Quem foi o relator do acórdão 0746/15?

O relator foi Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0746/15?

O acórdão foi proferido em 29 de julho de 2015.

0746/15 - STA

Sumário

I – Os artigos 1.º, n.os 1 e 2, 2.º, n.os 1, 2, 4 e 7, 4.º, n.os 1, 2, 3 e 4, 9.º, 10.º e 33.º, todos do Decreto-Lei n.º 93/2015, não prevêem actos administrativos, mas actos materialmente legislativos, fruto do desempenho de uma função primária pelo Governo, comportando opções inovadoras relativamente a outras já adoptadas no âmbito de um processo legislativo complexo direccionado para a reorganização do sector do abastecimento de água e saneamento. II – Nos termos do disposto na al. a) do n.º 2 do artigo 4.º e na al. c) do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF, o STA é incompetente em razão da matéria para conhecer de acção em que se impugnam actos de natureza legislativa.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. Os Municípios de Arouca, Oliveira de Azeméis, Matosinhos, Porto, Santa Maria da Feira, São João da Madeira e Vila Nova de Gaia, já devidamente identificados nos autos, reclamam para a conferência do despacho do relator, de 19.06.15, pelo qual foi declarado, em síntese, que, “7. Em face da natureza legislativa das normas suspendendas, ou, talvez melhor, não se vislumbrando quaisquer actos administrativos no requerimento inicial apresentado pelos requerentes – nem mesmo aqueles identificados no ponto 1.1., (vi), e no ponto 1.2. –, na medida em que aquelas normas corporizam ainda, se bem que de forma menos genérica, uma opção política que implicou e implica uma complexa reforma legislativa relacionada com a reorganização dos sistemas multimunicipais de água e saneamento, há que concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação e julgamento da presente providência cautelar, quer no que respeita ao pedido de suspensão da eficácia, quer no que se refere ao pedido de intimação. Por este motivo, impõe-se a sua rejeição liminar. Pelo exposto, e nos termos da al. d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, decide-se rejeitar liminarmente as providências requeridas com todas as legais consequências”. 2. Os Requerentes, ora Reclamantes, apresentaram as seguintes conclusões (fls 1077 e ss): “a) Os actos cuja suspensão se requer nos autos são actos individuais e concretos, imediatamente exequíveis, praticados em exclusiva concretização de normas legais, os quais relativamente a elas nada inovam; b) São assim actos praticados num desempenho de função secundária do Estado, a função administrativa; c) A normação com carácter inovador na matéria dos sistemas multimunicipais é estabelecida pelos Decretos-Lei nºs 319/94, 294/94 e 92/2015; d) E são estes diplomas que os actos cuja suspensão se requer executam e concretizam, nada inovando relativamente a eles; e) O Despacho reclamado contém uma petição de princípio por dar como provado o que se pretende provar, visto não proceder a qualquer demonstração da razão pela qual tais actos seriam inovadores; f) O Despacho reclamado erra quando qualifica os actos requeridos nos autos como sendo da função legislativa por entender que seriam, apesar de individuais e concretos, inovadores, o que se afirma visto que, conforme resulta da presente reclamação, tais actos não contêm pingo de inovação, limitando-se a executar, sem nenhuma autonomia, o regime jurídico relativo aos sistemas multimunicipais previamente existente estabelecido pelos citados Decretos-Lei nºs 319/94, 294/94 e 92/2015; g) O Decreto-Lei n.º 93/2015, na interpretação que lhe dá o Despacho reclamado, é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 62º e 18º, nº 3 da Constituição, por conter, nessa interpretação, normas da função legislativa individuais e concretas que lesam direitos fundamentais análogos – o que é proibido constitucionalmente; h) O Decreto-Lei n.º 93/2015, na interpretação que lhe dá o Despacho reclamado viola o disposto no artigo 20º da Constituição porque de tal interpretação resulta a insusceptibilidade de as medidas e as decisões nele contidas serem insusceptíveis de serem sindicadas judicialmente, apesar de serem manifestamente prejudiciais para os seus destinatários e ilegais; i) O Despacho reclamado é tirado em violação directa do disposto no artigo 268.º, n.º 4 da Constituição que reconhece aos interessados a possibilidade de impugnarem qualquer acto administrativo independentemente da sua forma, sendo, nessa mesma medida, inconstitucional naquela interpretação; j) O Decreto-Lei n.º 93/2015 é, ainda e uma vez mais naquela interpretação, inconstitucional por violar a autonomia municipal consagrada constitucionalmente nos artigos 237º e seguintes da Constituição e organicamente inconstitucional por violar o disposto no artigo 165º, nº 1, alínea q) da Constituição; Termos em que, deve o despacho reclamado ser revogado e substituído por outro que decrete as providências requeridas”. 3. Notificados os Requeridos para se pronunciarem sobre a reclamação, veio o Conselho de Ministros (CM) responder, concluindo do seguinte modo (fls 1117 e ss): “I. As normas do decreto-lei em apreço não são determinadas por qualquer quadro normativo pré-existente, encerrando, ao invés, uma definição primária dos objetivos e meios a adotar com vista à prossecução direta dos valores jurídicos e interesses coletivos constitucionalmente acolhidos. Da circunstância de não contrariar outros atos legislativos anteriores, imbuídos da mesma filosofia e dos mesmos objetivos gerais de política legislativa, não decorre qualquer relação de subordinação face a estes, constituindo antes um reflexo necessário e perfeitamente normal da unidade e coerência da política legislativa e do direito. Ainda que o Decreto-Lei n.º 93/2015, de 11 de julho, tenha lançado as linhas gerais que norteiam a reorganização dos sistemas multimunicipais, não se pode dizer que tenha esgotado a decisão política primária. Assim, os comandos em crise decorrem claramente da função político-legislativa, e não da função administrativa; II. Os comandos em crise poderão, porventura, qualificar-se como ‘lei-medida’, pois encerram prescrições de ordem geral, que se não esgotam com o resultado que pretendem alcançar por si só. São orientados, pois, por um princípio geral e objetivos mais vastos, que não se esgotam no diploma em questão. Mesmo nesse caso, revestem indubitavelmente natureza materialmente legislativa, pelo que o conhecimento das ilegalidades ou inconstitucionalidades de que hipoteticamente padecessem sempre extravasaria, em razão da matéria, a jurisdição administrativa; III. Este entendimento, pacificamente assumido pela douta jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em nada viola a garantia da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos Reclamantes, dado que é a própria CRP que limita a competência dos tribunais administrativos através do recurso ao conceito de relação jurídico-administrativa (art. 212.º, n.º 3, e 268.º, n.º 4, da CRP); IV. O princípio da plenitude da garantia jurisdicional para tutela das posições subjetivas não é um direito suscetível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido; não implica um acesso irrestrito aos tribunais, nem proíbe que o legislador imponha determinados pressupostos processuais razoáveis delimitadores desse acesso; V. A CRP, no que respeita à jurisdição administrativa, não exige do legislador o estabelecimento de regras que permitam a impugnação, a título principal, de atos de natureza não administrativa, designadamente legislativa; VI. Nem o Governo beneficia de quaquer status ad libitum, nem os Reclamantes se encontram legalmente indefesos perante a aplicação das normas do decreto-lei em crise; VII. Não cabendo à jurisdição administrativa declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas legislativas, esteve bem o douto despacho reclamado – aliás, em coerência com a linha jurisprudencial pacificamente seguida pelo Supremo Tribunal Administrativo em abundantes e recentes arestos –, pelo que deverá ser confirmado. Nestes termos e nos demais de direito, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve a presente reclamação ser julgada improcedente por não provada, confirmando-se a douta decisão reclamada”. 4. Sem vistos legais, dado o disposto no artigo 36.º, n.os 1, al. e), e 2 do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Os factos com relevância para os autos dados por assentes são os seguintes: 1.1. Os Requerentes, ora Reclamantes, instauraram neste Supremo Tribunal a presente providência cautelar com pedido de decretamento provisório, peticionando, contra o CM, a suspensão da eficácia dos actos administrativos contidos no DL n.º 93/2015, de 29.05, e, contra os Ministros de Estado e das Finanças e do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia, intimação para que se abstenham de celebrar o contrato de concessão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do …….. de Portugal, nos termos e com a motivação constante do requerimento inicial que aqui se dá por reproduzido, designadamente quanto ao pedido. 1.2. Foram ouvidos os Requeridos quanto ao pedido de decretamento provisório, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 131.º do CPTA, os quais se pronunciaram nos termos que constam dos autos. 1.3. Em 19.06.15 foi proferido o Despacho ora reclamado, cujo teor se dá aqui por reproduzido (cfr. fls 1015 e ss), no qual se decretou a rejeição liminar da providência cautelar requerida. 2. De direito: 2.1. De acordo com o requerimento em que inicialmente se propunha a adopção das providências cautelares em análise, o pedido formulado reportava-se a vários actos alegadamente administrativos. Assim, contra o CM foi pedida a suspensão da eficácia dos actos administrativos contidos no DL n.º 93/2015, de 29.05, que de imediato se enumeram: “i) Do acto administrativo que extingue a Sociedade A…………., S.A., concessionária do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do sul do …………. – cfr. artigo 4.º, n.º 2, n.º 3 e n.º 4; ii) Do acto administrativo que constitui a sociedade B…………, S.A. – cfr. artigo 4.º, n.º 1; iii) Do acto administrativo que extingue o actual sistema multimunicipal do sul do …….. – cfr. artigos 2.º, n.º 2 e 4.º, n.º 4; iv) Do acto administrativo que cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do …….. de Portugal – cfr. artigo 1.º, n.º 1; v) Do acto administrativo que extingue o contrato de concessão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul do ………. celebrado entre o Estado e a sociedade A……….. – cfr. artigo 2.º, n.º 7; vi) Do acto administrativo que decide a celebração de um novo contrato de concessão relativo a esse sistema multimunicipal criado – cfr. artigo 1.º, n.º 2, 9 e 10; vii) Do acto que convoca a Assembleia Geral da sociedade A……………. para o dia 30 de Junho pelas 9 horas”. Contra os Ministros de Estado e das Finanças e do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia foi deduzido “pedido de intimação a que se abstenham de celebrar o contrato de concessão do sistema referido em vi) da alínea anterior”. 2.2. Cumpre agora, ainda antes de apreciar as razões dos Reclamantes, tecer algumas breves notas sobre a distinção entre actos político-legislativos, de um lado, e administrativos do outro. E isto, na medida em que a argumentação dos Reclamantes em larga medida para ela remete. Na verdade, no Despacho reclamado já se fez menção a uma distinção entre estes tipos de actos, distinção essa formulada pela doutrina e que vem sendo adoptada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal (de entre os acórdãos mais recentes veja-se, por todos, o Acórdão do Pleno do STA de 19.03.15, Proc. n.º 949/14). Cabe então aqui e agora avançar para uma distinção igualmente fundamental, desta feita, entre governar e administrar – ou entre actos de governo, em regra vertidos em actos legislativos, e actos administrativos. Antes de mais, diga-se que esta distinção não se afigura fácil, porventura ainda menos fácil do que a distinção entre actos político-legislativos e actos administrativos. Por um lado, porque nesta tentativa de diferenciação não é possível recorrer a um critério orgânico, uma vez que estamos a ter em consideração o órgão “Governo”, o qual, por vezes, age na qualidade de poder governamental e, noutras vezes, na qualidade de poder administrativo – estamos, pois, a considerar unicamente a actuação do Governo, sendo certo que os actos administrativos podem ser praticados por outras autoridades. Por esta razão, apenas poderá funcionar aqui um critério funcional, o que, por outro lado, não resolve de forma satisfatória todas as dificuldades que enfrenta a tarefa em mãos, haja em vista que estamos a falar de actividades muitas vezes complementares, em que é possível detectar uma linha de continuidade, sem que seja muito claro onde estabelecer a fronteira entre uma e outra. Acresce que o critério funcional do móbil, intenção ou objectivo político dos actos de governo, inicialmente utilizado para os diferenciar dos actos administrativos, não é isento de críticas, quanto mais não seja porque, em última análise, não são os únicos actos que possuem esta característica. Do que foi dito já resulta que uma tal distinção não é feita na própria Constituição, pelo que caberá à doutrina e à jurisprudência tracejar o conceito de acto de governo por oposição ao de acto administrativo, este último sindicável em sede de justiça administrativa, o mesmo não sucedendo com o primeiro, não existindo um “contencioso governamental”. Antes de encetar esta tarefa, é importante salientar que a ideia defendida pelos Reclamantes, verdadeiramente não muito pormenorizada, de que, estando o Governo a legislar numa matéria que já está enquadrada de forma mais abstracta e genérica num decreto-lei anterior, isso significa que apenas está a executar e concretizar essa lei – pelo que, necessariamente, está a praticar actos administrativos individuais e concretos (ainda que sob a forma de lei) – corresponde a uma visão algo ultrapassada e nos dias de hoje verdadeiramente redutora da actuação do Governo, nomeadamente no âmbito das suas relações com o parlamento. O facto de haver um enquadramento legislativo prévio e, com isso, um certo condicionamento jurídico-normativo da actuação do Governo não faz obrigatoriamente supor que este último esteja a actuar nas suas vestes de administrador e não nas vestes de governante. Hoje em dia, e desde há muito, o poder executivo é um poder duplo ou com uma dupla face, não estando o Governo relegado a uma tarefa de mera execução das leis anteriores sem qualquer margem de autonomia. Efectivamente, ele nem sempre se limita a executar um mandato de outrém (seja do parlamento seja de um governo anterior), antes participa, lado a lado com o parlamento, na função de indirizzo ou direcção política do Estado. Ou seja, ele não está constitucionalmente destinado a desempenhar unicamente uma função secundária, mas, verdadeiramente, participa no poder soberano, fazendo as suas próprias escolhas no domínio da governação e ordenando a sua concretização, desempenhando deste modo, também, uma função primária, a qual se materializa não quantas vezes em actos de natureza legislativa, em regra gerais e abstractos, excepcionalmente individuais e concretos. Com o que se pode afirmar que governar não se reduz, no momento actual, a executar as leis parlamentares (ou, em todo o caso, actos legislativos anteriores), significando, de idêntico modo, imprimir o rumo da legislação estadual. Aliás, o papel activo na criação e orientação legislativas consubstancia uma tendência crescente, visível em numerosos países, sendo que, em muitos sectores, como manifestamente no económico-financeiro (v.g., no domínio das privatizações e das concessões), regista-se uma concentração nas mãos dos governos do dia (ou da maioria do momento) da direcção do processo legislativo destinado à regulação dos variados aspectos carecidos de disciplina jurídica. Atentemos agora no recorte da figura dos actos de governo. Trata-se de actos políticos, não esgotando esta categoria, uma vez que nem todos os actos políticos configuram actos de governação. Os actos de governo são, num Estado de Direito, o último reduto de autonomia política, enquadrando-se, assim, no binómio liberdade de actuação política/responsabilidade política (nomeadamente político-eleitoral), com isso escapando em larga medida a um controlo jurídico de legalidade e, por vezes mesmo, de constitucionalidade (é conveniente sublinhar, por exemplo, que, como resulta da própria CRP, à excepção da proposta de referendo, os restantes actos políticos não podem ser objecto de controlo da constitucionalidade). Como se viu, o critério de qualificação jurídica dos actos de governo é um critério funcional, ou, talvez melhor, esta qualificação deverá assentar num feixe de indícios que apontam para a presença de um acto com perfil político, e, mais especificamente, para um acto de governo. Esses vários indícios podem resumir-se aos seguintes: i) a intensidade do poder utilizado para a realização de uma determinada tarefa estadual: os actos de governo representam o exercício de autoridade soberana; ii) o carácter decisório dos actos de governo: este tipo de actos que exprimem uma voluntas e definem um rumo político, a nível interno ou no âmbito das relações com o exterior, materializam-se em actos de iniciativa, impulso e direcção, quase sempre previstos no ou inspirados pelo programa político do Governo (ou, em todo o caso, inspirados pela ideologia política que perfilha); iii) a autonomia da decisão: vale por dizer, a autonomia para fazer as suas próprias escolhas – os actos de governo transmitem a vontade de um ógão soberano no exercício dessa soberania; esta autonomia pode verificar-se mesmo quando em face de uma actuação complementar do Governo, desde que esta não seja meramente subordinada, auxiliar e instrumental (isto é, desde que não seja mera execução das leis); iv) o carácter excepcional: em regra, os actos de governo são marcados pela sua excepcionalidade, ao contrário dos actos de mera execução que representam uma tarefa quotidiana; v) o alcance geral das decisões: os actos de governo, como actos de direcção política, destinam-se, por regra, a fazer valer e a pôr em prática orientações políticas gerais que visam interesses unitários do Estado; são actos que traduzem decisões essenciais que comprometem o destino e o futuro nacionais. 3. Retomando o caso dos autos, urge agora analisar, à luz de tudo o que foi dito, as pretensões dos Reclamantes e os fundamentos em que assentam. Vejamos: 3.1. Antes de mais, importa afirmar que nenhum dos fundamentos impugnatórios invocados pelos Reclamantes procede. Passemos à sua análise. (i) Erro quanto à qualificação jurídica dos actos visados pela providência cautelar: Segundo os Reclamantes, os actos suspendendos são actos individuais e concretos, imediatamente exequíveis, que se limitam a concretizar normas legais, em nada inovando em relação a elas, e em nada revelando qualquer autonomia do Governo. Em suma, são actos praticados no exercício de uma função secundária do Estado, a função administrativa. Contendo normas verdadeiramente inovadoras – que os actos em crise se limitam a executar e concretizar – apenas os Decretos-Lei nºs 319/94, 294/94 e 92/2015 [depreende-se que o DL em causa seja o n.º 92/2013]. Para boa compreensão dos problemas jurídicos a resolver, procedemos à transcrição do Despacho sob reclamação, na parte que interessa (fls 1019-20): “6. Reportando-nos ao teor dos preceitos visados pela providência cautelar agora em análise, e tendo presente os considerandos acima expendidos, cabe dizer que uma leitura atenta dos mesmos permite concluir que todos eles se situam ainda num plano normativo, se bem que menos genérico, corporizando e concretizando uma opção política conformadora de uma nova estratégica no que toca aos sistemas multimunicipais de água e saneamento, a qual implica a restruturação político-legislativa do sector em questão – ou, em todo o caso, pormenorizando, ainda no plano normativo-legislativo, a dita opção política. O DL n.º 93/2015, bem como o DL n.º 92/2015 e o DL n.º 94/2015, todos de 29.05, consubstanciam actos integrantes de um processo legislativo complexo, que envolveu igualmente, e desde logo, a publicação da Lei n.º 35/2013, de 11.06, e do DL n.º 92/2013, de 11.07, sem que se possa dizer que apenas estes últimos corporizam com total exclusividade a opção política primária. Ou seja, os actos contidos nos preceitos suspendendos não são apenas actos de natureza legislativa por ter sido essa a forma escolhida para a sua exteriorização. Vale isto por dizer que os preceitos cuja suspensão de eficácia se requer não foram produzidos “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei” (Acórdão STA de 05.07.14, Proc. n.º 1026/13), antes contêm previsões jurídicas com um conteúdo inovador, integradas num complexo processo legislativo destinado a levar a cabo, como se diz no Preâmbulo do DL n.º 93/2015, “a reorganização do setor do abastecimento de água e saneamento, em vista da promoção do equilíbrio tarifário, da resolução dos défices tarifários, e da agregação dos sistemas multimunicipais existentes”. Por não estarmos perante o exercício da função administrativa, pode de igual modo concluir-se que não estamos perante ‘normas administrativas’. 7. Em face da natureza legislativa das normas suspendendas, ou, talvez melhor, não se vislumbrando quaisquer actos administrativos no requerimento inicial apresentado pelos requerentes – nem mesmo aqueles identificados no ponto 1.1., (vi), e no ponto 1.2. –, na medida em que aquelas normas corporizam ainda, se bem que de forma menos genérica, uma opção política que implicou e implica uma complexa reforma legislativa relacionada com a reorganização dos sistemas multimunicipais de água e saneamento, há que concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação e julgamento da presente providência cautelar, quer no que respeita ao pedido de suspensão da eficácia, quer no que se refere ao pedido de intimação. Por este motivo, impõe-se a sua rejeição liminar. Pelo exposto, e nos termos da al. d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, decide-se rejeitar liminarmente as providências requeridas com todas as legais consequências”. Esta conclusão, que os Reclamantes contestam, nomeadamente porque entendem que a mesma contém uma petição de princípio, deverá agora ser reforçada, haja em vista que se mantém o entendimento que subjaz à decisão do Despacho reclamado. Assim, de um ponto de vista puramente formal, é imprescindível fazer referência à circunstância de a forma de decreto-lei a empregar para a criação e a concessão de sistemas multimunicipais, bem como para a extinção dos sistemas agregados e das respectiva entidades gestoras, estar prevista pelo Decreto-Lei n.º 92/2013 (cfr. os arts 3.º, n.º 1, e 8.º) – sendo de notar que, por exemplo, no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 379/93, de 05.11, já se dispunha que “A criação destes sistemas [dos multimunicipais] e respectivas concessões serão regulamentadas por decreto-lei, sem embargo de o presente diploma proceder de imediato à criação de alguns deles”. Embora se possa aceitar que, em abstracto, essa exigência pudesse ser revogada pelo Decreto-Lei n.º 93/2015, uma vez se trata de diplomas editados ambos no exercício da competência legislativa originária do Governo (art. 198.º, n.º 1, al. a), da CRP), a verdade é que uma tal exigência da forma legislativa é compreensível tendo em conta que os vários sistemas multimunicipais que agora se agregam num só, talqualmente as respectivas entidades gestoras, foram criados através de decreto-lei (quanto ao sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do sul do ……….., o mesmo foi criado pelo Decreto-Lei n.º 379/93, e a sociedade gestora do referido sistema, a A………….., S.A., foi criada pelo Decreto-Lei n.º 116/95, de 29.05). Pelo que, desde logo por este motivo, se o Governo praticasse os actos cuja suspensão é requerida sob a forma de actos administrativos estaria a desgraduar a forma legislativa até agora empregada para regular a criação de sistemas multimunicipais e das respectivas sociedades gestoras, e, mais do que isso, estaria a desrespeitar o n.º 5 do artigo 112.º da CRP. Com efeito, se este dispositivo constitucional “não exclui naturalmente a possibilidade de deslegalização”, o certo é que essa “deslegalização consiste na retracção do domínio da lei, ampliando o espaço aberto a fontes infralegislativas, nomeadamente aos regulamentos” (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 2010, p. 69), e não, obviamente, na degradação de actos legislativos em actos administrativos. No caso específico do acto contido no artigo 33.º, convém ainda salientar que a convocação da assembleia geral da sociedade implicará a derrogação do artigo 17.º dos estatutos e da lei comercial, o que certamente não poderá ser realizado por um acto administrativo. Mas, como se verá de seguida, a opção pela forma legislativa não resultou certamente apenas de uma previsão legislativa e, em última análise, de um dispositivo constitucional, antes tendo pretendido adequar-se à índole genuinamente normativa das soluções jurídicas envolvidas. Conforme foi dito, o Decreto-Lei n.º 92/2013 – que delineou o quadro normativo que deverá nortear a actuação do Governo, de um qualquer Governo, sempre que se pretenda levar a cabo, nomeadamente, a criação de sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água, com todas as consequências jurídicas que acarreta –, não fez ele próprio qualquer opção política mais individualizada, nomeadamente, não determinou a criação de um específico sistema multimunicipal. Efectivamente, ele não contém o desenho completo do inteiro processo em causa e não propõe uma modalidade única de actuação. Funciona, deste modo, tão simplesmente, como um quadro normativo de referência para futuras e eventuais actuações de um qualquer Governo, quadro normativo que cumpre a sua finalidade independentemente da emanação de ulteriores decretos-leis criadores de específicos sistemas multimunicipais. O Decreto-Lei n.º 93/2015, por seu turno, tem por objecto a criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do ……. de Portugal (art. 1.º, n.º 1) – que não configura um acto acto obrigatório imposto ao actual Governo –, sistema que resulta da agregação de vários sistemas multimunicipais já existentes (art. 2.º, n.º 2). Também esta solução da agregação de sistemas multimunicipais já existentes não é obrigatória, configurando uma das decisões legítimas possíveis contidas no artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013. O Decreto-Lei n.º 93/2015 “constitui ainda a sociedade B…………., S.A., e atribui-lhe a concessão da exploração e da gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do ……… de Portugal” (art. 1.º, n.º 2). Também esta não é uma solução vinculada, pois que o artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 92/2013 estipula que “A exploração e a gestão dos sistemas multimunicipais pode ser diretamente efetuada pelo Estado ou atribuída, em regime de concessão, a entidade de natureza empresarial, a qual, no caso de sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes, deve ter capitais exclusivamente públicos ou resultar da associação de entidades públicas, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social, com entidades privadas”. Em suma, é difícil sustentar que estamos perante escolhas privadas de margem de discricionariedade decisória. Diga-se, ainda, que os vários actos visados pela providência cautelar, constantes do decreto-lei em apreço, são fruto de uma estratégia político-económica e da programação económica do XIX Governo Constitucional, em parte condicionada por pressões externas, e representa a concretização das prioridades políticas definidas pelo mesmo Governo, o qual terá antecipadamente avaliado a idoneidade de tais actos para a obtenção dos fins pretendidos. Fins esses que, como esclarece o legislador, correspondem a um interesse nacional que não é a mera soma de vários interesses parciais, antes sendo a combinação de todos eles com uma ideia de solidariedade nacional e de bem comum de todos ou de uma larga maioria de portugueses (ou seja, de um interesse público mais genérico). Como se pode ler no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 93/2015, esta ideia é assumida frontalmente quando aí se proclama que “O Programa do XIX Governo Constitucional, em linha com o plano estratégico para o abastecimento de água e saneamento de águas residuais para o período 2007-2013 (PEAASAR 2007-2013), preconiza a reorganização do setor do abastecimento de água e saneamento, em vista da promoção do equilíbrio tarifário, da resolução dos défices tarifários, e da agregação dos sistemas multimunicipais existentes. Estes objetivos de agregação regional são reconhecidos pelas linhas de orientação preconizadas para o PENSAAR 2020 – uma nova estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais. Quanto a este vetor, a estratégia delineada pelo Governo, concretizada na publicação da Lei n.º 35/2013, de 11 de junho, e do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, assenta na agregação dos sistemas multimunicipais existentes em sistemas novos de maior dimensão, de forma a promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social e ambiental dos serviços e preservando sempre a sua natureza pública. De facto, a situação atual, em que subsistem grandes assimetrias entre os sistemas do litoral e os sistemas do interior com impacto na acessibilidade destes serviços por parte de populações já de si oneradas pelos custos da interioridade, não é sustentável nem permite assegurar a coesão territorial fundamental para a prossecução do interesse público na prestação de serviços públicos essenciais (…)”. Por último, cabe ainda dizer que a opção por esta medida reflecte-se desde logo ao nível da organização das participações públicas e da estrutura jurídica de entes públicos existentes no sector do abastecimento de água e saneamento, operando um redesenhamento dos mesmos com implicações, que o Governo estimará positivas, no âmbito da regulação das tarifas do controlo da qualidade do serviço prestado. Em síntese, os actos cuja suspensão se requer são o resultado da opção de uma determinada política económica, por sua vez incrustada na estratégia e programação económico-financeira do XIX Governo Constitucional, a qual, se pode ser questionável do ponto de vista político, não merece reparos no plano jurídico, aquele a que este Supremo Tribunal tem de se ater. Considerá-los meros actos de execução de decreto-lei anterior, actos de detalhe, puramente instrumentais ou auxiliares não só corresponde a uma leitura pouco atenta do Decreto-Lei n.º 92/2013 (pois os exactos e definitivos contornos dos novos sistemas multimunicipais não estão nela globalmente especificados, possuindo este diploma um perfil acentuadamente organizatório e procedimental), como, de idêntica forma, corresponde a uma visão ultrapassada do poder executivo, que não soube acompanhar as profundas modificações que se operaram neste âmbito da separação dos poderes e que levaram a distinguir, dentro daquele, dois tipos de missões e respectivas atribuições que competem ambas ao órgão Governo: governar e administrar. Resta reiterar o que já foi dito no Despacho reclamado quanto aos actos administrativos, ou seja: ainda que os actos impugnados fossem actos individuais e concretos – o que, contrariamente ao sustentado pelos Reclamantes, nunca é afirmado nesse Despacho –, não só as características da individualidade e concretude não são apanágios exclusivos dos actos administrativos, como, além disso, e conforme sustentado pelo Pleno deste Supremo Tribunal, “um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto”, haja em vista que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” (cfr. Acórdão do Pleno do STA de 04.07.13, Proc. n.º 0469/13). ii) Erro quanto à interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado: Podemos agrupar nesta sede os seguintes argumentos invocados pelos Reclamantes: A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional “por violação do disposto nos artigos 62º e 18º, nº 3 da Constituição, por conter, nessa interpretação, normas da função legislativa individuais e concretas que lesam direitos fundamentais análogos – o que é proibido constitucionalmente” (fls 1077-8). A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional, uma vez que “viola o disposto no artigo 20º da Constituição porque de tal interpretação resulta a insusceptibilidade de as medidas e as decisões nele contidas serem insusceptíveis de serem sindicadas judicialmente, apesar de serem manifestamente prejudiciais para os seus destinatários e ilegais” (fl. 1078). A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional porque viola directamente “o artigo 268.º, n.º 4 da Constituição que reconhece aos interessados a possibilidade de impugnarem qualquer acto administrativo independentemente da sua forma” (fl. 1078). A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional haja “por violar a autonomia municipal consagrada constitucionalmente nos artigos 237º e seguintes da Constituição e organicamente inconstitucional por violar o disposto no artigo 165º, nº 1, alínea q) da Constituição” (fl. 1078). Cumpre apreciar estes argumentos, o que se fará de forma genérica, em virtude de todos eles envolverem uma questão prévia, que é a do objecto do pedido de inconstitucionalidade. Segundo os Reclamantes, o que está em causa é a interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 que é feita pelo Despacho reclamado, a qual seria inconstitucional, do ponto de vista material e orgânico, por violação de vários preceitos da CRP (arts 18.º, n.º 3, 20.º, 62.º, 165.º, n.º 1, al. q), 237º e ss, e 268.º, n.º 4). A invocação de uma inconstitucionalidade, pelos resultados que acarreta, se, de facto se verificar uma violação da Constituição, deve fazer-se de forma adequada. Esta adequação é particularmente premente naqueles casos em que a inconstitucionalidade é imputada a uma determinada interpretação normativa realizada por um tribunal, devendo esta ser rigorosamente delimitada para se poder aferir da sua alegada inconstitucionalidade. Ora, a referência genérica a uma interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 não é de molde a permitir essa averiguação rigorosa, e, mais do que isso, nada tem que ver com a figura da inconstitucionalidade de interpretações normativas consentida pelo n.º 3 do artigo 80.º da LTC e admitida pelo Tribunal Constitucional. O controlo da constitucionalidade é um contencioso de normas e não um contencioso de decisões, nomeadamente de decisões judiciais. Esse controlo de normas, o único admitido pela CRP (com a excepção do controlo preventivo das propostas de referendo), pode incidir sobre normas, segmentos de normas ou interpretações normativas. Esta última possibilidade, bastante comum na prática, decorre, como se viu, do n.º 3 do artigo 80.º da LTC, onde se dispõe que o juízo de inconstitucionalidade se pode “fundar em determinada interpretação da [mesma] norma”. A propósito do controlo da constitucionalidade de interpretações normativas, afirma Lopes do Rego que interessa ter em conta “o modo como [a norma] foi perpectivada e aplicada à dirimição de certo caso concreto pelo julgador”. Trata-se, por conseguinte, de “uma dada interpretação judicial da norma que foi efectivamente aplicada à dirimição do litígio” (cfr. Carlos Lopes do Rego, “O objecto idóneo dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade: as interpretações normativas sindicáveis pelo Tribunal Constitucional”, in Jurisprudência Constitucional, n.º 3, Julho-Setembro, 2004, pp. 4-5). Com isto, podemos chegar a uma segunda conclusão: mesmo que os Reclamantes tivessem reportado a questão da inconstitucionalidade à interpretação de uma determinada norma, ou de cada uma das normas impugnadas, ainda assim, como tais normas não foram aplicadas por este Supremo Tribunal, não há como afirmar que estejamos em presença de uma interpretação normativa inconstitucional das mesmas. Efectivamente, o Despacho limitou-se a concluir, sem mais, que, “Em face da natureza legislativa das normas suspendendas, ou, talvez melhor, não se vislumbrando quaisquer actos administrativos no requerimento inicial apresentado pelos requerentes (…) há que concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação e julgamento da presente providência cautelar, quer no que respeita ao pedido de suspensão da eficácia, quer no que se refere ao pedido de intimação. Por este motivo, impõe-se a sua rejeição liminar”. Vale isto por dizer que este Supremo Tribunal não fez qualquer interpretação normativa das normas impugnadas para efeitos da sua aplicação a um caso concreto, interpretação normativa essa que pudesse ferir as mencionadas normas da Constituição. Na realidade, nem sequer é isso que sugerem os Reclamantes, pois eles falam genericamente de uma interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015. Ou seja, no fundo, o que os Reclamantes questionam não é a constitucionalidade de uma interpretação dada a uma norma infraconstitucional que tenha sido feita pelo julgador para efeitos da sua aplicação, antes questionam a qualificação jurídica dos actos impugnados como actos legislativos e não como actos administrativos, a qual teve como consequência a declaração de incompetência da jurisdição administrativa para os sindicar. Quer isto dizer que os Reclamantes se limitam a atacar o puro acto de julgamento que teve por objecto a apreciação da natureza jurídica dos actos impugnados. Sobre esta questão já se pronunciou este Supremo Tribunal no âmbito da resposta à presente reclamação para a conferência, reiterando a decisão contida no Despacho reclamado. 3.2. Em síntese, a apreciação devida das pretensões dos Reclamantes deverá circunscrever-se à questão da qualificação jurídica dos actos impugnados. Ora, quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista material, os actos impugnados devem ser considerados actos de natureza legislativa. Eles não foram produzidos “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei”. Eles “não se reconduz[e]m a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias” (Acórdãos do STA de 05.07.14 e de 19.03.15, Processos n.os 1026/13 e 949/14, respectivamente), antes contêm previsões jurídicas com um conteúdo inovador, que exprimem uma opção política primária definida em função do que se assume ser o interesse geral da comunidade nacional. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento à reclamação interposta, e, em conformidade, manter a decisão judicial reclamada. Sem custas. Lisboa, 29 de Julho de 2015. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (Relatora) – José Maria da Fonseca Carvalho – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.

Sumário

I- Os artigos 1.º, n.os 1 e 2, 2.º, n.os 1, 2, 4 e 7, 4.º, n.os 1, 2, 3 e 4, 9.º, 10.º e 33.º, todos do Decreto-Lei n.º 93/2015, não prevêem actos administrativos, mas actos materialmente legislativos, fruto do desempenho de uma função primária pelo Governo, comportando opções inovadoras relativamente a outras já adoptadas no âmbito de um processo legislativo complexo direccionado para a reorganização do sector do abastecimento de água e saneamento.

II- Nos termos do disposto na al. a) do n.º 2 do artigo 4.º e na al. c) do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF, o STA é incompetente em razão da matéria para conhecer de acção em que se impugnam actos de natureza legislativa.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. Os Municípios de Arouca, Oliveira de Azeméis, Matosinhos, Porto, Santa Maria da Feira, São João da Madeira e Vila Nova de Gaia, já devidamente identificados nos autos, reclamam para a conferência do despacho do relator, de 19.06.15, pelo qual foi declarado, em síntese, que, “7. Em face da natureza legislativa das normas suspendendas, ou, talvez melhor, não se vislumbrando quaisquer actos administrativos no requerimento inicial apresentado pelos requerentes – nem mesmo aqueles identificados no ponto 1.1., (vi), e no ponto 1.2. –, na medida em que aquelas normas corporizam ainda, se bem que de forma menos genérica, uma opção política que implicou e implica uma complexa reforma legislativa relacionada com a reorganização dos sistemas multimunicipais de água e saneamento, há que concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação e julgamento da presente providência cautelar, quer no que respeita ao pedido de suspensão da eficácia, quer no que se refere ao pedido de intimação. Por este motivo, impõe-se a sua rejeição liminar.

Pelo exposto, e nos termos da al. d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, decide-se rejeitar liminarmente as providências requeridas com todas as legais consequências”.

2. Os Requerentes, ora Reclamantes, apresentaram as seguintes conclusões (fls 1077 e ss):

“a) Os actos cuja suspensão se requer nos autos são actos individuais e concretos, imediatamente exequíveis, praticados em exclusiva concretização de normas legais, os quais relativamente a elas nada inovam;

b) São assim actos praticados num desempenho de função secundária do Estado, a função administrativa;

c) A normação com carácter inovador na matéria dos sistemas multimunicipais é estabelecida pelos Decretos-Lei nºs 319/94, 294/94 e 92/2015;

d) E são estes diplomas que os actos cuja suspensão se requer executam e concretizam, nada inovando relativamente a eles;

e) O Despacho reclamado contém uma petição de princípio por dar como provado o que se pretende provar, visto não proceder a qualquer demonstração da razão pela qual tais actos seriam inovadores;

f) O Despacho reclamado erra quando qualifica os actos requeridos nos autos como sendo da função legislativa por entender que seriam, apesar de individuais e concretos, inovadores, o que se afirma visto que, conforme resulta da presente reclamação, tais actos não contêm pingo de inovação, limitando-se a executar, sem nenhuma autonomia, o regime jurídico relativo aos sistemas multimunicipais previamente existente estabelecido pelos citados Decretos-Lei nºs 319/94, 294/94 e 92/2015;

g) O Decreto-Lei n.º 93/2015, na interpretação que lhe dá o Despacho reclamado, é inconstitucional por violação do disposto nos artigos 62º e 18º, nº 3 da Constituição, por conter, nessa interpretação, normas da função legislativa individuais e concretas que lesam direitos fundamentais análogos – o que é proibido constitucionalmente;

h) O Decreto-Lei n.º 93/2015, na interpretação que lhe dá o Despacho reclamado viola o disposto no artigo 20º da Constituição porque de tal interpretação resulta a insusceptibilidade de as medidas e as decisões nele contidas serem insusceptíveis de serem sindicadas judicialmente, apesar de serem manifestamente prejudiciais para os seus destinatários e ilegais;

i) O Despacho reclamado é tirado em violação directa do disposto no artigo 268.º, n.º 4 da Constituição que reconhece aos interessados a possibilidade de impugnarem qualquer acto administrativo independentemente da sua forma, sendo, nessa mesma medida, inconstitucional naquela interpretação;

j) O Decreto-Lei n.º 93/2015 é, ainda e uma vez mais naquela interpretação, inconstitucional por violar a autonomia municipal consagrada constitucionalmente nos artigos 237º e seguintes da Constituição e organicamente inconstitucional por violar o disposto no artigo 165º, nº 1, alínea q) da Constituição;

Termos em que, deve o despacho reclamado ser revogado e substituído por outro que decrete as providências requeridas”.

3. Notificados os Requeridos para se pronunciarem sobre a reclamação, veio o Conselho de Ministros (CM) responder, concluindo do seguinte modo (fls 1117 e ss):

“I. As normas do decreto-lei em apreço não são determinadas por qualquer quadro normativo pré-existente, encerrando, ao invés, uma definição primária dos objetivos e meios a adotar com vista à prossecução direta dos valores jurídicos e interesses coletivos constitucionalmente acolhidos. Da circunstância de não contrariar outros atos legislativos anteriores, imbuídos da mesma filosofia e dos mesmos objetivos gerais de política legislativa, não decorre qualquer relação de subordinação face a estes, constituindo antes um reflexo necessário e perfeitamente normal da unidade e coerência da política legislativa e do direito. Ainda que o Decreto-Lei n.º 93/2015, de 11 de julho, tenha lançado as linhas gerais que norteiam a reorganização dos sistemas multimunicipais, não se pode dizer que tenha esgotado a decisão política primária. Assim, os comandos em crise decorrem claramente da função político-legislativa, e não da função administrativa;

II. Os comandos em crise poderão, porventura, qualificar-se como ‘lei-medida’, pois encerram prescrições de ordem geral, que se não esgotam com o resultado que pretendem alcançar por si só. São orientados, pois, por um princípio geral e objetivos mais vastos, que não se esgotam no diploma em questão. Mesmo nesse caso, revestem indubitavelmente natureza materialmente legislativa, pelo que o conhecimento das ilegalidades ou inconstitucionalidades de que hipoteticamente padecessem sempre extravasaria, em razão da matéria, a jurisdição administrativa;

III. Este entendimento, pacificamente assumido pela douta jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em nada viola a garantia da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos Reclamantes, dado que é a própria CRP que limita a competência dos tribunais administrativos através do recurso ao conceito de relação jurídico-administrativa (art. 212.º, n.º 3, e 268.º, n.º 4, da CRP);

IV. O princípio da plenitude da garantia jurisdicional para tutela das posições subjetivas não é um direito suscetível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido; não implica um acesso irrestrito aos tribunais, nem proíbe que o legislador imponha determinados pressupostos processuais razoáveis delimitadores desse acesso;

V. A CRP, no que respeita à jurisdição administrativa, não exige do legislador o estabelecimento de regras que permitam a impugnação, a título principal, de atos de natureza não administrativa, designadamente legislativa;

VI. Nem o Governo beneficia de quaquer status ad libitum, nem os Reclamantes se encontram legalmente indefesos perante a aplicação das normas do decreto-lei em crise;

VII. Não cabendo à jurisdição administrativa declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas legislativas, esteve bem o douto despacho reclamado – aliás, em coerência com a linha jurisprudencial pacificamente seguida pelo Supremo Tribunal Administrativo em abundantes e recentes arestos –, pelo que deverá ser confirmado.

Nestes termos e nos demais de direito, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve a presente reclamação ser julgada improcedente por não provada, confirmando-se a douta decisão reclamada”.

4. Sem vistos legais, dado o disposto no artigo 36.º, n.os 1, al. e), e 2 do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Os factos com relevância para os autos dados por assentes são os seguintes:

1.1. Os Requerentes, ora Reclamantes, instauraram neste Supremo Tribunal a presente providência cautelar com pedido de decretamento provisório, peticionando, contra o CM, a suspensão da eficácia dos actos administrativos contidos no DL n.º 93/2015, de 29.05, e, contra os Ministros de Estado e das Finanças e do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia, intimação para que se abstenham de celebrar o contrato de concessão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do …….. de Portugal, nos termos e com a motivação constante do requerimento inicial que aqui se dá por reproduzido, designadamente quanto ao pedido.

1.2. Foram ouvidos os Requeridos quanto ao pedido de decretamento provisório, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 131.º do CPTA, os quais se pronunciaram nos termos que constam dos autos.

1.3. Em 19.06.15 foi proferido o Despacho ora reclamado, cujo teor se dá aqui por reproduzido (cfr. fls 1015 e ss), no qual se decretou a rejeição liminar da providência cautelar requerida.

2. De direito:

2.1. De acordo com o requerimento em que inicialmente se propunha a adopção das providências cautelares em análise, o pedido formulado reportava-se a vários actos alegadamente administrativos.

Assim, contra o CM foi pedida a suspensão da eficácia dos actos administrativos contidos no DL n.º 93/2015, de 29.05, que de imediato se enumeram:

“i) Do acto administrativo que extingue a Sociedade A…………., S.A., concessionária do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do sul do …………. – cfr. artigo 4.º, n.º 2, n.º 3 e n.º 4;

ii) Do acto administrativo que constitui a sociedade B…………, S.A. – cfr. artigo 4.º, n.º 1;

iii) Do acto administrativo que extingue o actual sistema multimunicipal do sul do …….. – cfr. artigos 2.º, n.º 2 e 4.º, n.º 4;

iv) Do acto administrativo que cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do …….. de Portugal – cfr. artigo 1.º, n.º 1;

v) Do acto administrativo que extingue o contrato de concessão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul do ………. celebrado entre o Estado e a sociedade A……….. – cfr. artigo 2.º, n.º 7;

vi) Do acto administrativo que decide a celebração de um novo contrato de concessão relativo a esse sistema multimunicipal criado – cfr. artigo 1.º, n.º 2, 9 e 10;

vii) Do acto que convoca a Assembleia Geral da sociedade A……………. para o dia 30 de Junho pelas 9 horas”.

Contra os Ministros de Estado e das Finanças e do Ambiente, Ordenamento do Território e da Energia foi deduzido “pedido de intimação a que se abstenham de celebrar o contrato de concessão do sistema referido em vi) da alínea anterior”.

2.2. Cumpre agora, ainda antes de apreciar as razões dos Reclamantes, tecer algumas breves notas sobre a distinção entre actos político-legislativos, de um lado, e administrativos do outro. E isto, na medida em que a argumentação dos Reclamantes em larga medida para ela remete.

Na verdade, no Despacho reclamado já se fez menção a uma distinção entre estes tipos de actos, distinção essa formulada pela doutrina e que vem sendo adoptada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal (de entre os acórdãos mais recentes veja-se, por todos, o Acórdão do Pleno do STA de 19.03.15, Proc. n.º 949/14). Cabe então aqui e agora avançar para uma distinção igualmente fundamental, desta feita, entre governar e administrar – ou entre actos de governo, em regra vertidos em actos legislativos, e actos administrativos.

Antes de mais, diga-se que esta distinção não se afigura fácil, porventura ainda menos fácil do que a distinção entre actos político-legislativos e actos administrativos. Por um lado, porque nesta tentativa de diferenciação não é possível recorrer a um critério orgânico, uma vez que estamos a ter em consideração o órgão “Governo”, o qual, por vezes, age na qualidade de poder governamental e, noutras vezes, na qualidade de poder administrativo – estamos, pois, a considerar unicamente a actuação do Governo, sendo certo que os actos administrativos podem ser praticados por outras autoridades. Por esta razão, apenas poderá funcionar aqui um critério funcional, o que, por outro lado, não resolve de forma satisfatória todas as dificuldades que enfrenta a tarefa em mãos, haja em vista que estamos a falar de actividades muitas vezes complementares, em que é possível detectar uma linha de continuidade, sem que seja muito claro onde estabelecer a fronteira entre uma e outra. Acresce que o critério funcional do móbil, intenção ou objectivo político dos actos de governo, inicialmente utilizado para os diferenciar dos actos administrativos, não é isento de críticas, quanto mais não seja porque, em última análise, não são os únicos actos que possuem esta característica. Do que foi dito já resulta que uma tal distinção não é feita na própria Constituição, pelo que caberá à doutrina e à jurisprudência tracejar o conceito de acto de governo por oposição ao de acto administrativo, este último sindicável em sede de justiça administrativa, o mesmo não sucedendo com o primeiro, não existindo um “contencioso governamental”.

Antes de encetar esta tarefa, é importante salientar que a ideia defendida pelos Reclamantes, verdadeiramente não muito pormenorizada, de que, estando o Governo a legislar numa matéria que já está enquadrada de forma mais abstracta e genérica num decreto-lei anterior, isso significa que apenas está a executar e concretizar essa lei – pelo que, necessariamente, está a praticar actos administrativos individuais e concretos (ainda que sob a forma de lei) – corresponde a uma visão algo ultrapassada e nos dias de hoje verdadeiramente redutora da actuação do Governo, nomeadamente no âmbito das suas relações com o parlamento. O facto de haver um enquadramento legislativo prévio e, com isso, um certo condicionamento jurídico-normativo da actuação do Governo não faz obrigatoriamente supor que este último esteja a actuar nas suas vestes de administrador e não nas vestes de governante. Hoje em dia, e desde há muito, o poder executivo é um poder duplo ou com uma dupla face, não estando o Governo relegado a uma tarefa de mera execução das leis anteriores sem qualquer margem de autonomia. Efectivamente, ele nem sempre se limita a executar um mandato de outrém (seja do parlamento seja de um governo anterior), antes participa, lado a lado com o parlamento, na função de indirizzo ou direcção política do Estado. Ou seja, ele não está constitucionalmente destinado a desempenhar unicamente uma função secundária, mas, verdadeiramente, participa no poder soberano, fazendo as suas próprias escolhas no domínio da governação e ordenando a sua concretização, desempenhando deste modo, também, uma função primária, a qual se materializa não quantas vezes em actos de natureza legislativa, em regra gerais e abstractos, excepcionalmente individuais e concretos. Com o que se pode afirmar que governar não se reduz, no momento actual, a executar as leis parlamentares (ou, em todo o caso, actos legislativos anteriores), significando, de idêntico modo, imprimir o rumo da legislação estadual. Aliás, o papel activo na criação e orientação legislativas consubstancia uma tendência crescente, visível em numerosos países, sendo que, em muitos sectores, como manifestamente no económico-financeiro (v.g., no domínio das privatizações e das concessões), regista-se uma concentração nas mãos dos governos do dia (ou da maioria do momento) da direcção do processo legislativo destinado à regulação dos variados aspectos carecidos de disciplina jurídica.

Atentemos agora no recorte da figura dos actos de governo. Trata-se de actos políticos, não esgotando esta categoria, uma vez que nem todos os actos políticos configuram actos de governação. Os actos de governo são, num Estado de Direito, o último reduto de autonomia política, enquadrando-se, assim, no binómio liberdade de actuação política/responsabilidade política (nomeadamente político-eleitoral), com isso escapando em larga medida a um controlo jurídico de legalidade e, por vezes mesmo, de constitucionalidade (é conveniente sublinhar, por exemplo, que, como resulta da própria CRP, à excepção da proposta de referendo, os restantes actos políticos não podem ser objecto de controlo da constitucionalidade).

Como se viu, o critério de qualificação jurídica dos actos de governo é um critério funcional, ou, talvez melhor, esta qualificação deverá assentar num feixe de indícios que apontam para a presença de um acto com perfil político, e, mais especificamente, para um acto de governo. Esses vários indícios podem resumir-se aos seguintes: i) a intensidade do poder utilizado para a realização de uma determinada tarefa estadual: os actos de governo representam o exercício de autoridade soberana; ii) o carácter decisório dos actos de governo: este tipo de actos que exprimem uma voluntas e definem um rumo político, a nível interno ou no âmbito das relações com o exterior, materializam-se em actos de iniciativa, impulso e direcção, quase sempre previstos no ou inspirados pelo programa político do Governo (ou, em todo o caso, inspirados pela ideologia política que perfilha); iii) a autonomia da decisão: vale por dizer, a autonomia para fazer as suas próprias escolhas – os actos de governo transmitem a vontade de um ógão soberano no exercício dessa soberania; esta autonomia pode verificar-se mesmo quando em face de uma actuação complementar do Governo, desde que esta não seja meramente subordinada, auxiliar e instrumental (isto é, desde que não seja mera execução das leis); iv) o carácter excepcional: em regra, os actos de governo são marcados pela sua excepcionalidade, ao contrário dos actos de mera execução que representam uma tarefa quotidiana; v) o alcance geral das decisões: os actos de governo, como actos de direcção política, destinam-se, por regra, a fazer valer e a pôr em prática orientações políticas gerais que visam interesses unitários do Estado; são actos que traduzem decisões essenciais que comprometem o destino e o futuro nacionais.

3. Retomando o caso dos autos, urge agora analisar, à luz de tudo o que foi dito, as pretensões dos Reclamantes e os fundamentos em que assentam. Vejamos:

3.1. Antes de mais, importa afirmar que nenhum dos fundamentos impugnatórios invocados pelos Reclamantes procede. Passemos à sua análise.

(i) Erro quanto à qualificação jurídica dos actos visados pela providência cautelar:

Segundo os Reclamantes, os actos suspendendos são actos individuais e concretos, imediatamente exequíveis, que se limitam a concretizar normas legais, em nada inovando em relação a elas, e em nada revelando qualquer autonomia do Governo. Em suma, são actos praticados no exercício de uma função secundária do Estado, a função administrativa. Contendo normas verdadeiramente inovadoras – que os actos em crise se limitam a executar e concretizar – apenas os Decretos-Lei nºs 319/94, 294/94 e 92/2015 [depreende-se que o DL em causa seja o n.º 92/2013].

Para boa compreensão dos problemas jurídicos a resolver, procedemos à transcrição do Despacho sob reclamação, na parte que interessa (fls 1019-20):

“6. Reportando-nos ao teor dos preceitos visados pela providência cautelar agora em análise, e tendo presente os considerandos acima expendidos, cabe dizer que uma leitura atenta dos mesmos permite concluir que todos eles se situam ainda num plano normativo, se bem que menos genérico, corporizando e concretizando uma opção política conformadora de uma nova estratégica no que toca aos sistemas multimunicipais de água e saneamento, a qual implica a restruturação político-legislativa do sector em questão – ou, em todo o caso, pormenorizando, ainda no plano normativo-legislativo, a dita opção política. O DL n.º 93/2015, bem como o DL n.º 92/2015 e o DL n.º 94/2015, todos de 29.05, consubstanciam actos integrantes de um processo legislativo complexo, que envolveu igualmente, e desde logo, a publicação da Lei n.º 35/2013, de 11.06, e do DL n.º 92/2013, de 11.07, sem que se possa dizer que apenas estes últimos corporizam com total exclusividade a opção política primária. Ou seja, os actos contidos nos preceitos suspendendos não são apenas actos de natureza legislativa por ter sido essa a forma escolhida para a sua exteriorização.

Vale isto por dizer que os preceitos cuja suspensão de eficácia se requer não foram produzidos “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei” (Acórdão STA de 05.07.14, Proc. n.º 1026/13), antes contêm previsões jurídicas com um conteúdo inovador, integradas num complexo processo legislativo destinado a levar a cabo, como se diz no Preâmbulo do DL n.º 93/2015, “a reorganização do setor do abastecimento de água e saneamento, em vista da promoção do equilíbrio tarifário, da resolução dos défices tarifários, e da agregação dos sistemas multimunicipais existentes”. Por não estarmos perante o exercício da função administrativa, pode de igual modo concluir-se que não estamos perante ‘normas administrativas’.

7. Em face da natureza legislativa das normas suspendendas, ou, talvez melhor, não se vislumbrando quaisquer actos administrativos no requerimento inicial apresentado pelos requerentes – nem mesmo aqueles identificados no ponto 1.1., (vi), e no ponto 1.2. –, na medida em que aquelas normas corporizam ainda, se bem que de forma menos genérica, uma opção política que implicou e implica uma complexa reforma legislativa relacionada com a reorganização dos sistemas multimunicipais de água e saneamento, há que concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação e julgamento da presente providência cautelar, quer no que respeita ao pedido de suspensão da eficácia, quer no que se refere ao pedido de intimação. Por este motivo, impõe-se a sua rejeição liminar.

Pelo exposto, e nos termos da al. d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, decide-se rejeitar liminarmente as providências requeridas com todas as legais consequências”.

Esta conclusão, que os Reclamantes contestam, nomeadamente porque entendem que a mesma contém uma petição de princípio, deverá agora ser reforçada, haja em vista que se mantém o entendimento que subjaz à decisão do Despacho reclamado.

Assim, de um ponto de vista puramente formal, é imprescindível fazer referência à circunstância de a forma de decreto-lei a empregar para a criação e a concessão de sistemas multimunicipais, bem como para a extinção dos sistemas agregados e das respectiva entidades gestoras, estar prevista pelo Decreto-Lei n.º 92/2013 (cfr. os arts 3.º, n.º 1, e 8.º) – sendo de notar que, por exemplo, no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 379/93, de 05.11, já se dispunha que “A criação destes sistemas [dos multimunicipais] e respectivas concessões serão regulamentadas por decreto-lei, sem embargo de o presente diploma proceder de imediato à criação de alguns deles”. Embora se possa aceitar que, em abstracto, essa exigência pudesse ser revogada pelo Decreto-Lei n.º 93/2015, uma vez se trata de diplomas editados ambos no exercício da competência legislativa originária do Governo (art. 198.º, n.º 1, al. a), da CRP), a verdade é que uma tal exigência da forma legislativa é compreensível tendo em conta que os vários sistemas multimunicipais que agora se agregam num só, talqualmente as respectivas entidades gestoras, foram criados através de decreto-lei (quanto ao sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do sul do ……….., o mesmo foi criado pelo Decreto-Lei n.º 379/93, e a sociedade gestora do referido sistema, a A………….., S.A., foi criada pelo Decreto-Lei n.º 116/95, de 29.05). Pelo que, desde logo por este motivo, se o Governo praticasse os actos cuja suspensão é requerida sob a forma de actos administrativos estaria a desgraduar a forma legislativa até agora empregada para regular a criação de sistemas multimunicipais e das respectivas sociedades gestoras, e, mais do que isso, estaria a desrespeitar o n.º 5 do artigo 112.º da CRP. Com efeito, se este dispositivo constitucional “não exclui naturalmente a possibilidade de deslegalização”, o certo é que essa “deslegalização consiste na retracção do domínio da lei, ampliando o espaço aberto a fontes infralegislativas, nomeadamente aos regulamentos” (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 2010, p. 69), e não, obviamente, na degradação de actos legislativos em actos administrativos. No caso específico do acto contido no artigo 33.º, convém ainda salientar que a convocação da assembleia geral da sociedade implicará a derrogação do artigo 17.º dos estatutos e da lei comercial, o que certamente não poderá ser realizado por um acto administrativo.

Mas, como se verá de seguida, a opção pela forma legislativa não resultou certamente apenas de uma previsão legislativa e, em última análise, de um dispositivo constitucional, antes tendo pretendido adequar-se à índole genuinamente normativa das soluções jurídicas envolvidas.

Conforme foi dito, o Decreto-Lei n.º 92/2013 – que delineou o quadro normativo que deverá nortear a actuação do Governo, de um qualquer Governo, sempre que se pretenda levar a cabo, nomeadamente, a criação de sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água, com todas as consequências jurídicas que acarreta –, não fez ele próprio qualquer opção política mais individualizada, nomeadamente, não determinou a criação de um específico sistema multimunicipal. Efectivamente, ele não contém o desenho completo do inteiro processo em causa e não propõe uma modalidade única de actuação. Funciona, deste modo, tão simplesmente, como um quadro normativo de referência para futuras e eventuais actuações de um qualquer Governo, quadro normativo que cumpre a sua finalidade independentemente da emanação de ulteriores decretos-leis criadores de específicos sistemas multimunicipais.

O Decreto-Lei n.º 93/2015, por seu turno, tem por objecto a criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do ……. de Portugal (art. 1.º, n.º 1) – que não configura um acto acto obrigatório imposto ao actual Governo –, sistema que resulta da agregação de vários sistemas multimunicipais já existentes (art. 2.º, n.º 2). Também esta solução da agregação de sistemas multimunicipais já existentes não é obrigatória, configurando uma das decisões legítimas possíveis contidas no artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013. O Decreto-Lei n.º 93/2015 “constitui ainda a sociedade B…………., S.A., e atribui-lhe a concessão da exploração e da gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do ……… de Portugal” (art. 1.º, n.º 2). Também esta não é uma solução vinculada, pois que o artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 92/2013 estipula que “A exploração e a gestão dos sistemas multimunicipais pode ser diretamente efetuada pelo Estado ou atribuída, em regime de concessão, a entidade de natureza empresarial, a qual, no caso de sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes, deve ter capitais exclusivamente públicos ou resultar da associação de entidades públicas, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social, com entidades privadas”. Em suma, é difícil sustentar que estamos perante escolhas privadas de margem de discricionariedade decisória.

Diga-se, ainda, que os vários actos visados pela providência cautelar, constantes do decreto-lei em apreço, são fruto de uma estratégia político-económica e da programação económica do XIX Governo Constitucional, em parte condicionada por pressões externas, e representa a concretização das prioridades políticas definidas pelo mesmo Governo, o qual terá antecipadamente avaliado a idoneidade de tais actos para a obtenção dos fins pretendidos. Fins esses que, como esclarece o legislador, correspondem a um interesse nacional que não é a mera soma de vários interesses parciais, antes sendo a combinação de todos eles com uma ideia de solidariedade nacional e de bem comum de todos ou de uma larga maioria de portugueses (ou seja, de um interesse público mais genérico). Como se pode ler no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 93/2015, esta ideia é assumida frontalmente quando aí se proclama que “O Programa do XIX Governo Constitucional, em linha com o plano estratégico para o abastecimento de água e saneamento de águas residuais para o período 2007-2013 (PEAASAR 2007-2013), preconiza a reorganização do setor do abastecimento de água e saneamento, em vista da promoção do equilíbrio tarifário, da resolução dos défices tarifários, e da agregação dos sistemas multimunicipais existentes. Estes objetivos de agregação regional são reconhecidos pelas linhas de orientação preconizadas para o PENSAAR 2020 – uma nova estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais.

Quanto a este vetor, a estratégia delineada pelo Governo, concretizada na publicação da Lei n.º 35/2013, de 11 de junho, e do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, assenta na agregação dos sistemas multimunicipais existentes em sistemas novos de maior dimensão, de forma a promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social e ambiental dos serviços e preservando sempre a sua natureza pública. De facto, a situação atual, em que subsistem grandes assimetrias entre os sistemas do litoral e os sistemas do interior com impacto na acessibilidade destes serviços por parte de populações já de si oneradas pelos custos da interioridade, não é sustentável nem permite assegurar a coesão territorial fundamental para a prossecução do interesse público na prestação de serviços públicos essenciais (…)”.

Por último, cabe ainda dizer que a opção por esta medida reflecte-se desde logo ao nível da organização das participações públicas e da estrutura jurídica de entes públicos existentes no sector do abastecimento de água e saneamento, operando um redesenhamento dos mesmos com implicações, que o Governo estimará positivas, no âmbito da regulação das tarifas do controlo da qualidade do serviço prestado.

Em síntese, os actos cuja suspensão se requer são o resultado da opção de uma determinada política económica, por sua vez incrustada na estratégia e programação económico-financeira do XIX Governo Constitucional, a qual, se pode ser questionável do ponto de vista político, não merece reparos no plano jurídico, aquele a que este Supremo Tribunal tem de se ater. Considerá-los meros actos de execução de decreto-lei anterior, actos de detalhe, puramente instrumentais ou auxiliares não só corresponde a uma leitura pouco atenta do Decreto-Lei n.º 92/2013 (pois os exactos e definitivos contornos dos novos sistemas multimunicipais não estão nela globalmente especificados, possuindo este diploma um perfil acentuadamente organizatório e procedimental), como, de idêntica forma, corresponde a uma visão ultrapassada do poder executivo, que não soube acompanhar as profundas modificações que se operaram neste âmbito da separação dos poderes e que levaram a distinguir, dentro daquele, dois tipos de missões e respectivas atribuições que competem ambas ao órgão Governo: governar e administrar.

Resta reiterar o que já foi dito no Despacho reclamado quanto aos actos administrativos, ou seja: ainda que os actos impugnados fossem actos individuais e concretos – o que, contrariamente ao sustentado pelos Reclamantes, nunca é afirmado nesse Despacho –, não só as características da individualidade e concretude não são apanágios exclusivos dos actos administrativos, como, além disso, e conforme sustentado pelo Pleno deste Supremo Tribunal, “um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto”, haja em vista que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” (cfr. Acórdão do Pleno do STA de 04.07.13, Proc. n.º 0469/13).

ii) Erro quanto à interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado:

Podemos agrupar nesta sede os seguintes argumentos invocados pelos Reclamantes:

A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional “por violação do disposto nos artigos 62º e 18º, nº 3 da Constituição, por conter, nessa interpretação, normas da função legislativa individuais e concretas que lesam direitos fundamentais análogos – o que é proibido constitucionalmente” (fls 1077-8).

A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional, uma vez que “viola o disposto no artigo 20º da Constituição porque de tal interpretação resulta a insusceptibilidade de as medidas e as decisões nele contidas serem insusceptíveis de serem sindicadas judicialmente, apesar de serem manifestamente prejudiciais para os seus destinatários e ilegais” (fl. 1078).

A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional porque viola directamente “o artigo 268.º, n.º 4 da Constituição que reconhece aos interessados a possibilidade de impugnarem qualquer acto administrativo independentemente da sua forma” (fl. 1078).

A interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 feita pelo Despacho reclamado é inconstitucional haja “por violar a autonomia municipal consagrada constitucionalmente nos artigos 237º e seguintes da Constituição e organicamente inconstitucional por violar o disposto no artigo 165º, nº 1, alínea q) da Constituição” (fl. 1078).

Cumpre apreciar estes argumentos, o que se fará de forma genérica, em virtude de todos eles envolverem uma questão prévia, que é a do objecto do pedido de inconstitucionalidade.

Segundo os Reclamantes, o que está em causa é a interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 que é feita pelo Despacho reclamado, a qual seria inconstitucional, do ponto de vista material e orgânico, por violação de vários preceitos da CRP (arts 18.º, n.º 3, 20.º, 62.º, 165.º, n.º 1, al. q), 237º e ss, e 268.º, n.º 4).

A invocação de uma inconstitucionalidade, pelos resultados que acarreta, se, de facto se verificar uma violação da Constituição, deve fazer-se de forma adequada. Esta adequação é particularmente premente naqueles casos em que a inconstitucionalidade é imputada a uma determinada interpretação normativa realizada por um tribunal, devendo esta ser rigorosamente delimitada para se poder aferir da sua alegada inconstitucionalidade. Ora, a referência genérica a uma interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015 não é de molde a permitir essa averiguação rigorosa, e, mais do que isso, nada tem que ver com a figura da inconstitucionalidade de interpretações normativas consentida pelo n.º 3 do artigo 80.º da LTC e admitida pelo Tribunal Constitucional. O controlo da constitucionalidade é um contencioso de normas e não um contencioso de decisões, nomeadamente de decisões judiciais. Esse controlo de normas, o único admitido pela CRP (com a excepção do controlo preventivo das propostas de referendo), pode incidir sobre normas, segmentos de normas ou interpretações normativas. Esta última possibilidade, bastante comum na prática, decorre, como se viu, do n.º 3 do artigo 80.º da LTC, onde se dispõe que o juízo de inconstitucionalidade se pode “fundar em determinada interpretação da [mesma] norma”. A propósito do controlo da constitucionalidade de interpretações normativas, afirma Lopes do Rego que interessa ter em conta “o modo como [a norma] foi perpectivada e aplicada à dirimição de certo caso concreto pelo julgador”. Trata-se, por conseguinte, de “uma dada interpretação judicial da norma que foi efectivamente aplicada à dirimição do litígio” (cfr. Carlos Lopes do Rego, “O objecto idóneo dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade: as interpretações normativas sindicáveis pelo Tribunal Constitucional”, in Jurisprudência Constitucional, n.º 3, Julho-Setembro, 2004, pp. 4-5).

Com isto, podemos chegar a uma segunda conclusão: mesmo que os Reclamantes tivessem reportado a questão da inconstitucionalidade à interpretação de uma determinada norma, ou de cada uma das normas impugnadas, ainda assim, como tais normas não foram aplicadas por este Supremo Tribunal, não há como afirmar que estejamos em presença de uma interpretação normativa inconstitucional das mesmas. Efectivamente, o Despacho limitou-se a concluir, sem mais, que, “Em face da natureza legislativa das normas suspendendas, ou, talvez melhor, não se vislumbrando quaisquer actos administrativos no requerimento inicial apresentado pelos requerentes (…) há que concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação e julgamento da presente providência cautelar, quer no que respeita ao pedido de suspensão da eficácia, quer no que se refere ao pedido de intimação. Por este motivo, impõe-se a sua rejeição liminar”. Vale isto por dizer que este Supremo Tribunal não fez qualquer interpretação normativa das normas impugnadas para efeitos da sua aplicação a um caso concreto, interpretação normativa essa que pudesse ferir as mencionadas normas da Constituição. Na realidade, nem sequer é isso que sugerem os Reclamantes, pois eles falam genericamente de uma interpretação do Decreto-Lei n.º 93/2015. Ou seja, no fundo, o que os Reclamantes questionam não é a constitucionalidade de uma interpretação dada a uma norma infraconstitucional que tenha sido feita pelo julgador para efeitos da sua aplicação, antes questionam a qualificação jurídica dos actos impugnados como actos legislativos e não como actos administrativos, a qual teve como consequência a declaração de incompetência da jurisdição administrativa para os sindicar. Quer isto dizer que os Reclamantes se limitam a atacar o puro acto de julgamento que teve por objecto a apreciação da natureza jurídica dos actos impugnados. Sobre esta questão já se pronunciou este Supremo Tribunal no âmbito da resposta à presente reclamação para a conferência, reiterando a decisão contida no Despacho reclamado.

3.2. Em síntese, a apreciação devida das pretensões dos Reclamantes deverá circunscrever-se à questão da qualificação jurídica dos actos impugnados. Ora, quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista material, os actos impugnados devem ser considerados actos de natureza legislativa. Eles não foram produzidos “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei”. Eles “não se reconduz[e]m a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias” (Acórdãos do STA de 05.07.14 e de 19.03.15, Processos n.os 1026/13 e 949/14, respectivamente), antes contêm previsões jurídicas com um conteúdo inovador, que exprimem uma opção política primária definida em função do que se assume ser o interesse geral da comunidade nacional.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento à reclamação interposta, e, em conformidade, manter a decisão judicial reclamada.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Julho de 2015. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (Relatora) – José Maria da Fonseca Carvalho – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 93/2015 DE 2015/05/29.
CONST76 ART20 ART18 N3 ART62 ART268 N4 ART237 ART165 N1 Q.
CPTA02 ART116 N2 D.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC0949/14 DE 2015/03/19.; AC STA PROC01026/13 DE 2014/07/05.; AC STAPLENO PROC0469/13 DE 2013/07/04.

Doutrina

GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA - CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA VOLII 2010 PAG69.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I- Relatório

II- Fundamentação

III- Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina