046/11 - Supremo Tribunal Administrativo

O Instituto da Vinha e do Vinho não é representado em juízo pela Fazenda Pública, antes cabendo essa representação ao mandatário designado pelo seu Presidente.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A Fazenda Pública vem recorrer da decisão do M.mº Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que desatendeu a questão prévia suscitada pela ora recorrente quanto à sua alegada ilegitimidade para, no âmbito de uma reclamação deduzida de acto de órgão de execução fiscal, representar em juízo o Instituto da Vinha e do Vinho, formulando as seguintes conclusões:

a) Incide o presente recurso sobre o douto despacho de indeferimento da questão prévia da ilegitimidade da Fazenda Pública para representar em juízo o IVV, no âmbito de uma reclamação de actos do Órgão de Execução Fiscal;

b) Para cobrança de dívidas referentes à Taxa de Promoção sobre o Vinho e Produtos Vínicos devida ao Instituto da Vinha e do Vinho (IVV), do hiato temporal compreendido entre Janeiro a Março de 2008, foi instaurado, pelo Serviço de Finanças de Tondela, o processo de execução fiscal n.° 2704200901009974;

c) O órgão de execução fiscal, no âmbito desse processo executivo, indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia, por considerar não se encontrarem reunidos os pressupostos que a tal permitissem;

d) Não se conformando com tal despacho de indeferimento usou a reclamante do presente meio processual, tendo, nesse seguimento, o Mmo Juiz a quo, notificado a Fazenda Pública para os efeitos consignados no art. 278.º n.° 2 do CPPT;

e) Por se considerar que nos termos da lei e à luz da Jurisprudência do STA o IVV, I.P. não pode ser representado em juízo pela Fazenda Pública, mesmo no caso, como o dos autos, de uma reclamação de actos do órgão de execução fiscal em processo de execução fiscal, levantou-se, nesse momento, a questão da ilegitimidade da Fazenda Pública para representar em juízo o IVV, I.P.;

f) Todavia, tal entendimento, não foi sufragado pelo Mmo Juiz a quo, que “desatendeu à questão prévia invocada pela Fazenda Pública pelo que a mesma deve apresentar a resposta nos termos para que foi notificada”;

g) Não olvidamos nem tão pouco se coloca em causa que o despacho recorrido judicialmente pela A…, Lda. foi praticado pelo órgão de execução fiscal, (decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, apresentado no âmbito de uma execução fiscal, instaurada pelo Serviço de Finanças de Tondela);

h) O que se questiona é o facto da representação em juízo do IVV, I. P., ainda que no âmbito de uma reclamação de actos do órgão de execução fiscal em processo de execução fiscal competir à Fazenda Pública em detrimento de mandatário especialmente designado para o efeito pelo Presidente daquele Instituto;

i) Porquanto, dispõe o art. 15.º, n.° 1, alínea a) do CPPT que compete à Fazenda Pública «representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal»;

j) De onde é legítimo extrair que ao representante da Fazenda Pública pode caber a representação de outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, apenas se e nos casos em que a lei lhe atribua essa mesma representação;

k) Nos termos do Decreto-Lei n.° 46/2007 de 27-02 e da Portaria n.° 219-H/2007 de 28-02, constata-se que o Instituto da Vinha e do Vinho é identificado como Instituto Público integrado na Administração Indirecta do Estado;

1) Por seu lado, dispõe o art.° 21.° n.° 3 da Lei n.° 3/2004, de 15 de Janeiro (denominada por Lei-Quadro dos Institutos Públicos) que “os institutos públicos são representados, designadamente em juízo, ou na prática de actos jurídicos, pelo presidente do conselho directivo, por dois dos seus membros, ou por mandatários especialmente designados”;

m) E nem se diga que esta regra é afastada pelo facto de estarmos perante uma reclamação judicial de actos praticados pelo órgão de execução fiscal;

n) De facto, não obstante ser o Chefe de Finanças de Tondela o autor do acto reclamado, a verdade é que esse acto foi praticado no âmbito de uma execução fiscal instaurada para cobrança de dívidas provenientes de “taxa de promoção” à qual ficam sujeitos «os vinhos e produtos vínicos produzidos no território nacional, bem como os produzidos noutros países e aqui comercializados»;

o) Ora, como refere o Insigne Conselheiro Jorge Lopes de Sousa a propósito da execução fiscal a requerimento do sub-rogado a que se refere o art.° 92° n.° 2 do CPPT, nessas situações “deverá ser ele e não o representante da Fazenda Pública, a entidade a notificar, nos termos do n.º 2 deste art. 278°, pois a intervenção deste no processo de execução fiscal apenas se pode justificar nos casos em que estão em causa interesses da Fazenda Pública ou de entidades públicas”, desde que a representação destas últimas deva ser assegurada pela Fazenda Pública nos termos da lei, cfr. Jorge Lopes de Sousa, “Código de Procedimento e de Processo Tributário” (Lisboa 2007) p. 670;

p) Isto não obstante ser o órgão de execução fiscal a entidade responsável para a prática de todos os actos necessários ao regular desenvolvimento do processo executivo;

q) Aliás, é essa a posição da jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo, de que destacamos, por revestir particular acuidade no caso em apreço, (uma vez que se verifica, inclusive, a identidade dos intervenientes processuais aqui em causa) o Aresto proferido no recurso n.° 01129/09;

r) No citado Aresto a apresentação de resposta por parte da Fazenda Pública, além de enfermar de nulidade, determinou a anulação de todos os termos que lhe foram posteriores e acarretou a respectiva condenação em custas, tudo como se retira do predito Acórdão;

s) De referir que no Acórdão citado a Reclamante A… arguiu a nulidade da resposta apresentada pela Fazenda Pública com base na sua ilegitimidade passiva, no âmbito de uma decisão por parte do Serviço de Finanças de Tondela de instaurar a execução e mandar citar a Reclamante, no âmbito de um processo de execução fiscal instaurado para cobrança de dívidas ao IVV, I. P.;

t) Sendo que tal questão foi confirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo;

u) Na decisão que motivou o presente recurso, a Fazenda Pública arguiu a sua ilegitimidade passiva no âmbito de uma decisão de indeferimento de dispensa de prestação de garantia, no âmbito de um processo de execução fiscal instaurado para cobrança de dívidas ao IVV, I.P.;

v) Isto é, a factualidade aqui em causa é, na essência, a mesma, trata-se de actos praticados pelo órgão de execução fiscal no âmbito da respectiva tramitação do processo executivo;

w) Salvo melhor entendimento, não se vislumbra qualquer alteração de fundo entre a situação presente e aquela que foi objecto de análise no recurso n.° 01129/09, ambas derivaram de um despacho proferido por um Chefe do Serviço de Finanças no âmbito de uma execução fiscal instaurada para cobrança de dívidas ao IVV, I. P.;

x) Como pode ler-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no recurso n.° 0388/09 e ao qual aderiu inteiramente o Acórdão n.° 01129/09, “conjugando a alínea a) do n.° 1 do artigo 15.º do CPPT com as disposições da Lei-Quadro dos institutos públicos e as constantes da actual orgânica e estatutos do IVV, a representação em juízo do IVV cabe a mandatário especialmente designado para o efeito pelo Presidente do Instituto, mesmo no caso, como o dos autos, de uma reclamação de acto de órgão de execução fiscal em processo de execução fiscal (ao qual, não obstante correr a generalidade dos seus termos nos serviços de finanças, a lei atribui carácter judicial - cfr. o n.° 1 do art. 103º da Lei Geral Tributária), carecendo o representante da Fazenda Pública de legitimidade para assegurar essa representação”.

y) Nestes termos, considerando que nos termos da lei e à luz da Jurisprudência do STA o IVV, I.P., ainda que no caso de uma reclamação de actos do órgão de execução fiscal, não pode ser representado em juízo pela Fazenda Pública, deve, para o efeito, ser declarada a nulidade da notificação da Fazenda Pública e ordenada a notificação do IVV, I.P. para querendo, apresentar a resposta a que alude o art.° 278° n.° 2 do CPPT.

Termos em que, nos melhores de direito e sempre com o mui Douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser dado provimento ao presente recurso, ordenando-se a revogação da douta decisão recorrida e consequente substituição por outra que confirme a ilegitimidade da Fazenda Pública para representar em juízo o IVV, I.P, mesmo no caso, como o dos autos, de uma reclamação de actos do órgão de execução fiscal em processo de execução fiscal.

2- A recorrida não contra-alegou.

3- O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Objecto do recurso: a questão objecto do presente recurso consiste em saber se a Fazenda Pública tem competência para representar em juízo o Instituto da Vinha e do Vinho (IVV) no âmbito de um processo de reclamação de actos do órgão de execução fiscal.

Alega a entidade recorrente que não existindo lei específica que atribua competência à Fazenda Pública para efectuar a representação judicial do Instituto da Vinha e do Vinho essa representação caberá ao presidente do Conselho Directivo, a dois dos seus membros ou a mandatário especialmente designado nos termos do art° 21°, n° 1, al. n) e n° 3 da Lei 3/2004 (Lei quadro dos Institutos Públicos).

Fundamentação:

Afigura-se-nos que o recurso merece provimento.

Com efeito a lei não prevê, de uma forma genérica ou especial a atribuição de competência à Fazenda Pública para representar o Instituto da Vinha e do Vinho em juízo.

Dispõe o art. 15°, n.º 1 do CPPT que compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal.

A representação pela Fazenda Pública de entidades não enquadráveis no conceito de administração tributária é feita «nos termos da lei», ou seja, como refere Jorge Lopes de Sousa, no seu Código de Procedimento de Processo Tributário, anotado, 5ª edição, pag.195, «só ocorrerá se alguma lei a estabelecer de forma genérica ou especial. Assim, quando estiver em causa a cobrança, através de processo de execução fiscal, de uma dívida não tributária, de que é credora uma entidade pública, na falta de norma que atribua ao Representante da Fazenda Pública competência para a sua representação processual, ela caberá ao órgão que tiver poderes para representar em juízo, através de mandatário judicial».

À Fazenda Pública compete, pois, representar outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, mas apenas nos termos da lei, i.e. se tal representação estiver prevista de uma forma genérica ou especial.

Porém os estatutos do Instituto da Vinha e do Vinho não contêm norma que atribua competência para a sua representação à Fazenda Pública, sendo que no caso está em causa a cobrança de uma dívida não tributária.

Por outro lado, em matéria de representação externa e judiciária, e sendo o Instituto da Vinha e do Vinho um instituto público, resulta do art. 21°, n° 1, al. n) e n° 3 da Lei 3/2004 (Lei Quadro dos Institutos Públicos) que os institutos públicos são representados, designadamente em juízo ou na prática de actos jurídicos, pelo presidente do conselho directivo, por dois dos seus membros, ou por mandatários especialmente designados directivo.

Aliás o entendimento sustentado pela entidade recorrente vem de encontro à jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo de que são particularmente significativos os Acórdãos de 20.05.2009, recurso 388/09, e de 13.01.2010, recurso 1129/09, ambos in www.dgsi.pt.

E a este entendimento não obsta o facto de estar em causa uma reclamação de actos do órgão de execução fiscal e não uma oposição ou uma impugnação.

Como bem refere a recorrida não obstante estar em causa a reclamação de um acto de um órgão de execução fiscal o certo é que esse acto foi praticado no interesse do Instituto da Vinha e do Vinho.

Nestes termos somos de parecer que nos presentes autos de reclamação de actos do órgão de execução fiscal, cabe ao conselho de administração do Instituto da Vinha e do Vinho representar aquela entidade em juízo, pelo que o recurso merece provimento, devendo ser revogado o julgado recorrido.”

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.

4- O despacho recorrido tem o seguinte teor integral:

Questão Prévia apresentada pela Fazenda Pública, secundada pelo IVV ao que respondeu a Reclamante em sentido próximo ao que se segue, defendendo a legitimidade da Fazenda Pública para contestar:

No caso concreto dos autos o que é judicialmente impugnado é o despacho do Órgão de Execução Fiscal (o Chefe do Serviço de Finanças de Tondela) que indeferiu o pedido de isenção de garantia.

Não olvido o Ac. do STA referido pela Fazenda Pública mas, ou estamos a entender mal os preceitos que para a solução das questões em causa tem que ser chamados à colação ou então todo o quadro normativo que permite a execução das dívidas do IVV nos Serviços de Finanças tem que ser equacionado sob pena de se cair em paradoxos que originarão ineficiências, inoperacionalidades.

No caso concreto quem decidiu sobre o pedido de isenção de garantia foi, como já se disse, o Chefe do Serviço de Finanças de Tondela, que o fez no âmbito de uma execução fiscal, no pleno exercício das suas competências. Ele faz parte de uma cadeia hierárquica e funcional que em juízo é representada pelo Exm.° Representante da Fazenda Pública. Se subvertermos este quadro teremos o chefe do Serviço de Finanças a perguntar ao Director o IVV ou quem ele nomear se deve ou não dispensar a prestação de garantia? Aqui a Fazenda Pública não está a representar o IVV está a tomar posição sobre um despacho proferido por um Chefe do Serviço de Finanças no âmbito de uma execução fiscal.

O Ac. do STA referido respeita a uma situação que não é similar à presente, embora apresente algumas conexões e dai o que supra se disse.

Em conclusão, no caso concreto não estamos perante uma representação do IVV pela Fazenda Pública mas antes a Fazenda Pública a pronunciar-se sobre acto legitimamente praticado por Agente da Administração Fiscal, no âmbito de execução fiscal.

Assim, desatende-se à questão prévia invocada pela Fazenda Pública pelo que a mesma deve apresentar a resposta nos termos para que foi notificada.

Não se tributa o incidente porque a posição defendida é compreensível face à jurisprudência que se invocou e entende-se como salvaguarda da posição da Fazenda Pública.

5- A respeito da questão jurídica que é objecto do presente recurso- legitimidade do Representante da Fazenda Pública para intervir em reclamação judicial em representação do IVV- tem vindo a consolidar-se neste Supremo Tribunal jurisprudência firme e sucessivamente reiterada, da qual não se descortinam razões ponderosas para divergir- cfr. acórdãos de 2/5/09, 31/10/10, 26/1/11 e 9/2/11, nos recursos n.ºs 388/09, 1129/09, 1050/10 e 45/11, respectivamente.

Sendo assim, limitar-nos-emos a acompanhar o que foi dito nesses arestos, com as necessárias adaptações, tendo em vista um interpretação e aplicação uniformes do direito (cfr. artigo 8.º, n.º 3 do CC).

Escreveu-se no citado acórdão de 2/5/09, recurso n.º 388/09:

“...Em situação semelhante à dos autos, mas no âmbito de um quadro normativo anterior à Lei quadro dos institutos públicos e aos actuais diplomas relativos à orgânica e Estatutos do Instituto da Vinha e do Vinho, pronunciaram-se os Acórdãos deste Tribunal de 7/11/2007 (rec. n.° 806/07) e de 21/1/2009 (rec. n.° 1017/08) no sentido de que a representação em juízo do Instituto da Vinha e do Vinho cabe ao representante da Fazenda Pública, pois que os respectivos Estatutos, constantes ao tempo do Decreto-Lei n.° 99/97, de 26/4, seriam omissos quanto à atribuição de representação especial a outra entidade, decorrendo a legitimidade ao representante da Fazenda Pública das disposições conjugadas dos artigos 15.°, n.° 1, alínea a), 148.°, n.° 2, alínea a), 151.°, n.° 1 e 152.° do CPPT.

Das disposições legais acabadas de citar, apenas interessa especificamente considerar aqui o artigo 15.°, n.° , alínea a) do CPPT, pois que a aplicação de nenhuma das demais é questionada nem se lhes imputa qualquer violação.

Ninguém contesta nos autos que o pedido de dispensa de prestação de garantia e cujo indeferimento foi determinada por força de acto administrativo (vide fls…… dos autos), se deva fazer na execução fiscal instaurada pelo serviço de finanças territorialmente competente ou que o conhecimento dos incidentes judiciais ou as acções de impugnação deste processo executivo sejam da competência dos tribunais tributários. Questionada é apenas a legitimidade do Representante da Fazenda Pública para intervir em reclamação judicial em representação do IVV.

Dispõe o artigo 15.°, n.° 1, alínea a) do CPPT, sob a epígrafe, Competência do representante da Fazenda Pública que, (Compete ao representante da Fazenda pública nos tribunais tributários: a) (‘R)epresentar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, donde é legítimo extrair que ao representante da Fazenda Pública pode caber a representação de outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, mas parece que apenas se e nos casos em que a lei lhe atribua essa representação.

Ora, tal não sucede no caso do IVV, como demonstraremos de seguida.

O Instituto da Vinha e do Vinho tem a natureza de instituto público integrado na administração indirecta do Estado (cfr. o art. 1.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 46/2007, de 27 de Fevereiro), sendo a sua orgânica actual a constante do Decreto-Lei n.° 46/2007 e os actuais Estatutos os que constam da Portaria n.° 219-H/2007, de 28 de Fevereiro.

Em nenhum dos dois diplomas específicos actualmente em vigor relativos ao Instituto da Vinha e do Vinho se encontra disposição que atribua ao representante da Fazenda Pública a representação do instituto, sendo certo que neles não se encontra igualmente qualquer disposição relativa à representação em juízo desta entidade.

Mas desta omissão não decorre que tal representação caiba ao representante da Fazenda Pública. Tendo o IVV a natureza de instituto público, é-lhe aplicável a Lei-Quadro dos Institutos Públicos - Lei n.° 3/2004, de 15 de Janeiro, republicada em anexo ao Decreto-Lei n.° 105/2007, de 3 de Abril -, e integralmente, pois que a, sua regulamentação específica foi já objecto de revisão posteriormente à data de entrada em vigor daquela lei (cfr. o art. 50.°, n.° 1 da citada Lei n.° 3/2004).

Ora, nos termos da citada Lei-Quadro, que determina que as disposições dela constantes são de aplicação imperativa e prevalecem sobre as normas especiais actualmente em vigor, salvo na medida em que o contrário resulte expressamente da presente lei (cfr. o n.° 2 do seu artigo 1.º) a competência para constituir mandatários do instituto, em juízo e fora dele, incluindo com o poder de substabelecer é atribuída ao conselho directivo (cfr. a alínea n) do n.° 1 do artigo 21.º da citada Lei), estabelecendo ainda que os institutos públicos são representados, designadamente em juízo ou na prática de actos jurídicos, pelo presidente do conselho directivo, por dois dos seus membros, ou por mandatários especialmente designados directivo [cfr. o n.° 3 do artigo 21 .° da citada Lei, com origem no n.° 3 do art. 18.° do projecto de lei-quadro dos institutos públicos da autoria de Vital Moreira, onde se anotava destinar-se este preceito a regular sensível matéria da representação legal do instituto - cfr. VITAL MOREIRA, «Projecto de Lei-Quadro dos Institutos Públicos», iii Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública/Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, Relatório e proposta de lei-quadro sobre os Institutos Públicos, Lisboa, Setembro 2001. p. 415), prevendo-se a final que sem prejuízo do disposto na alínea n) do n.º 1, o conselho directivo pode sempre optar por solicitar o apoio e a representação em juízo por parte do Ministério Público, ao qual compete, nesse caso, defender os interesses do instituto (cfr. o n.° 4 do artigo 21 .° da referida Lei).

Esta disciplina legal constante da Lei quadro dos institutos públicos, e como se disse aplicável ao IVV, bem se justifica atendendo à natureza jurídica destas entidades, pois que, como ensina FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, volume 1, 3/.ª ed., 2006, p. 380), os institutos públicos (são) entidades juridicamente distintas do Estado e os seus órgãos dirigentes são, em princípio, órgãos do instituto público e não órgãos do Estado; o seu pessoal é privativo do instituto público, não é funcionalismo do Estado; as suas finanças são para-estaduais, não são finanças do Estado; o seu património é próprio, não é património do Estado. Ora, sendo pessoas jurídicas distintas do Estado, com personalidade jurídica própria não obstante integrarem a administração estadual indirecta, o que é adequado à sua natureza é que sejam representadas em juízo pelos seus órgãos próprios ou por quem por eles for designado.

Deve, aliás, observar-se que esta foi, a orientação assumida por este Tribunal relativamente à representação em juízo em oposição à execução fiscal do “Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P.” (Acórdão de 13 de Fevereiro de 2008, rec. n.° 968/07) e ao “Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas - IFADAP” (Acórdão de 31 de Janeiro de 2008) e que aqui sufragamos igualmente, não obstante estar em causa uma reclamação judicial e não uma oposição e ser outro o Instituto Público em causa.

Pode, pois, concluir-se, conjugando a alínea a) do n.° 1 do artigo 15.º do CPPT com as disposições da Lei - Quadro dos institutos públicos supra reproduzidas e as constantes da actual orgânica e estatutos do IVV, que a representação em juízo do IVV cabe a mandatário especialmente designado para o efeito pelo Presidente do Instituto, mesmo no caso, como o dos autos, de uma reclamação de acto de órgão de execução fiscal em processo de execução fiscal (ao qual, não obstante correr a generalidade dos seus termos nos serviços de finanças, a lei atribui carácter judicial cfr. o n.° 1 do art. 103.º da Lei Geral Tributária), carecendo o representante da Fazenda Pública de legitimidade para assegurar essa representação...”.

Assiste, deste modo, razão à recorrente quanto à questão que suscita e daí que, carecendo o Representante da Fazenda Pública de legitimidade para assegurar a representação em juízo do IVV, deva ser ordenada a citação deste Instituto, na pessoa do seu representante legal, para, querendo, apresentar a resposta a que alude o n.º 2 do artigo 278.º do CPPT.

Procedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.

Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, anulando-se todo o processado a partir do despacho inclusive que ordenou a notificação da Fazenda Pública para contestar, devendo as autos baixar à primeira instância para citação do Instituto da Vinha e do Vinho.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Março de 2011. – Miranda de Pacheco (relator) – Brandão de Pinho – Valente Torrão.