida era geral e abstracta (“em caso de necessidade”), o facto que se entendeu bastante para a verificação da condição é igualmente geral e abstracto (não cumpre as obrigações para o exercício da sua actividade previstas no Dec. Lei 72/91).

Desta feita, mesmo recorrendo à deliberação recorrida e ao modo como foi executada e às razões expostas no auto de encerramento determinativas do encerramento do estabelecimento, julgamos particularmente claro, neste caso, que não há uma fundamentação clara e acessível Há hoje especiais exigências quanto à clareza da fundamentação, uma vez que o texto da Constituição determina que os actos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível…”.

As razões que a entidade recorrida alegou na sua resposta para justificar o encerramento não constam da motivação do acto, pelo que, conforme é entendimento deste Supremo Tribunal não podem ser atendidas. Tais razões constam de uma outra deliberação, proferida em 17-5-2001, e serviram ainda para determinar a retirada do mercado e revogar as autorizações de introdução no mercado de todos os medicamentos de que a interessado era titular (cfr. alínea g) da matéria de facto); e constam de notícias de jornal juntas ao processo (Público de 6-5-2001, Jornal de Notícias de 6-5-2001 e Comércio do Porto de 6-5-2001 – cfr. fls. 44 a 46 dos autos) – mas não constam da deliberação impugnada. “Na verdade, como se diz no acórdão deste Supremo Tribunal, de 17-3-2005, proferido no recurso 0103/05, praticado um acto com determinada fundamentação, a apreciação contenciosa da sua legalidade tem de se fazer em face dessa mesma fundamentação. Ver, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 9-12-76 – AD 188/189, a págs. 685, de 10-2-94 – Rec. 322916, de 22-9-94 – Rec. 32702, de 28-5-96 – Rec. 29015, de 10-11-98 (Pleno) – Rec. 32702, de 30-4-96 – Rec. 35734, de 14-6-00 – Rec. 45029 e de 19-12-01 – Rec. 48126.”.

E, desta feita, improcedem as alegações da recorrente, quanto ao vício de falta de fundamentação.

ii) Preterição do direito de audiência

A sentença considerou verificado a vício de preterição do direito de audiência, uma vez que, efectivamente, a interessada não foi ouvida antes do acto.

O recorrente não põe em causa a falta de audiência, mas sustenta a desnecessidade da mesma dado o carácter de urgência e o disposto no art. 103º do C. P. Adm, invocando a seu favor o acórdão do STA de 10-12-2003, proferido no recurso 1510/03.

Também o Ex.mo Procurador-geral Adjunto, por entender que a realização da inspecção era urgente, ocorria uma situação de dispensa de audiência, nos termos do art. 103º, a) do CPA.

Vejamos.

O art. 103º do CPA prevê duas situações em que a audiência de interessados não tem lugar: situações em que, na terminologia da lei, “não há lugar a audiência de interessados”(n.º 1); e situações em que o órgão instrutor a pode dispensar (n.º 2). No presente caso, está em causa saber se, estamos perante uma situação em que não há lugar a audiência de interessados (art. 103º, 1, do CPA).

Julgamos, antes de mais e de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal De acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal constante do acórdão de 6.2.2001, rec. 46645, retomadas no acórdão de 10-12-2003, proferido no recurso 01510/03. No acórdão do Pleno da 1ª Secção de 4- 7-2006, proferido no recurso 0498/03, é feita uma resenha das várias posições da doutrina e da jurisprudência, respectivos aspectos divergentes, concluindo que: “Os pressupostos da inexistência ou dispensa do dever de audiência são avaliados, objectivamente, pelo tribunal, tenha ou não sido proferida, a propósito, declaração pelo órgão instrutor ou pelo autor do acto”., que as situações previstas no art. 103º, 1, do CPA não carecem de ser invocadas para afastar o dever de audiência e que, por outro lado, não basta a mera invocação dessas situações pelo órgão instrutor. As hipóteses do art. 103º, 1 do CPA devem verificar-se objectivamente, e, se o tribunal se convencer que está perante uma das situações referidas no art. 103º, 1, al.s a) a c) concluirá também que no procedimento em causa não havia lugar a audiência de interessados.

No caso dos autos é indubitável que a inspecção a instalações da interessada não licenciadas para tal, mas onde, segundo indícios muito claros, se fabricavam medicamentos se enquadra na alínea b) do art. 103º, 1 do CPA, pois estamos perante uma situação em que é de supor, com toda a razoabilidade, que a audiência de interessados punha em causa a utilidade da decisão final, pois permitiria ao interessado no prazo da resposta modificar a situação de facto a inspeccionar O art. 103º, 1, al. b) do CPA tem a seguinte redacção: “Não há lugar a audiência de interessados: b) quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão”.. Com efeito, a audiência da sociedade interessada comprometia irremediavelmente a utilidade de qualquer decisão final, pois o interessado poderia muito simplesmente modificar as instalações a inspeccionar, transformando-a num verdadeiro “simulacro” de inspecção.

Assim, e sem necessidade de maiores desenvolvimentos Designadamente saber se razões de urgência também justificavam, ou não, o juízo sobre a inexistência do dever de audiência prévia. , entendemos que, nesta parte, o recorrente tem razão e que, ao ser proferida a deliberação impugnada, se verificava uma situação em que, por força do art. 103º, 1, al. b) do CPA, não havia lugar a audiência de interessados.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso, embora com a fundamentação acima exposta, isto é, considerando que a deliberação recorrida enferma do vício de falta de fundamentação.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Novembro de 2006. – São Pedro (relator) – Rosendo José – Fernanda Xavier.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART103 N1 ART125.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC31616 DE 2000/04/13.; AC STA PROC40618 DE 1998/11/04.; AC STA PROC31133 DE 1998/12/10.; AC STAPROC44018 DE 2000/02/09.; AC STA PROC39559 DE 2001/11/14.; AC STA PROC1510/03 DE 2003/12/10.; AC STA PROC48126 DE 2001/12/19.; AC STAPLENO PROC498/03 DE 2006/07/04.

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional