042637 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A regra de deferimento tácito contida no nº1 do artº13º do DL 166/70, de 15.04, diploma que procedeu à reforma do licenciamento de obras particulares, não se aplicava à decisão de licenciamento de estabelecimentos industriais de 1ª classe.

II- O artº 22º do referido diploma legal ao mandar aplicar aquele preceito à instalação, alteração ou ampliação de estabelecimentos industriais de 1ª classe, na medida aplicável e com as necessárias adaptações, visou apenas a sua aplicação ao licenciamento das respectivas obras.

III- O silêncio da administração em matéria de licenciamento industrial, mesmo na vigência do citado DL, devia ser interpretado em sentido negativo, ou seja, do indeferimento do pedido, nos termos do art.º 346º do C. Adm., do art.º 3º, nº1 do DL.256-A/77 e do artº109º do CPA, sucessivamente aplicáveis.

Acordam, em conferência, os juízes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O DIRECTOR REGIONAL DA DELEGAÇÃO REGIONAL DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO veio interpor recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou procedente a presente acção para o reconhecimento de um direito proposta junto do TAC de Lisboa por A..., SA, e, em consequência, reconheceu o deferimento tácito do pedido apresentado pela Autora, relativo ao licenciamento da instalação de um estabelecimento industrial de 1ª classe, destinado à recuperação de escórias de alumínio e posterior fabricação de ligas desse metal na forma de lingotes, num terreno situado no Vale da Rosa, freguesia de S. Sebastião, concelho de Setúbal.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

a) A posição defendida por José Osvaldo Gomes, in “ Comentário ao novo regime do licenciamento de obras” não pode, nem deve constituir argumento para sustentar que os art.º 22º, nº1 e 13º, nº1 do DL 166/70, de 15 de Abril, vieram consagrar a regra do deferimento tácito dos pedidos de licenciamento dos estabelecimentos industriais de 1ª classe, uma vez que é o mesmo Autor quem deixa perceber que tais normas devem ser interpretadas e aplicadas “cum grano salis”.

b) O argumento da interpretação literal daquelas mesmas normas, utilizado pela douta sentença recorrida, também é inaceitável para fundamentar a consagração da regra do deferimento tácito aplicável aos estabelecimentos industriais de 1ª classe, uma vez que não permite justificar porque é que não foram também abrangidos pelo DL 166/70 os pedidos de licenciamento dos estabelecimentos industriais de 2ª e 3ª classe.

c) Se os art.º 22, nº1 e 13º, nº1 do DL. 166/70 tivessem vindo consagrar a regra do deferimento tácito para os pedidos de licenciamento dos estabelecimentos industriais de 1ª classe, passaria a haver dois regimes jurídicos diferentes para o mesmo procedimento administrativo, o que se traduziria numa manifesta desigualdade de tratamento perante situações iguais.

d) Se o legislador do DL 166/70 tivesse pretendido estabelecer a regra do deferimento tácito para os processos de licenciamento industrial, não o teria feito apenas para os estabelecimentos industriais de 1ª classe.

e) Se havia identidade de razões que justificavam a aproximação do regime jurídico dos licenciamentos industriais ao do licenciamento municipal de obras particulares, criado pelo DL 166/70, não se entende porque motivo não se consagrou um regime abrangente para todos os processos de licenciamento industrial.

f) O licenciamento industrial, dada a sua complexidade, não se compadece com a regra do deferimento tácito, nem se conhecem razões históricas que permitam concluir o contrário.

g) O douto acórdão do STA de 7.03.1995 (Rec. 30275) decidiu que “no licenciamento industrial não se verifica o deferimento tácito quanto à decisão final, só quanto aos pareceres obrigatórios.”

h) A douta sentença recorrida não aplicou correctamente os artº22º, nº1 e 13º, n1 do DL166/70. de 15 de Abril, uma vez que o verdadeiro sentido que resulta de tais normas, quando aplicáveis aos licenciamentos industriais de 1ª classe, é apenas o que foi estabelecido pelo douto acórdão do STA citado na alínea anterior.

i) A douta sentença recorrida decidiu em contrário aquela douto acórdão, e não fez uma correcta interpretação dos artº22º, nº1 e 13º, nº1 do DL 166/70, pelo que violou aquelas normas, e ainda o disposto no artº659º, nº2 do CPC.

j) A douta sentença recorrida está em manifesta oposição de julgados com aquele douto acórdão do STA, uma vez que reconheceu o deferimento tácito do pedido apresentado pela Autora relativo ao licenciamento da instalação de um estabelecimento industrial, com fundamento nos art.º 22º, nº1 e 13, nº1 do DL 166/70, de 15 de Abril.

Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, concluindo, assim:

1ª O objecto do presente recurso limita-se à questão de se saber se a sentença recorrida interpretou ou não correctamente o disposto nos artº22º, nº1 e 13º, nº1 do DL 166/70, de 15.04, ao decidir que dos citados normativos resulta a aplicação do instituto do deferimento tácito aos processos de licenciamento em causa nos autos.

2ª Os Decretos 46.923 e 46.924, de 28.03, na redacção que lhes foi dada pelo disposto no artº22º, nº1 do DL 166/70, de 15.04, estatuíam o deferimento tácito das consultas promovidas pela entidade licenciadora a entidades estranhas, sempre que estas não se pronunciassem no prazo legalmente previsto e também o deferimento tácito do pedido de licenciamento, sempre que a entidade licenciadora não se pronunciasse no prazo legalmente definido.

3º Quando a propósito do licenciamento de estabelecimentos industriais de 1ª classe, o artº22º, nº1 do DL 166/70, de 15 de Abril remete expressamente para o artº13º (onde se prevê o deferimento tácito), mandando aplicar o mesmo, a letra da lei é clara no sentido de que o legislador pretendeu aplicar o regime do deferimento tácito aos pedidos de licenciamento de instalação de tais estabelecimentos industriais.

4º O espírito do DL 166/70, designadamente do artº13º (deferimento tácito) é o de incutir maior celeridade e eficiência à administração e proteger os particulares requerentes, preocupações que têm o mesmo cabimento- senão maior- no que concerne aos pedidos de licenciamento de instalação de estabelecimentos industriais de 1ª classe.

5ª A publicação do DL 166/70 ocorre numa época caracterizada pela implementação de políticas económicas de fomento industrial (v. “Lei do Fomento Industrial”- Lei 3/72, de 27 de Maio), o que abona no sentido do legislador ter pretendido aplicar ao processo de licenciamento industrial o regime de deferimento tácito.

6ª A aplicação do regime do deferimento tácito em sede de licenciamentos urbanísticos da competência da administração central, é conhecida no direito português, pelo menos desde 1948 (v. Artº5º do DL 37.251, de 28.12.48-PCUS), não sendo de estranhar que o legislador tivesse optado por adoptar o mesmo regime para o licenciamento industrial.

7ª A intenção do legislador do DL 166/70 foi a de aproveitar a alteração profunda da revisão do licenciamento de obras particulares para alterar outros processos de licenciamento conexos e interdependentes com a autorização administrativa para construir, aplicando-lhes os mesmos princípios de celeridade e de eficiência (cuja revisão se determina...”- cfr. Preâmbulo, nº3).

8ª O sucesso da reforma do processo de licenciamento municipal de obras ficaria dependente, pelo menos em parte significativa, de alteração simultânea de processos de licenciamento a ele conexos.

9ª A sentença recorrida não se apoia em exclusivo na interpretação literal dos artº22º, nº1 e 13º, nº1 do DL 166/77, de 15.04, constando dos seus fundamentos uma exaustiva procura do pensamento legislativo, que terá estado na origem de tais normas.

10ª Ao texto das normas cabe a função negativa de eliminar aqueles sentidos que nele não tenham qualquer apoio (cfr. Artº9º do CC).

11ª O princípio constitucional da igualdade não implica que sejam tratados de forma igual realidades distintas, pelo que, correspondendo os estabelecimentos industriais de 1ª, 2ª e 3ª classes a realidades diversas (DL 46.923 e Dec. 46.924) seria legítimo que o legislador do DL 166/70 as regulasse de forma diferente.

12ª Também o licenciamento de obras e da utilização de edifícios, entre outros vigora o deferimento tácito, reflectem igual complexidade de procedimento.

13ª A complexidade do licenciamento industrial e a existência aí de vistorias prévias e de um acto formal final de aprovação, não são razões incompatíveis com o deferimento tácito, pelo contrário, a maior complexidade dos procedimentos administrativos só justifica com maior pertinência a instituição de deferimento tácito, atentos os fins e a função garantística de tal instituto.

14ª Não é verdade que o STA, no acórdão de 07.02.95 (Rec. 30.275) tenha decidido ou apreciado a questão da aplicabilidade ou inaplicabilidade do regime de deferimento tácito previsto no art.º 13º do DL 166/70 ao licenciamento industrial, sendo certo que o texto que o recorrente invoca como sendo um excerto de tal acórdão não faz parte do mesmo acórdão.

15ª Improcedem todos os argumentos expendidos pelo recorrente nas conclusões de recurso, devendo manter-se o decidido na sentença recorrida.

O Digno Magistrado do MP junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, com os seguintes fundamentos:

«Afigura-se-nos que a douta sentença recorrida operou correcta interpretação e aplicação do direito à factualidade relevante, pelo que deverá ser sufragada, sendo certo que nesta sede a entidade recorrente e salvo o devido respeito, não invoca nada de essencialmente novo, como realça a recorrida e com o que, no geral, se concorda.

Poderia, eventualmente, revelar-se perturbador do sentido preconizado na douta sentença o facto de o art.º 22º do DL 166/70 apenas se referir aos estabelecimentos industriais de 1ª classe o que, aparentemente, deixaria sem justificação a não inclusão do regime de deferimento tácito aos demais estabelecimentos. No entanto, a tal respeito, oferece-nos dizer o que segue.

Desde logo a linha de toque parece-nos ser dada no preâmbulo daquele diploma e que a entidade recorrente, salvo melhor opinião, interpreta ao contrário. Isto é, da afirmação ali contida que “ da orientação exposta exceptuam-se os regimes especiais sobre localização, aprovação de projectos e licenciamento de estabelecimentos industriais de 1ª classe” não pretende, a nosso ver, significar que quanto a estes estabelecimentos é afastada a previsão do deferimento tácito, mas apenas que o regime especial quanto à localização, aprovação de projectos e licenciamento de estabelecimentos industriais seguirão, no seu procedimento, não o que se prescreve no diploma em causa (e a que se refere especificamente o ponto b. do nº3 do citado preâmbulo em que a transcrita afirmação se insere), mas sim no sobredito regime especial.

Ora, precisamente em tal regime e intentando dar resposta à aparente perplexidade acima referida, verificamos, por exemplo, que apenas quanto aos estabelecimentos industriais de 1ª classe é exigida a aprovação dos respectivos projectos para que possa efectuar-se a respectiva instalação, alteração e ampliação (cfr. Artº3º e 10º do Regulamento aprovado pelo DL 46.929 de 28 de Março de 66).

Por outro lado, a localização de tais estabelecimentos em centros urbanos apenas pode ser autorizada dentro de zonas industriais (cfr. Artº4º do mesmo Regulamento). Refira-se ainda a não dependência, de aprovação para a laboração dos estabelecimentos de 3ª classe (cfr. Artº19º do mesmo diploma).

Parece, assim, evidenciar a lei uma maior vinculação legal quanto ao regime dos estabelecimentos de 1ª classe, nomeadamente quanto aos referidos aspectos.

Mas, sendo assim, encontrando-se tal regime no que concerne aos estabelecimentos de 1ª classe sujeito a uma maior vinculação legal, e sabendo, pois, quer a Administração (não havendo assim motivos legais para a sua inércia), quer os particulares, dos trâmites a seguir, bem se compreenderá que o princípio de atribuir efeito positivo ao silêncio se faça emergir em tais situações, e se não deva colocar naquelas outras (quanto aos demais estabelecimentos) que, por requererem uma actuação mais orientada por critérios de oportunidade, ou pelo menos, em que a lei é menos exigente, deva fazer-se sentir a não consagração do mesmo efeito ao silêncio, sobrelevando antes o efeito regra que, como é sabido, no nosso direito é o negativo.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

Tendo em conta o que consta do processo instrutor, ao abrigo do nº1 do artº712º do CPC, consideram-se provados os seguintes factos:

1) A Autora, em 02 de Março de 1989, requereu ao Director Geral da Indústria, ao abrigo do artº5º do Regulamento aprovado pelo Decreto n.º 46 924, de 28.03.1966, a aprovação de um projecto, que juntou, para instalação de um estabelecimento industrial destinado à recuperação de sucatas e escórias de alumínio e posterior fabricação de ligas desse metal na forma de lingotes, num terreno industrial situado ao Vale da Rosa, freguesia de S. Sebastião, concelho de Setúbal.(cf. fls.1 do processo instrutor).

2) Em 30.03.89, foi nomeado o relator do processo, tendo o local sido visitado pelo mesmo em 12.09.89, o qual referiu a necessidade, a fim de completar o pedido, do envio dos seguintes aditamentos:

Peças desenhadas:

Planta de localização indicando na totalidade a central de processamento de escórias (escala 1:500)

Planta do edifício fabril com localização do equipamento (escala 1:100)

Idem, em escala de 1:100, referente à unidade de processamento de escórias

Peças escritas:

Origem das águas- (...)

Esgotos (...)

Número de pessoal por turnos e sexo.

(cf. fls.1 e 89 do processo instrutor).

3) A Autora apresentou, em 27.09.89, um aditamento ao requerimento referido em 1, para satisfação do referido em 2) (cf. fls. 90 a 94 do processo instrutor).

4) Em 17.10.89, o Director Regional remeteu à Direcção Geral de Qualidade e Ambiente (DGQA), um exemplar do projecto do referido estabelecimento, nos termos do Despacho Normativo nº110/85, de 20.11.(cf. fls. 95 do processo instrutor).

5) Na mesma data, o Director Regional remeteu outro exemplar do projecto, à Administração Regional de Saúde de Setúbal(ARS), nos termos do artº7º do Regulamento aprovado pelo Decreto nº46 924, de 28.03.66 (cf. fl. 96 do processo instrutor).

6) Em 16.01.90, a ARS emitiu parecer favorável à aprovação do projecto, sob as condições referidas no seu ofício junto a fls. 97 e 98 do processo instrutor, que se dão por reproduzidas.

7) Em 22.01.90, o Director Regional solicitou à DGQA a devolução do exemplar do projecto remetido em 17.10.89 para emissão de parecer nos termos do Despacho Normativo nº110/85, de 20.11, uma vez que não tinha comunicado, nos termos do nº4 do referido Despacho Normativo, carecer de novo prazo para apresentação do parecer (cf. fls.99 do instrutor).

8) Em 12.02.90, a DGQA informou o Director Regional que o processo estava em análise sob as várias componentes e não exclusivamente sob a perspectiva do Despacho Normativo nº110/95. Essa apreciação poder-se-á considerar envolvida pelas disposições do Despacho Conjunto de 89.05.31, publicado no DR nº108, I série, de 07.08.89, o que conduzirá à emissão do parecer da DGQA, sem ser exclusivamente no que respeita à poluição atmosférica. Uma vez que se tornou necessário compilar mais dados, esta Direcção Geral necessitará de mais tempo para emitir o respectivo parecer e espera em breve dar uma resposta complementar (cf. fls. 100 do processo instrutor).

9) Por ofício datado de 16.05.90, a DGQA informou o Director Regional que o projecto apresentado mereceu o seguinte parecer:

«O projecto está incompleto devendo ser solicitados os seguintes elementos adicionais:

Estimativa da composição quantitativa e quantitativa dos resíduos gerados no processo de fabrico ( artº4º do DL 488/85, de 25.11 e Portaria 374/87, de 04.05).

Destino final dos resíduos produzidos.

Indicações sobre as condições de armazenagem da matéria prima secundária e resíduos produzidos.

Dispositivo a instalar no forno relativo para retenção das partículas sólidas arrastadas, com breve descrição e eficiência de separação.

Identificação de todas as fontes de emissão de efluentes gasosos, com referência explícita às eventuais emissões dos moinhos de escórias, do tambor rotativo para secagem de partículas metálicas, da máquina de carregamento do forno, do secador rotativo, etc. Descrição dos dispositivos de despoluição existente com indicação da sua influência.

Deverá ser apresentada para todas as emissões a seguinte caracterização: altura e diâmetro interior da saída da chaminé, caudal e temperatura de emissão de efluentes gasosos, concentração em partículas sólidas, SO2, cloro, metais etc. expelidos, altura e distância a que se encontram os obstáculos mais altos, na proximidade da chaminé.

Caracterização dos combustíveis utilizados, indicando nomeadamente a concentração de enxofre e de cinzas para cada um deles »(cf. fls. 101 do instrutor).

10) Do que foi notificada a Autora por ofício de 27.07.90 (cf. fls. 102 do instrutor).

11) Na sequência dessa notificação, a Autora veio apresentar em 16.10.90, os elementos e esclarecimentos constantes de fls.103 a 113 do instrutor, que aqui se dão por reproduzidos, referindo que os obteve em parte da sua associada alemã “...” e ainda da “...”, sua colaboradora.

12) Tais elementos foram remetidos pelo Director Regional à DGQA em 07.11.90 (cf. fls.114 do instrutor).

13) Em 05.03.91, a DGQA informa que o aditamento enviado foi ainda considerado insuficiente e pediu mais elementos ou esclarecimentos adicionais, conforme melhor consta do ofício de fls. 115 e 116 do processo instrutor, que aqui se dá por reproduzido.

14) Do que foi notificada a Autora, por ofício de 11.04.91 (cf. fls. 117 do instrutor).

15) Em 16.05.91, a Autora informou o Director Regional que pediu os elementos solicitados à sua associada alemã ... e que logo que os receba os comunicará imediatamente (cf. fls. 118 do instrutor).

16) Em 16.05.91, a Autora, em cumprimento da notificação referida no nº14 supra, enviou à Direcção Regional os esclarecimentos constantes da carta de fls. 120 a 127 do instrutor, os quais foram comunicados à DGQA (cf. fls.128)

17) Por fax de 02.08.91, a DGQA informa o Director Regional que, face a notícias publicadas recentemente nos órgãos de comunicação social e às análises químicas que entretanto estão a ser efectuadas, o parecer sobre o licenciamento será dado após o apuramento de todas as circunstâncias (cf. fls. 134).

18) Em 10.09.91, a DGQA informa o Director Regional do FAX enviado à Autora em 06.09.91, que é do seguinte teor:

«Em resposta à V/comunicação de 91.08.21 e relativamente ao V/ponto 1, não podemos aceitar os VV/argumentos, uma vez que as análises efectuadas pelo LNETI mostram valores diferentes dos VV/.

Relativamente ao V/ponto 2 reafirmamos o contido no Despacho DGQA, pelo que essa Empresa terá de apresentar, no prazo de um mês, a contar desta data, as análises do teor de dioxinas. A sua não apresentação determinará a aplicação da legislação em vigor.

Informamos ainda que o pedido para concessão da licença da laboração provisória da competência da Delegação Regional do Ministério da Indústria e Energia, mas sujeito a parecer desta Direcção Geral, não será aceite enquanto não estiver clarificada a situação.»(cf. fls. 135 e 136 do instrutor).

19) Em 16.10.91, a Autora enviou à Direcção Regional o resultado das análises ao teor das Dioxinas das escórias de alumínio em depósito nas nossas instalações fabris de Setúbal(fls. 137 a 148 do instrutor).

20) Em 18.10.91, é junto ao processo instrutor um “Abaixo assinado” dos moradores da zona da Mourisca do Sado e Vale do Sado em Setúbal, manifestando a sua preocupação pelo reinício da laboração em força da indústria A... em condições já largamente divulgadas, que está a afectar o meio ambiente e a saúde dos moradores em volta, referindo barulho ensurdecedor, fumo exalado que é um autêntico gás, que provoca náuseas e dor de cabeça, depósitos de toneladas de resíduos a céu aberto, que os ventos e as chuvas espalham e juntam uma reportagem de um semanário de 21.08.91(cf. fls.149 a 151 do instrutor).

