00399/06.5BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

I. No âmbito do CPTA, acto administrativo impugnável é o acto dotado de eficácia externa, actual ou potencial, neste último caso desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos;

II. A lesividade subjectiva constitui mero critério, mas talvez o mais importante, de aferição da impugnabilidade do acto administrativo, coloca a sua impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e confere ao recorrente pleno interesse em agir;

III. É pelo menos muito duvidoso que a autorização de extensão de uma inspecção ordinária ao serviço prestado por um escrivão de direito [no tribunal inspeccionado], entretanto promovido a secretário judicial [de outro tribunal], sobretudo com o fundamento de sobre ele pender inquérito respeitante a factos ocorridos no período inspeccionando, constitua acto desprovido de eficácia externa segura ou muito provável;

IV. Esta dúvida, tendo em conta o princípio pro actione [artigo 7º do CPTA] deverá ser resolvida por uma decisão favorável à sua impugnabilidade contenciosa – in dubio pro impugnatione.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

J… – residente na Avenida …, Paredes – interpõe recurso jurisdicional da decisão [saneador-sentença] proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em 30 de Setembro de 2006 – que absolveu da instância o Conselho dos Oficiais de Justiça [COJ] com fundamento na falta de impugnabilidade contenciosa do despacho de 30 de Novembro de 2005 do seu Vice-Presidente – despacho através do qual foi autorizada, sob proposta do respectivo inspector, a extensão da inspecção ordinária, em curso no Tribunal Judicial da Comarca de Paredes, ao serviço prestado pelo recorrente [então Secretário Judicial do Tribunal de Comarca de Amarante] no 3º Juízo Cível desse tribunal, como escrivão de direito, até 13 de Fevereiro de 2005.

Conclui as suas alegações da forma seguinte:

1- O artigo 51º nº 1 do CPTA não impõe como condição de impugnabilidade dos actos a certeza de que os mesmos venham a reflectir-se na esfera jurídica dos particulares, admitindo a impugnabilidade mesmo em situações em que tais reflexos são uma mera probabilidade ou possibilidade;

2- O pedido de inspecção a que aderiu o despacho impugnado fala em “processo de inquérito”, “matéria apurada”, o que desde logo indicia que o inspector do COJ havia já efectuado um pré-juizo ou avaliação prévia negativa do desempenho funcional do recorrente enquanto escrivão de direito no Tribunal de Paredes, e nessa medida pretendia sindicar tal desempenho;

3- Existe por isso por parte do recorrente um alegado receio de uma atribuição de uma classificação desfavorável e daí decorrer para ele um efeito útil na remoção do acto da ordem jurídica.

Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, e o prosseguimento da acção administrativa especial para conhecimento de mérito.

A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim:

1- Os actos administrativos, ou em matéria administrativa, sem eficácia externa, e, portanto, insusceptíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, e em que o recorrente não demonstre a necessidade do recurso aos tribunais, ou interesse em agir, não são impugnáveis contenciosamente;

2- A deliberação do COJ de 06/04/2006 que, nos termos do nº 3 do artigo 11º do Regulamento das Inspecções do COJ - aprovado pelo Regulamento nº 22/2001, publicado no nº 240 da II série do DR de 16/10/2001, e alterado pelo Regulamento nº 26/2005, publicado no nº 64 da II série do DR de 01/04/2005 - negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Vice-Presidente do COJ, que autoriza o respectivo inspector a inspeccionar o desempenho do autor, enquanto escrivão de direito do Tribunal Judicial de Paredes, é um acto interno, sem eficácia externa, cujo conteúdo não é susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, porque pela sua natureza não define a situação do recorrente perante o COJ ou do COJ perante o recorrente, limitando-se os seus efeitos jurídicos a tornar possível a prática de outro acto jurídico;

3- Na situação em apreço, embora o recorrente seja interessado e parte legítima no procedimento, a verdade é que não tem e não pode demonstrar interesse processual em impugnar o acto, na medida em que se trata de um acto contra o qual ele ainda não tem uma necessidade de tutela que justifique o recurso aos tribunais;

4- Assim, a deliberação do COJ é inimpugnável, e a decisão do tribunal a quo deve manter-se.

Termina pedindo a confirmação da decisão judicial recorrida.

O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

São os seguintes os factos dados como provados na decisão judicial recorrida, cuja suficiência e correcção não foram postas em causa pelo recorrente:

A) Por despacho de 30 de Novembro de 2005 do Vice-Presidente do COJ, exarado no ofício nº 458, da mesma data, foi autorizada a extensão da inspecção ordinária ao Tribunal Judicial da Comarca de Paredes ao serviço do autor enquanto escrivão de direito no 3º Juízo Cível daquele Tribunal – ver folha 9 do processo administrativo [PA];

B) Essa extensão foi proposta pelo inspector com a justificação de estarem sob averiguação factos alegadamente relacionados com a actuação do autor no exercício das suas funções no referido Juízo Cível – ver folha 9 do PA;

C) E foi confirmada em via de recurso por deliberação do COJ, de 06.04.06, que assim negou provimento à impugnação administrativa que lhe havia sido oposta pelo autor – ver folha 15 do PA;

D) À data do acto impugnado o autor era Secretário de Justiça no Tribunal da Comarca de Amarante, tendo, aí, o serviço que prestou nessa qualidade, sido inspeccionado, e o respectivo desempenho classificado de “BOM” - ver folha 9 do PA e 15 a 26 dos autos.

De Direito

I. Cumpre apreciar a questão colocada pelo recorrente, o que faremos tendo em conta as balizas estabelecidas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.

II. O autor pediu ao TAF de Penafiel que anulasse a decisão administrativa impugnada [despacho do Vice-Presidente do COJ confirmado por deliberação do COJ], mediante a qual, e sob proposta do respectivo inspector, foi autorizada a extensão da inspecção ordinária, em curso no Tribunal Judicial da Comarca de Paredes, ao serviço por ele prestado no 3º Juízo Cível desse tribunal, como escrivão de direito, até 13 de Fevereiro de 2005 - como causa de pedir imputa a tal despacho violação dos artigos 7º nº 1 e 11º nº 2 e nº 3, do RICOJ, 26º nº 1 da CRP, 6º, 100º e 124º do CPA.

O tribunal recorrido, em sede de saneador, e conhecendo de excepção suscitada pela entidade demandada, proferiu a seguinte decisão que reproduzimos na sua fundamentação de direito [realces nossos]:

Do concerto das disposições dos artigos 268º, nº 4, da CRP e 51º a 54º do CPTA resulta que, nos processos impugnatórios, o objecto da impugnação judicial é sempre um acto administrativo [ou, por extensão, um acto em matéria administrativa], categoria de actos da Administração caracterizada por ser um acto de autoridade, de natureza decisória, praticado no exercício da função administrativa, ao abrigo de normas de direito administrativo, e que visa regular uma situação individual e concreta.

Tem de tratar-se, em qualquer caso, de um acto que provoque uma lesão efectiva e imediata ou de um acto cujos efeitos típicos, podendo embora não ter começado ainda a produzir-se, encerrem, todavia, a possibilidade de, previsivelmente, virem a produzir-se, por dependerem de factos de ocorrência certa ou provável, de acordo com o curso normal das coisas da vida, e não de factores imponderáveis – de tal modo que, a desencadear-se a sua produção, esta se traduzirá necessariamente na lesão de um direito ou interesse legalmente protegido do impugnante.

Em suma: a impugnabilidade de um acto administrativo ou em matéria administrativa não depende [rectius: não depende só] da lesão efectiva e imediata de direitos ou interesses legalmente protegidos; assim como a capacidade lesiva, que é uma qualidade própria do acto, nada tem que ver com o lugar que o seu autor ocupe na escala hierárquica da Administração, isto é, com a sua “definitividade vertical”, nem com o momento do procedimento administrativo em que o acto seja praticado, isto é, com a sua “definitividade horizontal” [ver quanto à impugnabilidade dos actos de exclusão do procedimento, o nº 3 do artigo 51º do CPTA], nem igualmente com a sua forma [artigos 268º, nº 4, da CRP, e 52º, nº 1, do CPTA]. A impugnabilidade de um acto administrativo ou de um acto em matéria administrativa afere-se pela susceptibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, sendo que a eficácia externa que o nº 1 do artigo 51º do CPTA acentua é um simples índice, mero sinal, das potencialidades lesivas do acto [daí a possibilidade de impugnação de actos ineficazes nos termos e condições do artigo 54º do CPTA].

Por isso, quanto mais incerta ou remota for a possibilidade de o acto vir a produzir lesão em direitos ou interesses legalmente protegidos de alguém mais se exige que o interessado demonstre a necessidade do recurso aos tribunais, sob pena de lhe falecer interesse em agir ou interesse processual.

No caso que ora nos ocupa a justificação da necessidade de tutela judicial era tanto mais necessária quanto a decisão em pauta se move num quadro aberto, no sentido e medida em que a extensão da inspecção por ela autorizada tanto poderá ter como resultado uma avaliação desfavorável como traduzir-se, a final, numa avaliação favorável do desempenho do autor: o acto em causa, em si mesmo considerado, é neutro quanto ao sentido da classificação final a atribuir ao funcionário.

Ora o autor não apresenta nenhuma razão objectiva que demonstre sequer o fundado receio de que a autorização da extensão da inspecção venha a terminar necessariamente na atribuição de uma classificação desfavorável.

Sendo assim, entende-se que o despacho em questão não é impugnável contenciosamente, circunstância que obsta ao prosseguimento do processo para conhecimento do mérito da causa [artigo 89º nº1 alínea c) do CPTA].

Face ao exposto, absolvo a entidade demandada da instância.

O recorrente discorda desta decisão judicial, imputando-lhe erro de julgamento. Para ele, bastará a mera probabilidade de a decisão administrativa vir a projectar-se negativamente na sua esfera jurídica para que possa impugná-la junto dos tribunais, sendo que os termos em que é feita a proposta do inspector o faz recear uma classificação desfavorável.

III. A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma – ver artigo 268º nº 4 da CRP.

Trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa. Isto é, a norma constitucional impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais.

Com a consagração desta garantia impositiva, baseada na lesividade, visou o legislador constitucional, sobretudo, repor no seu devido lugar a questão da impugnabilidade contenciosa do acto administrativo: afinal, o que tinha estado em causa na origem do recurso contencioso, era assegurar a todo o lesado por um acto administrativo uma via contenciosa de defesa dos seus direitos e interesses legítimos. E, ao fazê-lo, veio também o legislador constitucional dissipar dúvidas [suscitadas na doutrina e na jurisprudência] decorrentes da concreta aplicação do critério da impugnabilidade contenciosa baseado na teoria da tripla definitividade [material, horizontal e vertical], que, elaborada pela doutrina [sobretudo Freitas do Amaral], tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA que só permitia recurso dos actos definitivos e executórios.

Recolocando-se na senda do legislador constitucional, o CPTA veio consagrar, como princípio geral, que ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – ver artigo 51º nº 1 do CPTA.

Este princípio geral definiu, assim, o acto administrativo impugnável como sendo o dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério [talvez o mais importante] de aferição dessa impugnabilidade. Destarte, cabendo no conceito legal de acto impugnável todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, resulta respeitada a garantia constitucional impositiva, que acaba, todavia, por ser extendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos, são dotados de eficácia externa.

Com este conceito, não é apenas o critério da definitividade e executoriedade [artigo 25º da LPTA] que é ultrapassado enquanto definidor da impugnabilidade contenciosa, mas também o é o próprio critério da lesividade, seja ela subjectiva ou objectiva – a eficácia externa tanto abarca a lesividade subjectiva [lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados] como a lesividade objectiva [lesão da legalidade objectiva] que pode ser impugnada no exercício de acção pública [artigo 55º nº 1 alíneas b) e e) do CPTA] ou de acção popular [artigo 55º nº 2 do CPTA].

Além disso, a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos. De facto, esta interpretação extensiva do nº 1 do artigo 51º do CPTA [actos administrativos com eficácia externa] não só é permitida, cremos, pela letra da lei, como acaba sendo imposta pela sua conjugação com o disposto no artigo 54º nº 1 alínea b) do mesmo código – reza esta norma que um acto administrativo pode ser impugnado ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando: […] b) Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos […].

Temos, pois, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa [que autorizou a extensão da inspecção] não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente, basta-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. O seu potencial subjectivamente lesivo apenas virá colocar essa impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e virá conferir ao recorrente pleno interesse em agir [note-se que este pressuposto processual não é problematizado no presente recurso jurisdicional].

Está fora de dúvida que uma das competências do COJ é a de ordenar inspecções, inquéritos e sindicâncias, e que a inspecção ordinária a um tribunal pode abranger a actuação de qualquer oficial de justiça que aí tenha prestado serviço [mesmo que posteriormente tenha sido promovido, como é o caso], desde que o Conselho o entenda útil – artigos 111º, alínea f), do Estatuto dos Funcionários de Justiça [DL nº 343/99 de 26 de Agosto], e 11º, nº 3, do Regulamento das Inspecções do COJ [Regulamento nº 22/2001, publicado no nº 240 da II série do DR de 16.10.2001, alterado pelo Regulamento nº 26/2005, publicado no nº 64 da II série do DR de 01.04.2005].

Todavia, é pelo menos muito duvidoso que a autorização de extensão de uma inspecção ordinária ao serviço prestado por um escrivão de direito [no tribunal inspeccionado], entretanto promovido a secretário judicial [de outro tribunal], sobretudo com o fundamento de sobre ele pender inquérito respeitante a factos ocorridos no período inspeccionando, constitua acto desprovido de eficácia externa segura ou muito provável.

Na verdade, e pondo de lado eventuais razões subjectivas do recorrente contra a extensão da inspecção ordinária ao seu serviço como escrivão de direito, o certo é que, segundo nos parece, os efeitos da decisão administrativa impugnada não se esgotam no âmbito das relações do COJ com o seu inspector [que lhe propôs a extensão da inspecção], antes se irão alargar, seguramente, à esfera jurídica do inspeccionando – sobre o conceito de acto interno e acto externo ver, entre outros, Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, página 91; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1990, páginas 274 e 275.

Dizemos seguramente [e isso importa, como sabemos], porque a decisão que autoriza a extensão da inspecção irá ter como efeito útil a classificação do recorrente, sendo que este efeito produzido na sua esfera jurídica, assim objectivamente considerado, é atribuível ao acto que autorizou a extensão da inspecção, e não à valia do serviço inspeccionado. Com esta valia tem a ver a notação atribuída, e não propriamente a classificação enquanto acto. E a verdade é que este acto de classificação do recorrente decorre da eficácia externa da decisão administrativa impugnada.

Isto, já para não falar de outros efeitos externos que podem vir a ser atribuídos à decisão administrativa em causa, entre os quais não deixa de sobressair o da interrupção do prazo prescricional de eventual procedimento disciplinar [ver artigo 4º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL nº 24/84 de 16 de Janeiro]. Efectivamente, convém não esquecer que a decisão administrativa impugnada encontra fundamento, além do mais, na pendência de inquérito disciplinar contra o recorrente, tudo levando a crer que, com a extensão da inspecção, se pretende também averiguar de outros eventuais factos passíveis de procedimento disciplinar. E é precisamente nesta vertente da questão que o recorrente enraíza o seu temor de que a extensão da inspecção venha a repercutir-se negativamente na sua esfera jurídica.

Mas mesmo que a eficácia externa da decisão administrativa em causa deva ser considerada duvidosa, e assim começamos por qualificá-la, temos para nós que sempre o princípio pro actione [artigo 7º do CPTA] nos imporia uma decisão favorável à sua impugnabilidade contenciosa – in dubio pro impugnatione.

Em face do exposto, resta-nos concluir pela procedência do erro de julgamento imputado pelo recorrente jurisdicional à decisão judicial recorrida, que deverá, em conformidade, ser revogada.

DECISÃO

Nos termos do exposto, acordam em conferência os juízes deste tribunal no seguinte:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão recorrida;

- Ordenar que os autos baixem à 1ª instância para aí continuarem a sua tramitação, caso nada mais obste a tal.

Custas pelo recorrido, com redução a metade da taxa de justiça [artigos 446º nº 1 do CPC, 189º do CPTA, 18º nº 2, e 73-E nº 1 alínea a), do CCJ].

D. N.

Porto, 15 de Março de 2007

Ass.) José Augusto Araújo Veloso

Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho

Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro