194/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 194/92 [1] Processo n.º 65/90. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — Em 15 de Maio de 1989, A., S.A., com sede na Rua …, n.º …, Porto, interpôs recurso directo de anulação de decisão tomada pelo Chefe de Serviços da Alfândega do Porto, para o Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto, pedindo a revogação da mesma. Para tal invocou que a recorrente fora considerada devedora à Fazenda Nacional da quantia de 687 642$00 no processo de cobrança a posteriori n.º 867/88, correspondente a direitos niveladores agrícolas (código 200), montante alegadamente devido por ter ocorrido alteração das taxas iniciais de direitos niveladores que incidiram sobre uma importação de carne não congelada de bovino, proveniente de França. De harmonia com a petição de recurso, o desalfandegamento da carne importada ocorreu em 13 de Junho de 1988, nessa data tendo sido pagos os direitos calculados pela Alfândega do Porto. Sucedeu, porém, que o IROMA, entidade competente para a fixação de direitos niveladores, havia feito chegar ao conhecimento da Direcção-Geral das Alfândegas, em 8 de Junho do mesmo ano, um aviso contendo as taxas de direitos niveladores aplicáveis no período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, aviso esse de que foi expedida cópia para a Alfândega do Porto em 9 de Junho, aí tendo chegado apenas em 15 do mesmo mês e ano. Segundo a recorrente, a Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, dispunha que os direitos niveladores a cobrar por força da regulamentação respeitante à organização do mercado para o sector da carne de bovino deviam ser divulgados, após a fixação pela entidade competente, através de aviso a publicar na II Série do Diário da República, com a antecedência de três dias úteis antes da primeira segunda-feira a que se reportassem. Este regime fora entretanto alterado, passando a Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, a estatuir que o IROMA, sucessor da Junta Nacional dos Produtos Pecuários, devia remeter à Direcção-Geral as Alfândegas aviso de divulgação das taxas dos direitos niveladores dois dias antes da sua efectiva entrada em vigor, cumprindo a esta Direcção-Geral colocar o aviso do IROMA à disposição dos agentes económicos, a partir do dia da entrada em vigor desses direitos. Segundo a mesma recorrente, a obrigatoriedade de divulgação antecipada existente em qualquer dos dois sucessivos regimes constantes das identificadas portarias exprimia inequivocamente a preo­cupação de obstar a aplicação retroactiva de direitos niveladores. Por tal motivo, ocorria violação de lei na exigência do diferencial de actualização dos direitos cobrados em 13 de Junho de 1988, em conformidade com a tabela que reputava em vigor. Simultaneamente, a recorrente requereu a suspensão de eficácia do acto recorrido, solicitando prazo para apresentar termo de fiança bancária. Apresentado este termo, foi admitido liminarmente o recurso com efeito suspensivo do acto de liquidação (despacho de fls. 18). Depois de prestada informação pelo Chefe de Serviço de Despacho de Alfândega do Porto (a fls. 20 a 23 dos autos), veio a ser proferida sentença em 14 de Novembro de l989 a conceder provimento ao recurso e a anular a liquidação impugnada (de fls. 27 a 68). Da parte final desta decisão consta a síntese dos fundamentos da mesma: I — Os direitos niveladores agrícolas têm por finalidade a protecção do mercado nacional contra as importações a baixos preços e as flutuações do mercado mundial dos produtos agrícolas; II — Os direitos niveladores incidentes sobre a importação de produtos do sector da carne de bovino, ao abrigo do artigo 10.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, têm a natureza jurídico-constitucional de imposto, por constituírem um imposto extra fiscal destinado imediatamente ao conseguimente desta finalidade; III — O artigo 30.º, alínea f) , da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro, é materialmente inconstitucional por violação do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, na medida em que não indica um concreto objecto, não indica a extensão, nem enuncia o sentido; IV — O artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, sendo os n.os 5 a 9 resultantes da redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril, é organicamente inconstitucional, por, em violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea i), ter criado um imposto sem a necessária e suficiente credencial parlamentar; V — O aviso do IROMA que fixou os direitos niveladores aplicáveis aos produtos do sector da carne de bovino durante o período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988 é formalmente inconstitucional por, em violação do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, não indicar expressamente a lei que define a competência subjectiva para a sua emissão pelo IROMA; VI — O n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, que determina a forma de publicidade dos Avisos do IROMA estabelecedores dos direitos niveladores, mediante a sua simples colocação à disposição dos agentes económicos, é formalmente inconstitucional por só a lei poder determinar as formas de publicidade desses regulamentos autónomos (artigo 122.º, n.º 3, da Constituição); VII — O aviso referido em V é materialmente inconstitucional por, sendo retroactivo, violar o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado-de-Direito Democrático (artigo 2.º da Constituição) (a fls. 67-68). 2 — Desta sentença interpôs recurso para o Tribunal Constitucional o representante do Ministério Público junto do Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82 [quanto à desaplicação do artigo 30.º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85 de 28 de Fevereiro, e dos n.os 4 a 10 da redacção em vigor do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro] e ao abrigo do artigo 72.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, da mesma Lei (recurso facultativo quanto à desaplicação de actos normativos constantes de portaria e do aviso do IROMA). Este recurso foi admitido por despacho de fls. 72, tendo os autos sido remetidos ao Tribunal Constitucional. 3 — No Tribunal Constitucional, vieram a ser apresentadas alegações pelo Ministério Público e pela recorrida A.. O recorrente formulou as seguintes conclusões na sua alegação, em que propugnava por que fosse determinada a reformulação da decisão recorrida: 1.º Não são inconstitucionais as normas do artigo 30.º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro, e do artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, sendo os n.os 5 a 9 na redacção do Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril; 2.º Por integrar um acto administrativo, que não uma norma, não há que apreciar a eventual inconstitucionalidade do aviso do IROMA; 3.º São inconstitucionais, por violação do n.º 3 do artigo 122.º da Constituição, as normas da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, que regulam a forma de publicidade dos avisos do IROMA (a fls. 83-84). A sociedade recorrida — que passou a ser representada por um novo patrono, em virtude do anterior ter falecido durante o prazo para contra-alegar (documentos de fls. 89, despachos de fls. 90 e 93) — formulou a seguinte conclusão: Sumariamente enunciada a questão de Direito e de Facto, é, sem margem para dúvidas, de concluir pela inconstitucionalidade da Portaria n.º 283/87, por violação do n.º 3 do artigo 122.º da Constituição. Tal portaria, que regula a forma de publicidade dos avisos do IROMA, está na génese do problema suscitado nos autos que deram origem à sentença ora sub judice. De igual modo o aviso do IROMA, pretensamente emitido ao abrigo de tal portaria, é materialmente inconstitucional, porque, tendo sido divulgado após a entrada em vigor dos direitos niveladores, viola o princípio da confiança que decorre do princípio do Estado [de] Direito Democrático contido no artigo 2.º da Constituição (a fls. 95 v ). 4 — Foram corridos os vistos legais. Cumpre apreciar e decidir. II 5 — Haverá que começar por enquadrar no contexto jurídico que acompanhou a assinatura por Portugal do Tratado que contém o Acto de Adesão do País às Comunidades Económicas Europeias, em 12 de Junho de 1985, as questões jurídicas objecto do presente recurso. No capítulo consagrado à agricultura, o Acto de Adesão estabelece que a aplicação da regulamentação comunitária aos produtos abrangidos devia efectuar-se de acordo com uma de duas modalidades de transição: uma transição «clássica» ou uma transição «por etapas» (artigo 234.º). Os produtos objecto do Regulamento (CEE) n.º 805/68 — diploma que estabeleceu a organização comum do mercado no sector da carne de bovino — ficaram sujeitos a uma transição «por etapas» (artigo 259.º, n.º 1, do Acto) a qual compreende dois períodos: a primeira etapa começava em 1 de Março de 1986 e terminava em 31 de Dezembro de 1990; a segunda decorre entre 1 de Janeiro de 1991 e 31 de Dezembro de 1995 (artigo 260.º, n.º 1, do Acto) A importação de carne de bovino pela recorrida ocorreu durante a primeira fase de transição ou «etapa» (o desalfandegamento verificou-se em 13 de Junho de 1988), ou seja, durante um período de tempo em que a República Portuguesa estava autorizada «a manter, para os produtos referidos no artigo 259.º, a regulamentação em vigor sob o regime nacional anterior para a organização do seu mercado interno agrícola, nas condições previstas nos artigos 262.º a 265.º e sob reserva das disposições especiais da secção relativa a certos produtos» (artigo 261.º, n.º 1). Em todo o caso, durante a primeira «etapa», Portugal estava vinculado a adaptar progressivamente a organização do seu mercado em função de um certo número de objectivos gerais, completados por objectivos específicos, variáveis de acordo com os sectores em causa (artigos 262.º a 265.º do Acto). Os objectivos específicos durante a primeira etapa e no que toca à carne de bovino constam do artigo 312.º do Acto de Adesão. O artigo 270.º, n.º 1, do mesmo Acto estabelece que, durante a primeira etapa, Portugal aplicará à importação dos produtos referidos no artigo 259.º, provenientes da Comunidade na sua composição actual, «um sistema de igualização dos preços ou de protecção específica, tal como o previsto pela regulamentação comunitária, em relação a importação de países terceiros». Segundo o mesmo preceito, tal sistema devia basear-se «em critérios idênticos aos tomados em consideração pela regulamentação comunitária para determinar os parâmetros de igualização dos preços ou do nível de protecção específica». Também nos termos do artigo 274.º, n.º 1, do Acto de Adesão, Portugal ficou autorizado, sem prejuízo da aplicação da cláusula geral de protecção referida no artigo 379.º, a adoptar «medidas de protecção à importação dos produtos referidos no artigo 259.º provenientes dos Estados membros actuais nas condições e com base em critérios comparáveis aos existentes no âmbito de cada organização comum de mercado para a aplicação de medidas de protecção em relação a países terceiros». Ora, por força da regulamentação comunitária no sector de carne de bovino, prevê-se, no regime de trocas entre membros da CEE e países terceiros, a cobrança de direitos niveladores destinados a operar a compensação entre o preço de importação, acrescido da incidência do direito aduaneiro, e o preço de orientação fixado pela própria Comunidade (artigo 10.º do Regulamento de 1968; o artigo 13.º regula o caso de aplicação de direitos niveladores à carne congelada). Assim sendo, a Portugal foi reconhecido o direito de cobrar pelas importações de bovino oriundas de países comunitários, durante a primeira «etapa» de transição, direitos niveladores «nas condições e com base em critérios comparáveis aos existentes no âmbito de cada organização comum de mercado». Por força do artigo 372.º do Acto de Adesão, tais direitos niveladores cobrados por Portugal seriam uma receita nacional, e não comunitária, durante a primeira etapa: As receitas denominadas «direitos niveladores agrícolas» referidas na alínea a), 1.º parágrafo, do artigo 2.º da Decisão de 21 de Abril de 1970, abrangem igualmente as receitas provenientes de quaisquer montantes liquidados na importação nas trocas comerciais entre Portugal e os outros Estados membros e entre Portugal e países terceiros, nos termos dos artigos 233.º a 345.º, do n.º 3 do artigo 210.º e do artigo 213.º Todavia, estas receitas só a partir do início da 2.ª etapa abrangem os direitos niveladores e outros montantes, referidos no primeiro parágrafo, liquidados em relação aos produtos sujeitos a transição por etapas, em conformidade com os artigos 309.º a 341.º […]. 6 — Tendo em consideração as indicadas normas constantes do Acto de Adesão, pode concluir-se, assim, que Portugal tinha a faculdade de, no sector de carne de bovino, manter até 31 de Dezembro de 1990, termo da primeira etapa de transição, a regulamentação em vigor sob o regime nacional anterior, devendo, porém, desde logo proceder a uma adaptação legislativa inspirada no mecanismo comunitário dos direitos niveladores, muito embora o produto de cobrança desses direitos niveladores constituísse uma receita nacional e não comunitária. Tal realidade foi, de resto, reconhecida de algum modo na sentença recorrida, onde se pode ler: Resulta deste regime de protecção do mercado português de carne de bovino que o estabelecimento de direitos niveladores incidentes sobre a importação desse produto mesmo que provenha da Comunidade, ainda não é da competência das autoridades comunitárias mas das autoridades nacionais constitucionalmente competentes (a fls. 33). Ora, o Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, veio adaptar a regulamentação vigente para o sector da carne bovina, aproximando-a da regulamentação comunitária. Pode ler-se no preâmbulo deste diploma que a entrada de Portugal na Comunidade Económica Europeia implicou «para o sector da carne de bovino um profundo esforço de aproximação e compatibilização das regras respeitantes à organização e funcionamento do mercado nacio­nal com as regras que regem o mercado comunitário», entendendo o Governo «conveniente que a aplicação das medidas directamente resultantes da adesão decorra de forma gradual para permitir uma progressiva e harmoniosa abertura da economia nacional aos mercados comunitários». Aí se invoca expressamente «o disposto no Acto relativo à Adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa às Comunidades Europeias no que respeita à primeira etapa do regime de transição previsto para o sector de carne de bovino e, em particular, o regime de importação entre Portugal e a Comunidade Económica Europeia, conforme resulta do seu artigo 277.º». Analisando o articulado do Decreto-Lei n.º 515/85, logo se alcança que o mercado do sector bovino se rege «pelo Acto de Adesão, pelo presente diploma e pela legislação específica nacional» (artigo 2.º), que tal mercado é organizado tendo em vista proporcionar uma «transição equilibrada no âmbito do processo de integração e, observando o disposto no artigo 312.º do Acto de Adesão para o sector da carne bovina», prosseguindo objectivos de adaptação deste mercado ao comunitário, nomeadamente procedendo «à aproximação dos preços nacionais aos preços comunitários nos termos previstos pelo Acto de Adesão e, designadamente, pela disciplina de preços aí estabelecida para o sector da carne de bovino» (artigo 3.º). Para a prossecução dos objectivos constantes das sete alíneas do artigo 3.º são previstos sete «mecanismos»: regime de preços, regime de ajudas, regime de intervenção, grelha de classificação de carcaças, mercados representativos para recolha de cotações, regime de importações e exportações e mecanismos especiais (artigo 4.º). É no artigo 10.º que surge a regulamentação do regime de importação e de exportação, estatuindo-se no seu n.º 4: A importação dos produtos referido na alínea a) do artigo 1.º deste diploma está ainda sujeita, sem prejuízo do disposto no número anterior [onde se prevê a incidência dos direitos aduaneiros sobre importações, de harmonia com o disposto nos artigos 268.º e 278.º do Acto de Adesão], à aplicação de direitos niveladores, a regulamentar por portaria conjunta dos ministros com competência nas áreas das finanças, da agricultura, do comércio, da concorrência e dos preços. A Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, estabelece a fórmula de cálculo dos direitos niveladores referidos no n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, referindo no seu preâmbulo o estabelecido no Acto de Adesão quanto à aplicação por Portugal à importação de produtos provenientes da Comunidade de um sistema de igualização dos preços, tal como o previsto pela regulamentação comunitária em relação à importação de países terceiros, baseado em critérios idênticos aos tomados em consideração pela disciplina comunitária para determinar os parâmetros de igualização de preços ou de nível de protecção específica. Importa referir ainda que a Portaria n.º 566/86, de 1 de Outubro, indica, no seu preâmbulo, «que se torna necessária a designação dos organismos encarregados da cobrança e do recebimento dos direitos niveladores e dos montantes suplementares adicionais aplicados na importação dos produtos abrangidos pelas organizações dos mercados para os sectores do leite e dos produtos lácteos, das aves e dos ovos, da carne de bovino e da carne de suíno». E, relativamente aos direitos niveladores previstos especificamente para o sector da carne de bovino na Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, dispõe aquela primeira portaria que tais direitos «serão cobrados pela Direcção-Geral das Alfândegas e constituem receita do Instituto Nacional de Garantia Agrícola». (n.º 1). 7 — No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, invoca-se expressamente a autorização legislativa constante da alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Lei do Orçamento de Estado para 1985). Dispõe o artigo 30.º, alínea f), desta Lei: No âmbito aduaneiro fica o Governo autorizado a: f) Adaptar a legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE; O artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85 (tendo os n.os 5 a 9 recebido nova redacção pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril), estabelece a regulamentação primária sobre a aplicação dos direitos niveladores no domínio de organização do mercado de carne de bovino. Transcrevem-se essas normas: 4 — A importação dos produtos referidos na alínea a) do artigo 1.º deste diploma está ainda sujeita, sem prejuízo do disposto no número anterior, à aplicação de direitos niveladores, a regulamentar por portaria conjunta dos ministros com competência nas áreas das finanças, da agricultura, do comércio, da concorrência e dos preços. 5 — Para efeitos do número anterior, é determinado mensalmente um direito nivelador de base específico que corresponde a diferença entre o preço de orientação e o preço médio de mercado constatado na Comunidade, acrescido dos direitos aduaneiros aplicáveis. 6 — Pode ser fixado um direito nivelador especial nos casos em que as exportações de um ou vários Estados membros da Comunidade se efectuaram a preços significativamente abaixo do preço médio referido no número anterior. 7 — O montante do direito nivelador efectivamente aplicado tem em conta o princípio da preferência comunitária e diverge do direito nivelador de base de acordo com as flutuações dos preços de mercado em relação ao preço de orientação. 8 — O direito nivelador a aplicar aos produtos referidos na alínea a) do artigo 1.º deste diploma provenientes de países terceiros será idêntico ao fixado pela regulamentação comunitária para as importações provenientes de países terceiros, podendo, se for caso disso, ser aumentado da diferença existente entre o preço de orientação português e o preço de orientação comunitário. 9 — O direito nivelador é calculado para uma qualidade representativa e forma de apresentação, sendo ajustado para cada um dos restantes produtos das posições pautais compreendidas na mesma alínea a) do artigo 1.º mediante a aplicação de coeficientes técnicos de rendimento que produzam a sua valorização relativa. A Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, publicada ao abrigo do n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85, estabelece quanto ao modo de cálculo dos direitos niveladores e aplicação do mesmo no tempo: 1.º — 1. Os direitos niveladores referidos no n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, são calculados, de acordo com as regras estabelecidas na presente Portaria, pela Junta Nacio­nal dos Produtos Pecuários em colaboração com a Direcção-Geral de Concorrência e Preços e publicados mensalmente sob a forma de aviso no Diário da República, II Série, pelo menos três dias úteis antes da primeira segunda--feira do mês a que se reportam. 2. O período mensal referido neste número poderá ser reduzido em caso de necessidade. 9.º — O direito nivelador a aplicar é o que estiver em vigor no dia do desalfandegamento, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 10.º — A pedido do importador, o direito nivelador pode ser fixado com antecedência, sendo, neste caso, o seu montante o que estiver em vigor no dia da entrega do pedido de pré-fixação. As competências que cabiam à Junta Nacional dos Produtos Pecuários (JNPP) passaram a pertencer ao Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA), em virtude da extinção daquele organismo de coordenação económica, em execução do disposto no artigo 12.º, alínea a), do Acto de Adesão de Portugal às Comunidades. É o que decorre do estabelecido no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 15/87, de 9 de Janeiro. A parte final do ponto 1 do n.º 1 da Portaria n.º 151-A/86 veio a ser revogada pela Portaria n.º 283/87 de 7 de Abril. Explica-se no preâmbulo desta última Portaria que «a publicação destes direitos niveladores, sendo periódica, obedece a prazos muito próximos entre si, chegando, no caso da organização do mercado para o sector do leite e dos produtos lácteos, a estar sujeita a um calendário de publicação quinzenal», sendo certo que, por outro lado, «a experiência tem mostrado nem sempre ser possível cumprir aqueles prazos, atendendo, designadamente, a que os elementos necessários ao seu cálculo, de fonte comunitária, só são colocados à disposição do competente organismo nacio­nal nas vésperas dos referidos prazos», devendo ser compatibilizado «o processo de cálculo dos direitos niveladores com o respectivo processo de publicação, com vista a permitir o cumprimento efectivo do calendário de fixação dos seus montantes e da sua publicitação». Na parte perceptiva estatui-se o seguinte: 1.º Os montantes dos direitos niveladores e das restrições à exportação a aplicar no âmbito das organizações de mercado para os sectores das aves e dos ovos, da carne de suíno, da carne de bovino, do leite e dos produtos lácteos, das frutas e produtos hortícolas frescos e do vinho são divulgados por aviso do Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas — IROMA à Direcção-Geral das Alfândegas dois dias antes da sua entrada em vigor. 2.º Competirá à Direcção-Geral das Alfândegas colocar à disposição dos agentes económicos interessados o aviso referido no número anterior a partir da entrada em vigor dos direitos niveladores e das restrições à exportação» (itálico a parte aplicável ao sector da carne de bovino com relevância para estes autos). 8 — Da matéria de facto constante dos autos apura-se que o desalfandegamento das carcaças de gado bovino, importadas de França pela A., ocorreu no Porto em 13 de Junho de 1988 e que só em 15 do mesmo mês e ano foi recebida na 1.º Secção do Serviço de Despacho da Alfândega do Porto a nota n.º 2825, Proc. PA 20 ao 1/88, de 9 de Junho de 1988, da Direcção-Geral das Alfândegas (a fls. 6 a 9 dos autos), através da qual era transmitido o teor do Aviso do IROMA: AVISO Nos termos do disposto na Portaria n.º 151­-A/86, de 18 de Abril, os montantes dos direitos niveladores aplicáveis de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, na importação dos produtos do sector da carne de bovino a que se refere a alínea do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril, …, são os que constam dos quadros F1 e F2, em anexo; São suprimidos os direitos niveladores especiais publicados no aviso de 21 de Janeiro de 1988, a partir de 6 de Junho de 1988 (difundidos através do telex n.º 90, o 01/02 e da Circular n.º 94/88, de 2 de Fevereiro, II Série). Da circular da Direcção-Geral das Alfândegas em referência consta a indicação de que «para se dar cumprimento ao estipulado no n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, deve ser afixado em lugar público o teor deste Aviso» (n.º 2), bem como a indicação de que a comunicação do IROMA fora aí recebida em 8 de Junho do mesmo ano (a fls. 6 dos autos). A notificação para pagamento do montante objecto de cobrança a posteriori foi recebida pela recorrente apenas em 24 de Abril de 1989, tendo sido expedida em 18 do mesmo mês e ano. III 9 — De posse do enquadramento jurídico e dos dados de facto da situação litigiosa decidida pela sentença recorrida, abordar-se-ão sucessivamente as questões de constitucionalidade aí suscitadas. 10 — A) Alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85. Começar-se-á pela invocada inconstitucionalidade material da alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85. Na sentença recorrida, analisa-se detalhadamente a figura dos direitos niveladores agrícolas, mostrando-se como os mesmos visam estabilizar os mercados agrícolas e defender a preferência natural dos Estados membros, sendo qualificados como «diques nas fronteiras da Comunidade», a par dos direitos aduaneiros (transcrição de um texto de António Marta, a fls. 31-32 dos autos). Sustenta-se que os mesmos têm a natureza de impostos, citando-se em abono dessa tese abundante doutrina nacional e estrangeira. Na mesma sentença, descreve-se o processo de transição por etapas quanto à organização do mercado do sector da carne bovina, concluindo-se pela inconstitucionalidade da alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85, de tal modo que os invocados impostos deixam de ter credencial parlamentar para a sua criação: Esta autorização legislativa concedida ao Governo na lei do orçamento nem definia o sentido e a extensão da adaptação a fazer pelo Governo na legislação aduaneira, nem tão-pouco indicava o prazo durante o qual durava a autorização, sendo certo que a legislação aduaneira não tem necessariamente de ser matéria fiscal ou relativa a receitas fiscais. Daí que tal norma padecesse de uma invalidade constitucional por violação do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição da República. De qualquer modo, o certo é que por legislação aduaneira não se podia entender a legislação agrícola ou respeitante à política agrícola, dado tratar-se de realidades diferentes se bem que relacionadas (a fls. 33-34 dos autos). Considera-se que não assiste razão ao autor da sentença recorrida neste ponto, mesmo partindo do princípio de que se está perante verdadeiros ­impostos. O Governo ficou autorizado, por força da atrás transcrita norma, a adaptar a legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, antes ainda de Portugal ser membro da CEE e tendo em vista a próxima adesão do país àquela Comunidade, que ocorreu em 1 de Janeiro de 1986. Ora, no que toca à importação de produtos agrícolas, na fase de transição subsequente à adesão avultam os aspectos aduaneiros, em sentido amplo, das novas políticas. Nessas medidas aduaneiras contam-se, nomeadamente, a incidência de direitos aduaneiros em sentido estrito, os contingentes pautais, as restrições quantitativas à importação e os próprios direitos niveladores (estes, ainda, de diversos tipos). No que respeita aos direitos niveladores, eles são imposições variáveis sobre os valores dos bens importados: É pois uma medida proteccionista de uma muito maior eficácia e flexibilidade que os direitos aduaneiros. Compensa, em princípio, automaticamente, a diferença dos preços e adapta-se a qualquer alteração do seu nível, contribuindo para assegurar um apoio constante ao produto a que se aplica. Pode-se pois definir o direito nivelador como um direito de importação, variável, igual à diferença entre os preços dos mercados interno e externo (Michel Melchior, in a Política Agrícola Comum, capítulo da obra colectiva, Perspectivas Europeias — Trinta Anos de Direito Comunitário, 1984, p. 481). Diferentemente do que parece resultar da sentença recorrida, no presente caso os direitos niveladores, embora directamente inspirados nas técnicas comunitárias da política agrícola comum, são imposições, calculadas por diferenciais de preços, de pura expressão nacional, receitas do INGA, que o Acto de Adesão autoriza que sejam cobradas por Portugal, como forma de conseguir uma progressiva adaptação do mercado do sector de carne bovina ao mercado comunitário, no período de 1986 a 1990. Tais diferenciais são cobrados no momento da importação dos bens considerados pela legislação nacional, mesmo quando a importação é feita dos países membros da Comunidade em 1985, no quadro do Acto de Adesão, precisamente pelas Alfândegas. Sempre se pode dizer que as normas que criam os direitos niveladores são normas aduaneiras, por respeitarem à importação de mercadorias e a imposições sobre estas incidentes. Neste entendimento das coisas, afirmam-se que não se acha violado o disposto no n.º 2 do artigo 168.º da Constituição. Esta norma estabelece que «as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada». Aqui, o objecto da autorização consiste na revisão da legislação aduaneira. O sentido e a extensão da autorização obtêm-se através da remissão feita «para as técnicas implementadas na União aduaneira ao Mercado Comum», ou seja, de forma indirecta ou mediata para a regulamentação constante do Acto de Adesão, dos Tratados que instituem as Comunidades e para a própria legislação comunitária. Quanto à duração da autorização, há-de entender-se, implicitamente, que a mesma tem como termo o fim do ano fiscal a que se reporta o Orçamento, momento que coincide com o início de vigência do próprio Acto de Adesão (no caso sub judicio a transição por etapas no sector de carne de bovino iniciou-se mais tarde, em 1 de Março de 1986 — veja-se n.º 1 do artigo 260.º do Acto de Adesão; mas globalmente, a adesão de Portugal à CEE ia produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1986, como de facto veio a suceder). Tal solução de fazer coincidir a duração de autorizações em matéria fiscal na Lei do Orçamento com o termo do ano económico foi sustentada pela doutrina, aceite pela jurisprudência deste Tribunal, tendo sido acolhida na Segunda Revisão Constitucional (artigo 164.º, n.º 5, da Constituição). Pode, assim, concluir-se que este tipo de imposição se configurava, do ponto de vista interno português, como um instrumento técnico de natureza aduaneira, implementado em conformidade com as regulamentações da União Aduaneira do Mercado Comum, não relevando que tenha por objecto a importação de produtos agrícolas abrangidos pela Política Agrícola Comum (PAC). Mesmo que se admita que a formulação verbal utilizada na referida norma da Lei n.º 2-B/85 não é tecnicamente perfeita, não se coadunando cabalmente com as exigências previstas pelo artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, ainda assim se tem de considerar que o sentido e extensão da autorização, tal como o seu objecto, resultam suficientemente concretizados, de tal forma que não pode dizer-se que se está perante um «cheque em branco ao Governo», como põe em relevo o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações. Pode, por isso, concluir-se que se acha preenchido o grau constitucionalmente exigível dos requisitos previstos naquela norma constitucional (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1985, pp. 204 e segs.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., Coimbra, 1991, pp. 862 e segs.). 11 — B) Os n.os 4 a 10 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85 (sendo os n.os 5 a 9 na redacção do Decreto-Lei n.º 72-A/86). Na sentença recorrida considera-se que os n.os 4 a 10 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85 (n.os 4 a 9, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86) são inconstitucionais porque através dessas normas foi criado um imposto, sem que existisse credencial parlamentar para tal. Recorda-se que as normas dos n.os 4 e 5 dispõem o seguinte, na redacção em vigor em 1988: 4 — A importação dos produtos referidos na alínea a) do artigo 1.º deste diploma está ainda sujeita, sem prejuízo do disposto no número anterior, à aplicação de direitos niveladores, a regulamentar por portaria conjunta dos ministros com competência nas áreas das finanças, da agricultura, do comércio, da concorrência e dos preços. 5 — Para efeitos do número anterior, é determinado mensalmente um direito nivelador de base específico que corresponde à diferença entre o preço de orientação e o preço médio do mercado constatado na Comunidade, acrescido dos direitos aduaneiros aplicáveis. O autor da sentença, depois de analisar diferentes conceitos doutrinais de imposto, nomeadamente os resultantes da distinção entre as figuras jurídico-financeiras de imposto e taxa, parece adoptar a noção de imposto elaborado por Leite de Campos, segundo a qual o imposto «é uma prestação patrimonial integrada numa relação obrigacional, estabelecida por lei a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios e sem carácter de sanção» (a fls. 38). Discorda, depois, de uma decisão do Tribunal Constitucional que considerou que certos diferen­ciais de preços não constituíam, de um ponto de vista jurídico-constitucional, impostos ou receitas parafiscais (Acórdão n.º 7/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º Vol., pp. 85 e segs.), afirmando que, no caso dos direitos niveladores, se estava perante um imposto extrafiscal, «por visar outras finalidades diferentes da cobertura das despesas públicas, como é o caso da protecção do mercado interno da carne de bovino e dos preços desse mercado, muito embora a receita adveniente desses direitos acabe sempre por ser aplicada na cobertura das despesas públicas» (a fls. 40 e 41 dos autos). Sem negar que os direitos niveladores sejam imposições pecuniárias unilaterais e variáveis que constituem em regra receitas comunitárias (cfr. João Mota de Campos, Direito Comunitário, 1.º vol, 3.ª ed., Lisboa, 1989, pp. 496-497; Michel Melchior, ob. cit., pp. 481-482; John R. Usher, na mesma obra, pp. 212-215), não é possível afirmar com absoluta segurança que devam qualificar-se, de um ponto de vista jurídico, como impostos comunitários. A jurisprudência comunitária tem-se recusado a fazer tal qualificação, limitando-se a descrever o direito nivelador agrícola ( prélèvement ) como «uma imposição reguladora das trocas exteriores vinculada a uma política comum dos preços, quaisquer que sejam as semelhanças que possa ter seja como um imposto, seja como um direito aduaneiro». (Tribunal de Justiça, Sentença de 13 de Dezembro de 1967, caso da Sociedade Max Neumann, transcrito em N. C. Gamero e A. H. Lafuentes «La Política Agraria», in Tratado de Derecho Comunitário Europeo, ob. colectiva, Madrid, 1986, tomo III, p. 319). Ora, no caso presente, os direitos niveladores não são ainda receitas comunitárias, mas receitas portuguesas, embora admitidas genericamente pelo Acto de Adesão, como se viu. Parece, por isso, no mínimo discutível que se esteja perante verdadeiros impostos de um ponto de vista jurídico-constitucional. Esta situação tem grandes semelhanças com a dos diferenciais de preços cobrados ou pagos pela EPAC, e que constituíam receitas ou encargos do Fundo de Abastecimento, que foi objecto do já citado Acórdão n.º 7/84 deste Tribunal. Em declaração de voto junto a esse acordão, tirado por unanimidade, teve ocasião o Conselheiro Cardoso da Costa de escrever o seguinte: … sempre votaria — como votei — o acórdão, por considerar que os diferenciais em apreço, ainda que devam em definitivo receber a apontada qualificação «financeira» [de impostos], de qualquer modo não deverão ser tidos como impostos, do ponto de vista jurídico-constitucional (que é um ponto de vista normativo, e não puramente doutrinário). Com efeito, afigura-se nítido que, ao estabelecê-los, o legislador não se move na órbita tributária (a dos artigos 106.º e seguintes, da Constituição da República), mas ainda na órbita da direcção económica — ou da regulamentação «directa» da economia pelo Estado (…) ( Acórdãos, 2.º Vol., pp. 95-96). Neste domínio, em que os direitos niveladores correspondem à diferença entre o preço de orientação e o preço médio do mercado verificado na Comunidade, acrescido dos direitos aduaneiros aplicáveis, visando proteger o mercado interno deste sector e os preços nele praticados, não se move o legislador na órbita tributária, mas na órbita da direcção económica. A manter-se este entendimento jurisprudencial no caso sub judicio, não ocorreria violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º, nem do n.º 2 do artigo 106.º da Constituição pelos n.os 4 e 5 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85 (na decisão alude-se ainda a uma inconstitucionalidade das normas dos n.os 6 a 9 do artigo 10.º deste diploma, redacção em vigor, tendo-se em vista que esses números complementam o regime dos direitos niveladores, mas a verdade é que só aqueles n.os 4 e 5 contêm a normação básica e podem, assim, ser questionados — cfr. fls. 53 dos autos). Mas ainda que se sustentasse que se estava perante um verdadeiro imposto extrafiscal, como se faz na sentença recorrida, nem por isso ocorreria violação daquela alínea do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição ou do n.º 2 do artigo 106.º da Lei Fundamental, porque o Governo editou o Decreto-Lei n.º 515/85 invocando a autorização legislativa constante da alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85, autorização legislativa constitucionalmente válida, como atrás se sustentou, e que legitimava seguramente o Governo a criar estes direitos niveladores, atento o que constava dos indicados amigos do Acto de Adesão de Portugal às Comunidades Europeias e ainda o que resultava da referida regulamentação comunitária aplicável ao sector. Na própria sentença recorrida se admite que a determinação da taxa dos niveladores não teria de ser feita por lei, preconizando-se uma interpretação restritiva do n.º 2 do artigo 106.º da Constituição, «atenta a natureza deste imposto e o tipo de taxa específica variável e adaptável mensalmente aos preços internos e externos» (a fls. 51). 12 — C) O Aviso do IROMA de 8 de Junho de 1988. Como atrás se referiu, a Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, atribuía à Junta Nacional de Produtos Pecuários (JNPP) competência para fixar os direitos niveladores aplicáveis às importações de carne de bovino. Por força da extinção deste organismo de coordenação económica, tal competência passou para o IROMA — Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (artigos 3.º, n.º 3, e 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 15/87, de 9 de Janeiro). O IROMA é um instituto público personalizado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, funcionando sob tutela do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação (artigo 1.º do citado diploma legal). Passou, assim, o IROMA a ter competência para elaborar os avisos mensais de fixação dos direitos niveladores. Na decisão recorrida, considerou-se que tais avisos eram regulamentos autónomos, ao passo que as Portarias n.os 151-A/86 e 283/87 eram regulamentos de execução do Decreto-Lei n.º 515/85. Relativamente aos avisos do IROMA, escreve-se aí o seguinte: Ora, o aviso que dá forma à deliberação ou decisão que aprova os direitos niveladores agrícolas é um verdadeiro regulamento, pois aplica-se a todos os importadores e a todas as importações de carne de bovino. Não se trata de um acto administrativo, ainda que de natureza geral, mas de um regulamento aduaneiro ou conjunto de normas aduaneiras emitidas no desempenho da função administrativa. A este tipo de regulamentos e normas aduaneiras se refere o artigo 33.º, n.º 1, alínea e), do ETAF (Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril) […]. Os avisos dos direitos niveladores são regulamentos autónomos, na medida em que são aprovados por uma pessoa jurídica diferente da pessoa jurídica Estado, representado pelo Governo […]. Quanto à matéria sobre que versam, os avisos do IROMA têm a natureza de regulamentos tributários aduaneiros, na medida em que fixam, com eficácia externa, a receita tributária aduaneira a liquidar e cobrar pelas alfândegas (fls. 55-56). Em oposição a essa qualificação, o Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto sustentou, nas suas alegações, que os avisos do IROMA integrariam actos administrativos, invocando um caso aparentemente similar apreciado pela jurisprudência administrativa, o dos diferenciais de preços a pagar pelas fábricas de extracção e refinação de óleos, pelas fábricas de sabões, margarinas e alimentos compostos para animais e pelos armazenistas (n.os 6 e 7 da Portaria n.º 49-B/80, de 15 de Fevereiro, tendo a última norma redacção introduzida pela Portaria n.º 109/80, de 14 de Março). Sem curar de outras situações alegadamente paralelas como a invocada pelo representante do Ministério Público e agora referida, julga-se que, no caso sub judicio, se está perante um verdadeiro regulamento, assistindo nesse ponto razão ao Senhor Juiz recorrido. Na verdade, o n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85 previu a sujeição de importação de carne de bovino «à aplicação de direitos niveladores, a regulamentar por portaria conjunta (…)», dispondo o n.º 5 do mesmo artigo (na redacção introduzida em 1986 pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86) que seria determinado mensalmente um «direito nivelador de base específico», podendo, em certos casos, ser ainda aplicado um direito nivelador especial (n.º 7 do mesmo artigo). Segundo a citada Portaria n.º 151-A/86, o cálculo dos direitos niveladores é feito «de acordo com as regras estabelecidas na presente portaria» por um organismo de coordenação económica (extinto em 1987, como se viu, e substituído pelo IROMA), com a colaboração da Direcção-Geral de Concorrência e Preços. Mas a liquidação dos direitos efectivamente aplicados aos actos de importação dos bens previstos no Decreto-Lei n.º 515/85 é feita pelas Alfândegas, no momento de desalfandegamento, tendo em conta os montantes fixados pelo IROMA para o respectivo período e constantes do aviso dele emanado. Muito embora os critérios gerais de aplicação dos direitos niveladores sejam determinados, num primeiro nível, por diploma com força de lei (Decreto-Lei n.º 515/85, alterado pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86) e, num segundo nível, de forma detalhada e concretizada, pelo regulamento constante da Portaria n.º 151-A/86 (esta alterada, mas só quanto à forma de publicidade dos avisos de fixação dos direitos niveladores, pela Portaria n.º 283/87), a verdade é que a sua aplicação aos particulares depende ainda de um ulterior acto do IROMA, parecendo nítido que a fixação dos direitos niveladores que vigoram, quanto a todos os importadores de carne de bovino, durante um certo período temporal, e relativamente a todos os actos de importação, apenas surge por força dos avisos vigentes na respectiva data de desalfandegamento, os quais contêm os elementos que permitem às Alfândegas liquidar o montante concreto das imposições. Considera-se, por isso, que mesmo neste terceiro «nível», integrador do regulado na Portaria, os avisos do IROMA possuem carácter normativo e natureza regulamentar, por nele se conterem regras de conduta de carácter geral e abstracto, susceptíveis de aplicação a uma pluralidade de destinatários e não meras previsões referidas a um certo número de casos pré-determinados, concretos ou particulares, esgotando-se logo após essa aplicação de carácter singular (cfr. Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos, 1.ª parte, in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, 1981, n.os 1, 2, 3 e 4, pp. 2 e segs.; sobre os regulamentos emanados pela Administração autónoma, descentralizada ou autárquica, vejam-se ainda J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 928-929 e autores citados na nota 12 desta última página). A circunstância de estes avisos do IROMA serem emanados de um instituto público da Administração estadual autónoma não impede que os mesmos tenham carácter regulamentar, sendo editados no exercício da função administrativa e possuindo ainda carácter executivo. Não é, assim, sustentável a tese do Senhor Juiz recorrido de que se trata de regulamentos autónomos de uma pessoa colectiva institucional, visto que não existe aqui qualquer exercício de produção normativa inicial ou primária, por parte de um instituto público integrado na chamada administração estadual indirecta. Ao IROMA são delegados por portaria poderes para publicar certos regulamentos administrativos integradores de outros regulamentos de execução, devendo pôr-se em relevo que estes institutos públicos de intervenção ou coordenação económica, como é o seu caso, são de um ponto de vista funcional, «departamentos do tipo ‘direcção-geral’, aos quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira só para que possam desempenhar melhor as suas funções» (Freitas ao Amaral, Curso de Direito Administrativos, vol. i, Coimbra, 1986, p. 320). Face ao que fica dito, pode concluir-se que a emanação do aviso do IROMA não tem por finalidade indicar a certas pessoas concretas que têm de pagar certas imposições, não contendo, por isso, um acto administrativo, embora geral. Discorda-se, assim, da analogia traçada pelo Ex.mo Representante do Ministério Público, nas suas alegações, entre o conteúdo do Aviso do IROMA sub judicio e o disposto no n.º 7 da Portaria n.º 42-B/80, de 15 de Fevereiro, na redacção introduzida pela Portaria n.º 109/80, de 14 de Março: é que, no primeiro caso, existem regras de conduta de carácter geral e abstracto, susceptíveis de aplicação a todos os que importam carne de bovino num certo período temporal; no segundo caso, impõe-se a obrigação a certos industriais de comunicar a um organismo de coordenação económica a «quantidade de produtos referidos neste diploma em que se verifica alteração de preços e que tinham em seu poder à data da publicação desta Portaria» (n.º 6), de forma a que a esse organismo sejam liquidadas, em certo prazo, as diferenças entre os preços por que estes adquiriram as matérias primas a transformar, ou já transformadas em produtos finais ainda que não embalados, em seu poder à data da publicação da presente portaria e os novos preços nesta fixados. Neste último caso, como julgou o Supremo Tribunal Administrativo, a Portaria em causa «menciona as entidades que têm de pagar os diferenciais, o quantitativo destes e os prazos de pagamento», estando, por isso, «a definir uma situação concreta de pessoas certas e determinadas» (acórdão do Tribunal Pleno de 27 de Outubro de 1987, in Acórdãos Doutrinais do STA, n.º 317, p. 636). As normas regulamentares constantes do Aviso do IROMA são, assim, susceptíveis de fiscalização de constitucionalidade, nos termos do artigo 280.º da Lei Fundamental, visto constarem de um diploma que corporiza um acto do poder normativo do Estado, em sentido amplo, acto que encerra «regras de conduta» para os administrados. O aviso do IROMA invoca expressamente a fonte de delegação de poderes pelo Estado, ao indicar que a fixação dos direitos niveladores para aquele período temporal é feita «nos termos do disposto na Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril» [alínea a) do ponto 1], do mesmo modo que, no ofício das Alfândegas que transmite o aviso, se invoca, quanto à publicidade exigida, o disposto no n.º 2 da Portaria n.º 283/87. Além disso, o aviso indica que a importação de carne de bovino se acha prevista no artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 515/85, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86. Não há, por isso, qualquer violação do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição, contrariamente ao que se sustenta na decisão recorrida, tanto mais que, como atrás se viu, este regulamento tem a natureza executiva, não sendo um regulamento independente ou autónomo do IROMA (como também se sustenta na mesma decisão). Dada a diferença de qualificação do regulamento em causa, não se torna necessário analisar detidamente os argumentos constantes da decisão sub judicio relativamente à eventual violação da 2.ª parte do n.º 7 do artigo 515.º da Constituição pela decisão recorrida. É que o aviso indica expressamente a Portaria n.º 151-A/86 e o Decreto-Lei n.º 515/85 como seus diplomas habilitantes. 13 — D) A Portaria n.º 283/87 e a Forma de Publicidade do Aviso do IROMA. Já atrás se viu que o ponto 1 da Portaria n.º 151-A/86, previa que os avisos do IROMA, que procedessem ao «cálculo» dos direitos niveladores, deviam ser «publicados mensalmente […] no Diário da República, II Série, pelo menos três dias antes da primeira segunda-feira do mês a que se reportam». Esta solução foi alterada pela Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, a qual dispôs que os «montantes dos direitos niveladores» passariam a ser «divulgados por aviso do Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas — IROMA à Direcção-Geral das Alfândegas dois dias antes da sua entrada em vigor» (1.º), competindo a esta última Direcção «colocar à disposição dos agentes económicos interessados o aviso referido no número anterior a partir do dia da entrada em vigor dos direitos niveladores e das restituições a exportação» (2.º). A partir de 1987, deixaram, assim, de ser publicados no jornal oficial os avisos do IROMA, não obstante o seu conteúdo normativo, passando os mesmos a ser divulgados pela Direcção-Geral das Alfândegas junto dos interessados. Na decisão recorrida, considera-se que a solução introduzida em 1987 consagrou uma forma de publicação dos avisos que não confere «as necessárias garantias aos administrados», violando a mesma o disposto no artigo 122.º, n.º 3, da Constituição: Mas é claro que só a lei e não o regulamento pode determinar essa forma de publicidade. Depois da entrada em vigor da Constituição de 1976 a publicidade dos actos públicos esteve regulada pelas Leis n.os 3/76, de 10 de Setembro, 8/77, de 1 de Fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 3/83, de 11 de Janeiro. Actualmente rege a Lei n.º 6/83 de 29 de Julho, estando o formulário dos diplomas regulado pelo Decreto-Lei n.º 113/88, de 8 de Abril. Mas nenhum destes diplomas determina as formas de publicidade dos demais actos a que se refere o artigo 122.º, n.º 3, da Constituição, nem as competências da sua falta. Desconhecemos se existe qualquer lei a estabelecer a forma de publicidade desses demais actos, mas o certo é que não pode ser um regulamento ( v. g. uma portaria) a estabelecê-la, sob pena de violação do preceito constitucional que estabelece uma reserva legal material. Sendo assim, quando o n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, determina a forma de publicidade do Aviso do IROMA que divulga os direitos niveladores agrícolas a aplicar à carne de bovino — colocação à disposição dos agentes económicos — está viciado de inconstitucionalidade formal, por violação do artigo 122.º, n.º 3, da Constituição (a fls. 62-63 dos autos). Tem-se por inteiramente rigorosa esta tomada de posição. Na verdade, o artigo 122.º, n.º 1, alínea h), da Constituição estabelece que são publicados no jornal oficial, Diário da República, «os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Ministros da República para as regiões autónomas e os decretos regulamentares regionais». Nada dispõe sobre os actos normativos de natureza regulamentar emanados de pessoas colectivas públicas que integram a Administração indirecta e a Administração autárquica. Ora, quando o n.º 3 do mesmo artigo estabelece que «a lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta», entre esses actos «hão-de seguramente contar-se os regulamentos e demais actos genéricos dos órgãos e entidades públicas (ou com poderes públicos) não abrangidos nos n.os 1 e 2. Será o caso das entidades que integram a administração indirecta do estado e a administração autónoma (institutos públicos, associações públicas, etc.); será o caso ainda das convenções colectivas de trabalho (cfr. artigo 57.º, n.º 3)» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., 2.º vol., p. 93). Impõe-se, por isso, a conclusão de que uma portaria não pode subsumir-se no conceito de lei, no que toca ao sentido da referência feita no n.º 3 do artigo 122.º da Constituição. A lei há-de entender-se como acto legislativo. Daí a conclusão de que o n.º 2 da Portaria n.º 283/87 é inconstitucional por violação daquela norma constitucional. 14 — E) A Questão da Retroactividade dos Direitos Niveladores. Segundo a matéria de facto apurada nos autos, o Aviso do IROMA só deu entrada na Alfândega do Porto em 15 de Junho de 1988, para ser afixado em local público, dispondo-se na alínea a) do mesmo que os «montantes dos direitos niveladores aplicáveis de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988» na importação dos produtos do sector de carne de bovino eram os que constavam dos quadros F1 e F2, em anexo. E verifica-se que tal aviso só foi recebido do IROMA pela Direcção-Geral das Alfândegas em 8 de Junho do mesmo ano. Ora, o acto de desalfandegamento da carne importada pela recorrida A., a que se referem os autos, ocorreu em 13 de Junho de 1988, na Alfândega do Porto. Por outro lado, o n.º 9 da Portaria n.º 151-A/86 dispõe que «o direito nivelador a aplicar é o que estiver em vigor no dia do desalfandegamento (…)». Ora, em 13 de Junho ainda não tinha sido divulgado ao público o aviso pela Alfândega do Porto. Confrontada com este problema, a decisão recorrida tomou a seguinte posição: … E qual era o direito nivelador em vigor no dia 13 de Junho de 1988? Seria o direito fixado pelo Aviso de fls. 6 a 9 ou o direito imediatamente anterior? Tudo está em saber o que se deve entender por «estar em vigor». Segundo o artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 6/83, de 29 de Julho, a data do diploma é a da publicação, e segundo o seu artigo 2.º, n.º 1, o diploma entra em vigor no dia nele fixado. Mas como no caso sub judice o dia nele fixado (6 de Junho de 1988) é anterior à sua publicação, torna-se necessário saber o que se deve entender por publicação. Será a publicação nominal ou a publicação efectiva? Num caso em que o Diário da República foi distribuído em data posterior à dele constante, o Tribunal Constitucional entendeu que a data a ter em conta era a da publicação efectiva, isto é, da distribuição ao público (cfr. Acórdão n.º 435/87, publicado na II Série do Diário da República, de 15 de Janeiro de 1988). No mesmo sentido está o parecer da Procuradoria-Geral da República de 1 de Março de 1979, publicado na II Série do Diário da República, de 30 de Maio de 1979. Não pode ser outro o entendimento no caso dos autos, sob pena de se frustarem os direitos e expectativas legitimamente fundada dos cidadãos (a fls. 64 dos autos). Considera-se que o aviso em causa, publicitado na área da Alfândega do Porto apenas em 15 de Junho de 1988, continha uma disposição que previa que produzisse a sua eficácia, a partir de 6 de Junho do mesmo. Assim sendo, tinha uma eficácia parcialmente retroactiva, relativamente aos actos de desalfandegamento ocorridos antes da sua publicitação efectiva, a partir da data de vigência nele indicada. Resta saber se tal retroactividade não afectava inconstitucionalmente as legítimas expectativas dos importadores. Fundando-se na jurisprudência da Comissão Constitucional e do Tribunal Constitucional, nomeadamente na decorrente dos Acórdãos n.os 11/83, 66/84, 141/85 e 409/89, deste último, a decisão recorrida considerou que o Aviso em causa frustava inconstitucionalmente tais legítimas expectativas: Ora aplicando esta doutrina no caso dos autos, afigura-se que a conclusão só pode ser a da inconstitucionalidade do aviso do IROMA que fixou os direitos niveladores aplicáveis aos produtos do sector da carne de bovino durante o período que decorreu entre 6 de Junho de 1988 e a data da sua afixação em local público, nunca anterior a 15 de Junho de 1988 em relação à Alfândega do Porto, por violação do princípio de confiança ínsito no princípio do Estado-de-Direito democrático (artigo 2.º da Constituição) (a fls. 66). De novo, se tem esta visão por correcta, sendo de salientar que a Portaria n.º 151-A/86 permite que, a pedido do importador, o direito nivelador possa «ser fixado com antecedência, sendo, neste caso, o seu montante o que estiver em vigor no dia da entrega do pedido de pré-fixação» (ponto 10.º). Tal possibilidade regulamentar mostra que se pretende acautelar, de forma alargada, a possibilidade de os importadores conhecerem de antemão o montante da imposição que lhes vai ser aplicada por uma única vez, no acto de desalfandegamento, para a fixação do preço de comercialização em Portugal. Uma aplicação retroactiva do novo direito nivelador — quando mais desfavorável para o interessado do que o vigente no período temporal anterior — viola claramente a confiança do importador e implica a inconstitucionalidade material da norma que impõe tal aplicação (além dos Acórdãos citados, vejam-se, entre os mais recentes, os Acórdãos n.os 307/90 e 339/90, in Diário da República, II Série, n.º 52, de 4 de Maio de 1991, e n.º 154, de 8 de Julho do mesmo ano). De harmonia com estes preceitos, é inconstitucional a aplicação retroac­tiva da norma que fixe os novos montantes dos direitos niveladores a actos de desalfandegamento anteriores à publicitação da mesma, como sucedeu no caso dos actos, por violação do princípio da confiança que se contém no princípio do Estado de Direito democrático (artigo 2.º da Constituição). IV 15 — Pelos fundamentos expostos, decide-se: Julgar inconstitucional a norma do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, por violação do disposto no artigo 122.º, n.º 3, da Constituição; Julgar inconstitucional o Aviso do IROMA, de 8 de Junho de 1988, respeitante aos montantes dos direitos niveladores aplicáveis de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, na sua aplicação retroactiva a importações de carne de bovino em que o desalfandegamento ocorreu antes da sua efectiva publicitação, por violação do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático, acolhido no artigo 2.º da Constituição; Conceder provimento parcial ao recurso e determinar a reformulação da decisão recorrida em conformidade com a presente decisão de inconstitucionalidade. Lisboa, 21 de Maio de 1992. Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Luís Nunes de Almeida. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 195, de 25 de Agosto de 1992, pp. 7863 e segs.