21) Em 22.10.91, a DGQA remeteu ao Director Regional a Informação nº292/91 – INS de 91.10.23 daquela DG, onde se refere o seguinte:

«Tendo em atenção o resultado das análises efectuadas pelo LNETI e pelo ECOPLAN (Alemanha) às escórias existentes na A...,Lda. ( Setúbal ), tendo em atenção a informação nº94 do SRQ de 4.9.91, tendo em atenção o DL nº488 de 25.11.85 e em particular a definição de resíduos perigosos, tendo em atenção a Portaria nº374 de 4.5.87 e em particular os seus artº9º, 10º e 11º, tendo em atenção o DL nº121/90, de 04.09.90 e o espírito da Convenção de Basileia, propõe-se:

- a Empresa A... deverá tomar no prazo de 30 dias as seguintes medidas:

- Um plano de envio para os países de origem das escórias que importou.

- Minimizar os efeitos sobre o ambiente das escórias e lamas armazenadas nas suas instalações em Setúbal nomeadamente cobertura das mesmas e

- Drenagem eficaz para se evitar contaminação não só das linhas de água como das águas subterrâneas» (cf. fls. 153 e 154 do instrutor).

22) Em carta de 30.10.91, a Autora considerou a proposta referida no nº22 supra absolutamente inaceitável, indicando as bases da sua recusa.(cf. fls. 155 a 181 do instrutor).

23) Em 13.01.92, a Autora dirigiu uma carta ao Ministro da Indústria e Energia, informando-o que solicitou em 1989 ao Ministério da Indústria e Energia a competente licença de laboração, cuja tramitação processual requer parecer favorável do Ministério do Ambiente, que se não pronunciou até Julho de 1991, face a deferimentos do processo por razões de vária ordem e quando a A... se preparava para lançar a fase terminal do projecto o Ministério do Ambiente, face a notícias veiculadas pela comunicação social, coloca objecções ao projecto, impondo um conjunto de condições, que a A... entende não terem suficiente suporte técnico-científico, se deverem a excesso de zelo, embora tenha adoptado uma postura de evitar polémica com a DGQA. Considera que estão satisfeitos os requisitos imediatos desde Dezembro de 1991, identificados pela DGQA, no entanto até à data o Ministério do Ambiente não emitiu o parecer indispensável à atribuição da licença de laboração por parte do MIE. E pede a intervenção do Ministro, juntando um memorando.(cf. fls. 189 a 220 do instrutor).

24) Em 30.01.92, a DGQA informa o Director Regional que o projecto poderá ser licenciado apenas na sua componente fundição de sucata. Atendendo a que o processo apresentado compreende a recuperação integrada de sucata e escórias de alumínio, havendo uma recirculação de materiais de um processo para o outro, surgem agora algumas dificuldades na abordagem exclusiva do processo de valorização de sucata, pelo que levanta algumas questões, solicitando que a A... apresente um aditamento onde as esclareça. (cf. fls. 223 e 224 do instrutor).

25) Em 10.02.92, a Autora veio responder às questões colocadas (fls.227 a 232), tendo os elementos fornecidos sido remetidos à Delegação Regional em 18.02.92.(cf. fls. 234 do instrutor)

26) Em 18.02.92, a Delegação Regional informa os moradores que haviam apresentado o abaixo assinado, que foram efectuadas diligências no local por funcionários da Delegação que verificaram que a referida fábrica ainda se encontra em fase de construção, não se encontrando em actividade qualquer equipamento industrial, mantendo-se no entanto por parte dos Serviços uma estreita observação acerca do evoluir da situação a fim de prevenir qualquer inconveniente.- fls. 235 do instrutor.

27) Em 18.02.92, a A... vem informar a Delegação Regional que, por força dos atrasos verificados no processo de licenciamento que se arrasta há quase três anos, a empresa encontra-se em gravíssima situação que é de falência eminente. Refere que a análise jurídica que junta mostra que lhe assiste o direito de exigir a aprovação tácita, de acordo com os pressupostos definidos por lei. E pede que analisem esse requerimento e que haja depois um encontro- cf. fls. 236 a 241 do instrutor.

28) Em 25.02.92, é elaborada a informação nº259/92, onde se conclui que até à presente data não há parecer efectivo da DGQA relativo ao projecto do estabelecimento industrial, mas antes uma proposta de resolução do problema da importação de escórias, aguardando-se a emissão do respectivo parecer após a apresentação pela A... dos elementos solicitados por aquela Direcção Geral-cf. fls.242 a 245 do instrutor.

29) Em 04.03.92, a Autora apresentou um requerimento dirigido ao Director Regional, do seguinte teor:

«Dando seguimento às conversas mantidas nos últimos meses, nomeadamente com a DGQA, sobre o licenciamento da A... SA, em relação ao processo em epígrafe para o qual se tem procurado pelo menos um desbloqueamento parcial com a maior brevidade possível que evite a falência da empresa, por este meio formalizamos o seguinte pedido:

No referido processo é requerido o licenciamento para reciclagem de sucatas de alumínio no qual está integrado um processo de reciclagem de escórias de alumínio entretanto geradas. O licenciamento pedido abrange neste momento os dois processos.

Atendendo aos obstáculos levantados pela DGQA , quanto à viabilidade de processar a reciclagem das escórias devido a potenciais riscos ambientais neste processo que ainda é pouco conhecido e ainda a que o processo de reciclagem de sucatas é o nosso principal objectivo (representa 95% do investimento) solicitamos autorização para que os dois processos sejam dissociados e licenciados separadamente, isto sem prejuízo de todos os direitos entretanto adquiridos. Procura-se assim que seja autorizado o licenciamento para tratamento e reciclagem de sucatas de alumínio e para o qual se mantêm todas as premissas constantes do processo.

Quanto às escórias entretanto geradas por esta reciclagem das sucatas propômo-nos armazená-las em local resguardado do contacto pluvial, até que a DGQA se pronuncie sobre a viabilidade da sua recuperação ou de outro destino que lhe queira dar.

Quanto às escórias importadas, aguardamos o desenrolar da situação actual, mantendo-as resguardadas de contacto pluvial.

Rogamos ainda a V. Exa. o favor de considerar com a maior urgência possível no andamento deste processo que se arrasta há 3 anos. A A..., SA entrou já em ruptura financeira total sendo previsível a falência a muito curto prazo.»- fls. 246 e 247 do instrutor.

30) Em 06.03.92, a Autora dirige ao Director Regional uma carta em que lamenta que a Delegação não tenha dado resposta à sua carta de 18.02.92, referida no nº33 supra, onde solicitava a marcação de um encontro para discutirem a aprovação tácita e, por isso, apresenta agora formalmente esse pedido, através de requerimento que anexa e na falta de resposta, no prazo de 15 dias, recorrerá ao Tribunal Administrativo para reconhecimento da mesma aprovação- fls. 248 a 258 do instrutor.

31) A Direcção Regional remete em 10.03.92 o pedido da Autora formulado em 04.03.92, referido no nº29 supra, para separação do processo de licenciamento em dois.- fls. 260 do instrutor.

32) Em 27.03.92, a DGQA remete ao Director Regional um ofício do seguinte teor:

«Na sequência da reunião tida nesta Direcção Geral no passado dia 18 de Março, informo V. Exa. do seguinte:

1. A DGQA ou qualquer outro organismo só pode dar parecer favorável quando de acordo com a legislação aplicada disponha de todos os elementos do projecto que evidenciem que o dono da obra tomou as medidas necessárias para minimizar os efeitos da actividade sobre o ambiente.

2. O licenciamento RILEI precede o licenciamento camarário. Não é por isso legal o início dos trabalhos, sem as respectivas licenças.

3. Desde 17 de Outubro de 1989 (data do ofício dessa Delegação Regional) que esta Direcção Geral vem referindo a necessidade de apresentação de um projecto – como é normal nestas circunstâncias- em que, de forma explícita e de acordo com a legislação em vigor se caracterize a indústria, se evidencie de forma quantitativa e qualitativa os riscos para o Ambiente e se apresente também de forma explícita, devidamente documentada e justificada as medidas de minimização dos efeitos. É o que estabelece o nº3 do artº5º do Decreto 46 924, conjugado com a Portaria nº374/82, de 04.05.

4. Mais uma vez se refere que continua a não ser possível dar parecer favorável enquanto o industrial se limitar a dizer:” A A... propõe –se efectuar a cobertura total do depósito das escórias produzidas (construção de um telheiro) e aceita proceder ao isolamento do depósito com vista à não existência de contacto das escórias com as águas pluviais exteriores. ”É indispensável que quantifique os resíduos produzidos e que através de cálculo, peças desenhadas e especificações técnicas evidencie a forma de tratamento.

5. Esta Direcção tem privilegiado o diálogo com a A... como se prova pelas reuniões realizadas contudo é indispensável que a A... dê cumprimento à legislação em vigor.

6. Neste sentido esta Direcção Geral sugere que seja dado um prazo último de 45 dias para apresentação do dossier em falta, de acordo com as regras em vigor e que dê satisfação ao ponto 4.» Junta em anexo acta da reunião realizada entre a A... e a DGQA no passado dia 18 de Março, onde se conclui que o processo de licenciamento ficou pendente da resposta da A... à questão referente à deposição de resíduos. – cf. fls. 268 a 271 e 275 a 278 do instrutor.

33) Em 31.03.92, a DGQA informou a Direcção Regional do seguinte:

«1. Tendo em atenção a separação do processo de licenciamento inicial, no processo de recuperação de sucatas de alumínio (via seca) e no processo de tratamento de escória (via húmida) solicitado pela A... em 04 de Março do corrente ano.

2. Tendo em atenção a apresentação do aditamento ao projecto de licenciamento da valorização da sucata de alumínio, constituído pelo “ anteprojecto de instalação para o armazenamento temporário de resíduos” dando parcialmente satisfação ao solicitado pela DGQA e exposto no ponto 6 da Acta da reunião havida em 18 de Março entre a A... e a DGQA. Esta Direcção Geral dá parecer favorável no âmbito do nº1 (isto é a laboração da unidade de recuperação de sucata) condicionado ao cumprimento integral por parte da A... de todos os quesitos abaixo referidos, quer ao nível da concepção do projecto, quer ao nível da exploração, quer ao nível da definição do destino final a dar aos resíduos produzidos (escória).

a) O sistema de armazenamento proposto reúne algumas condições técnicas aceitáveis mas necessita de ser aperfeiçoado a nível de projecto de execução.

Deverão ser previstos procedimentos de exploração que garantam o não arrastamento de resíduos pelos rodados da pá carregadora, para evitar o espalhamento dos mesmos no perímetro fabril.

Para prevenir a formação de lexiviados motivados pelas chuvas que podem entrar lateralmente, para além do telheiro previsto, recomenda-se que a abertura superior de 1,5m de altura seja suprimida ou através do prolongamento da parede que deverá ser munida de exaustão de gases ou recorrendo a material plástico canelado, se for técnica e economicamente mais viável.

Salienta-se que nesta última hipótese também deverão ser deixados alguns respiradores.

O pavimento do armazém deverá ser recoberto com qualquer tipo de revestimento que dê uma protecção mínima tipo betão ou resina que garanta a não contaminação do solo subjacente.

Após seis meses de laboração deverão ser caracterizados qualitativamente os resíduos produzidos, conforme é referido na memória descritiva.

Três meses após essa caracterização deverá ser comunicado a esta Direcção Geral qual o destino final que a A... pretende dar aos resíduos a armazenar durante o período proposto de dezoito meses de laboração a 50% da capacidade instalada.

b) No referente aos efluentes líquidos a A... deverá cumprir as disposições aplicáveis na legislação em vigor Dec. Lei nº74/90, para além do exposto nos pontos 2 e 3 da resposta da A... incluída na Acta já referida.

c) No referente aos efluentes gasosos e tendo em conta que a A... desiste do licenciamento do forno para tratamento de sucatas com óleos e gorduras (ponto 4 da resposta da A... constantes da Acta referida, deverá o industrial:

- Usar a tecnologia disponível para obstar a emissões de poeiras fugitivas ou localizadas de quaisquer equipamentos, nomeadamente moinhos secadores, etc.

- A eficiência do sistema de depuração de gases do forno deve garantir uma emissão de partículas à saída da chaminé inferior a 200 mg/nm3 não devendo contudo a concentração em metais pesados ser superior a 8 mg/nm3.

- Na chaminé deverá ser construída uma plataforma e furar para amostragem de acordo com a Nota Portuguesa nº2167.

- A descarga da sucata deverá processar-se em recintos fechados de modo a impedir o arrastamento de partículas.

- Dar cumprimento ao disposto no DL 352/90, de 09.11 nas partes aplicáveis.

d) No referente ao ruído da elaboração da instalação não deverá resultar um nível de ruído superior ao estipulado no artº14º do Regulamento Geral do Ruído aprovado pelo DL 251/87, de 24.06, pelo que o industrial tomará as medidas necessárias quanto ao efeito.

Fica ao critério dessa Delegação impor ao industrial a apresentação de um processo devidamente instruído à luz das alterações que o projecto inicial sofreu.» - cf. fls. 283 e 284 do processo instrutor.

34) Em 10.04.92, é elaborada a Informação nº658/92 onde « Apreciando o pedido apresentado nesta Delegação tendo em consideração os pareceres emitidos pela Administração Regional de Saúde e Direcção Geral da Qualidade do Ambiente e tendo em consideração o disposto no artº25º do DL 109/91, de 15.03, propõe-se nos termos do artº15º do D Reg. nº10/91, de 15.03 (REAI) a aprovação do projecto de produção de ligas de alumínio sob a forma de lingotes a partir da recuperação e fundição da sucata, condicionado ao cumprimento das condições anexas.

Quanto ao processo de fabricação de ligas de alumínio a partir da recuperação de escórias de alumínio, a DGQA considerou inicialmente que o mesmo não reunia condições para merecer parecer favorável , enquanto se mantiverem as condições técnicas e tecnológicas do processo. Sobre o mesmo, esta Direcção Geral acabou por não se pronunciar no seu parecer de 92.03.31 atrás referido.

Atendendo, no entanto, ao pedido de separação dos dois processos de fabrico entende-se que o processo de utilização de escórias ( via húmida) ainda não reúne condições para ser apreciado.» - cf. fls.293 a 298 do instrutor.

35) Sobre a referida Informação foi proferido, em 28.04.92, o seguinte despacho do Director Regional: « Concordo. Aprovo o projecto de instalação nos termos e condições propostas.»- cf. fls.292 do instrutor.

36) Em 05.05.92, a Autora é informada pela Direcção Regional do referido despacho e que, em determinação do artº19º do Dec. Regulamentar 10/91, de 15.03, a laboração só poderá iniciar-se depois de terminadas as instalações e de ser apresentado o pedido de vistoria nesta Delegação Regional, no prazo mínimo de 30 dias antes da data prevista para a conclusão das obras- fls.299 do instrutor.

III- O DIREITO

A questão sob recurso é a de saber se se formou deferimento tácito relativamente ao pedido formulado pela Autora, em 02.03.89, junto da Direcção Regional de Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo, de licenciamento de um estabelecimento industrial de 1ª classe, destinado à recuperação de escórias de alumínio e posterior fabricação desse metal na forma de lingotes.

A resolução de tal questão impõe que nos debrucemos, em primeiro lugar, sobre a legislação aplicável, à data em que a Autora pretende ocorreu o deferimento tácito.

A sentença sob recurso, acolhendo a pretensão da recorrente, veio a reconhecer o deferimento tácito do pedido apresentado pela Autora relativo ao licenciamento da instalação de um estabelecimento industrial destinado à recuperação de escórias de alumínio e posterior fabricação desse metal na forma de lingotes.

Para o efeito, considerou que a legislação aplicável, era a vigente à data em que o pedido foi formulado, em 03.03.89, ou seja, os Decs.Lei nº 46 923 e 46 924, ambos de 28.03.1966 e o artº22º do DL 166/70, de 15.04.

Como se entendeu que, de acordo com esse regime, os pareceres da autoridade sanitária - a Administração Regional de Saúde de Setúbal (ARS) e da Direcção Geral de Qualidade do Ambiente (DGQA), deviam ser emitidos nos prazos de 30 e 60 dias, respectivamente, a contar da recepção do pedido dos pareceres, sob pena de se entender que eles eram favoráveis ( artº12º, nº3, 4 e 5 e 13º, nº1, “ex vi” do artº22º, todos do DL 166/70) e a decisão do Réu, ora recorrente, devia ser proferida no prazo de 60 dias a contar do dia em que recebesse o último dos pareceres, o qual podia ser prorrogado, antes de expirado o prazo, através de despacho fundamentado (cf. artº12º, nº1, c), 3, 5 e 6 e artº22, nº1 do DL 166/70), não tendo aquelas entidades emitido os pareceres que lhes foram solicitados pela Direcção Regional em 17.10.89, dentro dos referidos prazos, que terminaram em 19.12.89, o Réu tinha o dever legal de decidir o pedido até 17.02.90, pelo que se formou nessa data acto tácito de deferimento, atento o disposto no nº1 do artº13º “ex vi” do nº1 do artº22º do citado DL 166/70.

A decisão recorrida considerou, assim, o regime de deferimento tácito previsto no nº1 do artº13º do DL 166/70, aplicável “ tout court” ao licenciamento de estabelecimentos industriais de 1ª classe, quer face à letra do nº1 do artº22º do mesmo diploma, quer face à sua ratio, que resultaria do preâmbulo do mesmo que, a seu ver, não afastaria a interpretação literal. Mais entendeu que não se justificava o recurso a uma interpretação restritiva, face à clareza do texto legal e à finalidade prosseguida pelo legislador expressamente referida no preâmbulo do DL 166/70, sendo que, de qualquer modo, a interpretação do artº22º, nº1, no sentido de que o legislador não pretendeu consagrar o deferimento tácito quanto às decisões de pedidos de licenciamento industrial de 1ª classe, contrariaria o nº2 do artº9º do CC.

É contra esta decisão que se insurge o Réu, ora recorrente, pois entende que a sentença recorrida não aplicou correctamente os art.º 22º, nº1 e artº13º, nº1 do DL 166/70 que, a seu ver, só pode ter o sentido que lhe deu o acórdão deste STA de 07.03.1995, no rec. 30 275, ou seja, no licenciamento industrial não se verifica o deferimento tácito quanto à decisão final, só quanto aos pareceres obrigatórios. Refere ainda que o licenciamento industrial, dado a sua complexidade, não se compadece com a regra do deferimento tácito, sendo que ficaria por explicar porque essa regra só se aplicaria aos estabelecimentos industriais de 1ª classe e não aos de 2ª e 3ª classe, o que implicaria dois regimes diferentes no licenciamento de estabelecimentos industriais. Por isso, conclui que o legislador “ magis dixit quam voluit”. Refere também que desde sempre no Direito Administrativo, em particular no âmbito das competências atribuídas à Administração Central, a regra não foi o deferimento tácito, face ao silêncio da administração.

A recorrida, naturalmente propugna pela confirmação da sentença recorrida.

Vejamos:

Todos os intervenientes nos autos estão de acordo, que a instalação, ampliação e alteração de estabelecimentos industriais de 1ª classe se regia, à data, pelos D.L. nº46 923 e 46 924, ambos de 28.03.66 e ainda pelo artº22º do DL 166/70, de 15.04.

A divergência reside apenas na interpretação a dar ao citado artº22º, com referência aos artº12º, 1, c) e 13º, daquele último diploma legal.

Efectivamente, o regime de licenciamento de estabelecimentos industriais estava, à data do pretenso deferimento tácito cujo reconhecimento se peticiona, previsto nos citados diplomas de 1966, complementados mais tarde pelo Despacho Normativo n.º 110/85, de 20.11 e pelo Despacho Conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e da Administração Interna, de 31.05.89, diplomas que vieram a ser revogados pelo DL. 109/91, de 15.03 ( cf. seu artº26º - corpo e alínea b).

Tal regime não atribuía qualquer efeito cominatório à falta de parecer ou de decisão, no prazo legal, das entidades competentes, quer dizer, não atribuía qualquer sentido ao silêncio da Administração.

Assim, tal silêncio vinha sendo interpretado, no caso da falta de decisão no prazo fixado para a sua emissão, nos termos gerais previstos no art. º 346º do Código Administrativo, ou seja, em sentido negativo, considerando-se a pretensão tacitamente indeferida.

Esse era também o sentido do silêncio da Administração no licenciamento de obras particulares.

Porém, o DL 166/70, de 15.04, que procedeu à reforma do processo de licenciamento de obras particulares, introduziu importantes alterações nesta matéria.

Como se refere no P.4 do respectivo Preâmbulo « Disposições profundamente reformadoras são aquelas que fixam prazos para os pareceres, resoluções e vistorias e estabelecem as consequências da sua inobservância.

Prescreve o Código Administrativo, no artº346º, que “ os corpos administrativos são obrigados a deliberar sobre os assuntos da sua competência dentro do prazo de trinta dias, contados da data em que lho requeiram quaisquer interessados” e que a falta de deliberação oportuna equivale, para efeitos de recurso contencioso, ao indeferimento do requerimento apresentado.

Este regime, no que respeita ao licenciamento de obras e nas circunstâncias da época actual, não se mostra satisfatório. Efectivamente, sabe-se que, mormente nos concelhos onde a iniciativa privada, em matéria de construções, tomou grande incremento, as deliberações ou decisões definitivas não são, em regra, proferidas dentro do prazo de trinta dias. Nem será viável que tal prazo se observe quando o processo implica a intervenção de entidades estranhas ao município.

Por outro lado, os interessados, salvo raríssimas excepções, não usam do direito de recorrer contra o indeferimento tácito, continuando, findo o respectivo prazo, na expectativa de ulterior decisão favorável, o que tem por consequência, na maioria dos casos, deixarem caducar o direito ao recurso, ficando, assim, inteiramente desprotegidos de garantia jurisdicional contra as resoluções que porventura venham a ser tomadas.

Pelo sistema que se institui estabelecem-se prazos a que ficam sujeitos os órgãos da Administração, quer relativamente a pareceres, autorizações ou aprovações que devam instruir o processo, quer para a resolução definitiva, sem, no entanto, perder de vista a necessidade de que os órgãos competentes não se pronunciem antes de poderem considerar-se esclarecidos. E segue-se orientação idêntica no que diz respeito aos pedidos de vistoria, de que depende a utilização de edificações novas, reconstruídas, ampliadas ou alteradas.

O princípio que se adopta é o de atribuir efeito positivo ao silêncio: isto é, quando a Administração não se pronuncia dentro dos prazos fixados, interpreta-se o silêncio como consentimento e já não será possível decisão ou deliberação posterior em sentido desfavorável. Só assim não sucede nos casos passíveis de recurso de pareceres ou resoluções que contrariem a pretensão, pois então se justificará que o silêncio corresponda a confirmação.

Constituem corolário lógico do novo regime, neste aspecto, as prescrições sobre responsabilidade pelo facto de os pareceres ou resoluções deixarem de ser proferidos oportunamente, visto os interesses em causa e o próprio prestígio da Administração exigirem que a vontade dos órgãos públicos se manifeste expressamente em resultado do exame e apreciação do processo.

Note-se que o sistema que se estabelece de delegação de competência para resolver sobre o licenciamento de obras contribuirá para apressar a decisão final.» ( sublinhado nosso)

Ora, resulta claro da transcrição supra que a intenção legislativa, quanto ao deferimento tácito estabelecido no artº13º do DL 166/70, foi a sua aplicação apenas ao licenciamento de obras particulares, porque como ali se refere, o regime do artº346º do Código Administrativo, « no que respeita ao licenciamento de obras e nas circunstâncias da época actual, não se mostra satisfatório.».

Nenhuma referência é ali feita ao regime do licenciamento industrial.

A única referência feita no preâmbulo do referido diploma a esse regime, consta do P. 3, que se refere às novidades introduzidas na instrução dos processos de licenciamento de obras, e é para excluir da sua aplicação os regimes especiais sobre localização, aprovação de projectos e licenciamento de estabelecimentos industriais de 1ª classe. Com efeito, aí se refere:

«Da orientação exposta exceptuam-se os regimes especiais sobre localização de estabelecimentos industriais de 1ª classe e de recintos de espectáculos ou divertimentos públicos- cuja revisão se determina- e sobre a localização e aprovação de projectos de estabelecimentos hoteleiros e similares de interesse para o turismo, devendo, porém, notar-se que neste último regime se encontra já consideravelmente simplificado, mercê das providências constantes do DL 49 399, de 24 de Novembro de 1969. As excepções referidas não impedem, porém, que se adoptem quanto aos licenciamentos que competem às direcções gerais dependentes do Ministério da Economia e à Direcção Geral da Cultura e dos Espectáculos, e quanto à tutela a exercer através da Direcção Geral do Turismo, algumas das normas fundamentais do presente diploma, e que cesse quanto aos estabelecimentos industriais, a exigência de licenciamento pela câmara municipal se verificar antes de se pronunciarem os serviços de Estado competentes, o que era susceptível de o tornar inoperante, com sacrifício inútil dos interessados e desprestígio para os municípios.»

Por isso, no artº22º do citado DL 166/70 estabeleceu-se o seguinte:

«1. Mantém-se em vigor o disposto em legislação especial sobre instalação, ampliação ou alteração de estabelecimentos industriais de 1ª classe, sem prejuízo, porém, da sujeição, na parte aplicável e com as necessárias adaptações, ao regime prescrito nos artº11º, 12º, alínea c) do nº1 e º2 e seguintes e 13º, deste diploma e no número seguinte.

2. O licenciamento pela direcção geral competente precederá o licenciamento pela Câmara Municipal ou pela administração portuária, ficando, porém, a emissão do respectivo diploma dependente da exibição do alvará da câmara municipal.» (sublinhados nossos).

Segundo o artº11º « Deverá facultar-se a consulta do processo pelos interessados, quer durante a instrução, para que possam prestar esclarecimentos complementares, quer após a resolução final, quando o pedido não obtenha deferimento.»

Segundo o artº12º, nº1, c), o prazo para as entidades competentes se pronunciarem definitivamente « sobre licenciamento de obras da mesma natureza, respeitantes a edificações de carácter industrial ou de utilização colectiva é de 90 dias.»

Os nº2, 3, 4, 5, 6 e 7 deste preceito legal reportam-se à possibilidade de prorrogação dos prazos previstos no nº1 e dos prazos para emissão de pareceres por entidades estranhas ao município e sua contagem, verificando-se que a autoridade sanitária, no caso do licenciamento de obras respeitantes a edificações de carácter industrial tem um prazo de 30 dias e as outras entidades, um prazo de 60 dias, contados a partir da recepção do pedido de parecer, ou da recepção dos documentos posteriormente juntos de harmonia com o artº8º.

O artº13º do referido diploma, aqui em causa, dispõe, por sua vez:

«1. A falta de parecer ou resolução dentro dos prazos prescritos no artigo anterior interpreta-se, para todos os efeitos, como consentimento.

2. A entidade licenciadora não pode recusar a emissão de alvará, nos termos requeridos, sempre que se verifique o deferimento tácito e se mostrem pagas as taxas devidas.»

Ora, como decorre do supra transcrito nº1 do artº22º, a legislação especial sobre instalação, ampliação ou alteração de estabelecimentos industriais de 1ª classe manteve-se em vigor, isto é, não foi revogada pelo DL 166/70 que, como se referiu, procedeu à reforma do processo de licenciamento de obras particulares e não do processo de licenciamento de estabelecimentos industriais. Mas dado a relação existente entre os dois licenciamentos, e porque o licenciamento industrial pela direcção geral competente passou a preceder o licenciamento de obras do estabelecimento industrial pela Câmara Municipal ( cf. nº2 do citado artº22º), o legislador sujeitou, na parte aplicável e com as necessárias adaptações, a instalação, ampliação ou alteração de estabelecimentos industriais de 1ª classe ao regime prescrito nos artº11º, 12º, nº1-c) e nº2 e seguintes e artº13º do citado DL 166/70.

Assim, mantendo-se em vigor o regime do licenciamento industrial contido nos diplomas de 1966 e despachos de 85 e 89, já referidos, o regime prescrito no artº13º do DL 166/70 só podia, quando muito, aplicar-se-lhe na parte relativa aos pareceres das entidades consultadas no âmbito do processo de licenciamento industrial, já que o licenciamento das obras de instalação, ampliação ou alteração de estabelecimentos industriais de 1ª classe estavam dependentes de aprovação prévia da instalação e de aprovação dos respectivos projectos pela direcção geral que superintenda na indústria considerada, após obtenção de pareceres da Direcção Geral de Saúde ( artº7º do DL 46 924) e da Direcção Geral de Qualidade e Ambiente ( Despacho Normativo n.º 110/85 e Despacho Conjunto de 31.05.89).

Já quanto ao deferimento tácito, por falta de resolução, no prazo legal, previsto também no artº13º, nº1, não restam dúvidas que respeita apenas ao licenciamento das obras e não ao licenciamento do estabelecimento industrial, como, de resto, decorre claramente da remissão que o citado preceito legal faz para « a falta de parecer ou resolução dentro dos prazos previstos no artigo anterior», sendo que o artº12º, nº1, c) se refere ao prazo para a entidade competente se pronunciar definitivamente sobre o licenciamento de obras da mesma natureza, respeitantes a edificações de carácter industrial ou de utilização colectiva.

Assim, o artº13º do DL 166/70 não é aplicável “ tout court” ao licenciamento industrial de 1ª classe, como considerou a sentença e defende a Autora, ora recorrida. É-o, sim, mas na parte aplicável e com as devidas adaptações, ou seja, no que respeita ao licenciamento das obras necessárias à instalação, ampliação ou alteração do estabelecimento industrial e apenas naquilo que não seja contrariado pela legislação especial relativa aos licenciamentos industriais, já que esta se manteve em vigor. O que, contrariamente ao que se refere na sentença recorrida, autoriza e até impõe uma interpretação restritiva dos referidos preceitos aplicáveis do DL 166/70, se tal interpretação for a única que se coaduna com o regime de licenciamento industrial em vigor.

É preciso não esquecer que estamos perante dois licenciamentos distintos, que competem a entidades distintas, sujeitos a legislação especial distinta- o licenciamento do estabelecimento industrial de 1ª classe, que se traduz na aprovação, pela direcção geral que superintenda na indústria considerada, do projecto de instalação, ampliação ou alteração do estabelecimento industrial, e que se regia, à data da entrada em vigor do DL 166/70, pelos citados Dec. Lei nº46 923 e 46 924, que se mantiveram em vigor, nos termos do nº1 do citado artº22º, e o licenciamento das obras necessárias à realização daquele projecto, da competência da câmara municipal respectiva ( artº15º do DL 166/70), que se rege, na parte aplicável e com as necessárias adaptações, pelos artº11º, 12º, nº1c) e nº2 e seguintes e artº13º “ ex vi” do artº22, nº1 do DL 166/70, sendo que o este último só tem lugar após obtenção do primeiro ( nº2 do citado artº22º).

Por outro lado, do preâmbulo do diploma não se retira que foi outra a intenção do legislador, designadamente como pretende a recorrida, a de proceder a uma revisão do regime de licenciamento industrial, pois tal não se retira de lado algum, e pelo contrário, resulta do já referido P.3 em conjugação com o citado nº1 do artº22º, que se pretendeu inequivocamente manter em vigor toda a legislação relativa ao licenciamento industrial.

Refira-se, que contrariamente ao que refere a recorrente, a expressão « cuja revisão se determina» refere-se aos licenciamento de recintos de espectáculos ou divertimentos públicos, que imediatamente precede esta expressão, como, de resto, resulta claramente do art.º 24º, nº1 do DL 166/70 ao dispor que « O Governo procederá à revisão do regime de licenciamento da construção, reconstrução e adaptação ou alteração de recintos de espectáculos ou divertimentos públicos, de harmonia com os princípios do presente decreto lei.»

Assim, nada no preâmbulo do diploma, ou no seu texto, nos permite concluir que ao mandar aplicar à instalação, ampliação ou alteração de estabelecimentos industriais de 1ª classe, o regime prescrito no art.º 13º do DL 166/70, o legislador pretendeu estender o regime de deferimento tácito ao licenciamento industrial.

Há, pois, que concluir, que se manteve o regime geral, ou seja, o silêncio da administração devia ser interpretado no sentido do indeferimento tácito, por aplicação da regra geral contida inicialmente no artº346º do CA e depois no art.º 3º do DL 256-A/76, que vigorou até à entrada em vigor do CPA.

De resto, a posterior legislação sobre licenciamento industrial ( D.L. nº109/91, de 15.03, Dec. Reg. 10/91, de 15.03 e Dec. Reg. 25/93, de 17.08 ), manteve essa regra, agora por força do artº109º do CPA, uma vez que, contrariamente à legislação que regula o licenciamento de obras particulares, sua contemporânea ( D.L. 445/91, de 20.11 e DL 250/94, de 15.10), continuou a não atribuir efeito positivo ao silêncio da administração.

O que, de resto, é perfeitamente compreensível, face à complexidade do processo de licenciamento industrial, sobretudo o de estabelecimentos de 1ª classe, e à cada vez maior exigência de protecção do ambiente, da saúde e da segurança das pessoas, que exige uma particular atenção aos aspectos técnico funcionais e de localização, que se não compadece com pressas, dado o interesse público em jogo. Há que não esquecer que os estabelecimentos industriais de 1ª classe respeitam a actividades importantes, em regra de maior risco e incómodo e que, por isso, podem representar prejuízo grave para vizinhos ou para a urbanização local, daí ser perfeitamente razoável que se sujeitem a exigências especiais, designadamente na área ambiental, designadamente impostas pelo direito comunitário (cf. por exemplo, cf. o preâmbulo do DL 46 923, o DL nº255/80, de 30.07 e o Despacho Normativo nº110/85, de 20.11, que o regulamentou, o DL.488/85, de 25.11 e o Despacho Conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e da Indústria e Energia, de 31.05.89, o DL 121/90, de 09.04 e o DL 186/90, de 06.06).

Ora, face ao exposto, a decisão recorrida, tendo reconhecido o pretendido deferimento tácito do pedido de licenciamento de um estabelecimento industrial para recuperação de escórias, formulado pela recorrente, não se pode manter.

IV. DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e julgar improcedente a presente acção.

Custas pela Autora, ora recorrida, em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em Euros 200 e Euros 100 no TAC e em Euros 400 e Euros 200, neste STA.

Lisboa, 04 de Novembro de 2003

Fernanda Xavier – relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira