0984/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A homologação a que se reporta a alínea h) do artº 17º, nº 1 dos Estatutos do Instituto Politécnico de ... – nos termos da qual compete ao Presidente deste Instituto “Homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos do Governo das escolas superiores e outras unidades orgânicas que integram o Instituto, só o podendo recusar com base em vício de forma do respectivo processo eleitoral” – tem a natureza jurídica de aprovação.

Trata-se, assim, de acto integrativo, que exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe executoriedade.

II- Só com o acto de homologação da eleição da Presidente do Conselho Pedagógico da Escola Superior de Gestão, integrada no I.P. ..., pelo Presidente deste Instituto, o resultado eleitoral adquire plena eficácia, constituindo o elemento final necessário à validade formal e substancial do referido acto.

III- Face ao referido em I e II, ao propor a acção na qual impugnou o despacho homologatório da eleição da Presidente do Conselho Pedagógico, bem como o procedimento eleitoral relativo a essa eleição, dois dias após ter sido proferido, pelo Presidente do Instituto Politécnico em causa, o despacho de homologação a que se reporta o dispositivo legal referido em I, o Autor fê-lo tempestivamente, pois, o prazo de sete dias, previsto no artº 98º, nº 2 do CPTA conta-se, no caso, a partir do acto final do procedimento, ou seja do despacho homologatório.

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... intentou no TAF de Leiria acção especial de impugnação, nos termos do n.º 2 do art.º 97.º do CPTA, contra:

O C..., e a B… pedindo a declaração da nulidade ou a anulação do despacho do Presidente do C… “que homologa a eleição da senhora Professora Adjunta D… como Presidente do Conselho Pedagógico da B…”, e todo o procedimento eleitoral relativo a esta eleição.

1.2. Por sentença do TAF de Leiria, proferida a fls. 180 e segs, foi julgada procedente a excepção de extemporaneidade da acção, suscitada pelas entidades demandadas e absolvidas as mesmas do pedido.

1.3. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o Autor recurso jurisdicional para o TCA Sul, que, por acórdão de fls. 244 e segs, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.

1.4. O Autor, inconformado com a decisão referida em 1.3, requereu a admissão do recurso de revista excepcional para este STA, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, concluindo as alegações, de fls. 236 e segs, do seguinte modo:

“I) O Acórdão recorrido ao considerar-se que, no âmbito do contencioso eleitoral, qualquer que seja a invalidade invocada, o prazo de impugnação é de sete dias, viola por erro de interpretação o artigo 134°, n° 2, do Código do Procedimento Administrativo que dispõe que a Nulidade é invocável a todo o tempo e pode ser declarada, também a todo o tempo.

II) O acto de homologação (ou de não homologação) pela Senhora Presidente do C… da eleição da Presidente do Conselho Pedagógico da B…, sem a qual os resultados não produzem quaisquer efeitos, é um acto que se insere no próprio processo eleitoral, constituindo o acto final necessário à validade formal e substancial deste processo de eleição.

III) Tendo a Senhora Presidente do C… homologado, em 26 de Março de 2007, o acto de eleição da Presidente do Conselho Pedagógico da B…, e a acção entrado, em 29 Março de 2007, a acção é tempestiva, violando o douto Acórdão recorrido, ao assim não decidir, por erro de interpretação, o n.° 2 do artigo 98° do CPTA.”

1.5. Por acórdão de fls. 249 e segs, da secção do contencioso administrativo deste STA, foi admitido o recurso de revista, nos termos do art.º 150.º, nos 1 e 5 do CPTA.

2. Fundamentação

2.1. Os Factos relevantes

“1. O Autor é professor coordenador do quadro de pessoal do B…, nomeado por despacho de 22 de Abril de 2004, do Sr. Presidente do C…, publicado no DR, II série, n° 110, de 11 de Maio de 2004;

2. Na reunião de 15 de Março de 2007 do Conselho Pedagógico da B… foi eleita para Presidente do referido órgão a Professora Adjunta D…, tendo sido a respectiva acta aprovada em minuta (doc. n.° 8 anexo à pi);

3. A eleição da Presidente do Conselho Pedagógico da B… foi homologada por despacho de 26 de Março de 2007 (doc. n.° 4 anexo à pi):

4. A Presente acção deu entrada em Tribunal no dia 29 de Março de 2007 (fls. 1).”

2. 2 O Direito

2.2. 1 O Recorrente pretende ver alterada a decisão do T.C.A. Sul, que, confirmando a sentença do T.A.F. de Leiria, julgou extemporânea a acção na qual peticionou a declaração de nulidade ou a anulação do despacho do Presidente do C…, que homologa a eleição da Professora/Adjunta D… como Presidente do Conselho Pedagógico da B…, e todo o procedimento eleitoral relativo a esta eleição.

O acórdão deste STA de fls. 249 e segs., proferido nos termos do artº 150º nº 5 do C.P.T.A., considerou que o caso dos autos suscitava duas questões carentes de esclarecimento jurisprudencial por parte do Supremo Tribunal Administrativo, discorrendo nos seguintes termos:

“Na verdade, constitui uma operação exegética de evidente melindre apurar se o prazo de sete dias, fixado no art. 98° n° 2 do CPTA para esta impugnação urgente, deverá sobrepor-se ao regime da declaração de nulidades que, para este efeito, não sofre qualquer limite temporal. O citado acórdão do STA que, por enquanto, não representa jurisprudência consolidada, disse que não, aliás em sentido oposto ao aresto recorrido. Encontra-se, pois, demonstrada a referida necessidade de esclarecimento. O mesmo se dirá quanto à segunda questão, ainda que esta se deva deslocar do campo da tempestividade para o da impugnabilidade.

É também um problema complexo que, ao contrário do que defende o recorrente, não encontra resposta no citado acórdão do STA que versou sobre um caso em que o acto final (homologatório) havia sido atacado por vícios próprios. Não surgia, por via disso, dúvida sobre qual o acto que merecia a impugnação.

Deste modo, e nos termos do disposto no art. 150º n°s 1 e 5 do CPTA, acorda-se em admitir a presente revista.”

Vejamos, pois:

A sentença do T.A.F., que o acórdão recorrido confirmou na íntegra, justificou, assim, a sua decisão de extemporaneidade:

“Vem, em primeiro lugar, a entidade demandada deduzir a excepção de extemporaneidade da presente acção que cumpre desde já conhecer.

De acordo com o n.° 2 do artigo 98° do CPTA “na falta de disposição especial, o prazo de propositura é de sete dias a contar da data em que seja possível o conhecimento do acto ou da omissão”.

Ou seja, o prazo para interposição das acções no âmbito do contencioso eleitoral conta-se a partir do momento em que seja possível o conhecimento do acto que se considera não ter sido praticado de forma regular e não, como sustenta o Autor, do momento em que lhe foi dado conhecimento da acta da reunião em causa. Na verdade, nos termos do referido artigo 98°, o que se toma relevante é o momento do conhecimento das irregularidades, pelo que será a partir desta data que se começa a contar o prazo para a sua impugnação.

Analisando agora a nossa situação concreta verificamos que o Autor esteve presente na reunião do Conselho Pedagógico da B… de 15 de Março de 2007, como consta da acta da referida reunião, que foi aprovada em minuta, tendo sido nessa data que foi eleita a Presidente do Conselho Pedagógico. Assim sendo, nos termos do n.° 2 do referido artigo 98°, o Autor teria 7 dias para propor a respectiva acção, ou seja, até ao dia 22 de Março.

Como a presente acção deu entrada em 29 de Março de 2007, a mesma tem de se considerar intempestiva, procedendo assim a excepção invocada.

Sustenta no entanto o Autor que o prazo contar-se-á do acto de homologação já que será este o acto final do procedimento. De acordo com o referido por Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotação 3. ao artigo 97°, pág. 496, “Com efeito resulta das disposições conjugadas dos n°s 1 e 3 do artigo 98°, que objecto de impugnação podem ser o acto eleitoral(traduzido no procedimento de votação e apuramento dos resultados)(negrito nosso)... Ora, no caso em apreço, o acto eleitoral impugnado decorreu no dia 15 de Março, e os vícios invalidantes invocados pelo Autor referem-se a este acto. Na verdade, foi nesta reunião que se procedeu à votação da eleição do Presidente do Conselho Pedagógico e foi nesta reunião que se apuraram os resultados, como se pode ver da acta da reunião (n.° 2 do probatório). Assim sendo, o acto a impugnar será o acto eleitoral que decorreu em 15 de Março, pelo que não procede este argumento invocado.

Refere ainda o Autor que o acto será nulo, pelo que a sua nulidade poderá ser invocada a todo o tempo.

Em primeiro lugar será de referir que estamos perante um regime especial de impugnação de actos, com um prazo de 7 dias a contar da data em que seja possível o seu conhecimento ou a sua omissão, que se aplica a qualquer regime de invalidade desses mesmos actos. Na verdade, quando estejam em causa actos no âmbito do contencioso eleitoral, qualquer que seja o regime de invalidade invocado, o prazo de impugnação será sempre o mesmo, dado que se trata de um processo urgente que não se coaduna com delongas na apreciação das irregularidades invocadas, sob pena de se tomar inútil qualquer resolução que venha a ser tomada posteriormente. De acrescentar que a sanção geral da invalidade do acto administrativo ferido de ilegalidade é a sua anulabilidade e não a sua nulidade, que vem expressamente referida no artigo 133° do CPA. As irregularidades invocadas pelo Autor ao acto impugnado não são susceptíveis de levar à sua nulidade, já que não preenchem qualquer dos requisitos referidos no artigo 133° do CPA, pelo que também não procede este argumento invocado.

Conclui-se assim pela procedência da excepção invocada.”

Ora, cabe desde já referir que se impõe iniciar a análise das questões a que alude o acórdão deste STA de fls. 249 e segs., com interferência na supra transcrita decisão, pela ordem inversa à suscitada nas alegações do Recorrente e enunciada naquele acórdão.

Com efeito, tem procedência sobre a segunda questão, apurar se a tempestividade da acção deve ser aferida pela data de homologação do acto eleitoral (26.III.07), e não, como consideraram as instâncias, pela data da reunião em que ocorreu a votação e eleição em causa, na qual o Autor esteve presente (15.03.07).

Em primeiro lugar, a aludida questão está ligada à decisão sobre a impugnabilidade dos actos postos em causa na acção, como, de resto, não deixa de se notar no acórdão que admitiu o recurso de revista.

Ora, o juízo sobre a impugnabilidade, porque respeitante à própria legalidade do processo, deve preceder a análise das restantes questões (v. ac. do Pleno da Secção do contencioso administrativo de 13.10.2004, p. 194/02)

Em segundo lugar, se a resposta for no sentido propugnado pelo Autor nas alegações do presente recurso, impõe-se, desde logo, afastar o juízo sobre extemporaneidade posto em causa no recurso, sendo, em bom rigor, desnecessária a pronúncia quanto à segunda questão.

Apreciemos, então.

2.2. 2 A B… é uma instituição de ensino superior, com a natureza de pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia científica, pedagógica administrativa e financeira, integrada no C… constituindo uma das suas unidades orgânicas (artº 1º, nº 1 dos Estatutos da B…, publicados no D. da R. II Série de 15.11.96).

O Conselho Pedagógico é um dos órgãos de gestão da B… (artº 3º, nº 2, d) dos Estatutos da B…), cuja constituição é definida no artº 24º, nº 1 dos respectivos Estatutos, sendo os respectivos membros eleitos por curso e por corpos (artº 25º, nº 1 dos Estatutos da B…).

Por seu turno, dispõe o artº 17º, nº 1, alínea h) dos Estatutos do C… que compete ao Presidente deste Instituto «Homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de governo das escolas superiores e outras unidades orgânicas que integram o Instituto, só o podendo recusar com base em vício de forma do respectivo processo eleitoral».

Impõe-se, pois, dilucidar a natureza deste despacho de homologação e os seus possíveis efeitos em relação ao processo eleitoral que o Autor pôs em causa na acção.

Como bem faz notar Freitas do Amaral (in “O Direito”, nº 2, pag. 143 e segs.), as leis portuguesas empregam a palavra homologação, pelo menos, em três sentidos diferentes:

a) Homologação, em sentido próprio – é o acto pelo qual um órgão deliberativo resolve uma certa questão de acordo com a proposta de uma entidade não – deliberativa (órgão consultivo, funcionário subalterno, etc.), apropriando-se do conteúdo e fundamentos da proposta;

b) Homologação, como aprovação – é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe executoriedade.

c) Homologação como ratificação confirmativa – é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já executório, valendo a homologação como confirmação, que o torna definitivo, e a recusa de homologação como condição resolutiva do primeiro acto.

Como parece claro, a homologação pelo Presidente do C..., a que se reporta a transcrita alínea h) do artº 17.º, n.º 1 dos Estatutos da referida pessoa colectiva, não aparece aqui no seu sentido técnico (Homologação em sentido próprio), nem como ratificação confirmativa, mas sim como de aprovação (embora, diga-se, a solução quanto ao problema da tempestividade da acção acabasse por não divergir, em qualquer destas duas últimas situações sobre a natureza da homologação em causa).

É um acto que se inclui na categoria de actos integrativos, ou seja, “aqueles cujo conteúdo consiste na atribuição de uma qualidade nova a outro acto” (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo I, pag. 286) “que completam actos administrativos anteriores” (Freitas do Amaral, Lições, III vol., pag. 139

Foi também esta a orientação seguida pela Secção de contencioso administrativo deste STA, nos acórdãos de 2.7.98, rec. 39.233, 8.7.99, rec 38.228 e 21.6.2001, rec. 46.739 (in ap. ao DR de 14.5.2002, de 8.7.99 e 8.8.03, respectivamente), em situações paralelas.

Efectivamente, embora nos dois primeiros casos esteja em causa despacho de Homologação de eleições em Instituto Politécnico, pelo membro do Governo da tutela, não há, na essência, alteração dos dados de reflexão jurídica.

Quanto ao último caso (ac. de 21.6.01), trata-se de situação idêntica à dos autos.

Escreve-se neste último aresto:

“Ainda segundo os Estatutos do IPG [art. 16º, nº 2, al. g)], ao Presidente do Instituto compete, designadamente, “homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de gestão das unidades orgânicas que integram o Instituto, só o podendo recusar com base em vício de forma do respectivo processo eleitoral”.

Ou seja, o acto de eleição do Presidente do Conselho Científico da ESTG, unidade orgânica do IPG, está sujeito a homologação do Presidente do IPG, nos termos das disposições regulamentares citadas.

E esta homologação não é uma “homologação em sentido próprio” (acto pelo qual um órgão deliberativo aceita a sugestão proposta por um órgão consultivo, convertendo-a em decisão sua), antes se caracteriza como “homologação-aprovação”, ou seja, acto pelo qual o órgão superior chamado a ajuizar da legalidade e (ou) conveniência dum acto de outro órgão, o declara legal e oportuno, permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos (cfr. Parecer da PGR nº 31/95) Neste sentido, cfr. o Ac. STA de 02.07.98 - Rec. 39.233, versando sobre situação idêntica relativa à eleição do Presidente de um Instituto Politécnico, sujeita a homologação da tutela.”.

Trata-se, no dizer de Sérvulo Correia, “Noções de Direito Administrativo”, Edit. Danúbio, 2ª ed., Vol. I, p. 205/206, de uma homologação-aprovação exercida sobre um acto já praticado (tutela “a posteriori”) mas que, sendo embora definitivo, só se torna executório graças a ela.

Dúvidas se não colocam, por conseguinte, de que só com o acto de homologação o resultado eleitoral adquire plena eficácia, ficando assim irremediavelmente comprometido, com a recusa de homologação, o respectivo processo eleitoral.

Tanto basta, pois, para concluir que o acto de homologação (ou de não homologação) se insere no próprio processo eleitoral, constituindo o elemento final necessário à validade formal e substancial do referido processo de eleição.

Concorda-se, inteiramente, com esta ponderação, sendo certo que, conforme se salienta no ac. de 8.7.99 (já citado) "a impugnação contenciosa dessa homologação, ou não homologação, por parte dos interessados é pois uma impugnação do respectivo processo eleitoral".

Do que vem de ser dito, resulta que, ao propor a acção (processo de plena jurisdição) na qual impugnou o despacho homologatório da eleição da Presidente do Conselho Pedagógico, bem como o procedimento eleitoral relativo a essa eleição, em 29/3/07, ou seja, dois dias após ser proferido, pelo Presidente do C…, o despacho de homologação a que se refere a alínea h) do artº 17º, n.º 1 dos Estatutos do C..., o Autor fê-lo tempestivamente, de resto muito antes de expirar o prazo de sete dias, a que se refere o artº 98º, nº 2 do C.P.T.A

O despacho de homologação é o acto final do procedimento eleitoral em análise, conferindo executoriedade à eleição, como resulta do atrás exposto.

Improcede, pois, a excepção de extemporaneidade deduzida pelas entidades demandadas, ao invés do decidido pela decisão do T.A.F. de Leiria, confirmada pelo acórdão recorrido

2.2. 3 A procedência desta questão torna inútil a análise da segunda questão suscitada pelo Recorrente no presente recurso: apurar se estando em causa nulidades arguidas pelo Autor, o prazo deveria ser de 7 dias, nos termos do artº 98º, nº 2 – conforme decidiram as instâncias – ou a impugnação poderia ocorrer sem dependência de prazo, conforme é próprio do regime geral da arguição de nulidades.

Na verdade, ainda que a resposta fosse no mesmo sentido das instâncias, contrariamente ao defendido pelo Recorrente, continuava a justificar-se a revogação do decidido quanto à excepção em causa, por se impor a decisão de tempestividade da acção, face ao que deixou explanado em 2.2.2.

Ora, os recursos mesmo os recursos de revista excepcional, como é o caso – não se destinam a obter pronúncias teóricas sobre as questões; antes, tal pronúncia necessita revestir utilidade na solução de caso concreto, o que, como vimos, não seria o caso.

3 Nos termos e pelas razões expostas, acordam em conceder provimento ao recurso de revista e, revogando o acórdão recorrido e a sentença do TAF de Leiria, julgar tempestiva a acção.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2008. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.