25390/24.6BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O regime de convolação do objecto do processo previsto nos artigos 45.º e 45.º-A, aplicáveis por força da remissão operada pelo n.º 8 do art.º 102.º, todos do CPTA, visa antecipar para a fase declarativa o conhecimento da existência de causas legítimas de inexecução que poderiam vir a ser suscitadas na fase executiva. Aplica-se nas situações em que sobrevem um motivo que torna inviável a execução da pronúncia que devia ser proferida pelo Tribunal – art.º 45.º, n.º 1, al. a) do CPTA. II.No caso, verifica-se a impossibilidade superveniente da lide, pelo que nada há que pudesse vir a ser objecto de execução em cumprimento do julgado. III. Por conseguinte, não há que proceder à convolação do objecto do processo prevista nos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA

Acordam, em conferência, na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul: D……………, Lda., vem, no âmbito da presente acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual que intentou contra o Ministério da Administração Interna , em que figura como contrainteressada a V………………Innovation, Lda ., recorrer da sentença do TAC de Lisboa que, na sequência das decisões de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, tomadas pela entidade adjudicante na pendência dos autos, declarou extinta a instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide. Apresentou as seguintes conclusões com as respetivas alegações de recurso: O presente recurso tem por objeto matéria de Direito, visando a apreciação da nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia e o erro de julgamento na qualificação da impossibilidade superveniente da lide. A sentença recorrida é nula, nos termos do artigo 615.° , n.° 1, alínea d), do CPC , ex vi artigo 1.° do CPTA, por o Tribunal se ter abstido de conhecer questões relativamente às quais estava obrigado a pronunciar-se. A Autora peticionou não só a anulação da decisão de adjudicação, mas também a reabertura da fase de análise das propostas, em condições de igualdade, com possibilidade de esclarecimentos e suprimento de irregularidades por todas as concorrentes. A Autora pediu ainda em alternativa a anulação da decisão de adjudicação com exclusão da proposta da contrainteressada, mantendo assim no objeto da ação a apreciação da legalidade da sua própria exclusão e do tratamento desigual no procedimento. Invocou-se expressamente a aplicação dos artigos 45.° e 45.°-A do CPTA, requerendo o início da fase de negociação/fixação de indemnização em caso de impossibilidade absoluta de reconstituição in natura ou de excecional prejuízo para o interesse público. A Entidade Demandada anulou a adjudicação à contrainteressada, não adjudicou o procedimento e revogou a decisão de contratar, mas manteve a exclusão da proposta da Autora em novo relatório final de 11/12/2024. A Autora, notificada para se pronunciar sobre eventual inutilidade superveniente da lide, rejeitou expressamente tal qualificação, alegando, designadamente, que continuava excluída, que não lhe foi permitido prestar esclarecimentos e que a audiência prévia de 09/12/2024 não fora considerada. Não obstante, a sentença recorrida limitou-se a afirmar que a Autora não ampliou o objeto da ação nem impugnou a decisão que revogou a adjudicação/decisão de contratar, concluindo pela impossibilidade superveniente da lide. A manutenção da exclusão da Autora no relatório de 11/12/2024, com os mesmos fundamentos da decisão impugnada, constitui questão autónoma e diretamente reconduzível ao objeto inicial da ação (impugnação da exclusão), que o Tribunal estava obrigado a apreciar. Ao não decidir se devia ou não conhecer da legalidade da manutenção da exclusão da Autora, nem apreciar os vícios concretos por ela invocados (tratamento desigual, desconsideração da audiência prévia, violação dos artigos 72.° e 146.° do CCP), o Tribunal incorreu em omissão de pronúncia. A sentença recorrida igualmente nada diz sobre a pretensão subsidiária de tutela indemnizatória formulada nos termos dos artigos 45.° e 45.°-A do CPTA, não a deferindo, não a indeferindo, nem a apreciando de qualquer forma. Tal silêncio sobre uma pretensão indemnizatória expressa e claramente peticionada consubstancia, também por esta via, nulidade da sentença por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615.° , n.° 1, alínea d), do CPC . A instância só se extingue por impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.° , alínea e), do CPC , quando, por facto posterior à propositura da ação, a decisão do tribunal se torne desprovida de qualquer efeito útil jurídico. A revogação da decisão de adjudicação e da decisão de contratar não eliminou a posição lesiva da Autora, porquanto a sua proposta permanece excluída e não lhe foi concedida a possibilidade de prestar esclarecimentos/regularizar, ao contrário do sucedido com a contrainteressada. Subsiste interesse jurídico relevante da Autora em ver reconhecida a ilegalidade da sua exclusão e do tratamento desigual, quer para efeitos de eventual reconstituição natural (repetição da fase procedimental viciada), quer para efeitos indemnizatórios. A revogação da decisão de contratar não pode ser utilizada como expediente para neutralizar a tutela jurisdicional efetiva dos concorrentes lesados, impondo-se a sindicância judicial das ilegalidades cometidas e, se for o caso, a deslocação da tutela para o plano ressarcitório. Ao concluir que, por via da revogação da decisão de contratar, o objeto da ação desapareceu, a sentença recorrida confunde a alteração do quadro procedimental com verdadeira impossibilidade ou inutilidade jurídica da lide. Mesmo admitindo, por mera hipótese de patrocínio, a impossibilidade absoluta de reconstituição in natura, o Tribunal a quo teria de prosseguir a instância na vertente indemnizatória, aplicando os artigos 45.° e 45.°-A do CPTA e convocando as partes para a fase de negociação/fixação da indemnização. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente o Acórdão de 04/12/2012, proc. n.° 0992/12, afirma que só há inutilidade superveniente quando a lide seja juridicamente inútil, mantendo-se utilidade para efeitos de tutela indemnizatória mesmo após a impossibilidade de satisfazer a pretensão de adjudicação. No mesmo sentido, o Acórdão do STA de 07/10/2009, proc. n.°0823/08, sublinha que a finalidade principal do artigo 45.° e do então artigo 102.°, n.°5, do CPTA é antecipar na própria ação declarativa o problema da indemnização derivada da inexecução legítima da sentença. Ao não convocar nem aplicar o regime dos artigos 45.°, 45.°-A e 102.°, n.° 8, do CPTA, limitando-se a extinguir a instância com fundamento na alegada destruição do objeto, a sentença recorrida viola aquelas normas legais e o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Não se verificando os pressupostos legais da impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, por subsistir interesse útil da Autora na apreciação das suas pretensões anulatória e indemnizatória, a extinção da instância nos termos do artigo 277.° , alínea e), do CPC assenta em erro de julgamento. A manutenção da instância e a apreciação das ilegalidades invocadas pela Autora são necessárias para assegurar a tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos, nos termos do artigo 268.°, n.° 4, da CRP e dos artigos 2.°, 7.°, 45.°, 45.°-A, 95.°, 100.° e 102.° do CPTA. Deve, por conseguinte, ser declarada a nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia ou, subsidiariamente, deve a mesma ser revogada por erro de julgamento quanto à qualificação da impossibilidade superveniente da lide. Devem os autos ser remetidos ao Tribunal a quo para prosseguirem, com conhecimento do mérito da causa, designadamente quanto à ilegalidade da exclusão da Autora, à violação dos princípios da igualdade, concorrência e transparência e à sua pretensão indemnizatória. Termos em que se requer seja dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se o prosseguimento da ação até final, com prolação de decisão sobre o mérito das pretensões deduzidas pela Autora/Recorrente.» O Recorrido, regularmente notificado, não contra-alegou. O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA, tendo emitido douto parecer em que pugna pela declaração de improcedência do recurso, por entender que a sentença recorrida não incorreu nos erros de julgamento de direito que lhe são imputados, sustentando, para tanto, que: « Efetivamente, o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes e deve inscrever na matéria de facto, provada e não provada, apenas os factos que, de acordo com o princípio da livre apreciação da prova, considere relevantes para a decisão da causa, contando apenas que justifique suficientemente os termos de facto e de direito que o levaram àquela decisão e não a outra de sentido diferente. Tal nulidade, salvo superior entendimento, não procede, como bem podemos verificar do texto da Sentença Recorrida, referindo-se, desde já, que se ratifica o teor do douto despacho de sustentação proferido em 1ª Instância, onde se afirmou, nomeadamente, o seguinte: «Ocorre, porém, que nos presentes autos foi verificada a impossibilidade superveniente da lide em virtude de, no âmbito do procedimento pré-contratual sub júdice, ter sido proferida decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, a qual não foi impugnanda e que assim se consolidou. Ora, julgada a impossibilidade superveniente da lide, por perda do respetivo objeto, em virtude da revogação da decisão de contratar – não impugnada –, deixou de haver qualquer procedimento ao qual regressar, pelo que a questão da manutenção da decisão de exclusão da proposta deixou também de existir e de ser questão a apreciar, pelo que, a sentença, por decorrência lógica, sobre ela não se poderia ter pronunciado. No que respeita à aplicabilidade do regime previsto nos artigos 45.º e 45.º A do CPTA – tutela indemnizatória – denote-se que este pressupõe que o procedimento pré-contratual seguiu o seu regular curso e veio a culminar com a celebração de um contrato, o que como vimos não se verifica no caso dos autos, em que a Entidade Demandada – Entidade Adjudicante – decidiu revogar a decisão de contratar, assim “destruindo” [Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 6.ª Edição, Reimpressão, Almedina, 2024, páginas 347- 348] todo o procedimento tendente à formação do contrato. Decisão que reitera-se não foi impugnada. Acresce, que pese embora, a Autora aduza àquele regime no decurso da petição inicial, seguro é afirmar que não elevou a questão ao pedido formulado, nem tampouco esta questão consubstancia causa de pedir de qualquer um dos pedidos formulados. Sem prejuízo do que antecede, o regime invocado sempre seria de mobilizar oficiosamente, porém, o conhecimento e a procedência daquela alegação indemnizatória tem, como vimos e também como a Autora a estrutura, por pressuposto que o procedimento chegou ao final, foi adjudicado e foi celebrado um contrato sobre o qual, os efeitos de eventual sentença favorável à Autora e condenatória em relação à Demandada, representariam um impossibilidade absoluta de execução ou originariam um prejuízo excecional para o interesse público, o que não se verificou no presente caso. Destarte, inexistia qualquer imperativo de mobilização na sentença do regime previsto nos citados artigos. Em face do que antecede, inexiste qualquer situação da qual decorra que a sentença tenha deixado de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, até porque não conheceu do respetivo mérito, uma vez que o estado da relação material e procedimental subjacente a isso obstam, pelo que, não se verifica a arguida nulidade da sentença [Cfr. artigo 615.º , n.º 1, alínea d) do CPC ex vi artigo 140.º, n.º 2 do CPTA”. Em aplicação do disposto no artigo 663º , do Código de Processo Civil (Código de Processo Civil), ex vi do disposto nos artigos 1º, e 140º, nº 3, ambos do Código de Processo nos Tribunais, desde já se pugna no sentido de que, por não ter sido impugnada, se remete a matéria de facto para os exactos termos em que foi decidida na primeira instância, porquanto a Recorrente não questiona a decisão sobre a matéria de facto, com a qual se conformou, pois não impugna qualquer ponto da matéria de facto dada como provada, não pede a alteração dos factos dados como provados, nem questiona que inexistam factos não provados com interesse para a decisão da causa. No que concerne aos invocados “erros de julgamento na aplicação do Direito remetemos também para a douta sentença recorrida a cujo discurso fundamentador aderimos, sem necessidade de acrescida argumentação, que julgou improcedentes os argumentos que haviam sido esgrimidos em 1ª instância pela ora Recorrente Sufragando a assertiva e desenvolvida sentença do tribunal a quo, entende-se que o argumentário da Recorrente terá de soçobrar, o que conduz ao não provimento do recurso, confirmando-se a sentença recorrida.». Do objecto do recurso . Importa, assim, em face do teor das conclusões das alegações de recurso, decidir se a sentença: é nula por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no art.º 615.º , n.º 1, al. d), do CPC . incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do artigo 277.° , alínea e), do CPC , do artigo 268.°, n.° 4, da CRP e dos artigos 2.°, 7.°, 45.°, 45.°-A, 95.°, 100.° e 102.° do CPTA. Com dispensa de vistos das Exmas. Juízes-Adjuntas, vem o processo à conferência para julgamento. FUNDAMENTAÇÃO De facto . Para declarar extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, o tribunal a quo atendeu aos seguintes factos processuais: «1 - A Ação emerge no âmbito do procedimento por concurso público n.°26/DRL/DA/2024 para «Aquisição de fatos de intervenção florestal, constituídos por dólman e calças, para a unidade de emergência, proteção e socorro da Guarda Nacional Republicana». A ação tem por objeto a decisão de adjudicação à Contrainteressada V………………. INNOVATION, LDA. do referido procedimento, datada de 11/09/2024. Em 23/12/2024, a Entidade Competente para decisão de contratar, decidiu, a coberto da informação n.°I516452-202412-DRL, processo n.° 090.01.01, de 20/12/2024, entre o mais: Anular a decisão de adjudicação referida no ponto antecedente; Não adjudicar o procedimento referido em 1 supra; Revogar a decisão de contratar relativa ao procedimento referido em 1 supra. Em 04/01/2025, as partes foram notificadas da junção aos autos da informação que antecede; A decisão de não adjudicar o procedimento e revogar a decisão de contratar não foi impugnada por nenhuma das partes intervenientes, nem nestes nem noutros autos.» Direito. Da nulidade da sentença . A Recorrente defende que a sentença recorrida é nula, nos termos do disposto no art.º 615.º , n.º 1, al. d), do CPC , por não ter apreciado a legalidade da exclusão da sua proposta, nem nada ter dito sobre o direito a ser indemnizada ao abrigo do regime previsto nos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA. O art.º 95.º, n.º 1 do CPTA estabelece que “ a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras .”. O nº. 2 do artº. 608º do CPC, estatui que “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo não se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras .” No caso, o Tribunal a quo decidiu declarar a extinção da instância com fundamento na impossibilidade superveniente da lide, tendo explicitado as razões pelas quais entendeu não poder conhecer das ilegalidades que a Recorrente imputa ao acto de exclusão da sua proposta. Entendeu o Tribunal a quo que a decisão de anulação do acto de adjudicação, a decisão de não adjudicação e a decisão de revogação da decisão de contratar, que a entidade adjudicante proferiu na pendência dos autos, obstavam ao conhecimento do pedido deduzido pela A., por o procedimento concursal se ter extinto, não podendo ser retomado. Ou seja, o Tribunal considerou que o conhecimento das ilegalidades imputadas ao acto que excluiu a proposta da Recorrente encontrava-se prejudicado. Tendo o Tribunal tomado posição sobre a questão, não se verifica a invocada omissão de pronúncia. Na sentença, o Tribunal nada referiu quanto ao regime de convolação do objecto do processo previsto nos artigos 45.º e 45.º-A do CPTA. No entanto e contrariamente ao alegado pela Recorrente, não se trata de questão que tivesse sido colocada ao Tribunal. Pelo que não pode concluir-se que a sentença tenha incorrido em omissão de pronúncia geradora da apontada nulidade. Dos erros de julgamento . A Recorrente defende que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao ter procedido à extinção da instância com fundamento na impossibilidade superveniente da lide. Entende que as decisões de anulação do acto de adjudicação, de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, tomadas pela entidade adjudicante na pendência da presente acção, não obstavam ao conhecimento das ilegalidades do acto que excluiu a sua proposta, quer para efeitos de “reconstituição” do procedimento, quer para poder vir a “aceder à tutela indemnizatória”. A sentença recorrida decidiu proceder à extinção da instância com fundamento na impossibilidade superveniente da lide (art.º 277.º, al. e) do CCP), por ter entendido que “… a decisão impugnanda foi revogada e substituída por outra que culminou com a revogação da decisão de contratar, a qual “(...) envolve a “destruição” de todo o procedimento de formação do contrato, desde o seu início, isto é, desde a decisão de contratar (...)” [Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 6.ª Edição, Reimpressão, Almedina, 2024, páginas 347-348], extinguindo o procedimento pré-contratual sub judice; decisão que não é objeto dos presentes autos e neles não foi impugnada. Destarte, a presente ação vem intentada contra objeto supervenientemente inexistente na ordem jurídica, uma vez que, a decisão, cujas ilegalidades se pretendiam sindicar – na data da propositura da ação –, porque integram um procedimento cuja decisão inicial – decisão de contratar [Cfr. artigo 36.º, n.º 1 do CCP] – e lhe são dependentes, já não existe, porque revogada [Cfr. artigo 93.º do CPA , conjugado com os artigos 79.º e 80.º, n.º 1, ex vi artigo 162.º, n.º 1, todos do CCP], com consequente “destruição” dos respetivos efeitos, corresponde, agora, a uma atuação da administração que não é suscetível de conformar a posição jurídica da Autora porque também ela já não existe, tornando a lide supervenientemente impossível por falta do respetivo objeto.”. As mencionadas decisões de anulação do acto de adjudicação, de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, não foram impugnadas. Consolidaram-se na ordem jurídica. O procedimento concursal encontra-se extinto e não pode ser retomado. O acto de exclusão da proposta apresentada pela Recorrente encontra-se igualmente eliminado da ordem jurídica por força dos efeitos que decorrem da revogação da decisão de contratar, que “destruiu” todos os actos praticados no procedimento. Verifica-se, por isso, uma impossibilidade, superveniente, de anulação do acto que excluiu a proposta da Recorrente. O regime de convolação do objecto do processo previsto nos artigos 45.º e 45.º-A, aplicáveis por força da remissão operada pelo n.º 8 do art.º 102.º, todos do CPTA, visa antecipar para a fase declarativa o conhecimento da existência das causas legítimas de inexecução que podiam ser suscitadas na fase executiva. Aplica-se nas situações em que sobrevem um motivo que torna inviável a execução da pronúncia que devia ser proferida pelo Tribunal – art.º 45.º, n.º 1, al. a) do CPTA. Porém, no caso e por força da impossibilidade superveniente relativa à anulação do acto que excluiu a proposta da Recorrente, nada há que pudesse vir a ser objecto de execução em cumprimento do julgado. O que significa que não tem aplicação o regime de convolação do objecto do processo a que se referem os artigos 45.º e 45.º-A do CPTA. Impõe-se, por isso, concluir que a sentença recorrida não incorreu nos erros de julgamento que lhe são imputados. Decisão Face ao exposto , acordam os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter o decidido na sentença recorrida. Custas pela Recorrente – art.º 527.º do CPC . Lisboa, 07 de Agosto de 2026 Jorge Martins Pelicano Ana Carla Teles Duarte Palma Patrícia Manuel Pires