02416/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Por omissão de substanciação no corpo alegatório não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade por interpretação desconforme em sede de “(..)artigos 2.°, 13.°, 20.° e 268.°, n.° 4, da Constituição (..)” enunciada no item 10 das conclusões, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.

2. No domínio da competência contra-ordenacional da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, o regime normativo que compete em matéria de impugnação do efeito jurídico declarado é o determinado por disposição de lei expressa nos termos conjugados dos artºs 55º e 61º nº 1 DL 433/82 de 27.10 e artºs. 77º nº 1 e) e 95º d) ambos da LOFTJ, pelo que a jurisdição compete aos Tribunais Comuns e não aos Tribunais Administrativos.

A sociedade Catering ..., Lda., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Senhor Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé que julgou o Tribunal incompetente em razão da matéria, dela vem recorrer concluindo como segue:

1. A douta Sentença recorrida viola o princípio do contraditório, devendo ser declarada nula, por violação do art. 3.° CPC, conforme jurisprudência do STA e do TCAS.

2. A interpretação do art. 3.°, n.° 3, do CPC, tal como consta da Douta Sentença, no sentido de que a natureza urgente do processo torna "despiciendo facultar qualquer momento para exercício de contraditório", viola o direito consagrado no art. 20.°, n°s l e 4, da Constituição, na medida em que o princípio do contraditório vai ínsito ao princípio do acesso ao direito e decorre do direito a um processo equitativo (Acs. 358/98, 249/97, 373/02, 404/87, entre outros do Tribunal Constitucional), inconstitucional idade que se alega para os devidos efeitos.

3. De qualquer modo, os Tribunais Administrativos têm competência para decidir da questão colocada nos autos: o acto de fls. 24 e 25 do SITAF

4. O litígio com a ASAE não tem, manifestamente, natureza penal. 5. Não é verdade, como consta na douta Sentença, que "Verificou-se fortemente indiciada "a falta de condições técnicas de segurança e higiene..." "pois o objecto da decisão impugnada (cuja suspensão de eficácia se requer) é uma ordem de encerramento (com suspensão de utilização) com um único fundamento: falta de licença administrativa.

6. O Tribunal Recorrido já tinha declarado por Sentença que a exploração do estabelecimento dependia de autorização (e não de licença) e que a Requerente tinha autorização de exploração (fls. 26 e ss. do SITAF).

7. O Assento do STJ referido pela Requerido não tem relevância, nem aplicação ao caso suscitado nos presentes autos.

8. Os Acórdãos do TCAS citados na douta Sentença não têm relevância ou aplicação aos presentes autos, uma vez que se reportam a decisões finais condenatórias (punitivas) em sede de processo ontra-ordenacional, não (como neste caso) a uma medida administrativa com base em falta de alegados requisitos administrativos.

9. A doutrina sufragada na douta Sentença significaria, não só que todos os actos administrativos no âmbito de obras e de utilização deixavam de ser da competência dos tribunais administrativos e sujeitos à lei administrativa, mas - mais grave - que a aplicação do regime contra-ordenacional ou do regime administrativo, bem como a competência dos tribunais comuns ou dos tribunais administrativos, ficaria na inteira disponibilidade de uma das Partes - a entidade administrativa - que exerceria o seu livro arbítrio de qualificar um acto como tendo sido praticado no âmbito de um processo administrativo ou de um processo de contra-ordenação.

10. Assim, em face do exposto supra, para além de a interpretação da lei constante da douta Sentença violar as normas citadas na Sentença, certo é que estamos também perante uma inconstitucionalidade que ora se alega. Os artigos l.°, n.° l, (interpretado na douta Sentença a contrario), 4.°, n.° l, al. d), e n.° 2, e 7.° do ETAF, l.°, 20.°, n.° 6, e 112.° e ss., do CPTA, 62.° e 66.° do CPC, e 17.°, n.° l, 18.°, n.° l, 22.° e 102.°, n.° 2, da LOFTJ, na interpretação que deles foi feita na douta Sentença Recorrida no sentido de que uma ordem de suspensão de exploração ou utilização de um estabelecimento por falta de licença, quando alegado pela autoridade administrativa como tendo sido praticado no âmbito de um processo de contra-ordenação (de que não constitui decisão final ou acessória), constitui matéria da competência dos tribunais comuns (sujeita ao direito contra-ordenacional e penal) é inconstitucional por violação dos artigos 2.°, 13.°, 20.° e 268.°, n.° 4, da Constituição.

A Recorrida apresentou contra-alegações no seguinte sentido:

1. A matéria objecto de recurso, por força do disposto na LOTJ, é da competência exclusiva dos Tribunais de Pequena Instância Criminal;

2. Erradamente, foi a providência cautelar interposta para os Tribunais Administrativos, tendo em atenção que o acto foi praticado por uma autoridade administrativa; 3. No entanto, o certo é que a autoridade administrativa actua no âmbito das suas competências fiscalizadoras e, tendo detectado uma infracção de natureza contra-ordenacional (falta de licenciamento de estabelecimento de bebidas), actuou cautelarmente, ordenando a suspensão de laboração do mesmo ao abrigo de normas comunitárias de aplicabilidade directa em território nacional que possibilitam tal actuação e no âmbito de um processo de natureza contra-ordenacional;

4. Processo esse que goza de autonomia, tem regras próprias e meios de garantia para os particulares, nomeadamente o exercício do direito de defesa e de impugnação das medidas e decisões tomadas, diferentes das que existem no Direito Administrativo, o que resulta, precisamente, da sua natureza sui generís e própria e da sua aproximação ao Direito Penal;

5. O Tribunal ad quo percebeu perfeitamente a questão, fez a interpretação que se considera correcta das normas aplicáveis e, face a tal entendimento, que se tem por válido e bom, compreendeu igualmente que seria desnecessário o exercício do princípio do contraditório, dada a urgência do processo e a manifesta solução jurídica, já que se recusa que outra possa ser, à luz das normas sobre a matéria; 6. Pelo que se considera que bem andou esse Tribunal, não merecendo qualquer reparo ou censura a sua decisão, que deve ser mantida por esse Tribunal ad quem, nos seus precisos termos.

Com dispensa de vistos substituídos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão, em conferência - artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.

Nos termos do artº 712º nº 1 a) CPC ex vi artº 140º CPTA, fixa-se o probatório pertinente à confirmação do sentido decisório:

1. Por despacho do Director Regional do Algarve da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica foi a ora Recorrente notificada, através de mandado emitido em 17.11.2006, nos termos que se transcrevem:

“(..) Ministério da Economia e da Inovação

Autoridade de Segurança Alimentar e Económica

Direcção Regional do Algarve

MANDADO

Aos 17 dias do mês de Novembro do ano de 2006, eu, João Eduardo Polainas Nicau, Director Regional do Algarve da ASAE, tendo verificado que o estabelecimento de Bar propriedade de Pessoa Colectiva: Catering ..., Lda, Contribuinte Fiscal n° 506538559, sito no Beco do Repouso, n° 7, 8000 - 106 Faro.se encontrava a laborar sem que tenha sido apresentada a licença correspondente, foi o seu representante legal intimado a apresentar a referida licença em prazo estabelecido ( mesmo dia ) Decorrido o referido prazo não o fez.

A existência desta licença é pressuposto essencial para o exercício da actividade e pré requisito necessário para que se mostre acautelada, perante os consumidores e as autoridades de controlo, a segurança alimentar, urge fazer cessar de imediato essa situação de ilicitude.

Verifica-se igualmente estar fortemente indiciada a falta de condições técnicas de segurança e de higiene, bem como outras, condicionantes do exercício da actividade em questão, por sua vez, indiciadoras de que se encontra criado um perigo para a vida e integridade física quer dos seus trabalhadores quer dos seus clientes, pois não foram realizadas as vistorias e inspecções legal e regulamentarmente devidas para o exercício da actividade.

Esta falta de licença consubstancia a prática de uma infracção de natureza contra-ordenacional, de carácter permanente, prevista: No n° 1 do Artigo 10° do Decreto-Lei n° 168/97 de 4 de Julho, republicado pelo Decreto-Lei n° 57/2002 de 11 de Março e sancionada no n° 1 e) do Artigo n° 38° do mesmo Diploma Legal.

O artº 6ºdo Regulamento (CE) nº 852/2004, de 29.04, exige que os operadores das empresas do sector alimentar asseguram que os estabelecimentos sejam aprovados na sequência de pelo menos uma visita in loco, sempre que a aprovação seja exigida.

Ora, a legislação nacional supra referida exige essa aprovação para que o estabelecimento possa iniciar a sua actividade.

Acresce o disposto na alínea e) do nº 2 do artº 54º do Regulamento (CE) nº 882/2004, de 29.04, que permite à autoridade competente, sempre que verifique um incumprimento, suspender o funcionamento ou encerrar a totalidade ou parte de uma empresa.

O artº 4º do Regulamento (CE) nº 853/2004, de 29.04, exige que os operadores das empresas do sector alimentar que manipulam produtos de origem animal asseguram que os estabelecimentos sejam aprovados pela autoridade competente.

Ora, a legislação nacional supra referida exige essa aprovação para que o estabelecimento possa iniciar a sua actividade.

Acresce o disposto na alínea e) do n.° 2 do artº 9º do Regulamento (CE) nº 854/2004, de 29.04, que permite à autoridade competente, sempre que verifique um incumprimento, suspender o funcionamento ou encerrar a totalidade ou parte de uma empresa.)

Também a competência contida no n.° 4 do artº 40º do Decreto-Lei n.° 98/97, de 26.04, transferida para a ASAE, nos termos do n.° 2 do art.° 38.° do Decreto-Lei n.° 237/2005, de 30.12, determina que o pessoal de inspecção (...) deverá praticar os actos cautelares necessários e urgentes para assegurar a cessação da ilicitude (...).

Assim, na qualidade de autoridade administrativa, no âmbito do presente processo contra-ordenacional, no âmbito do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.° 244/95, de 14 de Setembro e por força do disposto no nº 2 do art.° 2.° e do art.° 20º, ambos do Decreto-Lei n.° 237/2005, de 30 de Dezembro e encontrando-se reunidos os pressupostos de facto e de direito, ordeno a imediata suspensão da laboração do estabelecimento supra identificado.

Ao Sr. Inspector. António Francisco Carias Simões, da Direcção Regional do Algarve da ASAE, sita no Edifício do Ministério da Economia, Estrada da Penha, 8000 - 117 Faro, para cumprimento e para que proceda à notificação do presente despacho ao arguido, na observância de todas as formalidades legais.

O Director Regional (assinatura) (..)” – fls. 24 e 25 dos autos.

DO DIREITO

1. princípio do contraditório – artº 3º nº 3 CPC;

O princípio do contraditório, decorrente do princípio da igualdade das partes consagrado no artº 3º A CPC e 6º CPTA, nas vertentes do direito à audição prévia antes de ser tomada qualquer decisão e do direito de resposta a acto processual a que, por disposição legal expressa, possam responder, nada tem a ver com a questão que a Recorrente suscita nos itens 1 e 2 das conclusões de recurso.

Efectivamente a Recorrente questiona, mas sem razão, o conhecimento imediato do pressuposto processual da incompetência absoluta do Tribunal, permitido à luz do disposto no artº 13º do CPTA.

Pelo que vem dito, improcede a questão suscitada nos itens 1 e 2 das conclusões.

2. inconstitucionalidade – omissão de substanciação;

Diz-nos Alberto dos Reis, em anotação ao artº 690º CPC que, tendo “(..) os recursos a função de impugnação das decisões judiciais não fazia sentido que o recorrente não expusesse ao tribunal superior as razões da sua impugnação, a fim de que o tribunal aprecie se tais razões procedem ou não. E como pode dar-se o caso de a alegação ser extensa, prolixa ou confusa, importa que, no fim, a título de conclusões, se indiquem resumidamente os fundamentos da impugnação.

(..) essas razões ou fundamentos são primeiro expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta.

É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir lógicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação (..)” (1)

O preceituado legal nesta matéria não se mostra observado pela Recorrente tanto no corpo como nas conclusões de alegação em parte das questões suscitadas, na medida em que, nos termos gerais de direito, a delimitação do objecto do recurso afere-se pelas questões que em sede de sentença devam ser apreciadas por envolverem "(..) tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir (melhor, à fundabilidade ou infundabilidade dumas e doutras) e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem. (..)" (2)

De facto, por omissão de substanciação no corpo alegatório não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade por interpretação desconforme em sede de “(..)artigos 2.°, 13.°, 20.° e 268.°, n.° 4, da Constituição (..)” enunciada no item 10 das conclusões, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.

Do que vem dito há-de concluir-se que a mencionada questão elencada no item 10 das conclusões de recurso não pode ser conhecida.

3. incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos;

O acto administrativo praticado a que se reportam os autos insere-se no domínio da competência contra-ordenacional da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, pelo que o regime normativo que compete em matéria de impugnação do efeito jurídico declarado é o determinado por disposição de lei expressa nos termos conjugados dos artºs 55º e 61º nº 1 DL 433/82 de 27.10 e artºs. 77º nº 1 e) e 95º d) ambos da LOFTJ, ou seja, o domínio da jurisdição dos Tribunais Comuns e não dos Tribunais Administrativos.

Neste sentido a jurisprudência citada, Assento nº 1/2003 do Supremo Tribunal de Justiça, de 28.11.2002, in DR, I Série-A, nº 21 de 25.01.2003; Acórdão deste TCA – Sul, in recursos nºs 1834/06 de 13.09.06 e nº 1615/06 de 25.05.06.

Em razão da natureza da matéria da causa e dos critérios legais constantes do preceituado supra referido, conclui-se pela incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos por falta de jurisdição suficiente para a sua apreciação, impondo-se, dada a incompetência absoluta do Tribunal a quo, absolver a Recorrida da instância - cfr. artºs. 13º CPTA e 105º nº 1, 288º nº 1 a), 494º a) e 493º nº 2 CPC.

Pelo que vem dito, improcedem as questões suscitadas nos itens 3 a 9 das conclusões.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em substituição, declarar a incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos para conhecer da matéria em causa e absolver a Recorrida da instância - artºs. 13º CPTA e 105º nº 1, 288º nº 1 a), 494º a) e 493º nº 2 CPC.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 (oito) UC’s, reduzida a metade – artºs. 73º - D nº 3, 73º - E nº 1 f), CCJ

Lisboa, 06.JUN.2007,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Elsa Pimentel)

(1) Alberto dos Reis, “CPC Anotado”, Vol-V, Coimbra Editora, pág. 359.

(2) Anselmo de Castro in "Direito Processual Civil Declaratório", Almedina Vol. XXI, pág. 142.