0209/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se a admissão do recurso, com fundamento na objectiva necessidade de intervenção do Supremo Tribunal para melhor aplicação do direito, face ao modo pouco consistente como foi tratada pelas instâncias questão numa matéria importante, exercício do direito de reversão na expropriação, que no caso não se reconduz ao habitualmente versado na jurisprudência que tem apreciado esta matéria.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A…………….., B……………., C…………. e D………… e E…………… intentaram no, então, TAC de Lisboa, contra o Estado Português, o Ministério da Cultura [MC], o Instituto Português do Património Arquitectónico [IPPAR] e a Fundação Centro Cultural de Belém [FCCB], uma acção administrativa comum, pedindo que se reconheça o direito de reversão – dos 1º, 2º, 3º e 5º autores – e a consequente adjudicação da propriedade do prédio descrito na 3ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº 621/120189 da Freguesia de ……………. livre de ónus e encargos e, na sequência disso, restituição da quantia de € 491,814,73, ou, caso assim se não entenda, a quantia recebida pela expropriação, no valor de € 723,256,95. Pediram ainda a condenação dos réus a pagar-lhes a quantia correspondente aos prejuízos decorrentes da falta de decisão pelo Ministério da Cultura sobre o pedido de reversão que apresentaram em 20-6-2003, bem como de todas as despesas extrajudiciais e honorários que já despenderam e que irão despender nos presentes autos, todo a liquidar em execução de sentença.

Por decisão daquele Tribunal, datada de 17-5-2006, foi julgada procedente a excepção peremptória de caducidade do direito de acção, com a consequente absolvição dos réus dos pedidos [cfr. fls. 251/263 dos autos].

Os Autores interpuseram recurso desta sentença, a que o Tribunal Central Administrativo Sul negou provimento, por acórdão de 18/10/2012, com a seguinte fundamentação essencial:

«Conforme foi salientado pela decisão recorrida, o Código das Expropriações de 1976 [aprovado pelo DL nº 845/76, de 11/12], em vigor à data em que ocorreu a expropriação e adjudicação do prédio expropriado, não previa o direito de reversão [nomeadamente para os expropriados particulares], excepto nos casos em que a entidade expropriante fosse de direito público e o expropriado fosse uma autarquia local [cfr. artigo 7º, nº 1].

O instituto do direito à reversão só veio a ser regulado no Código das Expropriações de 1991, aprovado pelo DL nº 438/91, de 9/11, tendo-se mantido no actual CE [aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, e objecto de alteração pela Lei nº 13/2002, de 19/2].

De acordo com a jurisprudência uniforme da época, tendo a lei nova definidos pressupostos novos que permitiam o direito à reversão, esta aplicava-se quer aos factos que os integravam, ocorridos depois da sua entrada em vigor, quer aos verificados relativamente a processos expropriativos ocorridos na vigência de legislação anterior, como é o caso dos presentes autos [cfr., por todos, os acórdãos do STA, de 2-6-2004, proferido no âmbito do processo nº 46.991 [Pleno]; de 28-10-2004, proferido no âmbito do processo nº 45.045; e de 23-6-2005, proferido no âmbito do processo nº 48.319].

De acordo com o nº 1 do artigo 5º do CE 91, havia lugar a direito de reversão se os bens expropriados não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tivesse cessado a aplicação a esse fim. Previam-se, assim, nesta norma duas situações típicas que permitiam ao particular expropriado poder voltar a integrar o bem na sua esfera jurídica: uma, resultante da inércia da entidade expropriante – não aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação – e que, por isso, não pressupunha nenhuma actuação concreta daquela; e outra resultante da cessação da aplicação dos bens aos fins que determinaram a expropriação, nomeadamente aos fins consignados na declaração de utilidade pública.

Por sua vez, o nº 6 do citado artigo 5º do CE 91 determinava que a reversão devia ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do nº 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.

Como o instituto da reversão não constava do articulado do CE de 76, a verificação de qualquer dos pressupostos de que dependia o seu exercício antes da entrada em vigor do CE 91 [que ocorreu em 7-2-92], implicava que a contagem dos prazos indicados naquele preceito só pudesse ocorrer a partir daquela data, ou seja, o direito de reversão tinha de ser exercido até ao fim dos quatro anos previstos no aludido preceito [os dois anos, após a adjudicação, sem que os bens expropriados tivessem sido aplicados ao fim que determinou a expropriação, a que acresciam mais dois anos para requerer a reversão, após a ocorrência do facto que a originou].

