02539/23.0BELSB.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Para conhecer, em primeiro grau de jurisdição, das acções administrativas que visam obter a responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função legislativa são competentes os tribunais administrativos de círculo.

I- RELATÓRIO

Sindicato dos Controladores de Tráfego Aéreo intentou no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa a presente acção administrativa contra o Estado Português, na qual formulou o seguinte pedido:

“Deve o Réu ser condenado ao pagamento de uma indemnização aos associados do Autor devidamente identificados no Documento n.º 1, por danos emergentes e futuros, a ser definida posteriormente, aplicando-se o artigo 556.º, n.º 1, c) do CPC, através do artigo 1.º do CPTA, por força da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa, em virtude da inconstitucionalidade material do Decreto-Lei n.º 70/2020, de 16 de setembro, em concreto da eliminação do fator de sustentabilidade apenas para pedidos de pensões da segurança social e da CGA a partir de 1 de janeiro de 2020 e não nas pensões pedidas anteriormente a essa data.”.

Na contestação apresentada o réu arguiu nomeadamente a incompetência em razão da hierarquia do TAC de Lisboa, dado que esta acção visa a reparação de danos decorrentes da emissão do DL 70/2020, de 16/9, diploma legislativo aprovado em Conselho de Ministros e, nos termos do art. 24º n.º 1, al. a), ponto iii), do ETAF, compete à Secção de Contencioso Administrativo do STA conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões do Conselho de Ministros.

O autor na réplica apresentada referiu não se opunha a que o processo fosse remetido ao STA que o tramitaria como tribunal de 1ª instância.

Por decisão proferida em 17 de Janeiro de 2026 pelo TAC de Lisboa este declarou-se hierarquicamente incompetente para apreciar o presente litígio e determinou que, após trânsito, os autos fossem remetidos ao STA por ser o Tribunal hierarquicamente competente para conhecer do presente litígio, assentando esta decisão no estabelecido no art. 24º n.º 1, al. a), ponto iii) [por lapso é referido o ponto IV], do ETAF, de acordo com o qual compete à Secção de Contencioso Administrativo do STA conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões, entre outros, do Conselho de Ministros.

Face ao estatuído no art. 13º, do CPTA [nos termos do qual o “âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.”], cumpre determinar se esta decisão acerca da competência está correcta.

II- FUNDAMENTAÇÃO

Os factos com relevo para a decisão são os que constam do relatório.

A identificação do Tribunal competente para julgar a causa depende, por um lado, da forma como o autor desenhou a relação jurídica que submeteu à sua apreciação e do pedido que lhe dirige e, por outro, da qualidade das pessoas que estão em juízo.

Prescreve o art. 24º n.º 1, do ETAF, na redacção da Lei 114/2019, de 12/9, tal como as demais referências feitas ao ETAF nesta decisão, que:

“Compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:

a) Dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões das seguintes entidades:

i) Presidente da República;

ii) Assembleia da República e seu Presidente;

iii) Conselho de Ministros;

iv) Primeiro-Ministro;

v) Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo, Tribunal de Contas, Tribunais Centrais Administrativos, assim como dos respetivos Presidentes;

vi) Conselho Superior de Defesa Nacional;

vii) Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e seu Presidente;

viii) Procurador-Geral da República;

ix) Conselho Superior do Ministério Público

b) (…)”.

A razão pela qual este art. 24º, n.º 1, al. a), determina que a Secção de Contencioso Administrativo do STA conheça - em 1ª instância, o que constitui uma excepção à regra geral de que na jurisdição administrativa os processos correm, em 1ª instância, nos tribunais administrativos de círculo (cfr. art. 44º n.º 1, do ETAF) - dos “processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões” de certas entidades [nomeadamente do Conselho de Ministros - cfr. ponto iii)] tem a ver com a circunstância destas serem neles directamente demandadas, isto é, esta solução legal é ditada por motivos protocolares, dado que se entendeu curial que as disputas em que elas estejam envolvidas sejam apreciadas, desde o início, pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa - neste sentido, Ac. do Pleno do STA de 25.1.2024, proc. n.º 02614/23.1 BELSB [“XII - Na formulação legal da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, ao referir-se expressamente a entidades, afigura-se evidente a finalidade de preservação do prestígio das instituições (…) XIV - Estão em causa órgãos de soberania e outros altos cargos públicos, em que sobressaem razões protocolares, ou seja, razões que se articulam e conjugam com a configuração do Supremo Tribunal Administrativo como um verdadeiro tribunal supremo, por ser o competente para julgar litígios em que intervenham as mais altas figuras do Estado português. XV - Se o legislador confere ao mais alto tribunal da Jurisdição Administrativa e Fiscal o papel de guardião ou de regulador do sistema da Justiça Administrativa e Fiscal, intencionalmente, manteve a competência primária (…) para certas entidades (alíneas a) e e), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF), algo que se afigura absolutamente evidente no contexto do sistema normativo que configura o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.”].

Assim, e diferentemente do que o TAC de Lisboa decidiu, a activação do art. 24º n.º 1, al. a), do ETAF pressupõe que as entidades aí referidas sejam as demandadas nos processos judiciais, requisito que não se verifica no caso sub judice, visto que a presente acção de responsabilidade civil é movida exclusivamente contra o Estado e não contra o Conselho de Ministros.

Aliás, antes da aprovação do actual ETAF entendia-se que as acções de responsabilidade civil deviam ser propostas nos tribunais de 1.ª instância (cfr. art. 51º n.º 1, al. h), do ETAF84), pelo que seria paradoxal que o actual ETAF, o qual veio fortemente restringir a competência do STA em 1ª instância, admitisse que alguma daquelas acções aí devesse ser instaurada.

Como a este propósito se escreveu no Ac. do Pleno do STA de 11.5.2005, proc. n.º 0616/04:

“A interpretação da lei, nos termos do nº 1 do art. 9º do Código Civil, não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

Assim sendo, não pode concluir-se, através de uma análise literal do transcrito normativo, que a competência para conhecer da acção em causa seja este STA, desde logo porque, como é do conhecimento dos juristas da especialidade e ressalta dos trabalhos preparatórios, a intenção do legislador da actual reforma do contencioso administrativo foi retirar ao STA a competência que lhe pertencia em primeira instância e transferi-la para os tribunais administrativos de círculo. Como se salienta no aresto recorrido “não se descortina que no decorrer dos trabalhos da reforma tenha havido qualquer intenção de retirar competência aos TAC para a confiar ao STA. Toda a intenção da reforma foi a inversa”. - Cfr, a este propósito, as citações constantes daquele acórdão de Carlos Alberto Cadilha,in “Cadernos de Justiça Administrativa” (CJA), nº 23, pág. 10, António Cândido de Oliveira, CJA, nº 22, pág. 21, Vieira de Andrade, em “Relatório de Síntese do III Seminário de Justiça Administrativa”, Mário Aroso de Almeida, CJA, nº 32, pág. 3 e mais tarde em “Linhas Gerais da Reforma Administrativa”, com a colaboração de Cecília Gagliardini Graça, e em “Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação”, do Ministério da Justiça 2003, onde, a pág. 15, se salienta: “(...) O Supremo Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos deixam, assim, e no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância para exercerem as competências que são próprias dos tribunais superiores (...)” .

E isto por várias razões, entre elas a de dignificar aqueles Tribunais como verdadeiros tribunais de recurso e o de equiparar o sistema jurisdicional administrativo ao sistema jurisdicional cível. Só que no contencioso administrativo continua a existir um obstáculo que ainda não foi ultrapassado de vez embora ao longo de sucessivas reformas tenha vindo a ser mitigado: a do conhecimento de todas as acções em 1ª instância, actualmente, e o dos recursos contenciosos, antes da actual Reforma, passarem para os tribunais administrativos de círculo.

Anote-se que na discussão pública dos anteprojectos da actual reforma chegou a defender-se que todas as acções deveriam ser intentadas nos tribunais administrativos de círculo, por serem tribunais de 1ª instância, onde se deveria iniciar toda a tramitação processual, à semelhança dos tribunais cíveis. Mas razões houve para que tal ideia não triunfasse. Assim, por exemplo, não seria acertado que fosse o juiz da 1ª instância a conhecer das acções impugnatórias das decisões do Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, até para defesa e salvaguarda da imparcialidade daquele magistrado, quanto mais não fosse aos olhos do público em geral.

Por atracção deste argumento, ou argumentos de teor semelhante, vieram outros que atenderam à dignidade de certas entidades da Administração Central para retirar da competência do juiz da 1ª instância o conhecimento das acções e omissões do Presidente da República, da Assembleia da República e do seu Presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro Ministro, do Tribunal Constitucional e do seu Presidente, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativos e de todas as demais entidades elencadas no nº 1 do art. 24º do actual ETAF.

Mas, se foram estas as razões que levaram o legislador a reservar a competência, em primeira instância e em matéria administrativa, à Secção do Contencioso Administrativo deste STA, é evidente que não se quis, também, reservar-lhe a competência para o conhecimento das acções de indemnização, que sempre foram da competência da 1ª instância - cfr. art. 51º, nº 1 do ETAF84 - por se considerar não afrontarem directa e incisivamente a dignidade das referidas entidades, uma vez que aqui não está em causa a impugnação das deliberações ou omissões de tais entidades.

Não há, pois, razão alguma para ver incluídas no ponto iii), a), nº 1 do art. 24º do actual ETAF a competência da Secção do Contencioso Administrativo deste STA para julgar em 1ª instância as acções de indemnização resultantes de actos ou omissões do Conselho de Ministros e das demais entidades referidas no citado número.

Tal normativo ao referir-se à competência deste STA para conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das aludidas entidades não pode deixar de entender-se como querendo abranger apenas as impugnações das respectivas acções ou omissões, objecto das acções administrativas especiais, - art. 46º do CPTA - e não também quando se trate de acções de indemnização por actos ou omissões das mesmas entidades, que revestem a forma das acções administrativas comuns - art.37º do CPTA.

Por outras palavras: o nº 1 do art. 24º do actual ETAF ao referir-se a “processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões” não pode deixar de conotar-se com o disposto no nº 1 do art. 46º do CPTA segundo o qual seguem a forma da acção administrativa especial “os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos”, acções estas que têm como característica a existência de uma relação jurídica perpassada pelo exercício do poder administrativo e discutida “qua tal”, isto é, ainda como exercício do poder, nos tribunais administrativos. Só estas acções é que são da competência, em 1ª instância, do STA e não as de indemnização por acto lícito ou por acto ilícito, em que não se discute o exercício do poder público, esse já dado como exercido, e imodificável, estando em causa tão só uma relação em que as partes se apresentam em pé de igualdade a discutir a existência dos pressupostos do direito a uma indemnização.

A não ser assim, então a Reforma teria dado um grande passo atrás ao mesmo tempo que seria manifesta a sua incongruência já que, pretendendo transformar, ou pelo menos aproximar, o STA de um verdadeiro tribunal de recurso e até de revista tê-lo-ia antes aproximado ainda mais dos tribunais de julgamento ou de 1ª instância.

Não pode, pois, deixar de improceder o argumento da Recorrente ao alegar que a competência para a presente acção pertence a este STA baseando-se na letra do transcrito normativo iii), a), nº 1 do art.º 24º do actual ETAF e na ressalva ínsita no nº 1 do art. 44º,1 do mesmo diploma legal.” (sombreados nossos).

Neste mesmo sentido se pronunciaram os seguintes arestos do STA:

- Ac. de 30.11.2011, proc. n.º 01021/11 [“Independentemente da exacta autoria do facto lesivo, compete aos TAF conhecer, em 1.ª instância, das acções administrativas comuns fundadas em responsabilidade extracontratual e movidas contra o Estado.”];

- Ac. de 29.1.2014, proc. n.º 01055/12 [“I - A competência do STA encontra-se fixada no art.º 24.º do ETAF e, nos termos deste dispositivo, não lhe cabe decidir, em 1.ª instância, acções de responsabilidade civil propostas contra o Estado, visto a sua competência estar limitada a dirimir litígios em matéria administrativa que resultem de acções ou omissões praticadas (entre outros) pelo Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro e Assembleia da República [vd. seu 1/a)]. II - A apreciação e julgamento de tais acções é da competência dos Tribunais Administrativos de 1.ª instância.”];

- Ac. de 18.1.2018, proc. n.º 01445/17 [“O STA carece, em primeiro grau de jurisdição, de competência em razão da hierarquia para o conhecimento de ação administrativa na qual é unicamente pedido indemnizatório emergente de responsabilidade civil extracontratual do «Estado»/«Assembleia da República», por alegada conduta/atuação ilícita de funcionária da «AR», visto a mesma caber ao tribunal de 1.ª instância [cfr. arts. 01.º, 24.º, n.º 1, e 44.º, n.º 1, todos do ETAF, 13.º, 14.º, 18.º e 21.º do CPTA].”];

- Ac. de 2.10.2024, proc. n.º 0321/22.1BELSB [“Para conhecer das acções administrativas que visam obter a responsabilidade civil extracontratual do estado pelo exercício da função legislativa são competentes os tribunais administrativos de primeira instância..”].

Conforme de forma elucidativa - já que as considerações aí tecidas são integralmente transponíveis para estes autos - se escreveu neste último aresto (de 2.10.2024):

“(…) cabe afirmar que existe um erro de julgamento evidente do TAC, pois o que está em causa na acção destes autos não é a apreciação da conformidade jurídica de um acto em matéria administrativa do Conselho de Ministros, como se prevê no citado artigo 24.º, n.º 1, al. a), sub. iii) do ETAF, mas sim um pedido de responsabilidade civil decorrente de um acto legislativo em que a parte demandada é o Estado e o não o Conselho de Ministros.

Carece de qualquer sentido a fundamentação do saneador-sentença de que a competência do STA se estende a casos em que seja reclamada a responsabilidade civil decorrente de qualquer acto praticado pelas entidades indicadas no artigo 24.º do ETAF, uma vez que as acções com um pedido de responsabilidade civil, tendo pressuposto o requisito da verificação da ilicitude, não envolvem que seja demandado o autor do acto a que se imputada a referida ilicitude. E o que determina a competência da Secção do Contencioso Administrativo do STA é o facto de ser demandada uma das entidades (órgãos superiores do Estado) ali enunciada e não que esteja em causa a apreciação de um acto por si praticado, quando a entidade que o praticou não integra a demanda no plano processual.

Aliás, no caso da responsabilidade civil decorrente de acto legislativo, em que não está sequer legalmente prevista a possibilidade de direito de regresso, o pressuposto em que assenta a decisão do TAC para justificar a fixação da competência é manifestamente equivocado.

Ora, a acção de responsabilidade civil é proposta - já o dissemos - contra o Estado e nas acções contra o Estado a competência é dos tribunais de primeira instância (…). Como, a seu modo, se decidiu no acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de 25.01.2024 (proc. 02614/23.1BELSB) a razão de ser da sua competência como Tribunal de primeira instâncias nos casos da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, é a “preservação do prestígio das instituições”, uma vez que “estão em causa órgãos de soberania e outros altos cargos públicos, em que sobressaem razões protocolares, ou seja, razões que se articulam e conjugam com a configuração do Supremo Tribunal Administrativo como um verdadeiro tribunal supremo, por ser o competente para julgar litígios em que intervenham as mais altas figuras do Estado português”.

Ora, quando é demandado o Estado, não se verificam estas razões institucionais e protocolares, pelo que, não estão verificados os pressupostos da competência fixada no referido artigo 24.º, n.º 1 do, alínea a) do ETAF, cabendo o julgamento desses litígios, segundo o regime da competência regra do artigo 44.º do mesmo ETAF, aos tribunais de primeira instância, neste caso, ao TAC de Lisboa.”.

Assim, cabe julgar este STA incompetente em razão da hierarquia para conhecer da presente acção administrativa e competente para o efeito o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, bem como ordenar, após trânsito em julgado, a remessa deste processo a esse Tribunal, a fim de aí prosseguir os seus normais termos, dado que, face ao disposto no art. 5º n.º 2, do ETAF [“Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”], a presente decisão prevalece sobre a proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 17.1.2026.

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Julgar este STA incompetente em razão da hierarquia para conhecer, em 1ª instância, da presente acção administrativa e competente para o efeito o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ordenando-se, após trânsito em julgado, a remessa deste processo a esse Tribunal, a fim de aí prosseguir os seus normais termos.

II- Sem custas.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 30 de Abril de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Frederico Macedo Branco - Paulo Filipe Ferreira Carvalho.