0967/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Não podendo afirmar-se que “relativamente ao mesmo fundamento de direito” os arestos em confronto “perfilhem solução oposta”, não se verificam os fundamentos do recurso previsto no art. 24º, al. c) do ETAF. II – Para ocorrer a aludida oposição, é indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto subjacente aos dois arestos em confronto, estando a mesma afastada se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não por diversa interpretação jurídica, mas pela diferenciação da situação de facto sobre que recaíram.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . “A…” interpôs recurso jurisdicional para este Pleno, por oposição de julgados, ao abrigo do disposto no art. 24º, al. b) do ETAF/84, do acórdão da Subsecção, de 17.04.2008 (fls. 411 e segs.), pelo qual foi confirmada a sentença do TAF de Lisboa que, em recurso contencioso por si interposto, anulou, por preterição de audiência de interessados, a deliberação da C.M.Sines, de 05.11.97, pela qual foi declarada a caducidade do alvará de loteamento nº 1/96, relativo à operação de loteamento de um prédio sito em Porto Covo, concelho de Sines, na parte em que julgou improcedentes os restantes vícios que havia imputado ao acto recorrido. Alegou existência de oposição sobre duas questões fundamentais de direito: sobre a questão dos efeitos da declaração de caducidade do alvará de loteamento, com o decidido no acórdão STA de 09.10.2002, proferido no Rec. nº 0443/02, in www.dgsi.pt ; sobre a questão da falta de fundamentação de facto do acto recorrido, com o decidido no acórdão STA de 17.03.2005, proferido no Rec. nº 0103/05, in www.dgsi.pt , já transitado em julgado, e do qual juntou cópia (fls. 129 e segs.). Na sua alegação interlocutória, para os efeitos do disposto no art. 765º, nº 3 do CPCivil, redacção anterior ao DL nº 329-A/95 , e no que ora estritamente releva – demonstração da existência de oposição de julgados – o recorrente formula as seguintes conclusões: O douto Acórdão recorrido, de 2008.04.17, e os Acórdãos fundamento, de 2002.10.09 e de 2005.03.17, decidiram, respectivamente, sobre as seguintes questões jurídicas fundamentais: Efeitos da declaração de caducidade do alvará de loteamento (v. Ac. STA de 2002.10.09, Proc. 0443/02, publicado em www.dgsi.pt); Fundamentação de facto do acto administrativo impugnado (v. Ac. STA de 2005.03.17, Proc. 0103/05, publicado em www.dgsi.pt) - cfr. texto nºs. 1 a 5; As situações de facto subjacentes aos arestos sub judice são coincidentes no essencial, não se verificou qualquer alteração substancial da regulamentação e princípios jurídicos aplicáveis e não foram as particularidades de cada caso que determinaram as soluções opostas relativamente às mesmas questões fundamentais de direito (cfr. Ac. do STA de 1983.11.24, da Secção de Contencioso Administrativo, publicado no Apêndice ao Diário da República, 1983, p.p. 4706 e segs.) - cfr. texto nºs. 6 e 7; O acórdão recorrido e o acórdão fundamento, de 2002.10.09, consagraram soluções opostas, pois no acórdão recorrido decidiu-se que "da declaração de caducidade do alvará não decorre, automaticamente, a produção dos efeitos próprios da caducidade, relativamente a todos os lotes", e que, não obstante não ter sido licenciada qualquer construção para o lote 220, sempre seria possível que a CMS o recebesse para pagamento da TMU, e no Acórdão fundamento decidiu-se, de acordo com tese oposta, que, tendo o loteamento caducado, deixou de produzir quaisquer efeitos jurídicos, inexistindo quaisquer lotes individualizados e autónomos passíveis de qualquer aproveitamento ou realização de operações ou negócios jurídicos - cfr. texto nºs. 8 e 9; O acórdão recorrido e o acórdão fundamento, de 2005.03.17, consagraram soluções opostas, pois no acórdão recorrido, considerou-se que "a fundamentação de facto (traduzida na não realização das referidas obras no prazo fixado para o efeito) se encontra(m) presente(s) na deliberação impugnada", apesar de esta não indicar minimamente o estado efectivo das obras de urbanização ou os trabalhos que estariam por concluir, enquanto que no acórdão fundamento se decidiu de acordo com a tese oposta, concluindo-se que, de acordo com "jurisprudência pacífica deste STA, meros juízos conclusivos, sem explicitação da factualidade que lhes serviu de base" são "insuficientes para a fundamentação do acto administrativo"- cfr. texto nºs. 10 e 11. II . Contra-alegou a entidade recorrida, C.M.Sines, concluindo do seguinte modo: Para que se verifique oposição de julgados é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: Que as asserções antagónicas dos acórdãos invocados tenham tido como efeito a consagração de soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito; Que as decisões em oposição sejam expressas; Que as situações de facto e o respectivo enquadramento jurídico sejam em ambas as decisões idênticas. O acórdão recorrido e os acórdãos invocados como fundamento do recurso foram proferidos perante situações de facto diferentes, sendo também distintas as questões fundamentais de direito neles apreciadas e decididas. No acórdão recorrido, os efeitos da caducidade do alvará de loteamento foram apreciados, tendo em consideração o regime jurídico estatuído no DL n° 448/91 , de 29/11, o qual veio reger de forma inovatória o licenciamento administrativo de operações de loteamento e obras de urbanização, quer em termos substantivos como em termos procedimentais, ao passo que no acórdão fundamento de 2002/010/09, a apreciação dos efeitos da caducidade foi efectuada tendo em consideração (para além de uma realidade fáctica diferente), um regime jurídico que diverge de forma substancial do estabelecido no DL n° 448/91 , de 29/11, a saber o regime estabelecido no DL n° 289/73, de 6 de Junho (o qual entretanto já foi revogado pelo DL n° 400/84 , de 31/12 e este pelo DL n° 448/91 , de 29/11), sendo certo que não podia o digníssimo tribunal apreciar os efeitos da caducidade (no acórdão fundamento) ao abrigo de qualquer outro diploma, que não o DL n° 289/73, tendo em consideração a data em que foi declarada a caducidade do respectivo alvará de loteamento (23/01/1980). Por sua vez, inexiste qualquer identidade factual e de direito entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento de 2005/03/17, proc. n° 0103/05, sendo que, neste último, o tribunal considerou que em face da factualidade dada como provada, que o acto impugnado continha apenas meros juízos conclusivos, ao passo que no acórdão recorrido, o tribunal concluiu que em face do teor da deliberação impugnada, a mesma continha todos os elementos exigidos pelo art° 125º do CPA , inexistindo, pois qualquer oposição de julgados. Não se verificam, no caso, os requisitos do recurso por oposição de julgados, estabelecidos no art. 24º do ETAF/84. II . A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “É jurisprudência pacífica neste Tribunal que o recurso por oposição de julgados só é admitido quando o acórdão recorrido e o acórdão fundamento tiverem perfilhado soluções opostas "relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica (art° 24°, alíneas b) e b') e art° 30°, n° 1, al. b) do E.T.A.F.). Para que se verifique tal situação é necessário a existência de um idêntico quadro normativo e da mesma realidade factual, mas com divergente interpretação jurídica determinando decisões diferentes. (vide entre outros Ac. de 27.06.92 - Rec. n° 32.986; Ac. de 07.05.96 - Rec. n° 36.829 e de 16.02.05 - Rec. n° 589/03). A presente oposição assenta em 2 questões jurídicas, relativamente às quais o requerente apresentou dois acórdãos fundamento. Efeitos da declaração da caducidade do alvará do loteamento No acórdão recorrido entendeu-se que da declaração de caducidade do alvará não decorre automaticamente, a produção de efeitos próprios da caducidade relativamente a todos os lotes. No acórdão fundamento proferido em 09.10.92 - Rec. n° 443/02 entendeu-se como passamos a citar "... caducado o licenciamento e o alvará de loteamento e declarada essa caducidade pela câmara municipal, extinguem-se os efeitos jurídicos e os direitos dele decorrentes, deixando de ser possível o licenciamento de construção ao abrigo desse loteamento ...". Porém, como bem alega a ora recorrida Câmara Municipal de Sines, apesar dos acórdãos em confronto tratarem de matéria relacionada com a anulação de deliberações de Câmaras Municipais, os factos subjacentes nas duas situações são diferentes bem como os diplomas aplicáveis. No acórdão recorrido, a deliberação da Câmara de 05.11.97 reforçada pela deliberação de 16.04.07 declarou a caducidade do alvará por as obras de urbanização não se encontrarem concluídas no prazo fixado nos termos do artº 23°, n° 2 e 38°, n° 1, al. c) do D.L. n° 448/91, de 29.11, diploma este, que prevê a possibilidade de a declaração da caducidade não produzir efeitos relativamente a todos os lotes. (vide art° 38° , n° 4 do D.L. n° 448/91, na redacção da Lei n° 26/96 , de 01.08). No acórdão fundamento, a recorrente pretendia que fosse anulada a deliberação da Câmara de 23.01.80 que lhe indeferiu o pedido de informação prévia relativa à construção de uma moradia unifamiliar, o qual foi indeferido pelo facto de o local se situar em zona onde não era permitido novas construções, por força do Plano de Urbanização. Mais entendeu, que "se o loteamento caducou a propriedade não estava dividida em lotes para efeito de construção, e sendo assim o recorrente não podia aspirar e edificar a pretendida morada, no tal lote n° 50 ...", socorrendo-se para o efeito do regime previsto no D.L. 289/73, de 06.06. Assim, como já referimos, afigura-se-nos que não ocorre oposição. Falta de fundamentação de facto do acto impugnado. O acórdão recorrido julgou improcedente o vício de falta de fundamentação imputado à deliberação da C.M.Sines, referente à caducidade de um alvará de loteamento, por força da não conclusão das respectivas obras de urbanização. No acórdão fundamento o Tribunal anulou o acto contenciosamente impugnado referente ao despacho do Comandante do Comando Metropolitano da Lisboa da P.S.P. que indeferiu um pedido de licença de uso e porte de arma de defesa, por falta de fundamentação. Afigura-se-nos, mais uma vez, que não existem relativamente aos dois acórdãos identidade de facto, por se tratar de situações diferentes com previsões normativas completamente diferentes. Por isso, também, neste caso, parece-nos não existir oposição. Assim, deverá improceder o recurso - é o meu parecer.” Sem vistos, vêm os autos à conferência para decisão. ( Fundamentação ) Dá-se por reproduzida a matéria de facto fixada no acórdão recorrido (art. 713º, nº 6 do CPCivil). Nos termos do disposto no art. 24º, al. c) do ETAF/84, na redacção introduzida pelo DL nº 229/96 , de 29 de Novembro, compete ao Pleno da Secção do Contencioso Administrativo conhecer do seguimento dos recursos de acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo do STA que, “ relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou do respectivo pleno ”. Os pressupostos do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do STA são, em tudo, similares aos que estavam previstos no artigo 763º do Código Processo Civil para o "recurso para o Tribunal Pleno", tornando-se, pois, necessário que os acórdãos em confronto hajam sido proferidos no âmbito de aplicação dos mesmos critérios legais e que hajam perfilhado soluções opostas, ou seja, que tenham aplicado aqueles critérios de forma divergente a idênticas situações de facto. Deste modo – e segundo a jurisprudência uniforme deste STA –, para ocorrer a aludida oposição, é indispensável que haja identidade, semelhança ou igualdade substancial da situação de facto subjacente aos dois arestos em confronto, estando a mesma afastada se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não por diversa interpretação jurídica, mas pela diferenciação da situação de facto sobre que recaíram. É, também, necessário que as decisões em confronto hajam assumido forma expressa, irrelevando a simples invocação de decisões implícitas. Por último, não basta a simples oposição entre as razões ou argumentos conformadores das decisões finais, só sendo de considerar, para este efeito, as decisões dos acórdãos em confronto e não meras divergências de afirmações na parte expositiva dos mesmos. Analisando a situação sub judice , dir-se-á, desde já, que nenhuma razão assiste à recorrente na sua pretensão impugnatória, pois que é de linear evidência que não se verifica oposição entre os acórdãos em confronto sobre qualquer das invocadas questões de direito. Vejamos. 1. Quanto à 1ª questão – efeitos da declaração da caducidade do alvará do loteamento –, sustenta a recorrente que no acórdão recorrido se decidiu que "da declaração de caducidade do alvará não decorre, automaticamente, a produção dos efeitos próprios da caducidade, relativamente a todos os lotes", pelo que, não obstante não ter sido licenciada qualquer construção para o lote 220, sempre seria possível que a CMS o recebesse para pagamento da TMU, e que no acórdão fundamento se decidiu que, tendo o loteamento caducado, o mesmo deixou de produzir quaisquer efeitos jurídicos, não mais existindo quaisquer lotes individualizados e autónomos passíveis de qualquer aproveitamento ou realização de operações ou negócios jurídicos, nisso residindo a oposição entre os dois arestos. Sucede, porém, que estando embora em causa, em ambos os acórdãos, a anulação de deliberações camarárias, são diferentes as situações de facto subjacentes a cada um deles, para além de que as respectivas pronúncias foram emitidas à luz de diferentes quadros legais, consagradores de soluções normativas não coincidentes. Com efeito, no acórdão recorrido está em causa uma deliberação da C.M.Sines que declarou a caducidade do alvará de loteamento por as obras de urbanização não estarem concluídas no prazo (já prorrogado) previsto nos arts. 23º , nº 2 e 38º , nº 1, al. c) do DL nº 448/91 , de 29 de Novembro (o último na redacção introduzida pela Lei nº 26/96 , de 1 de Agosto), diploma que prevê expressamente que a caducidade do alvará de loteamento “ não produz efeitos relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções neles projectadas ” (art. 38º, nº 4 – nº 5 na redacção original). Por seu lado, no acórdão fundamento (de 09.10.2002), estava em causa uma deliberação da C.M.Óbidos que indeferiu um pedido de informação prévia com vista à construção de uma moradia unifamiliar, designadamente por o local em questão estar incluído na REN, e nele não serem permitidas novas construções por força do disposto no Plano de Urbanização em vigor, tendo o acórdão considerado que “se o loteamento caducou, a propriedade não estava dividida em lotes para efeito de construção, e sendo assim o recorrente não podia aspirar a edificar a pretendida morada, no tal lote n° 50 ...”. Esta decisão foi tomada à luz e sob invocação do regime previsto no D.L. nº 289/73, de 6 de Junho (entretanto já revogado pelo DL nº 400/84 , de 31 de Dezembro, por sua vez revogado pelo DL nº 448/91 ), que não continha, aliás, qualquer preceito idêntico ao do citado art. 38º , nº 4 do DL nº 448/91 , pelo que a questão da eficácia da declaração de caducidade do alvará não foi, nem podia ser, ali apreciada. Dada a diversidade das situações fácticas subjacentes e da regulamentação jurídica em que se moveram os dois arestos, é manifesta a inexistência de oposição de julgados quanto a esta questão. 2. Quanto à 2ª questão – falta de fundamentação de facto do acto recorrido –, sustenta a recorrente que os dois acórdãos divergem no que toca à exigência da fundamentação de facto e à não suficiência de juízos conclusivos sem especificação da factualidade pertinente. É também, e por demais, evidente que inexiste qualquer oposição de julgados quanto a esta questão. Desde logo, porque são manifestamente distintas as situações de facto apreciadas em cada um dos arestos, sendo certo que a aferição, em concreto, da suficiência ou insuficiência da fundamentação estará naturalmente condicionada por essa diversidade. Assim, enquanto o acórdão recorrido julgou improcedente o vício de falta de fundamentação imputado à deliberação camarária que determinou a caducidade de um alvará de loteamento por força da não conclusão atempada das respectivas obras de urbanização, o acórdão fundamento (de 17.03.2005) anulou, por falta de fundamentação, o despacho do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP que indeferiu um pedido de licença de uso e porte de arma de defesa. Mas a inexistência de oposição não radica apenas na diversidade da situação fáctica subjacente. É que, contrariamente ao alegado pela recorrente, os dois arestos não divergem quanto à não suficiência, para efeitos de cumprimento do dever de fundamentação, de juízos conclusivos sem especificação da factualidade pertinente. Na verdade, essa pronúncia expressa (de que “a informação formula juízos meramente conclusivos, sem concretização da factualidade que lhe serviu de base”, o que consubstancia falta de fundamentação), contida no acórdão fundamento não é, de modo algum, contrariada ou infirmada pelo acórdão recorrido. Nele se afirma, a este propósito: “Na verdade, como resulta do ponto 11 da matéria de facto, a deliberação impugnada contém todos os elementos exigidos pelo artigo 125 do Código de Procedimento Administrativo, pois, como se escreve na sentença recorrida, "o teor da deliberação impugnada permite compreender o seu sentido, o qual se traduz na declaração de caducidade do alvará de loteamento... em causa, pelo facto de o prazo para a realização das obras de urbanização respectivas ter terminado a 29 de Novembro de 1996 (após o prazo do alvará de 6 meses e uma prorrogação de 90 dias) sem que as mesmas obras se encontrassem concluídas. Quer a fundamentação de facto (traduzida na não realização das referidas obras no prazo fixado para o efeito), quer a fundamentação de direito... se encontram presentes na referida deliberação impugnada"”. É por demais evidente que esta deliberação, para se considerar fundamentada, e ao invés do alegado, não tinha que indicar “o estado efectivo das obras de urbanização ou os trabalhos que estariam por concluir”, bastando que tenha indicado, como lhe competia, que “as obras de urbanização não foram concluídas no prazo de 6 meses previsto no alvará, nem no prazo de 90 dias posteriormente concedido pela CMS” (ponto 5 da matéria de facto provada). Ou seja, o que este acórdão efectivamente acolhe não é a suficiência de juízos conclusivos, como pretende a recorrente, mas sim a afirmação remissivamente sustentada de que a fundamentação constante da deliberação camarária (falta de conclusão das obras de urbanização no prazo legalmente determinado) é bastante para concluir pela suficiência da fundamentação do acto. Não pode, assim, afirmar-se que, “relativamente ao mesmo fundamento de direito”, os arestos em confronto “perfilhem solução oposta”, não se verificando, por conseguinte, os fundamentos do recurso previsto no art. 24º, als. b) e c) do ETAF/84, deste modo improcedendo as conclusões da alegação. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em julgar findo o presente recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e 150 €. Lisboa, 10 de Dezembro de 2008. – Luís Pais Borges (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues.