030/17 - Tribunal dos Conflitos

O DL nº 214-G/2015, de 02.10, veio retirar aos tribunais da jurisdição comum a competência para o conhecimento de impugnação judicial relativa à aplicação de contra-ordenação urbanística nas situações em que o processo só entra em juízo após o dia 1 de Setembro de 2016.

Acordam no Tribunal de Conflitos

A……………….. S.A., devidamente identificada nos autos, intentou no Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste, recurso de impugnação [cfr. fls. 30 e segs. dos autos] com vista à impugnação judicial [declaração de nulidade] da decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, proferida nos autos de contra-ordenação nº 1-3909-2012, que lhe aplicou uma coima no montante de 800.00€ pela prática da contra-ordenação p.p. no artº 98º, nº1, al d) e, nº 4 do DL nº 555/99 de 16/12, na redacção dada pelo DL nº 26/2010 de 30/03, pela violação do disposto no artº 4º, nº 4 do DL nº 555/99.

Remetidos os autos ao Ministério Público junto daquele tribunal, foram os mesmos remetidos à distribuição a 25/10/2016.

Por decisão da Comarca de Lisboa Oeste, foi declarada a incompetência daquele tribunal em razão da matéria e determinada a remessa dos autos ao TAF de Sintra, considerando-se que:

«…a partir de 1 de Setembro de 2016, de acordo com o vertido no nº 5 do artº 15º do DL nº 214-G/2015 de 2 de Outubro, entrou em vigor a nova redacção do artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que reza assim:

“Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da administração pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo…”

É o caso destes autos, pelo que competentes para apreciar o presente recurso de impugnação judicial, são os tribunais da jurisdição administrativa».

Face a esta declaração de incompetência em razão da matéria, foram os autos remetidos ao TAF de Sintra.

Este, por sua vez, mediante despacho de fls. 260 a 267, igualmente se declarou incompetente em razão da matéria, tendo para o efeito e, em síntese, consignado o seguinte:

«…Na verdade, o artº 4º, nº 1 do ETAF contém uma enumeração de litígios cujo conhecimento está submetido à jurisdição, pese embora os litígios aí enumerados nem sempre correspondam à concretização do comando constitucional do artº 212º, nº 3.

Nesses casos, em que a norma atributiva de competência não respeita a litígio que se enquadre no artº 212º da CRP ou na cláusula residual (ou geral?) da alínea o) do nº 1 do artº 4º, deve entender-se que a mesma norma contém uma cláusula de exclusão em relação a litígios que nela não estejam contemplados, ainda que respeitantes a matérias idênticas.

É o caso da matéria prevista na alínea i) do nº 1 do artº 4º, que atribui competência aos tribunais administrativos para a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da administração pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

Como as decisões proferidas em matéria contra-ordenacional não respeitam a relações jurídicas administrativas, pois que embora possa estar em causa a violação de normas de direito administrativo, o quadro legal ao abrigo do qual a decisão vem a ser praticada não é de direito administrativo mas de direito contra-ordenacional, cuja natureza se encontra próxima do direito penal e processual penal, cuja publicação subsidiária é determinada pelos artºs 32º e 41º, nº 1 do DL nº 433/82, apenas as previstas no artº 4º, nº 1, al. l) do ETAF e no artº 75º-A/ da Lei nº 50/2016 de 29/08, na redacção da Lei nº 114/2015 de 28/08, quando estejam em causa factos que dêem origem a contra-ordenações do ordenamento do território e por violação das disposições do DL nº 555/99 de 16/12 são da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com exclusão das demais matérias respeitantes a contra-ordenações.

Aqui chegados, temos que os tribunais da jurisdição administrativa apenas são competentes para o conhecimento das contra-ordenações enunciadas acima e por via da norma atributiva de competência do artº 4º, nº 1, al. l) do ETAF, cuja vigência teve início a 01/09/2016 [cfr. artº 15º, nº 5 do DL nº 214-G/2015 de 02/10].

Considerando que nos termos do disposto no artº 51º, nº 1 do ETAF, a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal se fixa no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente (…), importa no que para o caso releva determinar em que data se considera proposta a presente causa, tendo em consideração o disposto no artº 59º e ss do DL nº 433/82 de 14/09 (…).

O momento da interposição da causa, no âmbito do recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa, não pode ser senão o da apresentação, pelo arguido, do recurso de impugnação nos termos do disposto no artº 59º do RGCO (DL nº 433/82 de 14/09, na redacção actual) com a referência ao qual se afere, designadamente, a tempestividade da sua apresentação».

Termina concluindo que o TAF de Sintra é incompetente em razão da matéria para conhecer da presente impugnação judicial da decisão que, no âmbito do processo de contra-ordenação nº 1-3909-2012, aplicou à arguida uma coima no montante de 800.00€ pela prática da contra-ordenação p.p. no artº 98º, nº 1, al. d) e nº 4 do DL nº 555/99 de 16/12 na redacção dada pelo DL nº 26/2010 de 30/03, uma vez que a impugnação judicial dessa decisão foi apresentada (…) em 29/09/2014, antes do início da vigência da norma do artº 4º, nº 1, al. l) do ETAF, na redacção dada pelo DL nº 215-G/2014 de 02/10.

Atenta as duas decisões em confronto, já transitadas, por despacho oficiosamente proferido no TAF de Sintra em 12/05/2017, foi suscitada a resolução do presente conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste e o TAF de Sintra, dado que ambas declinaram a competência própria para conhecer dos presentes autos.

O Exmº Procurador-Geral neste Tribunal dos Conflitos emitiu parecer que no fundamental se transcreve:

«Dúvidas não há, pois, de que hoje à face do ETAF, os tribunais administrativos são os competentes para conhecer de tais recursos de impugnação destas coimas de urbanismo.

Porém, esta nova redacção do ETAF apenas entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016 por força do disposto no artº 15º, nº 5 do dito DL nº 214-G/2015. E assim coloca-se a questão de saber se a mesma se aplica ou não às decisões anteriores da autoridade administrativa e às impugnações também anteriores a esta data.

Ora este Tribunal de Conflitos já se pronunciou sobre questão idêntica no recente Ac. de 30-03-2017, conflito nº 31/16.

(…)

Como assim concordando com a fundamentação expendida pelo Sr. Juiz do TAF de Sintra (fls. 260/66), somos de parecer que o presente conflito de jurisdição deve ser resolvido com a atribuição de competência aos tribunais comuns. No caso, ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste».

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2. A factualidade com relevo para a resolução do conflito a decidir e que resulta dos autos, é a supra referida em sede de relatório.

A questão a dirimir no presente conflito de jurisdição consiste em saber se são os tribunais comuns ou os tribunais administrativos os competentes para conhecer de um recurso de impugnação judicial em que a decisão de aplicação da coima por parte da autoridade administrativa data de 24/07/2014, a impugnação data de 29-09-2014 e a remessa desta a Tribunal pelo Ministério Público data de 25-10-2016.

E atingimos um conflito negativo de jurisdição motivado pela pronúncia de duas decisões judiciais, de sentido inverso, emitidas, primeiro, por um tribunal da jurisdição comum e, subsequentemente, por um tribunal da jurisdição administrativa e fiscal, decisões que, mutuamente, declinaram a competência material para dirimir o litígio submetido a juízo.

O poder jurisdicional, é sabido, encontra-se repartido por diversas categorias de tribunais, segundo a natureza das matérias das causas que perante eles se suscitam - cfr. arts. 209º e segs da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Nos termos do disposto no artº 211º, nº 1 da CRP, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria civil e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas.

Por sua vez, artº 212º, nº 3 da CRP estabelece que, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Também o artº 4º, nº 1, al. l) do ETAF, na redacção do DL 214-G/2015 de 02/10 dispõe que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a “ impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que aplique, coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo”.

A existência de várias categorias de tribunais supõe, naturalmente, um critério de repartição de competência entre eles, necessariamente de natureza objectiva, de acordo com a natureza das questões em razão da matéria, podendo, como tal, dar origem a conflitos de jurisdição.

Cientes no entanto da causa de pedir e do pedido formulado nos presentes autos, e das datas relevantes, tudo indicia que a competência para dirimir o litígio cabe à jurisdição administrativa – o que apenas acontece desde 01-09-2016 [cfr. artº 15º, nº 5 do DL 214-G/2015 de 02-10], que atribui aos tribunais da jurisdição administrativa a competência para a apreciação das impugnações judiciais de decisões da administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera contra ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo].

Por outro lado, tendo em consideração que a competência do tribunal se fixa no momento da propositura da causa [cfr. artº 5º, nº 1 do ETAF], sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente, há que, no caso, determinar em que data se considera proposta a acção, em face do disposto no artº 59º do DL nº 433/82 de 14/09 de onde resulta que a decisão administrativa é susceptível de impugnação judicial através do recurso de impugnação interporto pelo arguido e apresentado à autoridade administrativa no prazo de 20 dias, devendo constar de alegações e conclusões, após o que os autos são enviados ao Ministério Público que os tornará presença ao juiz, valendo este acto como acusação.

Ora, sobre esta questão, já se pronunciou por diversas vezes este Tribunal de Conflitos – v.g. Conflitos 05/17 e 26/17 de 01.06.2017, Conflito 26/17 e 24/17 de 28.09.17, 22/17, 35/17, 39/17, 42/17, 34/17 e 33/17 todos de 09.11.2017 – todos no mesmo sentido de que é a introdução em juízo do feito a julgar, que corresponde à data em que os autos são apresentados nos tribunais, que marca o momento em que a competência se fixa e com a qual concordamos:

«Assim, no acórdão proferido no Conflito nº 26/17 escreveu-se o seguinte:

«Nos termos do art.º 38º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei nº 62/2013), a competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, salvo os casos especialmente previstos na lei, sendo também irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou se lhe for atribuída competência de que inicialmente carecia para o conhecimento da causa. Por sua vez o art.º 5º, nº 1, do ETAF, estabeleceu que “a competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Na ausência de qualquer regulamentação expressa no RGCO e no C.P.Penal, terá de se atender, com as necessárias adaptações resultantes da natureza do processo em causa, ao que dispõem os citados artºs. 38º e 5º, nº 1 e considerar que o tribunal competente é o que teria competência no momento da propositura da causa.

A impugnação judicial da decisão administrativa que aplica uma coima é dirigida ao juiz que a irá conhecer, mas é apresentada à autoridade administrativa que proferiu essa decisão (art.º 59º, nºs. 1 e 3, do RGCO).

Mesmo depois da apresentação da impugnação judicial, o processo continua sob a alçada da entidade administrativa, da qual pode nem sequer sair, pois esta tem a faculdade de revogar a decisão que aplicou a coima até ao momento do envio dos autos ao MP (art.º 62º, nº 2, do RGCO).

Após o envio dos autos pela autoridade administrativa, não ao tribunal competente, mas ao MP, cabe a este decidir se os faz presentes ao juiz, caso em que a decisão que aplicou a coima se converte em acusação (art.º 62º, nº 1, do RGCO) e se inicia a fase judicial do processo de contra-ordenação.

O legislador do RGCO distinguiu, assim, duas fases distintas do processo: a administrativa e a judicial. A primeira, inicia-se com a participação das autoridades policiais ou fiscalizadoras ou mediante denúncia particular, enquanto a segunda só se inicia com a apresentação, pelo MP, dos autos ao juiz, acto que tem o valor de acusação.

Nestes termos, a interposição do recurso de impugnação judicial não é um acto praticado em juízo, pois sendo apresentado perante a autoridade administrativa e aí permanecendo até que seja enviado ao MP, insere-se na fase administrativa do processo de contra-ordenação.

Por isso, tal como se entendeu no recente Ac. deste Tribunal de 1/6/2017 - Conflito nº 05/17, é a introdução em juízo do feito a julgar, que corresponde à data em que os autos são apresentados no tribunal, que marca o momento em que a competência se fixa.

Portanto, e uma vez que, no caso vertente, o processo só entrou em juízo após 1/9/2016 são os tribunais da jurisdição administrativa os competentes para o apreciar (art.º 4º, nº 1, al. i), do ETAF, na redacção do DL n.º 214-G/2015).»

Regressados ao caso sub judice, impõe-se a conclusão que a jurisdição administrativa e fiscal é a competente em razão da matéria para conhecer da presente impugnação judicial que, no âmbito do processo de contra-ordenação aplicou à arguida uma coima no montante de 800€ pela prática de contra-ordenação, uma vez que a impugnação judicial dessa decisão foi apresentada, pelo Ministério Público, à distribuição como acusação em 25/10/2016, ou seja já depois do início da vigência da norma prevista no artº 4º, nº 1, al. l) do ETAF prevista no DL nº 215-G/2014 de 02/10.

3. Pelo exposto, resolvendo o presente conflito de jurisdição, os Juízes neste Tribunal dos Conflitos decidem declarar competentes, em razão da matéria, para conhecer e decidir a presente impugnação os Tribunais Administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2018. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Manuel Pereira Augusto de Matos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Nuno de Melo Gomes da Silva – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Júlio Manuel Vieira Gomes.