Significa isto que tendo os autores invocado que o prédio expropriado não foi afectado ao fim de utilidade pública a que se destinava – construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém –, no prazo de dois anos, contados da entrada em vigor do CE 91 [já que não podia ser desde a data da adjudicação, por o CE 76, então em vigor, não prever a reversão para os expropriados particulares], ou seja, até 7-2-92, tinham, a contar desta data, o prazo de dois anos para exercerem o direito de reversão, cujo termo “ad quem” era 7-2-96 [cfr., neste sentido, os acórdãos do STA acima citados].

Daí que a conclusão a que chegou a decisão recorrida fosse a de que na data em que requereram o direito de reversão – 20-6-2003 – há muito que esse direito havia caducado, por força do disposto no nº 6 do artigo 5º do CE 91.

Porém, como acima se viu, os autores discordam daquela decisão, sustentando que o imóvel em causa nunca foi afecto aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação – construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém –, e que só com a notificação dos actos de desafectação do prédio dos fins que motivaram a sua expropriação se garantia o efectivo conhecimento pelos interessados do novo destino a que foi afecto o prédio em causa, o que nunca ocorreu, pelo que não caducou, nem se poderia ter iniciado qualquer prazo de caducidade do direito de reversão "sub iudice". Mas mesmo que assim não fosse entendido, os autores sustentam que o nº 6 do artigo 5º do CE 91 e o nº 5 do artigo 5º do CE 99, quando interpretados no sentido de no cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão não se atender ao conhecimento pelos interessados do respectivo facto gerador – maxime, mediante notificação –, são inconstitucionais por violação do disposto nos artigos 20º, nº 1, 62º, nº 1 e 268º, nº 3 da CRP.

A questão que os autores oram colocam já havia sido objecto de pronúncia, no acórdão do Pleno do STA, de 6-6-2002, proferido no âmbito do recurso nº 45.074, tendo-se considerado que o prazo de caducidade de dois anos para o interessado requerer a reversão, referido no citado nº 6 do artigo 5º do Código das Expropriações, se contava a partir do facto que a originou, independentemente da data em que o expropriado dele teve conhecimento, não sendo, por isso, necessária qualquer notificação.

Dado que nos revemos na posição assumida pelo citado acórdão do Pleno, passamos a transcrevê-lo, com a devida vénia, para melhor compreensão da questão:

“A faculdade atribuída ao expropriado de requerer a reversão ou retrocessão dos bens expropriados, como é assinalado por Alves Correia ainda na vigência do CE aprovado pelo DL nº 845/76 [in "As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública", a fls. 162-163], apresenta-se como um corolário do princípio constitucional da garantia da propriedade e manifesta-se como efeito do jogo da expropriação, isto é, do interesse público específico que motivou a expropriação e indicado no acto declarativo de utilidade pública. Quer dizer que o interesse público específico que constitui a causa da expropriação acompanha a vida deste instituto mesmo para além da sua consumação, de modo que perante o seu não cumprimento o expropriado pode requerer a reversão dos bens expropriados.

Reportando-se ao CE de 1991, afirma o mesmo autor [in "A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999", Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 132º, pág. 294], "do elenco das garantias específicas do expropriado perante o acto expropriativo fazem parte, além da indemnização – que é, simultaneamente, um pressuposto de legitimidade e uma garantia fundamental do expropriado –, a caducidade do acto de declaração de utilidade públicas e a reversão dos bens expropriados".

Revertendo à especificação questão acima posta, expendeu-se no acórdão deste Pleno de 23-6-98 [recurso nº 32.775], que o citado artigo 5º do CE/91, prevê dois casos distintos de reversão, por motivos igualmente distintos e com pressupostos diferentes também.

O primeiro, a reversão decorrente da não afectação do bem expropriado aos fins da expropriação até ao prazo de dois anos após a adjudicação; o segundo, o direito de reversão por alteração do fim expropriativo. Repressão da inércia do expropriante, no primeiro caso, repressão do desvirtuamento do objectivo da expropriação, no segundo. Prevenção da certeza e segurança do Direito, no primeiro, considerando sobretudo os prejuízos do expropriado, prevenção da fraude à lei, no segundo.

Como também se afirmou no acórdão deste STA, de 1-1-2001 [recurso nº 45.074], o facto gerador do direito de reversão tanto pode consistir numa pura omissão da Administração [que não aplicou o bem expropriado a qualquer fim], como em acto [material ou jurídico] que aplicou a coisa expropriada a fim diverso do que determinou a expropriação.

Mas, assim sendo, nada impede que cada um desses casos distintos de reversão possam verificar-se autonomamente e, naturalmente, que relativamente a cada um deles possa ocorrer a sua caducidade. E, logicamente, que pese embora possa ter decorrido o prazo de caducidade relativamente ao direito originado em inacção da Administração na afectação ao fim expropriativo, nada obsta a que possa verificar-se e subsistir o outro enunciado caso de reversão.

Também na doutrina, o decidido na matéria da contagem do prazo de caducidade e do direito à notificação no acórdão impugnado encontra apoio, como se pode ver em Alves Correia, em anotação ao Acórdão de 19-1-1995, recurso nº 31.955, in CJA nº 0, págs. 49 a 57, em que escreve o seguinte:

"... o prazo de caducidade de dois anos, estabelecido no nº 6 do artigo 5º do actual Código das Expropriações, deve contar-se, nas situações referidas anteriormente [situações de inércia por parte da Administração] a partir do termo "ad quem" do prazo determinado pelo nº 1 do artigo 5º do mesmo Código

...nas hipóteses de reversão dos bens expropriados fundada numa omissão da entidade expropriante em atribuir àqueles o destino de utilidade pública justificativo da expropriação, o prazo de caducidade de dois anos para o interessado requerer a reversão, referido no nº 6 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações, conta-se a partir do facto que a originou, independentemente da data em que o expropriado dele teve conhecimento, não sendo, por isso, necessária qualquer notificação.

E mais adiante o mesmo autor salienta:

"A inaplicabilidade da doutrina do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 827 em relação aos casos de inércia da entidade expropriante, espelhada na não aplicação dos bens expropriados ao fim público especifico que determinou a expropriação [nem a qualquer outro], resulta, em nosso entender, da circunstância de, nessas situações, não se verificar a prática de qualquer acto administrativo, nem mesmo de carácter negativo, por parte da entidade expropriante, mas tão só uma omissão de uma operação material, não fazendo, por isso, sentido exigir a sua notificação ao expropriado"”.

Deste modo, à luz da doutrina enunciada no acórdão citado, nenhuma censura nos merece a decisão recorrida, quando entendeu que, na situação de inércia da Administração que, de acordo com o alegado pelos autores, não destinou o prédio expropriado aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação, ou seja, a construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém, situação que os próprios expropriados, ora recorrentes, invocaram ao requerer a reversão do imóvel expropriado, de qual o acto ou actos administrativos que a Administração tivesse de os notificar.

Em tais situações, eram os expropriados que tinham o ónus, uma vez declarada a utilidade pública da expropriação e adjudicado o bem, e para efeito de eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado havia sido de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de 2 anos após a entrada em vigor do CE 91 [cfr. nº 1 do artigo 5º do citado Código].

E, sendo assim, a interpretação dada à norma em causa pela decisão recorrida também não viola qualquer preceito ou princípio constitucional, já que a circunstância da lei, ao mandar contar tal prazo da ocorrência objectiva do facto que originou a reversão, impor ao expropriado um ónus de acompanhamento e controlo da execução das finalidades de utilidade pública subjacentes à expropriação, se baseiam em considerações de estabilidade das relações e de segurança jurídica, além do que, como salientou a sentença recorrida, não ocorre violação do artigo 62° da CRP, na medida que, como resultado da expropriação, os autores perderam o direito de propriedade sobre o prédio expropriado, razão pela qual a não notificação da não afectação do prédio – que vimos não ser legalmente exigível – não podia ter a virtualidade de ofender um direito que já aqueles já não detinham, isto é, o direito de propriedade sobre o imóvel expropriado.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões da alegação dos recorrentes, pelo que a sentença recorrida não merece qualquer censura.»

2. Os Autores pedem revista, ao abrigo do artº 150.º do CPTA, com vista à apreciação das seguintes questões, que sustentam ser de importância fundamental pela sua relevância jurídica e social, sendo a admissão do recurso claramente necessária para melhor aplicação do direito:

a) Âmbito material, pressupostos e requisitos para a constituição e exercício do direito de reversão, em consequência de actos expressos e implícitos praticados em 2003 e em 2006, de que resultou a cessação da afectação do prédio expropriado aos fins que legitimaram a sua expropriação, bem como de actos de que resultou a desvirtuamento e a afectação daquele prédio a fins diversos (v. art. 5°/1 do CE 91, in fine e art. 5°/1/b) do CE 99);

b) Consequências da falta de notificação aos interessados dos referidos actos expressos (v. art. 268°/3 da CRP; cfr. Ac. TC n.° 827/96, de 1996.06.26, publicado no DR II Série, n.° 53, de 1998.03.04, p.p. 2776, anotado in CJA, n°. 8, Março/Abril de 1998, p.p. 57 e 58; Acs. STA (Pleno), de 1992.09.24, Ap. DR., de 1996.04.17, p.p. 5064; de 2000.04.13, AD 464 - 465/1145);

c) Consequências da referida falta de notificação daqueles actos expressos e posteriores na fixação do prazo de caducidade para o exercício do direito de reversão, por cessação, alteração e desvirtuamento do fim da expropriação (v. art. 5°/1, segunda parte, e 6 do CE 91 e art. 5°/1/b) do CE 99; cfr. Ac. STA de 2002.06.06, Proc. 899/110 citado no acórdão recorrido e, no mesmo sentido, Acs. STA de 2005.10.04, Proc. 47824; de 2005.07.12, Proc. 44499; de 2004.10.27, Proc. 1438/03; de 2001.04.03, Proc. 43635; de 2000.03.22, Proc. 41349, todos in www.dgsi.pt) - cfr. texto n.º s 6 a 9

O Estado Português e a Fundação do Centro Cultural de Belém opõem-se à admissibilidade da revista excepcional por não estarem reunidos os respectivos pressupostos legais.

O TCA Sul, por acórdão de 05/12/2013 desatendeu a arguição de nulidades por omissão de pronúncia e por oposição entre os fundamentos e a decisão.

3. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema".

4. Passando, agora, à apreciação destes requisitos, verifica-se que, a par de questões que, de um modo geral, correspondem ao que habitualmente surge em litígios respeitantes ao exercício do direito de reversão de bens expropriados em consequência da aplicação do CE91 a expropriações anteriores à sua entrada em vigor, os recorrentes invocaram questões, independentes dessas, relacionadas com a constituição do direito de reversão em momento posterior por virtude da alegada perduração da afectação e cessação dela ex lege e alegados actos de desafectação, situação essa relativamente à qual o exercício do direito sempre estaria em tempo. Referimo-nos à sustentação da pretensão de reversão e de oposição à caducidade do direito construída com fundamento no facto de pelo Dec. Lei n.º 361/91, de 3 de Outubro, a entrada do Estado para o património inicial da Fundação das Descobertas ter sido constituída pela cedência do direito de superfície dos terrenos afectos à construção dos módulos n.ºs 4 e 5 do Centro Cultural de Belém, com finalidade de construção dos referidos módulos pela Fundação, com subordinação ao disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 1536.º do Código Civil (art.º 5.º do referido Dec. Lei n.º 361/91).

A partir desta afectação extraem os recorrentes conclusões de ordem vária, entre elas a de que pela perduração dessa afectação dos bens ao fim da expropriação e extinção dela no prazo de 10 anos após a constituição, sempre estariam em tempo quando exerceram o direito de reversão. Sucede que esta questão ou vertente da questão não parece respondida em detalhe no acórdão recorrido, nem tão pouco é especificamente examinada no acórdão em que o TCA apreciou a arguição de nulidades.

Há, assim, independentemente de saber se isso configura ou não nulidade do acórdão, uma questão numa matéria importante, apresentada com argumentação juridicamente plausível pelos interessados, que aparentemente se não deixa reconduzir ao habitualmente versado na jurisprudência que se tem ocupado destes assuntos e a que o acórdão recorrido se acolheu, tratada de modo pouco consistente pelas instâncias.

Nestas circunstâncias, afigura-se objectivamente necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para melhor aplicação do direito.

5. Decisão

Pelo exposto, decide-se admitir a revista.

Lisboa, 12 de Julho de 2016. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.